N. 2 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 28 gennaio 2004
Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 28 gennaio 2004 (della Regione autonoma Valle d'Aosta) Assistenza e beneficenza pubblica - Disciplina dei criteri e delle modalita' di concessione dei finanziamenti per la realizzazione di progetti sperimentali nel campo della disabilita' previsti dall'art. 41-ter della legge n. 104/1992 - Direttiva del Ministero del lavoro e delle politiche sociali - Contrasto con quanto disposto dall'art. 41-ter della legge n. 104/1992 circa i criteri, le modalita' per la presentazione e la valutazione dei progetti, nonche' con i criteri di riparto delle somme stanziate - Ricorso per conflitto di attribuzione proposto dalla Regione autonoma Valle d'Aosta - Mancato coinvolgimento nell'iter procedimentale della Conferenza unificata ex art. 8 d.lgs. n. 281/1997 - Difetto di consultazione - Adozione del provvedimento con atto normativo (direttiva) diverso da quello previsto dall'art. 41-ter della legge n. 104/1992 (decreto) con conseguente non sottoponibilita' al controllo della Corte dei conti - Lesione delle attribuzioni riconosciute alla Regione autonoma Valle d'Aosta in materia di assistenza e beneficenza pubblica - Contrasto con il riparto costituzionale delle funzioni amministrative e violazione del principio di leale collaborazione. - Direttiva del Ministero del lavoro 23 settembre 2003. - Costituzione, artt. 5, 97, 117 e 118; statuto della Regione autonoma Valle d'Aosta artt. 3 e 4, in relazione all'art. 41-ter della legge 5 febbraio 1992, n. 104, all'art. 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400, e al decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281. Assistenza e beneficenza pubblica - Disciplina dei criteri e delle modalita' di concessione dei finanziamenti per la realizzazione di progetti sperimentali nel campo della disabilita' previsti dall'art. 41-ter della legge n. 104/1992 - Direttiva del Ministero del lavoro e delle politiche sociali - Ricorso per conflitto di attribuzione proposto dalla Regione autonoma Valle d'Aosta - Contrasto con quanto disposto dall'art. 41-ter della legge n. 104/1992 circa i criteri, le modalita' per la presentazione e la valutazione dei progetti, nonche' con i criteri di riparto delle somme stanziate - Mancato coinvolgimento nell'iter procedimentale della Conferenza unificata ex art. 8 d.lgs. n. 281/1997 - Difetto di consultazione - Lesione delle attribuzioni riconosciute alla Regione autonoma Valle d'Aosta in materia di assistenza e beneficenza pubblica - Violazione della prescrizione che vieta allo Stato di adottare regolamenti in materie diverse da quelle di legislazione esclusiva - Mancato rispetto del principio di sussidiarieta' verticale - Contrasto con il riparto costituzionale delle funzioni amministrative e violazione del principio di leale collaborazione. - Direttiva del Ministero del lavoro 23 settembre 2003. - Costituzione, artt. 3, 5, 32, 97, 117 e 118; statuto della Regione autonoma Valle d'Aosta artt. 3 e 4, in relazione al decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, ed al decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112.(GU n.12 del 24-3-2004 )
Ricorso della Regione autonoma Valle d'Aosta, in persona del presidente della Regione e legale rappresentante pro tempore, sig. Carlo Perrin, rappresentata e difesa, giusta delega a margine del presente atto ed in virtu' di deliberazione di giunta regionale n. 4988 del 22 dicembre 2003 (all. 1) di autorizzazione a stare in giudizio, dagli avv. proff. Giuseppe Franco Ferrari e Massimo Luciani, e con questi elettivamente domiciliata presso lo studio del secondo in Roma, via Bocca di Leone n. 78. Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore, a seguito e per l'effetto della direttiva del Ministro del lavoro e delle politiche sociali 23 settembre 2003, recante «Disciplina dei criteri e delle modalita' di concessione di finanziamenti per la realizzazione di progetti sperimentali, di cui all'art. 41-ter della legge 5 febbraio 1992, n. 104», in Gazzetta Ufficiale n. 263 del 12 novembre 2003 (all. 2). Con legge 5 febbraio 1992, n. 104, pubblicata in Gazzetta Ufficiale, S.O. n. 39 del 17 febbraio 1992, «Legge-quadro per l'assistenza, l'integrazione sociale e i diritti delle persone handicappate», sono stati demandati al Ministero per gli affari sociali, oggi Ministero del lavoro e delle politiche sociali, una serie di compiti, tra cui, ai sensi dell'art. 41-ter (articolo aggiunto dall'art. 1, legge 21 maggio 1998, n. 162), quello di promuovere e coordinare «progetti sperimentali aventi per oggetto gli interventi previsti dagli articoli 10, 23, 25 e 26» della stessa legge n. 104/1992, e di definire a tale scopo «con proprio decreto, d'intesa con la Conferenza unificata di cui all'art. 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, ... i criteri e le modalita' per la presentazione e la valutazione» di tali progetti sperimentali, «nonche' i criteri per la ripartizione dei fondi stanziati per il finanziamento dei progetti» in questione. Trattasi, come specificato nelle premesse della direttiva contestata, di «progetti innovativi nel campo della disabilita», quali, ad esempio, la realizzazione o l'ampliamento - da parte di comuni, anche consorziati tra loro o con le Province, di Unioni di comuni, di Comunita' montane e di ASL, eventualmente con il coinvolgimento di enti, associazioni, fondazioni, IPAB, enti di patronato, societa' cooperative e organizzazioni di volontariato - di comunita-alloggio e di centri socioriabilitativi per persone con handicap in situazione di gravita' (cfr. art. 10, legge n. 104/1992). L'art. 41-ter, legge n. 104/1992, e' chiaro nel precisare che i criteri di presentazione e valutazione di tali progetti e di ripartizione dei relativi finanziamenti debbano essere stabiliti dal Ministro competente con apposito decreto adottato d'intesa con la Conferenza unificata Stato-Regioni-Citta' ed autonomie locali, istituita ai sensi dell'art. 8, d.lgs. n. 281/1997, per svolgere una serie di funzioni in relazione a materie e i compiti di interesse comune delle Regioni, delle Province, dei comuni e delle comunita' montane. La direttiva ministeriale 23 settembre 2003 si richiama in premessa praticamente a tutte le disposizioni di cui alla normativa citata, per tentare di fondarvi un improbabile quadro normativo a supporto delle proprie prescrizioni. In realta' essa, operando una illegittima invasione delle competenze regionali in materia di «assistenza e beneficenza pubblica», risulta gravemente violativa delle prerogative costituzionali della ricorrente Regione Autonoma Valle d'Aosta, e si configura conseguentemente illegittima per i seguenti motivi di D i r i t t o 1. - Quanto alla direttiva nella sua interezza: violazione degli artt. 5, 97, 117 e 118 Cost., e degli artt. 3 e 4, legge cost. n. 4/1948, in relazione all'art. 41-ter, legge 5 febbraio 1992, n. 104, all'art. 17, legge 23 agosto 1988, n. 400, ed al d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281. Difetto di consultazione; violazione del principio di leale collaborazione. La lesione delle prerogative costituzionali che le regioni vantano nella materia oggetto della direttiva ministeriale 23 settembre 2003 si e' concretata anzi tutto nella fase di elaborazione della direttiva stessa. Ammesso e non concesso, infatti, che la determinazione dei criteri di ripartizione delle risorse disponibili per la realizzazione dei progetti ex legge n. 104/1992 appartenga ancora allo Stato, e per esso al Ministro per le politiche sociali, pur dopo la riforma costituzionale del 2001, in ogni caso, in considerazione del fatto che ne e' inevitabilmente coinvolta anche la programmazione regionale, tali criteri avrebbero dovuto essere stabiliti soltanto dopo avere formalmente seguito il procedimento collaborativo di cui alla legge n. 104/1992 (cfr., in tal senso, Corte cost., 10 dicembre 1998, n. 398; cfr. anche Corte 28 dicembre 1995, n. 520, in Giur. cost., 1995, 4361). Appare con tutta evidenza come il provvedimento che qui si contesta sia stato emanato in totale spregio delle chiarissime indicazioni provenienti dal legislatore. In primo luogo, esso ha assunto il nomen di «direttiva ministeriale», mentre l'art. 41-ter, legge n. 104/1992, stabiliva espressamente che dovesse trattarsi di un decreto. Si tratta, in realta', di un atto sostanzialmente regolamentare, adottato senza garantire la partecipazione delle regioni e province autonome, cosi' come previsto dall'art. 41-ter, legge n. 104/1992, e violativo dell'art. 17, legge n. 400/1988, dal momento che, non avendo assunto la forma del regolamento, elude di fatto la prescrizione che vieta allo Stato di adottare regolamenti nelle materie diverse da quelle di legislazione statale esclusiva (art. 117, comma 6, Cost.). In secondo luogo, ancora una volta in palese violazione dell'art. 41-ter citato, esso non e' stato preceduto dal raggiungimento della prescritta intesa con la Conferenza unificata, non essendo stata questa neppure consultata. Risulta dunque gravemente violato il principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni, elaborato negli anni da codesta ecc.ma Corte, che deve «governare i rapporti fra lo Stato e le Regioni nelle materie e in relazione alle attivita' in cui le rispettive competenze concorrano o si intersechino, imponendo un contemperamento dei rispettivi interessi» (cfr., ad es., Corte cost., 18 luglio 1997, n. 242, in Cons. St., 1997, II, 1099; Corte cost., 14 dicembre 1998, n. 408; Corte cost., 10 dicembre 1998, n. 398; Corte cost., 10 febbraio 1997, n. 19, in Giur. cost., 1997, 142; Corte cost., 23 dicembre 1994, n. 444, in Giur. cost., 1994, 3876; Corte cost., 10 novembre 1992, n. 427, in Giur. cost., 1992, 3980). Anche a voler prescindere dal problema relativo alla ulteriore utilizzabilita' dell'art. 41-ter, legge n. 104/1992, alla luce del nuovo titolo V, ed in particolare dell'art. 117, commi 3 e 6, Cost., risulta evidente che la violazione dello specifico procedimento di consultazione e intesa con la Conferenza unificata, e quindi del principio di leale collaborazione, rendono illegittima la compressione dei poteri delle Regioni e delle Province autonome. La mancanza di questo procedimento «concertato», infatti, ridonda in violazione delle competenze costituzionalmente garantite alla Regione ricorrente (cfr., ex multis Corte cost., 27 marzo 2003, n. 88; Corte cost., 24 ottobre 2001, n. 342; Corte cost., 12 luglio 2001, n. 244; Corte cost., 20 giugno 2002, n. 255; Corte cost., 22 febbraio 1984, n. 39; Corte cost., 15 luglio 1985, n. 206; Corte cost., 31 marzo 1994, n. 116). 2. - Quanto alla direttiva nella sua interezza: violazione degli artt. 3, 5, 32, 97, 117 e 118 Cost., e degli artt. 3 e 4, legge cost. n. 4/1948, in riferimento al d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281, ed al d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112. Difetto di consultazione; violazione del principio di leale collaborazione e del principio di sussidiarieta'. Il fatto che nella fase preparatoria della direttiva che qui si contesta non siano state coinvolte nelle debite forme le Regioni risulta tanto piu' grave ove solo si consideri che: a) la materia - rientrante nel settore «assistenza e beneficenza pubblica» - e' espressamente riservata dagli artt. 3, comma 1, lett. i), e 4 dello Statuto speciale per la Valle d'Aosta (legge cost. n. 4/1948) alle competenze legislative concorrenti ed amministrative della Regione ricorrente; b) successivamente, l'art. 131, d.lgs. n. 112/1998, ha ribadito il conferimento alle Regioni delle funzioni e dei compiti nella materia dei servizi sociali; c) ai sensi del nuovo titolo V della Costituzione (art. 117, comma 2, lett. m), allo Stato sono riservate esclusivamente le funzioni in materia di «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale», mentre al di fuori di tale limite ogni potesta' legislativa e regolamentare spetta di diritto alle Regioni (art. 117, commi 4 e 6, Cost.), ivi comprese, in virtu' dell'art. 10, legge cost. 3/2001, le Regioni a statuto speciale e le Province autonome. Non puo' ragionevolmente sostenersi che la direttiva ministeriale di cui si discute costituisca legittimo esercizio del potere regolamentare statale in tema di determinazione dei livelli essenziali di assistenza. Valga in proposito quanto gia' chiarito recentemente da codesta ec.ma Corte costituzionale, nella sentenza 27 marzo 2003, n. 88. L'art. 54, legge finanziaria per l'anno 2003, nel confermare per il futuro l'utilizzabilita' dei livelli essenziali di assistenza previsti dall'art. 1, comma 6, d.lgs. 502/1992 e succ. modif., ha affermato che «le prestazioni riconducibili ai suddetti livelli di assistenza e garantite dal Servizio sanitario nazionale» sono quelle di cui al d.P.C.m. 29 novembre 2001, e ha previsto esplicitamente che eventuali modifiche al decreto appena citato debbano essere «definite con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, di intesa con la Conferenza permanente per i rapporti fra lo Stato, le Regioni e le Province autonome». Cio' premesso, la Corte ha precisato che, al di la' di ogni valutazione di merito sul procedimento configurato, resta indubbio che in tutto il settore sanitario ed assistenziale esiste attualmente una precisa procedura, individuata con fonte legislativa, per la determinazione di quanto previsto dall'art. 117, comma 2, lett. m), Cost., e che questa determinazione e' appunto gia' intervenuta con il d.P.C.m. 29 novembre 2001. Risulterebbe dunque del tutto infondata anche la pretesa che la direttiva ministeriale, adottata da un organo e con procedura radicalmente difforme da quella cosi' disciplinata, possa essere ritenuta espressiva del potere statale garantito dall'art. 117, comma 2, lett. m), Cost. Di qui la palese incostituzionalita' di un atto sostanzialmente regolamentare, quale quello di cui si discute, adottato - in spregio al dettato dell'art. 117, comma 6, Cost. - in materia non riservata alla competenza legislativa esclusiva dello Stato. Codesta ecc.ma Corte, peraltro, ha gia' da tempo illustrato e reiterato, anche nel sistema regionale anteriore alla revisione costituzionale, l'insegnamento per cui un regolamento, pur configurato in pretesa esecuzione di leggi statali, non puo' porre norme intese a limitare la sfera delle competenze delle Regioni in materie ad esse attribuite (cfr. Corte cost., 6 febbraio 1991, n. 49, in Le Regioni, 1992, 231; Corte cost., 13 maggio 1991, n. 204, in Giur. cost., 1991, 1853; Corte cost., 31 ottobre 1991, n. 391, in Cons. St., 1991, II, 1654; Corte cost., 19 novembre 1992, n. 461, in Giur. cost., 1992, 4152. Ebbene, le disposizioni contenute nella direttiva contestata, nel disciplinare puntualmente le modalita' con le quali le domande di finanziamento debbono essere presentate a pena di inammissibilita', nonche' nel fissare i criteri in base ai quali i finanziamenti possono essere concessi - demandando ad una commissione appositamente costituita il compito di vagliare le domande ed assegnare i finanziamenti sulla base di tali criteri -, evidentemente comprimono oltre modo l'autonomia regionale, alla quale non e' lasciato alcuno spazio di compartecipazione. Persino nella composizione della Commissione tecnica deputata alla valutazione delle domande di finanziamento le Regioni non hanno trovato alcuno spazio: di detta Commissione fanno parte, ai sensi dell'art. 6 della direttiva, oltre al direttore generale della direzione generale per le tematiche familiari e sociali e la tutela dei diritti dei minori, quattro esperti nel campo delle disabilita', di cui uno designato dall' ANCI. Anche sotto questo profilo, dunque, si conferma l'esorbitanza della direttiva impugnata dalla sfera di attribuzioni riservate allo Stato. A cio' si aggiunga che la sostituzione del livello di governo regionale con uno meno vicino agli interessi oggetto dell'intervento vulnera anche il principio di sussidiarieta', che e' alla base del conferimento di funzioni alle Regioni e agli enti locali e che costituisce un principio informatore del rapporto tra i diversi livelli territoriali di governo, oggi recepito anche in sede costituzionale.
P. Q. M. La Regione autonoma Valle d'Aosta, come sopra rappresentata e difesa, chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare che non spetta allo Stato, e per esso al Ministro del lavoro e delle politiche sociali, stabilire con propria direttiva, adottata senza previa intesa con la Conferenza unificata di cui all'art. 8, d.lgs. n. 281/1997, le modalita' di presentazione ed i criteri di valutazione dei progetti, nonche' le modalita' di ripartizione delle risorse di cui alla legge n. 104/1992, per i profili illustrati nel presente ricorso, e per l'effetto annullare l'atto qui impugnato nella sua interezza per violazione delle norme statutarie e legislative e dei principi citati in epigrafe. Milano-Roma, addi' 8 gennaio 2004 Avv. prof. Giuseppe Franco Ferri - avv. prof. Massimo Luciani 04C0172