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                       LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
  Presidente: Gustavo ZAGREBELSKY;
  Giudici:  Valerio  ONIDA,  Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido
NEPPI  MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE,
Giovanni  Maria  FLICK,  Francesco  AMIRANTE,  Ugo  DE SIERVO, Romano
VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO;

ha pronunciato la seguente

                              Sentenza

nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'articolo 4, comma 3,
della  legge  della  Regione  Puglia  31 gennaio 2003, n. 2, recante:
«Disciplina   degli   interventi  di  sviluppo  economico,  attivita'
produttive,  aree  industriali  e  aree  ecologicamente  attrezzate»,
promosso  con  ricorso  del  Presidente  del  Consiglio dei ministri,
notificato   il  4 aprile  2003,  depositato  in  cancelleria  il  14
successivo ed iscritto al n. 39 del registro ricorsi 2003.
    Visto l'atto di costituzione della Regione Puglia;
    Udito  nell'udienza  pubblica  dell'11 novembre  2003  il giudice
relatore Ugo De Siervo;
    Udito l'avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del
Consiglio dei ministri.

                          Ritenuto in fatto

    1.  -  Con  ricorso  notificato  il  4 aprile 2003, depositato il
14 aprile  2003 e iscritto al n. 39 del registro ricorsi del 2003, il
Presidente   del  Consiglio  dei  ministri,  rappresentato  e  difeso
dall'Avvocatura  dello  Stato,  ha impugnato l'art. 4, comma 3, della
legge  della  Regione  Puglia 31 gennaio 2003, n. 2 (Disciplina degli
interventi   di   sviluppo   economico,  attivita'  produttive,  aree
industriali e aree ecologicamente attrezzate).
    2.  -  L'art. 4, dopo aver disposto che i comuni, periodicamente,
determinano  canoni,  prezzi  e  tariffe  per  la fornitura di beni e
servizi  alle  aziende  insediate  in  un'area industriale, nonche' i
criteri di riparto degli oneri per la copertura dei costi delle opere
e  degli  impianti in uso comune alle aziende insediate, aggiunge che
qualora  i  comuni  non  adempiano  a  tali prescrizioni, «la Regione
assume proprie determinazioni sostitutive».
    Ritiene   la   difesa  erariale  che  l'attribuzione  del  potere
sostitutivo  alla  Regione  contrasterebbe  con  l'art. 120,  secondo
comma,  della  Costituzione, che conferisce al Governo la titolarita'
del  potere  sostitutivo  nei  riguardi anche dei comuni. Inoltre, la
legge   cui   la  norma  costituzionale  attribuisce  il  compito  di
disciplinare  la  materia,  sarebbe quella statale, in considerazione
sia  delle  disposizioni  contenute nell'art. 114 della Costituzione,
sia  della  circostanza che il potere sostitutivo nei confronti di un
comune  atterrebbe  «alla  stessa  possibilita'  di operare dell'ente
locale»  e  dunque riguarderebbe le sue funzioni fondamentali, la cui
disciplina  e' di competenza esclusiva della legislazione statale, ai
sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione.
    Il   contrasto   dell'art. 4,   comma 3,  della  legge  regionale
impugnata  con  gli  invocati  parametri  costituzionali sarebbe reso
ancor  piu'  evidente  dalla mancata previsione di qualunque forma di
collaborazione  con  lo  Stato,  nonche'  di procedure e strumenti di
raccordo  e  cooperazione  tra  i  diversi livelli di governo, che la
Corte avrebbe ritenuto costituzionalmente necessari.
    In  conclusione,  ad avviso dell'Avvocatura dello Stato, la legge
regionale  non  potrebbe  attribuire  il potere sostitutivo senza una
previa  legge statale, «in particolare quando manchi di una esplicita
disposizione  transitoria  che  limiti  temporaneamente la disciplina
regionale fino all'adozione di apposita legge statale».
    3. - La Regione Puglia non si e' costituita in giudizio.

                       Considerato in diritto

    1. - Il Governo ha impugnato l'art. 4, comma 3, della legge della
Regione  Puglia 31 gennaio 2003, n. 2 (Disciplina degli interventi di
sviluppo  economico,  attivita'  produttive,  aree industriali e aree
ecologicamente  attrezzate), perche', prevedendo che la Regione possa
adottare  «determinazioni  sostitutive»  in  caso  di inattivita' dei
comuni,  violerebbe gli articoli 114, 117, secondo comma, lettera p),
e  120  della Costituzione, dai quali sarebbe desumibile che la legge
cui  tale  ultima  disposizione  costituzionale fa riferimento per la
disciplina  dei  poteri sostitutivi sarebbe la legge statale. Secondo
l'Avvocatura  generale  dello  Stato,  dunque, anche eventuali poteri
sostitutivi  esercitati  dalle Regioni dovrebbero trovare nella legge
dello  Stato  la  propria  disciplina o almeno il loro fondamento. La
normativa   regionale   impugnata,  peraltro,  non  rispetterebbe  le
prescrizioni  costituzionali  anche  perche'  in  essa  mancherebbero
adeguati strumenti di cooperazione tra i diversi livelli di governo.
    2.  -  La  soluzione  della  presente  questione  di legittimita'
costituzionale  non  puo'  prescindere  da  un  richiamo  all'assetto
costituzionale  dei  poteri sostitutivi, sui quali questa Corte ha di
recente avuto modo di soffermarsi nella sentenza n. 43 del 2004.
    Come  questa  Corte  ha  gia'  avuto  modo di evidenziare in tale
decisione,  i poteri che comportano la sostituzione nel compimento di
atti  di  organi di un ente rappresentativo ordinariamente competente
da  parte  di  organi  di un altro ente, ovvero la nomina da parte di
questi  ultimi  di  organi straordinari dell'ente «sostituito» per il
compimento  degli  stessi atti, concorrono a configurare e a limitare
l'autonomia  dell'ente  nei  cui  confronti  opera la sostituzione, e
devono  quindi trovare fondamento esplicito o implicito nelle norme o
nei   principi   costituzionali   che   tale  autonomia  prevedono  e
disciplinano.
    Tali   affermazioni   erano  sottese  anche  alla  giurisprudenza
formatasi prima della riforma del Titolo V della Costituzione operata
dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo
V  della  parte  seconda della Costituzione), sia pure con prevalente
riferimento  ad  ipotesi  di  sostituzione  dello Stato nei confronti
delle  regioni,  previste  per  la tutela di interessi unitari allora
affidati  alla  finale responsabilita' dello Stato. In quel contesto,
come  e'  noto,  spettavano  alle  regioni le funzioni amministrative
nelle  materie  di cui all'art. 117, primo comma, della Costituzione,
mentre  le  funzioni degli enti locali territoriali erano determinate
in  termini di principio dalle leggi generali della Repubblica di cui
all'art. 128  della  Costituzione, e la puntuale individuazione delle
stesse  era  demandata  alle  leggi  dello  Stato  per  le materie di
competenza  statale  e  per  le funzioni di «interesse esclusivamente
locale»  pur  inerenti  alle  materie  di  competenza  regionale.  La
eventualita' della sostituzione di organi regionali agli enti locali,
esclusa  nelle  materie  in  cui  la  regione  non  aveva  competenze
legislative  e  amministrative  (sentenza  n. 104  del  1973), poteva
invece  fondarsi  sulle leggi regionali di delega o di «conferimento»
di  funzioni  per  le materie in cui, in base agli articoli 117 e 118
della  Costituzione,  le  regioni  erano  costituzionalmente titolari
delle competenze amministrative, oltre che legislative.
    Nel  sistema  del  nuovo  Titolo  V,  invece, l'art. 117, secondo
comma,  lettera p),  comprende nella competenza legislativa esclusiva
dello  Stato  la determinazione delle sole «funzioni fondamentali» di
comuni,  province  e  citta'  metropolitane, mentre l'art. 118, primo
comma,  attribuisce  in  via  di  principio  ai  comuni,  in tutte le
materie,  «le  funzioni  amministrative»,  salva  la possibilita' che
esse,  al fine di assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a
province,  citta'  metropolitane,  regioni  e  Stato,  sulla base dei
principi   di   sussidiarieta',   differenziazione   ed  adeguatezza.
Pertanto,  in  virtu'  dell'art. 118  Cost.,  sara'  sempre la legge,
statale  o  regionale,  in  relazione  al  riparto  delle  competenze
legislative,  ad  operare  la concreta allocazione delle funzioni, in
conformita'  alla generale attribuzione costituzionale ai comuni o in
deroga  ad  essa  per  esigenze  di  «esercizio  unitario», a livello
sovracomunale, delle funzioni medesime.
    In  questo  quadro,  anche  l'eventuale previsione di eccezionali
sostituzioni  di  un livello di governo ad un altro per il compimento
di  specifici atti o attivita', considerati dalla legge necessari per
il  perseguimento  degli  interessi di livello superiore coinvolti, e
non  posti  in  essere tempestivamente dall'ente competente, non puo'
che  rientrare,  in via di principio e salvi i limiti e le condizioni
di  cui  si  dira',  nello  stesso  schema logico, affidato nella sua
attuazione  al  legislatore  competente  per materia, sia esso quello
statale  o  quello  regionale.  Ragionando  altrimenti,  infatti,  si
giungerebbe    all'assurda    conseguenza   che,   per   evitare   la
compromissione  di  interessi  di livello superiore che richiedono il
compimento  di  determinati  atti o attivita', derivante dall'inerzia
anche  solo  di  uno degli enti competenti, il legislatore (statale o
regionale)  non avrebbe altro mezzo se non allocare la funzione ad un
livello   di  governo  piu'  comprensivo:  conseguenza  evidentemente
sproporzionata  e contraria al criterio generale insito nel principio
di sussidiarieta' (si veda ancora, al riguardo, la sentenza n. 43 del
2004).
    3. - Il nuovo art. 120 della Costituzione - il quale non puo' che
essere letto in tale contesto - deriva invece dalla preoccupazione di
assicurare  comunque,  in  un  sistema di piu' largo decentramento di
funzioni  quale  quello  delineato  dalla riforma, la possibilita' di
tutelare,  anche  al  di  la'  degli  specifici  ambiti delle materie
coinvolte e del riparto costituzionale delle funzioni amministrative,
taluni interessi essenziali che il sistema costituzionale attribuisce
alla  responsabilita'  dello  Stato,  quali  sono  il  rispetto degli
obblighi  internazionali  e comunitari, il mantenimento dell'ordine e
della  sicurezza pubblica, la tutela in tutto il territorio nazionale
dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili
e sociali, nonche' il mantenimento dell'unita' giuridica ed economica
del complessivo ordinamento repubblicano.
    Gli  interventi  governativi  contemplati  dall'art. 120, secondo
comma,  della  Costituzione hanno dunque carattere «straordinario» ed
«aggiuntivo»,  come  risulta  sia  dal  fatto  che  esso  allude alle
emergenze  istituzionali  di  particolare  gravita',  che  comportano
rischi  di  compromissione  relativi  ad  interessi  essenziali della
Repubblica,  sia  dalla  circostanza  che  nulla, nella norma, lascia
pensare che si sia inteso con essa smentire la consolidata tradizione
legislativa  che  ammetteva pacificamente interventi sostitutivi, nei
confronti degli enti locali, ad opera di organi regionali.
    4.  - Come piu' ampiamente evidenziato nella gia' citata sentenza
n. 43 del 2004, l'art. 120 della Costituzione, quindi, non esaurisce,
concentrandole tutte in capo allo Stato, le possibilita' di esercizio
di poteri sostitutivi, ma si limita a prevedere un potere sostitutivo
straordinario,  da esercitarsi da parte del Governo nei casi e per la
tutela  degli  interessi  ivi  indicati; viceversa, tale norma lascia
impregiudicata   l'ammissibilita'   di   altri   casi  di  interventi
sostitutivi,  configurabili  dalla legislazione di settore, statale o
regionale,  in capo ad organi dello Stato o delle regioni, o di altri
enti  territoriali.  Poiche' pero', come si e' detto, tali interventi
sostitutivi   costituiscono   una   eccezione   rispetto  al  normale
svolgimento    di    attribuzioni   degli   enti   locali,   soggetti
rappresentativi  dotati  di autonomia politica, attribuzioni definite
dalla  legge  sulla  base  di  criteri  oggi  assistiti  da  garanzia
costituzionale,  debbono  valere  nei  confronti di essi condizioni e
limiti non diversi da quelli elaborati nella ricordata giurisprudenza
di  questa  Corte  in relazione ai poteri sostitutivi dello Stato nei
confronti delle regioni.
    In  primo  luogo,  dunque,  le  ipotesi  di  esercizio  di poteri
sostitutivi   devono  essere  previste  e  disciplinate  dalla  legge
(sentenza n. 338 del 1989), che deve altresi' definirne i presupposti
sostanziali  e  procedurali;  in  secondo luogo, la sostituzione puo'
essere  prevista solo per il compimento di atti o attivita' «prive di
discrezionalita' nell'an (anche se non necessariamente nel quid o nel
quomodo)»  (sentenza  n. 177 del 1988), la cui obbligatorieta' sia il
riflesso  degli  interessi di livello superiore alla cui salvaguardia
provvede l'intervento sostitutivo; ancora, il potere sostitutivo deve
essere  esercitato da un organo di governo della regione o sulla base
di  una  decisione di questo, a causa dell'attitudine dell'intervento
ad   incidere   sull'autonomia  costituzionale  dell'ente  sostituito
(sentenze  n. 460  del  1989  e  n. 313  del  2003);  da  ultimo,  e'
necessario  che  la legge predisponga congrue garanzie procedimentali
per  l'esercizio  del potere sostitutivo, in conformita' al principio
di   leale   collaborazione:   dovra'   dunque   essere  previsto  un
procedimento  nel  quale  l'ente  sostituito  sia  messo  in grado di
interloquire  e  di  evitare  la  sostituzione  attraverso l'autonomo
adempimento (sentenza n. 416 del 1995 e ordinanza n. 53 del 2003).
    5. - Alla luce di tali considerazioni, e' possibile affrontare le
censure proposte avverso l'art. 4, comma 3, della legge della regione
Puglia n. 2 del 2003.
    Quanto appena affermato conduce a ritenere prive di fondamento le
argomentazioni  dell'Avvocatura  dello  Stato,  secondo le quali alla
legge regionale sarebbe preclusa ogni autonoma capacita' di prevedere
ipotesi  di poteri sostitutivi delle regioni nei confronti degli enti
locali.
    6.  -  Deve  pero'  essere  presa  in  considerazione  la censura
concernente   il   mancato  rispetto,  da  parte  della  disposizione
impugnata,  della  posizione  costituzionale degli enti «sostituendi»
risultante  dall'art. 114  Cost.,  nonche'  del  principio  di  leale
collaborazione.
    La censura e' fondata.
    La  possibilita',  per  la  legge regionale, di intervenire nella
materia  de qua, infatti, non esime dal verificarne la conformita' ai
requisiti,  piu'  sopra  richiamati,  che  devono  caratterizzare  le
ipotesi di potere sostitutivo perche' queste ultime siano conformi ai
dettami della Costituzione.
    Nel caso del comma 3 dell'art. 4 della legge della regione Puglia
n. 2  del  2003,  mancano le prescrizioni in precedenza indicate come
necessarie  perche' possa essere legittimamente raffigurato un potere
sostitutivo regionale in relazione ad un'attivita' attribuita ad enti
locali:  non  viene  determinata  in  alcun  modo  la tipologia delle
sostituzioni   affidate  alla  regione;  non  si  individua  l'organo
regionale  competente; non si disciplina la procedura di esercizio di
tali  poteri,  ne'  si prevede alcun meccanismo di collaborazione con
l'ente inadempiente.

                          Per questi motivi
                       LA CORTE COSTITUZIONALE
    Dichiara  l'illegittimita'  costituzionale  dell'art. 4, comma 3,
della  legge  della  regione Puglia 31 gennaio 2003, n. 2 (Disciplina
degli  interventi  di  sviluppo economico, attivita' produttive, aree
industriali e aree ecologicamente attrezzate).
    Cosi'  deciso  in  Roma,  nella  sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 febbraio 2004.
                     Il Presidente: Zagrebelsky
                       Il redattore: De Siervo
                      Il cancelliere:Fruscella
    Depositata in cancelleria il 2 marzo 2004.
                      Il cancelliere:Fruscella
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