N. 96 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 23 dicembre 2003
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 23 dicembre 2003 (della Regione Marche) Ricerca scientifica - Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico - Riordino della disciplina - Decreto legislativo di attuazione della delega - Ricorso della Regione Marche - Denunciata adozione da parte del Governo di disciplina analitica ed integrale degli IRCCS - Denunciata lesione della potesta' legislativa concorrente regionale in materia di ricerca scientifica e di tutela della salute - Dedotta illegittimita' della produzione di norme di dettaglio mediante decreti governativi in luogo della determinazione dei «principi fondamentali» da parte dello Stato nelle materie di legislazione concorrente - Contrasto con il riparto costituzionale di funzioni amministrative, basato sui principi di sussidiarieta', differenziazione e adeguatezza. - Decreto legislativo 16 ottobre 2003, n. 288, artt. 1, comma 2, 2, commi 1, 2 e 3, 7, commi 1, 2, 3 e 4, 8, 11, commi 1 e 2, 12, comma 2. - Costituzione, artt. 117 e 118. Ricerca scientifica - Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico - Riordino della disciplina - «Trasformazione» degli istituti di diritto pubblico in fondazioni di rilievo nazionale - Competenza del Ministro della salute su istanza della Regione - Vigilanza del Ministero della salute e del Ministero dell'economia - Comitati paritetici di vigilanza - Ricorso della Regione Marche - Denunciata violazione delle potesta' legislativa e amministrativa regionale - Mancanza dell'esigenza unitaria che giustifichi l'attrazione al livello statale delle competenze amministrative - Non necessita' dell'esercizio delle funzioni di vigilanza da parte di «comitati paritetici» misti. - Decreto legislativo 16 ottobre 2003, n. 288, artt. 1, comma 2, 2, comma 1. - Costituzione, artt. 117, commi 3 e 6, 118, commi 1 e 2. Ricerca scientifica - Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico - Riordino della disciplina - Disciplina degli enti fondatori e dei soggetti partecipanti - Disciplina degli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico non trasformati in fondazioni - Fissazione della durata delle fondazioni IRCCS - Disciplina del patrimonio, del regime di contabilita' e del regime giuridico dei beni delle fondazioni IRCCS e degli istituti non trasformati - Ricorso della Regione Marche - Denunciata adozione di norme statali di dettaglio, anziche' determinazione dei principi fondamentali per l'attuazione del riordino da parte delle Regioni - Denunciata lesione della potesta' legislativa regionale concorrente in materia di tutela della salute e di ricerca scientifica - Violazione del principio di autonomia legislativa e regolamentare della Regione. - Decreto legislativo 16 ottobre 2003, n. 288, artt. 2, commi 2 e 3, 7, commi 1, 2, 3 e 4, 8, 12, comma 2. - Costituzione, artt. 117, commi 3 e 6, 118, commi 1 e 2. Ricerca scientifica - Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico - Riordino della disciplina - Previsione del trasferimento del personale ai nuovi enti con disciplina statale - Possibilita' di optare per un contratto di lavoro di diritto privato - Ricorso della Regione Marche - Denunciata adozione di norme statali di dettaglio, anziche' determinazione dei principi fondamentali per l'attuazione del riordino da parte delle Regioni - Disparita' di trattamento rispetto agli altri dipendenti delle aziende sanitarie regionali - Violazione del principio di autonomia legislativa e regolamentare della Regione - Violazione della potesta' amministrativa regionale. - Decreto legislativo 16 ottobre 2003, n. 288, artt. 2, comma 3, e 11, commi 1 e 2. - Costituzione artt. 117 e 118, commi 1 e 2.(GU n.5 del 4-2-2004 )
Ricorso ai sensi dell'art. 127, comma 2, Cost., della Regione Marche, in persona del presidente pro tempore della giunta regionale, a cio' autorizzato con deliberazione della giunta regionale del 16 dicembre 2003 n. 1765, rappresentato e difeso dall'avv. prof. Stefano Grassi del Foro di Firenze ed elettivamente domiciliato presso il suo studio, in Roma, piazza Barberini n. 12, come da procura speciale per atto del notaio dott. Simonetta Sabatini di Ancona n. rep. n. 39.219 del 18 dicembre 2003; Contro lo Stato, in persona del Presidente del Consiglio dei ministri pro-tempore per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale degli artt. 1, comma 2; 2, commi 1, 2, 3; 7, commi 1, 2, 3, 4; 8; 11, commi 1 e 2; 12, comma 2 del decreto legislativo 16 ottobre 2003, n. 288 («Riordino della disciplina degli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico, a norma dell'articolo 42, comma 1, della legge 16 gennaio 2003, n. 3»), pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 250 del 27 ottobre 2003. 1. - Premesse di fatto. 1.1. - Il 16 ottobre 2003 e' stato emanato il decreto legislativo n. 288 del 2003, indicato in epigrafe, con cui il Governo ha esercitato la delega legislativa prevista all'art. 42, primo comma, della legge 16 gennaio 2003, n. 3 («Disposizioni ordinamentali in materia di pubblica amministrazione»), pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 15 del 20 gennaio 2003, Suppl. ord. n. 5. 1.2. - La Regione Marche, con ricorso notificato in data 20 marzo 2003, ha impugnato, per violazione delle competenze legislative e regolamentari regionali di cui agli artt. 117 e 118 Cost., le norme di cui agli artt. 42 e 43 della legge n. 3 del 2003. Tali disposizioni sono poste al capo IX, rubricato «disposizioni in materia di tutela della salute», della legge n. 3 del 2003. Con esse e' stata dettata la disciplina rispettivamente di «delega per la trasformazione degli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico in fondazioni» (art. 42) e di «organizzazione a rete di istituti di ricovero e cura a carattere scientifico dedicati a particolari discipline» (art. 43), in materia sanitaria e di ricerca scientifica. 1.3. - Il decreto legislativo n. 288 del 2003, recante «riordino della disciplina degli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico, a norma dell'articolo 42, comma 1, della legge 16 gennaio 2003, n. 3», definisce gli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico (Capo I, art. 1); detta norme in materia di forma giuridica degli istituti disponendo la trasformazione degli stessi in fondazioni (Capo II, artt. da 2 a 6); disciplina i beni, le attivita' e il personale (Capo III, artt. da 7 a 12); delinea il regime per il conferimento e la revoca del riconoscimento degli istituti (Capo IV, artt. 13 a 18); detta alcune disposizioni transitorie (Capo V, art. 19). 1.4. - Col presente ricorso la Regione Marche contesta la legittimita' costituzionale delle seguenti norme contenute nel decreto legislativo n. 288 del 2003: art. 1, comma 2, che, attribuisce alle regioni le funzioni legislative e regolamentari connesse alle attivita' di assistenza e ricerca svolte dagli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico, riservando al Ministero della salute le funzioni di vigilanza e controllo in tale materia; art. 2, comma 1, che prevede la possibilita' di trasformazione degli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico in fondazioni, con denominazione di «Fondazione IRCCS»; comma 2, che disciplina la partecipazione alle fondazioni di cui al comma 1; comma 3, che stabilisce la durata delle fondazioni di cui al comma 1 e ne disciplina la successione nei rapporti a seguito della trasformazione; art. 7, comma 1, che disciplina la composizione del patrimonio delle Fondazioni IRCCS e degli «Istituti non trasformati»; comma 2, che individua i ricavi delle Fondazioni IRCCS e degli Istituti non trasformati; comma 3, che regola la contabilita' delle Fondazioni IRCCS e degli Istituti non trasformati; comma 4, che prevede l'individuazione e il regime dei beni direttamente utilizzati per gli scopi istituzionali da parte delle Fondazioni IRCCS e degli Istituti non trasformati; art. 8, che definisce le funzioni di ricerca delle Fondazioni IRCCS e degli «Istituti non trasformati» e ne disciplina la programmazione (commi 1 e 2); prevede l'adozione di misure di collegamento e sinergia con altre strutture di ricerca e assistenza sanitaria; disciplina la stipulazione di accordi e convenzioni e la partecipazione a consorzi con altri soggetti pubblici e privati (comma 3), nonche' «nuove modalita' di collaborazione con ricercatori medici e non medici» (comma 4); prevede da parte delle Fondazioni IRCCS e degli Istituti non trasformati lo svolgimento di attivita' di alta formazione (comma 5); art. 11, comma 1, che disciplina la tipologia di rapporto di lavoro e il trattamento economico del personale delle Fondazioni IRCCS; comma 2, che regola il trattamento giuridico ed economico del personale degli Istituti non trasformati; art. 12, comma 2, che dispone in tema di procedure di assunzione del personale degli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico di diritto privato. 1.5. - Piu' in particolare, col presente ricorso la Regione Marche contesta la legittimita' costituzionale degli artt. 1, comma 2; 2, commi 1, 2, 3; 7, commi 1, 2, 3, 4; 8; 11, commi 1 e 2; 12, comma 2 del decreto legislativo n. 288 del 2003, per violazione delle competenze legislative regionali nonche' delle competenze regolamentari e amministrative regionali di cui agli artt. 117, commi 3, 4 e 6 e 118, commi 1 e 2 Cost., per i seguenti Motivi di diritto I. - Illegittimita' degli artt. 1, comma 2; 2, commi 1, 2, 3; 7, commi 1, 2, 3, 4; 8; 11, commi 1 e 2; 12, comma 2, del decreto legislativo n. 288 del 2003 per violazione degli artt. 117.e 118 Cost. 2. - La disciplina contenuta negli articoli impugnati, avente ad oggetto il riordino della disciplina degli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico, rientra in materia attribuita alla competenza legislativa concorrente delle regioni, in quanto si riferisce in parte alla tutela della salute, in parte alla ricerca scientifica. 2.1. - L'evoluzione legislativa degli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico dimostra che questo settore e' riconducibile alle materie «salute» e «ricerca scientifica». Secondo la definizione dell'art. 42 della legge istitutiva del Servizio Sanitario Nazionale (legge 23 dicembre 1978, n. 833), gli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico sono enti, con personalita' giuridica di diritto pubblico o di diritto privato, «che insieme a prestazioni sanitarie di ricovero e cura svolgono specifiche attivita' di ricerca scientifica biomedica». Data la compresenza di assistenza e ricerca, nell'ambito del Servizio Sanitario Nazionale, sono state attribuite alla competenza statale le funzioni relative alla gestione amministrativa ed alla competenza regionale le funzioni di natura assistenziale a carattere scientifico (le Regioni si avvalgono degli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico, ai sensi dell'art. 8 bis, comma 1, del d.lgs. n. 502 del 1992, nel testo introdotto dal d.lgs. n. 229/1999, per l'erogazione dei livelli essenziali e uniformi di assistenza). Le norme successive - di «riordino» del settore - hanno rafforzato, anche sotto il profilo organizzativo, l'assimilazione degli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico ai corrispondenti enti svolgenti attivita' ospedaliera. Si puo' citare il decreto legislativo 30 giugno 1993, n. 269, recante riordinamento degli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico nel quadro della piu' generale delega contenuta nella legge 23 ottobre 1992, n. 421: in tale normativa gli istituti vengono sostanzialmente assimilati, quanto a organizzazione, compiti, personale, patrimonio e contabilita', alle neocostituite Aziende sanitarie pubbliche, in particolare ospedaliere. Gli istituti vengono espressamente qualificati come strutture e presidi ospedalieri, in quanto «ospedali di rilievo nazionale e di alta specializzazione», e vengono assoggettati alla relativa disciplina, pur nel rispetto delle peculiari finalita' di ciascun istituto (art. 1, comma 3 del citato d.lgs. n. 269/1993). Poiche' i regolamenti di attuazione delle disposizioni del d.lgs. n. 269/1993 non sono stati successivamente emanati (ai sensi dell'art. 8 del citato decreto legislativo n. 269 del 1993), il riordino non e' mai divenuto operativo, con la conseguenza che gli istituti sono rimasti assoggettati alla disciplina contenuta nel d.p.r. n. 617/1980 (emanato in forza del citato art. 42 della legge n. 833/1978). Da allora si e' aperta per gli istituti una fase di disciplina transitoria, che ha dato luogo - a partire dal d.l. 30 giugno 1994, n. 419 - a forme di commissariamento che, sulla base di successivi provvedimenti normativi d'urgenza, perdura tuttora (si veda, da ultimo, il d.l. 19 giugno 1997, n. 171). L'assetto descritto ed i profili evolutivi sono confermati in tempi piu' recenti dal decreto legislativo 19 giugno 1999, n. 229 (c.d. «riforma-ter» del Servizio sanitario nazionale) che ha modificato l'art. 4 del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, prevedendo la possibilita' di costituire o confermare gli istituti in aziende, cui applicare la disciplina organizzativa generale delle aziende del Servizio Sanitario Nazionale, «con le particolarita' procedurali e organizzative previste dalle disposizioni attuative dell'art. 11, comma 1, lettera b), della legge 15 marzo 1997, n. 59» (peraltro anche in tal caso non adottate) e prevedendo comunque che, sino all'emanazione di tali disposizioni attuative, agli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico si applichino «le disposizioni generali relative alla dirigenza sanitaria, ai dipartimenti, alla direzione sanitaria e amministrativa aziendale e al collegio di direzione». 2.2. - La difficolta' nel definire la disciplina legislativa degli istituti e' sempre stata collegata con il contestuale collegamento delle relative attivita' sia alla ricerca scientifica, attribuita (secondo le ricostruzioni prevalenti) alla competenza legislativa ed amministrativa statale, sia all'assistenza, attribuita alla competenza legislativa e amministrativa regionale in materia di assistenza sanitaria e ospedaliera. Dopo l'entrata in vigore della legge di revisione costituzionale n. 3 del 2001, che ha attribuito alla competenza legislativa concorrente delle regioni, sia la tutela della salute sia la «ricerca scientifica», l'assetto degli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico deve essere oggi considerato assorbito interamente nella competenza regionale, fermi restando ovviamente i principi fondamentali della disciplina stabiliti dalla legge dello Stato. Nessun rilievo, ai fini della individuazione delle competenze legislative in materia, puo' assumere la natura, attribuibile agli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico, di «enti pubblici nazionali», il cui ordinamento e la cui organizzazione amministrativa potrebbe essere ricondotto alla competenza legislativa esclusiva dello Stato (art. 117, comma 2, lettera g). L'art. 1 del citato d.lgs. 269/1993 li qualificava «enti nazionali» e l'art. 1, comma 1, lettera i) della legge delega n. 421/1992 parlava di «istituti di rilievo nazionale». Ma tale qualificazione dipendeva dalla natura di enti di ricerca e quindi riconducibili a funzioni di livello statale. Si deve invece ritenere - da un lato - che la qualificazione come enti pubblici nazionali e' stata tacitamente abrogata dall'art. 121 del d.lgs. n. 112/1998 (che, tra l'altro, prevede, al primo comma le funzioni dello Stato nei confronti degli enti che operano su scala nazionale e che, al secondo comma, affianca gli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico agli istituti zooprofilattici sperimentali, questi ultimi pacificamente non rientranti tra gli enti pubblici nazionali); e - dall'altro - si puo' osservare che l'assimilazione dell'organizzazione degli istituti a quella delle Aziende sanitarie ha trovato conferma, sotto il profilo del finanziamento, nell'art. 10, comma 1, lettera a) della legge n. 133/1999, come modificato dall'art. 83, comma 1, della legge n. 388/2000. Se quindi il carattere «nazionale» degli istituti si ricollegava, del tutto pacificamente ed esclusivamente, alla competenza statale in materia di ricerca scientifica (competenza ribadita dagli artt. 121 e 125 del menzionato d.lgs. 112/1998), non puo' essere dubbio che la legge di revisione costituzionale, nel momento in cui ha affidato alle Regioni le competenze anche in tema di ricerca scientifica (non limitata alla ricerca afferente le sole materie di competenza regionale) ha mutato radicalmente i presupposti per la qualificazione degli istituti come enti nazionali. 2.3 - Le norme elencate, in quanto facenti riferimento alle materie della «tutela della salute» e della «ricerca scientifica», si pongono chiaramente in contrasto con il ruolo specificatamente riservato allo Stato nella legislazione concorrente, ruolo che la norma costituzionale limita alla determinazione dei principi fondamentali della materia. Questi limiti costituzionali, previsti per l'intervento legislativo statale nelle materie di competenza concorrenti, sono stati del tutto violati con l'approvazione del decreto qui impugnato. II. - Illegittimita' costituzionale, degli artt. 1, comma 2, e 2, comma 1, del decreto legislativo 16 ottobre 2003, n. 288, per violazione degli artt. 117, commi 3 e 6, e 118, commi 1 e 2. Cost. 3. - L'art. 1 del decreto legislativo n. 288 del 2003 definisce natura e finalita' degli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico e attribuisce il potere legislativo e regolamentare in materia. L'art. 2 del decreto legislativo n. 288 del 2003 prevede e disciplina la trasformazione degli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico in «Fondazioni IRCCS». 3.1. - L'art. 1, comma 2 attribuisce alle regioni - nell'ambito dei principi fondamentali stabiliti dalla normativa vigente in materia di ricerca biomedica e tutela della salute - funzioni legislative e regolamentari connesse alle attivita' di assistenza e di ricerca svolte dagli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico, «ferme restando le funzioni di vigilanza e di controllo spettanti al Ministero della salute» (comma 2). E' evidente come questa riserva, formulata in termini generici e astrattamente onnicomprensivi, di funzioni di vigilanza e controllo al Ministero della salute, e' suscettibile di escludere qualsiasi ulteriore controllo da parte della regione. Tali compiti di vigilanza e controllo sono con ogni evidenza funzioni amministrative che rientrano nell'ambito della tutela della salute e ricerca scientifica, mentre il legislatore nazionale fissa una disciplina esauriente di questa materia, sottraendo la possibilita' di un esercizio coerente della competenza legislativa regionale e condizionando anche l'esercizio delle funzioni regolamentari e amministrative spettanti al settore. Piu' precisamente, le norme impugnate risultano lesive delle competenze legislative e delle competenze regolamentari e amministrative regionali cosi' come configurate dagli artt. 117 commi 3 e 6, e 118 commi 1 e 2, per la parte in cui non prevedono spazio alcuno per la Regione in tema di disciplina e svolgimento delle funzioni di vigilanza e controllo sulle attivita' di ricerca e assistenza svolte dagli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico, profili a loro volta rientranti nelle materie della ricerca scientifica e della tutela della salute, di competenza concorrente ex art. 117 comma 3 Cost. 3.2. - Analoga censura puo' essere formulata con riguardo all'art. 2 comma 1 del decreto legislativo n. 288 del 2003. Tale disposizione prevede e disciplina la trasformazione degli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico in «Fondazioni di rilievo nazionale», denominate «Fondazioni IRCCS», da effettuarsi su istanza della Regione in cui l'Istituto ha la sede prevalente con decreto adottato dal Ministro della Salute. La funzione di vigilanza sulle Fondazioni IRCCS e' pero' attribuita al Ministero della salute e al Ministero dell'economia e delle finanze, senza alcuna salvaguardia delle competenze regionali in questa materia. Anche sotto questo profilo, e' evidente l'illegittimita' della norma. III. - Illegittimita' costituzionale degli artt. 2 commi 2 e 3; 7 commi 1 2 3 4; 8; 12 comma 2, del decreto legislativo 16 ottobre 2003, n. 288, per violazione degli artt. 117, commi 3, e 6, e 118, commi 1 e 2 Cost. 4. - Nell'ambito della disciplina della trasformazione degli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico in «Fondazioni IRCCS», l'art. 2 del decreto legislativo n. 288 del 2003 individua i fondatori di diritto e i partecipanti delle Fondazioni IRCCS, ne precisa la durata e dispone il trasferimento alle Fondazioni IRCCS di rapporti, patrimonio e personale degli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico trasformati. L'art. 7 del decreto legislativo n. 288 del 2003 detta norme in tema di patrimonio delle Fondazioni IRCCS e degli Istituti non trasformati. L'art. 8 del decreto legislativo n. 288 del 2003 disciplina le attivita' di ricerca e assistenza, e la relativa programmazione, delle Fondazioni IRCCS e degli Istituti non trasformati. L'art. 12 del decreto legislativo n. 288 del 2003 afferma l'«autonomia giuridico-amministrativa» degli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico di diritto privato e regola le procedure di assunzione del personale sanitario dipendente presso tali Istituti. 4.1. - L'art. 2, comma 2, del decreto legislativo n. 288 del 2003 individua puntualmente gli «enti fondatori» di diritto delle Fondazioni IRCCS, con riferimento al Ministero della salute, alla regione e al comune in cui l'Istituto da trasformare in Fondazione IRCCS ha la sede effettiva di attivita', «e, quando siano presenti, i soggetti rappresentativi degli interessi originari». L'art. 2, comma 2, dispone inoltre che «enti pubblici e soggetti privati, che condividano gli scopi della fondazione ed intendano contribuire al loro raggiungimento, possono aderire in qualita' di partecipanti, purche' in assenza di conflitto di interessi». La disciplina delle modalita' e delle condizioni di partecipazione, con particolare riferimento all'apporto partrimoniale richiesto all'atto dell'adesione e alla rappresentanza nel consiglio d'amministrazione, e' demandata agli statuti delle Fondazioni IRCCS. L'art. 2, comma 3, prevede che le Fondazioni IRCCS hanno durata illimitata. Esso dispone inoltre che i rapporti attivi e passivi, il patrimonio mobiliare e immobiliare, e il personale degli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico trasformati, siano «in assenza di oneri», trasferiti alle Fondazioni IRCCS. 4.2. - L'art. 7, comma 1, individua in maniera altrettanto analitica la costituzione del patrimonio delle Fondazioni IRCCS e degli Istituti non trasformati, con riferimento ai beni, mobili e immobili, di proprieta'; ai conferimenti degli eventuali partecipanti; ai lasciti, alle donazioni, alle eredita' e le «erogazioni di qualsiasi genere, che siano accettati dagli Organi competenti». L'art. 7, comma 2, individua analiticamente i ricavi delle Fondazioni IRCCS e degli Istituti non trasformati, con riferimento ai proventi derivanti dall'esercizio delle attivita' istituzionali; eventuali specifici finanziamenti pubblici e privati; i frutti e le rendite generati dai beni non direttamente utilizzati per le finalita' istituzionali; i proventi derivanti dall'esercizio delle «attivita' strumentali» di cui all'art. 9 del decreto legislativo 288/2003; «i lasciti, le donazioni, le eredita' e le erogazioni di qualsiasi genere, che siano accettati dagli Organi competenti e non imputati a patrimonio». L'art. 7, comma 3, dispone che «Le Fondazioni IRCCS e gli Istituti non trasformati adottano la contabilita' di tipo economico-patrimoniale». Il successivo comma 4 richiede che entro novanta giorni dal loro insediamento i consigli d'amministrazione delle Fondazioni IRCCS redigano lo stato patrimoniale, «individuando i beni direttamente utilizzati per gli scopi istituzionali». I beni cosi' individuati sono indisponibili e inalienabili. 4.3. - L'art. 8, comma 1, precisa che l'attivita' di ricerca delle Fondazioni IRCCS e degli Istituti non trasformati «e' prevalentemente clinica e traslazionale e si distingue in corrente e finalizzata». Il successivo comma 2 definisce l'attivita' di ricerca corrente, quale «diretta a sviluppare la conoscenza nell'ambito della biomedicina e della sanita' pubblica»; nonche' l'attivita' di ricerca finalizzata, quale «attuata attraverso specifici progetti e diretta al raggiungimento dei particolari e prioritari obiettivi, biomedici e sanitari, individuati dal Piano sanitario nazionale». L'art. 8, comma 3, disciplina dettagliatamente le modalita' di programmazione dell'attivita' di ricerca delle Fondazioni IRCCS e degli Istituti non trasformati; in particolare richiede che la programmazione avvenga in coerenza con il programma di ricerca sanitaria di cui all'art. 12-ter del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 508 («Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421») e con gli atti di programmazione regionale, privilegiando inoltre «i progetti eseguibili in rete e quelli sui quali possono aggregarsi piu' enti». L'art. 8, comma 4 richiede da parte delle Fondazioni IRCCS e degli Istituti non trasformati l'attuazione di misure di collegamento e sinergia con altre strutture di ricerca e assistenza sanitaria, pubbliche e private, con, le Universita', con istituti di riabilitazione e «con analoghe strutture a decrescente intensita' di cura», e ne individua alcuni strumenti. L'art. 8, comma 5 ammette, per le Fondazioni IRCCS e degli Istituti non trasformati, la possibilita', «al fine di trasferire i risultati della ricerca in ambito industriale», di stipulare accordi e convenzioni, costituire e/o partecipare a consorzi, societa' di persone o di capitali, con soggetti pubblici e privati «di cui sia accertata la qualificazione e l'idoneita»; dispone inoltre che «in nessun caso eventuali perdite dei consorzi e delle societa' partecipate possono essere poste a carico della gestione degli enti»; individua infine alcuni profili che devono essere disciplinati dai rapporti in questione. L'art. 8, comma 6, prevede che le Fondazioni IRCCS e gli Istituti non trasformati possono «sperimentare nuove modalita' di collaborazione con ricercatori medici e non medici, anche attraverso la contitolarita' di quote o azioni negli enti e societa' di cui al comma 5». L'art. 8, comma 7, dispone infine che le Fondazioni IRCCS e gli Istituti non trasformati «svolgono attivita' di alta formazione nell'ambito delle discipline e attivita' di riferimento». 4. 4. - L'art. 12, comma 2, subordina l'assunzione del personale presso gli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico di diritto privato all'espletamento di procedure di selezione e valutazione dei candidati atte a verificarne la professionalita' e l'esperienza; l'assunzione viene comunque condizionata «al possesso degli stessi requisiti previsti per le corrispondenti qualifiche degli enti e strutture del Servizio sanitario nazionale». 5. - Nelle disposizioni sopra elencate si identificano in modo esaustivo i fondatori di diritto e i soggetti partecipanti alle Fondazioni, IRCCS nonche' le relative modalita' di partecipazione; si fissa la durata delle Fondazioni IRCCS; si dispone puntualmente la successione nei rapporti giuridici degli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico trasformati, da parte delle Fondazioni IRCCS; si cataloga analiticamente la costituzione del patrimonio e dei ricavi delle Fondazioni IRCCS e degli Istituti non trasformati; si fissano il regime di contabilita' e il regime giuridico dei beni delle Fondazioni IRCCS e degli Istituti non trasformati; si definisce l'attivita' delle Fondazioni IRCCS e degli Istituti non trasformati, e se ne delineano puntualmente le modalita' di programmazione, anche in relazione agli strumenti collegamento e collaborazione con altre strutture e soggetti pubblici e privati; si stabiliscono le modalita' per l'assunzione presso gli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico di diritto privato. Appare evidente che tutte queste disposizioni contengono norme di dettaglio nella materia delle Fondazioni IRCCS e degli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico non trasformati in fondazioni, e non si limitano alla fissazione dei principi fondamentali. La materia delle Fondazioni IRCCS e degli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico, in quanto riconducibile alla tutela della salute e alla ricerca scientifica, rientra - come gia' evidenziato - nella competenza legislativa concorrente e regolamentare delle Regioni. Ed e' certo che i principi fondamentali stabiliti dalle leggi quadro nazionali devono avere un «livello di maggior astrattezza» rispetto alle regole positivamente stabilite dal legislatore regionale e debbono comunque lasciare ampi spazi decisionali agli organi rappresentativi della comunita', regionale, nelle materie affidate costituzionalmente alla loro competenza concorrente. Anche ad ammettere che lo Stato abbia il potere di emanare discipline autoapplicative di dettaglio nelle materie di potesta' legislativa concorrente, si deve ricordare che, per costante giurisprudenza di questa Corte, tale potere si puo' estrinsecare solo attraverso norme a carattere cedevole rispetto agli interventi del legislatore regionale. I principi fondamentali dovrebbero inoltre essere indirizzati in primo luogo al legislatore regionale in modo che ne possa dare attuazione mediante la legislazione di dettaglio. Le norme richiamate contengono, una disciplina dettagliata, autoapplicativa, non cedevole e direttamente operante, che non lascia margine alcuno all'intervento legislativo regionale. Le regioni vengono cosi' private del loro spazio di intervento costituzionalmente garantito nella materia disciplinata dal decreto, sacrificando in maniera del tutto illegittima e incoerente quel contenuto minimo delle autonomie legislative regionali che, nelle materie attribuite alla competenza legislativa concorrente delle regioni, il legislatore statale non puo' viceversa comprimere o eliminare. Le norme impugnate di conseguenza si traducono in una ingiustificata invasione dell'ambito riservato dalla Costituzione alla funzione legislativa e regolamentare della regione, violando gli artt. 117, commi 3 e 6, e 118, commi 1 e 2, Cost. IV. - Illegittimita' costituzionale degli artt. 2, comma 3, e 11, commi 1 e 2, del decreto legislativo 16 ottobre 2003, n. 288, per violazione degli artt. 117 e 118, commi 1 e 2, Cost. 5. - L'art. 2, comma 3, del decreto legislativo n. 288 del 2003 prevede il trasferimento alle Fondazioni IRCCS, oltre che dei rapporti e del patrimonio, anche del personale degli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico trasformati. L'art. 11 del decreto legislativo n. 288 del 2003 disciplina il personale delle Fondazioni IRCCS e degli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico non trasformati in fondazioni. 5.1. - L'art. 11, comma 1, dispone che nelle Fondazioni IRCCS il rapporto di lavoro del personale ha natura privatistica. Si prevede che il personale, in servizio alla data della trasformazione degli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico in Fondazioni IRCCS, mantenga il rapporto di lavoro di diritto pubblico ma possa optare per un contratto di diritto privato. Per il personale che ha mantenuto il rapporto di lavoro di diritto pubblico si applicano il decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421) e il decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche). Viene inoltre stabilito il trattamento economico per il personale di nuova assunzione e per quello che opti per il rapporto di lavoro di diritto privato. L'art. 11, comma 2, richiama l'applicazione dei citati decreti legislativi n. 502 del 1992 e n. 165 del 2001 al rapporto di lavoro del personale degli Istituti non trasformati. L'art. 11, comma 2, inoltre integra la composizione della commissione di cui all'art. 15-ter del decreto legislativo n. 502 del 1992 (tale commissione seleziona i candidati idonei, all'attribuzione dell'incarico di «direzione di struttura complessa»). Anche negli Istituti non trasformati si ammette l'assunzione diretta, di diritto privato, a tempo determinato, «per incarichi afferenti i progetti finalizzati di ricerca sulla base di specifici requisiti di natura professionale». 5.2. - Si deve rilevare che la disciplina delle assunzioni e del rapporto di lavoro del personale presso le amministrazioni regionali e gli enti facenti parte del Servizio Sanitario Nazionale non rientra tra le materie per le quali lo Stato puo' esercitare potesta' legislativa esclusiva; nessuna delle materie elencate nella disposizione di cui all'art. 117, comma 2, Cost. e' infatti in grado di costituire per il legislatore statale titolo legittimante all'esercizio di tale potesta'. Al legislatore statale e' riservata la sola disciplina di cui all'art. 117, comma 2, lettera g), Cost., relativa alla materia «ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali»; di cosicche' la corrispondente materia «ordinamento e organizzazione amministrativa delle regioni, degli enti locali e degli enti pubblici substatali», non essendo contemplata in nessuno degli elenchi contenuti nello stesso art. 117, spetta inequivocabilmente alla competenza residuale del legislatore regionale. Ne' sarebbe possibile sostenere che le norme impugnate siano riconducibili, in particolare, alla «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale», materia riservata allo Stato ai sensi della lettera m) del secondo comma dell'art. 117 Cost. E', infatti, evidente che la, determinazione dei livelli essenziali per garantire determinati diritti sul territorio nazionale e' cosa del tutto diversa dalla decisione circa le modalita' di effettuazione delle assunzioni e il regime del rapporto di lavoro di personale il cui stato giuridico e' del tutto assimilabile a quello del restante personale delle aziende sanitarie regionali. 5.3. - Anche qualora si dovesse ritenere che le norme impugnate possano essere ricondotte ad ambiti di competenza legislativa concorrente, ai sensi dell'art. 117, comma 3, Cost. - piu' precisamente, alle materie «tutela della salute» e «ricerca scientifica» - le stesse sarebbero comunque da ritenere costituzionalmente illegittime per violazione dell'art. 117, comma 3, Cost., per la parte in cui disciplinano, con norme non di principio, direttamente applicabili da parte dei destinatari e comunque non derogabili dal legislatore regionale, una materia compresa tra quelle affidate alla legislazione concorrente dello Stato e delle regioni. Ne' si puo' dubitare, d'altro canto, del carattere puntuale e di dettaglio delle disposizioni recate dall'art. 2, comma 3, e 11, commi 1 e 2. E' quindi evidente che, di fronte a questa disciplina, non esiste da parte del legislatore regionale la possibilita' di intervenire a livello legislativo e amministrativo in materie che, invece, sono riconducibili alla sua competenza legislativa concorrente. La previsione di cui all'art. 2, comma 3, del decreto legislativo n. 288 del 2003 del trasferimento del personale ai nuovi enti concretizza dunque un'evidente lesione di attribuzioni regionali. Egualmente, la previsione del tipo di regime giuridico del rapporto di lavoro, di cui all'art. 11, commi 1 e 2, costituisce non gia' un principio, ma una scelta operativa e organizzativa di dettaglio da riservare necessariamente alla regione. Evidente dunque la lesione non soltanto delle competenze legislative e regolamentari della regione, ma anche delle funzioni amministrative, sotto il profilo della auto-organizzazione delle stesse da parte della regione.
P. Q. M. Si chiede che, in accoglimento del presente ricorso, questa Corte dichiari l'illegittimita' costituzionale degli artt. 1, comma 2; 2, commi 1, 2, 3; 7, commi 1, 2, 3, 4; 8; 11, commi 1 e 2; 12, comma 2, del decreto legislativo 16 ottobre 2003, n. 288. Roma, addi' 19 dicembre 2003 Prof. avv. Stefano Grassi 04C0004