N. 38 SENTENZA 20 - 26 gennaio 2004
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Questione di legittimita' costituzionale - Supposta inutilita' di una pronuncia caducatoria della norma censurata - Eccezione di inammissibilita' della questione - Reiezione. Edilizia e urbanistica - Negozi aventi ad oggetto terreni - Nullita' in caso di mancata allegazione di un valido certificato di destinazione urbanistica - Mancata previsione della possibilita' di confermare l'atto nullo mediante un atto redatto nella stessa forma del precedente, cui sia allegato un certificato con le prescrizioni urbanistiche alla data di stipulazione - Assunta irragionevolezza della disciplina, a fronte del diverso regolamento relativamente ai negozi aventi ad oggetti edifici - Non fondatezza della questione. - Legge 28 febbraio 1985, n. 47, art. 18. - Costituzione, art. 3.(GU n.5 del 4-2-2004 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: Riccardo CHIEPPA; Giudici: Gustavo ZAGREBELSKY, Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 18 della legge
28 febbraio 1985, n. 47 (Norme in materia di controllo dell'attivita'
urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere
edilizie) promosso con ordinanza del 2 ottobre 2002 dal Tribunale di
Potenza nel procedimento disciplinare promosso dal pubblico ministero
contro notaio Luigi Gatti, iscritta al n. 32 del registro ordinanze
2003 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 7, 1ª
serie speciale, dell'anno 2003.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 1° ottobre 2003 il giudice
relatore Alfio Finocchiaro.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di giudizio disciplinare a carico di un notaio,
per avvenuta stipulazione di un atto nullo per difetto dei requisiti
previsti dall'art. 18 della legge 28 febbraio 1985, n. 47 (Norme in
materia di controllo dell'attivita' urbanistico-edilizia, sanzioni,
recupero e sanatoria delle opere edilizie), il Tribunale di Potenza,
con ordinanza 2 ottobre 2002, iscritta al n. 32 del registro
ordinanze 2003, ha sollevato la questione di legittimita'
costituzionale della stessa norma, con riferimento all'art. 3 della
Costituzione, nella parte in cui non prevede che gli atti fra vivi
aventi ad oggetto diritti reali riguardanti terreni, ai quali non sia
stato allegato un valido certificato di destinazione urbanistica,
possano esser confermati mediante un atto redatto nella stessa forma
del precedente, cui sia allegato un certificato contenente le
prescrizioni urbanistiche riguardanti le aree, relativamente al
giorno in cui e' stato stipulato l'atto da confermare.
Il certificato di destinazione urbanistica, allegato all'atto di
compravendita rogato dal notaio il 1° agosto 2000, era stato
rilasciato il 23 luglio 1999, e quindi era scaduto per decorso del
termine annuale previsto dall'art. 18 della legge n. 47 del 1985.
Promosso dal pubblico ministero il procedimento disciplinare a carico
del notaio, questi si difendeva adducendo che la nullita' era stata
sanata mediante negozio di conferma, stipulato a suo ministero il
9 luglio 2001, per cui l'infrazione disciplinare non era piu'
sanzionabile.
Deduce il rimettente che per giurisprudenza costante la rogazione
di atto pubblico (o l'autenticazione di scrittura privata
autenticata) cui sia allegato certificato di validita' scaduto,
costituisce violazione, per il richiamo operato dall'art. 21, primo
comma, della legge n. 47 del 1985, dell'art. 28, primo comma, n. 1,
della legge 13 febbraio 1913, n. 89 (Ordinamento del notariato e
degli archivi notarili), con conseguente rilevanza disciplinare
dell'infrazione, ai sensi dell'art. 138, secondo comma, legge n. 89
del 1913, trattandosi di nullita' insuscettibile di sanatoria.
Diversamente, osserva il tribunale, l'art. 17, quarto comma,
della legge n. 47 del 1985, consente che per gli atti fra vivi aventi
ad oggetto edifici, in cui sia stata omessa l'indicazione degli
estremi della concessione, e' possibile la conferma, purche'
l'omissione non sia dipesa dalla sua insussistenza all'epoca della
stipulazione; analoga possibilita' di conferma e' data dall'art. 40
della legge citata, sempre per gli atti fra vivi aventi ad oggetto
edifici, nei casi di mancanza delle dichiarazioni o dei documenti da
indicare o allegarsi quando la mancanza non sia dipesa
dall'insussistenza della licenza o della concessione o della domanda
di sanatoria, ovvero dal fatto che la costruzione sia stata iniziata
dopo il 15 settembre 1967.
Analoga possibilita' non e' prevista in caso di mancanza di
valido certificato relativo alla destinazione urbanistica dei
terreni, per cui l'atto e' e resta irrimediabilmente nullo. Per
ovviare alla mancata considerazione di rilevanza di atti
confermativi, intervenne una decretazione d'urgenza, piu' volte
reiterata (dal d.l. 27 settembre 1994, n. 551, al d.l. 24 settembre
1996, n. 495), ma non convertita in legge, con previsione, fra
l'altro, che anche gli atti sprovvisti di allegazione di certificato
di destinazione urbanistica potessero essere confermati mediante atti
redatti nella stessa forma del precedente, con allegato certificato
contenente le prescrizioni urbanistiche, riguardanti le aree,
attinenti al giorno della stipulazione dell'atto da confermare. Ne'
l'art. 30 del nuovo d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia), ha
apportato innovazioni al riguardo, limitandosi a riprodurre il testo
dell'art. 18 della legge n. 47 del 1985.
Non essendo dunque ammissibile, nell'attuale contesto normativo,
una conferma degli atti aventi ad oggetto terreni, carenti
dell'allegazione di valido certificato di destinazione urbanistica,
la «conferma» stipulata dal notaio prevenuto nel procedimento
disciplinare, assume la natura di semplice rinnovazione del contratto
nullo, emendato del vizio di nullita', escludendosi pero' la
produzione di effetti traslativi dell'originario contratto nullo.
La questione si presenta - ad avviso del giudice a quo - non
manifestamente infondata per violazione dell'art. 3 della
Costituzione, sotto il profilo della logicita' e ragionevolezza, non
trovando la norma alcuna giustificazione nell'esigenza di
diversificare il trattamento normativo di fattispecie eterogenee,
dato che la ratio degli artt. 17, 18 e 40 legge n. 47 del 1985, e' di
prevenire la commercializzazione di edifici abusivi e la
lottizzazione abusiva di terreni edificatori, per i primi attraverso
l'indicazione degli estremi del titolo abilitativo all'edificazione o
attraverso l'autocertificazione dell'anteriorita' della costruzione
al 1° settembre 1967, e per i secondi attraverso il certificato
attestante la situazione urbanistica del terreno oggetto del
contratto. Il carattere formale della nullita', che non consegue in
nessuno dei tre casi a illiceita' del contratto, rende illogica la
restrizione della confermabilita' del negozio, immune dal vizio, per
i soli negozi attinenti ai fabbricati, e non anche per i terreni.
Tutte le formalita' prescritte dalle norme citate si prestano
ugualmente ad una regolarizzazione in epoca successiva alla
conclusione del contratto, senza che cio' comporti conseguenza sul
piano sostanziale.
Neppure potrebbe ricondursi la differenziazione delle
fattispecie, ad una maggiore pericolosita' dell'abusivismo delle
lottizzazioni che delle costruzioni, tanto piu' che per queste
ultime, ove non vi sia mai stato titolo abilitativo alla costruzione,
o questa sia successiva al 1° settembre 1967, il vizio di risolve in
nullita' sostanziale, che comporta l'incommerciabilita' del
fabbricato; per i terreni, invece, l'allegazione del certificato di
destinazione urbanistica non ostacola la disponibilita' del terreno
derivante da lottizzazione abusiva, dal momento che la strumentalita'
della contrattazione alla consumazione del reato di lottizzazione
abusiva non e' riconoscibile in re ipsa, ma solo a posteriori,
all'esito del controllo operato dal sindaco - cui deve essere
trasmessa copia dell'atto ricevuto o autenticato dal notaio entro
trenta giorni dalla registrazione - a seguito dell'ordinanza di
sospensione delle opere, che comporta il divieto per i proprietari di
disporre delle aree e delle opere mediante atto fra vivi.
La norma non puo' essere interpretata in via estensiva o
analogica, ostandovi il disposto dell'art. 1423 cod. civ., che non
consente la convalida del negozio nullo al di fuori delle ipotesi
previste in via eccezionale.
La soluzione della questione di legittimita' costituzionale e'
rilevante ai fini della decisione: l'applicazione della norma
denunciata comporta l'imputabilita' disciplinare del notaio nel
giudizio de quo; diversamente, la manipolazione additiva della norma,
nel senso della rilevanza di una conferma postuma dell'atto,
corredata da certificato valido, comporterebbe l'esenzione da
responsabilita'.
2. - Nel giudizio e' intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato. La difesa erariale chiede dichiararsi l'inammissibilita' della
questione poiche', anche a voler ammettere la conferma del negozio
nullo, l'originaria nullita' e' di per se' sufficiente a far scattare
la responsabilita' disciplinare del notaio, e comunque l'infondatezza
poiche' l'intervento additivo richiesto alla Corte costituzionale e'
volto ad equiparare fattispecie del tutto diverse, atteso che una
cosa e' l'omessa indicazione degli estremi della concessione,
tuttavia esistenti al momento del rogito e meramente non citati
nell'atto, una cosa e' la mancata allegazione del certificato di
destinazione urbanistica, che attiene non gia' ad un mero errore
omissivo (come tale emendabile), ma all'assenza (o scadenza di
validita) di un documento che attesta la qualita' del bene
commerciato.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale di Potenza dubita della legittimita'
costituzionale dell'art. 18 della legge 28 febbraio 1985, n. 47
(Norme in materia di controllo dell'attivita' urbanistica-edilizia,
sanzioni, recupero e sanatoria delle opere edilizie) che non prevede
la possibilita' di conferma di un precedente atto di compravendita di
terreni, nullo per omessa allegazione di certificato di destinazione
urbanistica, mediante un atto redatto nella stessa forma del
precedente, cui sia allegato un certificato contenente le
prescrizioni urbanistiche riguardanti le aree, relativamente al
giorno in cui e' stato stipulato l'atto da confermare. La rogazione
di atto pubblico (o l'autenticazione di scrittura privata
autenticata) cui sia allegato certificato di validita' scaduto,
costituisce violazione, per il richiamo operato dall'art. 21, primo
comma, della legge n. 47 del 1985, dell'art. 28, primo comma, n. 1,
della legge 13 febbraio 1913, n. 89 (Ordinamento del notariato e
degli archivi notarili), con conseguente rilevanza disciplinare
dell'infrazione a carico del notaio, ai sensi dell'art. 138, secondo
comma, della legge n. 89 del 1913, trattandosi di nullita'
insuscettibile di sanatoria.
Diversamente, osserva il tribunale, l'art. 17, quarto comma,
della legge n. 47 del 1985, consente che per gli atti fra vivi aventi
ad oggetto edifici, in cui sia stata omessa l'indicazione degli
estremi della concessione, e' possibile la conferma, purche'
l'omissione non sia dipesa dalla sua insussistenza all'epoca della
stipulazione; analoga possibilita' di conferma e' data dall'art. 40
della stessa legge, sempre per gli atti fra vivi aventi ad oggetto
edifici, nei casi di mancanza delle dichiarazioni o dei documenti da
indicare o allegarsi quando la mancanza non sia dipesa
dall'insussistenza della licenza o della concessione o della domanda
di sanatoria, ovvero dal fatto che la costruzione sia stata iniziata
dopo il 15 settembre 1967. La conferma rende di conseguenza
improcedibile l'azione disciplinare nei confronti del notaio rogante.
La diversificazione della disciplina, alla luce della quale, per
i negozi aventi ad oggetto terreni, e' irrilevante la successiva
conferma ai fini dell'azione disciplinare, non troverebbe
giustificazione, sotto i profili della logicita' e ragionevolezza,
attesa l'omogeneita' delle fattispecie, la cui finalita' e' di
prevenire la commercializzazione di edifici abusivi e la
lottizzazione abusiva di terreni edificatori, per i primi attraverso
l'indicazione degli estremi del titolo abilitativo all'edificazione o
attraverso l'autocertificazione dell'anteriorita' della costruzione
al 1° settembre 1967, e per i secondi attraverso l'allegazione del
certificato attestante la situazione urbanistica del terreno oggetto
del contratto. Il carattere formale della nullita', che non consegue
in nessuno dei tre casi a illiceita' del contratto, rende illogica la
restrizione della confermabilita' dell'atto, immune dal vizio, per i
soli negozi attinenti ai fabbricati, e non anche per i terreni. Tutte
le formalita' prescritte dalle norme citate si presterebbero
ugualmente ad una regolarizzazione in epoca successiva alla
conclusione del contratto, senza che cio' comporti conseguenze sul
piano sostanziale.
2. - Va, preliminarmente, esaminata l'eccezione di
inammissibilita' sollevata dalla difesa erariale, la quale ha
rilevato la nessuna utilita' di una pronuncia di incostituzionalita'
della norma denunciata, perche', anche ad introdurre la possibilita'
di conferma del negozio nullo, mediante la tardiva allegazione del
certificato di destinazione urbanistica, l'illecito disciplinare si
e' gia' consumato ed e' storicamente non rimuovibile, non potendo
essere posto nel nulla per effetto di avvenimenti successivi.
L'eccezione e' infondata.
L'art. 21, comma primo, della legge n. 47 del 1985 - ora abrogato
dall'art. 136 del d.lgs. 6 giugno 2001, n. 378 (Disposizioni
legislative in materia edilizia), ma applicabile alla fattispecie -
configura la responsabilita' disciplinare del notaio solo in rapporto
ad atti non confermabili, con la conseguenza che ove fosse prevista,
in accoglimento della questione di costituzionalita' prospettata, la
conferma, la responsabilita' disciplinare non potrebbe scattare, pur
se l'irregolarita' fosse stata commessa con la stipulazione di un
atto nullo. Cio' e' sufficiente per l'ammissibilita' della questione
proposta.
3. - Nel merito, la questione non e' fondata.
Si pone, preliminarmente, la necessita' di un inquadramento
sistematico della norma censurata, nell'ambito della problematica
generale della responsabilita' del notaio quale ufficiale rogante
atti di trasferimento di beni interessati dalla normativa
urbanistica.
Va osservato che la norma in oggetto, a differenza degli artt. 17
e 40 della legge n. 47 del 1985, richiamati dal giudice a quo come
tertia comparationis, contiene una disciplina positiva ispirata alla
ratio di definire testualmente i compiti del notaio in sede di
stipulazione di atti di trasferimento di immobili, allo scopo di
superare le incertezze riscontrabili nella giurisprudenza penale in
tema di lottizzazioni negoziali.
Al fine di arginare il fenomeno della lottizzazione abusiva,
infatti, la giurisprudenza aveva interpretato in senso estensivo la
sfera dei destinatari della norma penale, ricomprendendovi sia i
tecnici che i notai.
Va tenuto conto che, innovando decisamente rispetto alla
prevalente applicazione giurisprudenziale - che dunque individuava i
notai tra i partecipi al complesso disegno criminoso della
lottizzazione negoziale - la legge n. 47 del 1985, onerando il
pubblico ufficiale di adempimenti formali (controllo sull'allegazione
di certificato di destinazione urbanistica, trasmissione dell'atto al
sindaco), e cosi' mettendo in condizione l'autorita' preposta al
governo del territorio di valutare gli elementi dai quali desumere
l'attivita' vietata, ne ha esattamente definiti i compiti e tipizzato
le ipotesi di possibile violazione.
4. - Nell'intento di contrastare le operazioni lottizzatorie non
consentite dalla disciplina urbanistica, la norma ha distinto due
tipi di frazionamento di terreni, quello con opere, che qui non viene
in considerazione, e quello negoziale, di cui ha determinato gli
elementi caratterizzanti, individuando come indici rivelatori della
lottizzazione le caratteristiche dei lotti, nonche' elementi riferiti
agli acquirenti, sempre che siano tali da evidenziare in modo non
equivoco la destinazione di frazionamento e vendita, o atti
equivalenti, del terreno a scopo edificatorio.
Le misure predisposte dalla legge n. 47 del 1985 si estrinsecano,
sul piano civilistico, nella sanzione di nullita' degli atti: di tipo
formale (preventivo), riguardo a qualsiasi trasferimento di terreni,
cui deve allegarsi il certificato di destinazione urbanistica
(art. 18, primo comma) e di tipo sostanziale (e a posteriori), per
gli atti nei quali l'autorita' preposta al governo del territorio - e
dunque in possesso dei mezzi (alcuni dei quali forniti dal notaio
rogante: sesto comma), per una verifica degli elementi indiziari
posti dal primo comma - ravvisi fattispecie di lottizzazione non
autorizzata, avviando di conseguenza la procedura sanzionatoria.
Come questa Corte ha gia' avuto modo di affermare (sentenza
n. 595 del 1989), l'adempimento alle prescrizioni previste
dall'art. 21, che richiama l'art. 18 quanto al certificato di
destinazione urbanistica, copre ogni specie di responsabilita'
astrattamente configurabile a carico del notaio, sia essa penale,
civile o disciplinare, con l'ovvio limite del contributo attivo e
consapevole all'attivita' illecita altrui.
5. - Il certificato di destinazione urbanistica, alla cui mancata
allegazione la legge riconnette la sanzione di nullita' del negozio e
la conseguente responsabilita' disciplinare del notaio, rende
manifesta la destinazione urbanistica dell'area interessata: deve
essere rilasciato dal Sindaco, entro trenta giorni dalla
presentazione della relativa domanda; in caso di mancato rilascio
puo' essere sostituito da una dichiarazione equipollente; conserva
validita' per il termine perentorio di un anno se, per dichiarazione
dell'alienante, durante il termine di durata non siano intervenute
modificazioni alla condizione urbanistica dei terreni.
L'esigenza cui sovrintende l'obbligo di allegazione del
certificato, che riguarda qualsiasi trasferimento di terreni,
indipendentemente dalle loro condizioni (con le eccezioni previste
dall'art. 18 secondo comma, seconda parte), si compendia nella
chiarezza che deve sovraintendere ai rapporti contrattuali, non
essendo indifferente per la parte acquirente conoscere l'esatta
natura giuridica del bene da acquistare (anche al fine di prevenire
azioni di annullamento per errore su qualita' essenziale della cosa
venduta), non disgiunta dalla trasparenza riguardo ai terzi, per
consentire ad essi di conoscere la condizione giuridica dei beni
trasferiti.
L'attivita' prescritta, di allegazione del certificato, e' di per
se' neutra - sempre possibile e non preclusa da alcun tipo di
destinazione urbanistica - ma riveste, tuttavia, il ruolo di
passaggio imprescindibile ai fini della attivita' di verifica
complessiva degli atti riguardanti un determinato comprensorio,
rimessa al sindaco.
6. - Nella diversa ipotesi di irregolarita' degli edifici, le
misure civilistiche anti-abusivismo, previste per il trasferimento
degli stessi, sono improntate ad altra logica, nel sistema degli
artt. 17 e 40: e' prescritta la dichiarazione degli estremi della
concessione edilizia, anche in sanatoria, o della domanda di
sanatoria, o dell'anteriorita' della costruzione al 1967, senza di
che scatta la nullita' del negozio.
All'impossibilita' di ottemperare a tali adempimenti, o per il
mancato rilascio di un provvedimento abilitativo alla costruzione, o
anche per il mancato esercizio dell'attivita' di regolarizzazione
dell'abuso, consegue la sostanziale incommerciabilita' del bene. Solo
ove la mancata prestazione dell'attivita' assertoria della parte non
dipenda dalla sua impossibilita' (mancanza dei presupposti storici),
il negozio e' confermabile.
Cio' comporta che la possibilita' di successiva conferma, e'
rimessa ad un accertamento sul carattere solo formale dell'omissione
precedente, cui e' chiamato il notaio rogante, eventualmente
sollecitato al negozio confermativo.
Per gli immobili edificati, dunque, la sanzione di nullita' del
negozio e' direttamente connessa all'indisponibilita' del bene in
conseguenza della sua irregolarita' urbanistica immediatamente
constatabile.
Riguardo ai terreni la violazione della disciplina urbanistica,
perpetrata attraverso la lottizzazione non autorizzata del terreno a
scopi edificatori, non si rende di per se' evidente al momento del
trasferimento del singolo bene, bensi' solo a posteriori, quando
l'autorita' preposta al governo del territorio sia posta in
condizione di operare una sintesi dei dati in suo possesso, e tra
questi il complesso degli atti di trasferimento, riguardanti una
determinata estensione territoriale, trasmessi dai notai roganti i
singoli atti.
7. - Le misure dalla legge rispettivamente predisposte per il
trasferimento dei terreni e degli edifici, non sono dunque
comparabili, in quanto ispirate ad un diverso sistema di accertamento
e di contrasto all'abusivismo. La diversita' della regolamentazione
non appare dunque ne' illogica ne' irragionevole, attesa la
differenza strutturale degli illeciti urbanistici riguardanti gli
edifici da un lato, per i quali l'abuso e' gia' stato perpetrato al
momento dell'attivita' negoziale, per i terreni dall'altro, per i
quali l'abuso e' in via di consumazione per effetto di trasferimenti
parziali.
Le formalita' che caratterizzano la stipulazione degli atti
aventi ad oggetto terreni non edificati traggono una propria logica
giustificazione dalla economia complessiva del sistema, finalizzato a
investire il sindaco degli elementi da cui cogliere l'esistenza di
una lottizzazione, ed approntare le misure repressive. Di tale
sistema l'allegazione del certificato di destinazione urbanistica al
momento della stipulazione dell'atto e' passaggio fondamentale, anche
se di per se' non significativo circa la regolarita' del singolo atto
di trasferimento.
La mancata previsione legislativa di conferma di un atto non
assistito da certificato non e' neppure di per se' irragionevole; al
contrario, una sua previsione, postulando, proprio in consonanza con
gli artt. 17 e 40, un obbligo di verifica sostanziale di conformita'
alla normativa urbanistica da parte del notaio, da un lato si
porrebbe in contrasto con l'intento legislativo di ridefinizione dei
compiti del pubblico ufficiale e di delimitazione delle ipotesi di
responsabilita', dall'altro non apparirebbe di per se' attendibile e
concludente, non disponendo il notaio di quel complesso di indici di
valutazione indicati dal primo comma dell'art. 18, dai quali e'
possibile ravvisare l'illecito e dei quali solo il sindaco puo'
disporre.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 18 della legge 28 febbraio 1985, n. 47 (Norme in materia di
controllo dell'attivita' urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e
sanatoria delle opere edilizie), sollevata, in riferimento all'art. 3
della Costituzione, dal Tribunale di Potenza con l'ordinanza indicata
in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 gennaio 2004.
Il Presidente: Chieppa
Il redattore: Finocchiaro
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 26 gennaio 2004.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
04C0117