N. 76 SENTENZA 23 febbraio - 2 marzo 2004
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Rilevanza della questione - Motivazione - Sufficienza - Eccezione di inammissibilita' - Rigetto. Riscossione delle imposte - Gestione commissariale - Obbligo gravante sul commissario governativo di gestire il servizio di riscossione, con gli oneri e i rischi del concessionario, senza i corrispondenti diritti e senza limiti di durata - Prospettata lesione della liberta' economica e dei principi di eguaglianza e ragionevolezza - Non fondatezza della questione. - D.P.R. 28 gennaio 1988, n. 43, art. 24; legge della Regione Siciliana 5 settembre 1990, n. 35, art. 18. - Costituzione, artt. 3 e 41.(GU n.10 del 10-3-2004 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: Gustavo ZAGREBELSKY; Giudici: Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 24 del d.P.R.
28 gennaio 1988, n. 43 (Istituzione del servizio di riscossione dei
tributi e di altre entrate dello Stato e di altri enti pubblici, ai
sensi dell'articolo 1, comma 1, della legge 4 ottobre 1986, n. 657) e
dell'art. 18 della legge della Regione Siciliana 5 settembre 1990,
n. 35 (Istituzione e disciplina del servizio di riscossione dei
tributi e di altre entrate), promosso con ordinanza del 5 marzo 2002
dal Tribunale di Palermo, iscritta al n. 563 del registro ordinanze
2002 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 2,
prima serie speciale, dell'anno 2003.
Visti gli atti di costituzione di Emilio Giannelli, Alberto
Ranucci, Vittorio Mazzoni della Stella, Giovanni Grottanelli de'
Santi, nonche' l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri e della Regione Siciliana;
Udito nell'udienza pubblica del 20 gennaio 2004 il giudice
relatore Valerio Onida;
Uditi l'avvocato Gilberto Lozzi per Vittorio Mazzoni della Stella
e l'avvocato dello Stato Giancarlo Mando' per il Presidente del
Consiglio dei ministri e per la Regione Siciliana.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza pronunciata il 5 marzo del 2002 e pervenuta a
questa Corte il 9 dicembre 2002 (reg. ord. n. 563 del 2002) il
Tribunale di Palermo in composizione monocratica, «facendo propria
l'ordinanza gia' emessa dal pretore di Palermo in data 14 luglio
1999» (il cui testo viene allegato all'atto di rinvio), ha sollevato
questione incidentale di legittimita' costituzionale dell'art. 24 del
d.P.R. 28 gennaio 1988, n. 43 (Istituzione del servizio di
riscossione dei tributi e di altre entrate dello Stato e di altri
enti pubblici, ai sensi dell'articolo 1, comma 1, della legge
4 ottobre 1986, n. 657), e dell'art. 10 (recte: 18) della legge della
Regione Siciliana 5 settembre 1990, n. 74 (recte: n. 35), recante
«Istituzione e disciplina del servizio di riscossione dei tributi e
di altre entrate», in riferimento agli articoli 3 e 41 della
Costituzione.
Tali disposizioni, nel medesimo processo penale a quo, erano
state infatti gia' rese oggetto di impugnativa, con ordinanza mai
ritualmente pervenuta a questa Corte, a causa di un disguido postale.
Espone il giudice remittente che gli imputati, nella qualita' di
membri del consiglio di amministrazione della societa' Monte dei
Paschi Banca S.p.a. ovvero della societa' MontePaschi Serit S.p.a.,
erano stati tratti a giudizio per rispondere del reato di concorso in
interruzione aggravata di un servizio pubblico o di pubblica
utilita', previsto e punito dagli articoli 110, 112, numero 1, e 331,
primo comma, del codice penale.
In particolare, premette il remittente che la societa'
MontePaschi Serit S.p.a. (di cui la societa' Monte dei Paschi Banca
S.p.a. e' unica azionista) e' stata nominata, con decreto
assessoriale n. 1 del 9 gennaio 1991, commissario governativo
delegato provvisoriamente alla riscossione dei tributi nella Regione
Sicilia.
Con atto del 18 giugno 1996 (recte: 24 giugno 1996) la
MontePaschi Serit s.p.a., a seguito di conforme delibera della Monte
dei Paschi Banca S.p.a., ha comunicato alla Regione Siciliana il
proprio recesso unilaterale dal rapporto cosi' costituito;
successivamente la MontePaschi Serit ha chiuso al pubblico gli
stabilimenti e gli sportelli della societa': in tale fattispecie il
pubblico ministero ha appunto ravvisato gli estremi del reato di
interruzione di pubblico servizio.
Nel giudizio penale a quo alcuni imputati hanno tuttavia eccepito
l'illegittimita' costituzionale delle norme oggetto dell'odierna
questione.
Il giudice remittente ritiene che le disposizioni impugnate si
pongano in contrasto con gli articoli 3 e 41 della Costituzione.
Il commissario governativo delegato provvisoriamente alla
riscossione, infatti, investito di obblighi «in relazione ai quali il
(n.d.r.: di lui) concorso di volonta' negoziale (...) e' del tutto
inesistente e irrilevante», si troverebbe a «gestire il servizio non
solo secondo le regole del concessionario, vale a dire con l'alea
imprenditoriale, ma contestualmente con l'obbligo contributivo "del
non riscosso come riscosso"» (art. 26 del d.P.R. n. 43 del 1988), per
un periodo di tempo indeterminato (nel caso di specie, protrattosi
per «oltre cinque anni»).
Il combinato disposto delle norme richiamate rischierebbe di
generare, «sotto il profilo della liberta' economica e dei principi
di uguaglianza e ragionevolezza, scompensi di natura
economico-finanziaria», in danno non solo dell'impresa delegata
provvisoriamente alla riscossione (i cui amministratori sono
soggetti, aggiunge il giudice a quo, alla previsione dell'art. 2621
del codice civile in materia di false comunicazioni sociali), ma
degli stessi «cittadini che abbiano investito i loro risparmi» presso
tale istituto di credito.
Pertanto, il remittente dubita della legittimita' costituzionale
delle dette disposizioni, «laddove impongono al commissario
governativo delegato provvisoriamente alla esazione dei tributi gli
obblighi, ma non i diritti del concessionario privato, alla cui
disciplina normativa viene operato testuale rinvio, con cio'
comportando il determinarsi di una situazione obbligatoria svincolata
dalle esigenze di economicita' della gestione aziendale e
potenzialmente in antitesi ad essa, senza che nelle norme censurate
venga in alcun modo determinato, facendo ricorso a criteri
cronologici o di altra natura legale, un limite ragionevole
all'esercizio di tale potere, da parte dell'ente pubblico».
2. - Sono intervenuti in giudizio con un unico atto il Presidente
del Consiglio dei ministri e il Presidente della Regione Siciliana,
entrambi rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile e comunque
infondata.
In via preliminare, gli intervenienti eccepiscono
l'inammissibilita' della questione per difetto di motivazione sulla
rilevanza della stessa, posto che il giudice a quo, sul punto, si e'
limitato ad asserire che «la prospettata situazione di
incostituzionalita' appare rilevante per la decisione del presente
processo attenendo alla ricorrenza degli elementi integrativi della
fattispecie criminosa in contestazione».
Osserva l'Avvocatura che il remittente non dubita della
legittimita' costituzionale delle norme oggetto «per quanto esse
prevedono (...) il potere dell'Amministrazione di nominare
temporaneamente (...) un commissario governativo», sicche' la
questione potrebbe essere rilevante solo in altra sede, in cui il
commissario abbia ad accampare diritti o a contestare la legittimita'
di atti «con i quali l'Amministrazione comunque non "acconsenta" al
"recesso" dal rapporto, manifestato (...) dal commissario
governativo».
In via subordinata, gli intervenienti ritengono che la questione
non sia fondata.
Premesso che l'art. 24 del d.P.R. n. 43 del 1988 e' stato
abrogato dall'articolo 68 del decreto legislativo 13 aprile 1999,
n. 112 (Riordino del servizio nazionale della riscossione, in
attuazione della delega prevista dalla legge 28 settembre 1998,
n. 337), e che l'art. 12 di tale ultimo decreto ha posto il limite
temporale di un anno, prorogabile per un altro anno, alla durata
dell'incarico del commissario governativo, l'Avvocatura osserva che,
in forza dell'art. 26, comma 1, del d.P.R. n. 43 del 1988, era in
facolta' dell'Amministrazione disporre l'esonero del commissario
dall'obbligo del non riscosso come riscosso (obbligo ora abrogato
dall'art. 2 del d.lgs. 22 febbraio 1999, n. 37, recante «Riordino
della disciplina della riscossione mediante ruolo, a norma
dell'art. 1, comma 1, lettere a) e c), della legge 28 settembre 1998,
n. 337»).
Inoltre, prosegue l'Avvocatura, l'art. 25 del d.P.R. n. 43 del
1988 prevede che al commissario spettino il rimborso delle spese e le
commissioni e i compensi «di norma entro i limiti determinati per il
precedente concessionario», cio' che porterebbe ad escludere che il
primo sia privo, come invece argomentato dal giudice a quo, dei
diritti spettanti al secondo.
Infine, concludono gli intervenienti, sarebbe erroneo ritenere
che il potere di nomina del commissario sia carente di limiti
temporali, poiche' dall'art. 24, comma 1, e dall'art. 26 del d.P.R.
n. 43 del 1988 si evincerebbe il carattere «temporaneo»
dell'incarico: mentre non sarebbero rilevanti ipotetici profili
attinenti alla legittimita' del provvedimento di nomina, che in
concreto non fossero coerenti con la «coessenziale temporaneita'
postulata dalla norma».
3. - Si sono costituiti in giudizio i signori Emilio Giannelli e
Alberto Ranucci, imputati nel processo a quo, con distinte, identiche
memorie, concludendo per l'accoglimento della questione.
Osservano le parti private che l'incarico conferito alla
MontePaschi Serit S.p.a. si e' protratto per oltre cinque anni,
ingenerando pesanti perdite a carico della banca per la «mancata e
reiterata corresponsione di compensi e rimborsi».
A fronte di cio', il commissario, anche allo scopo di osservare
le regole di «sana e prudente gestione» cui e' tenuto ai sensi
dell'art. 5 del d.lgs. 1° settembre 1993, n. 385 (Testo unico delle
leggi in materia bancaria e creditizia), ha inviato «atto formale di
preavviso di sei mesi della sospensione del servizio per
inadempimento dell'ente regionale», ponendo nel contempo a
disposizione dell'ente pubblico «il personale e le strutture
aziendali cosi' da scongiurare l'interruzione del servizio», e da
permetterne la prosecuzione. Difatti, proseguono le parti private, le
disposizioni normative concernenti il commissario governativo
delegato provvisoriamente alla riscossione danno luogo ad un «sistema
normativo di natura eccezionale» che, comportando una «deroga al
principio della libera iniziativa economica», non puo' tollerarsi se
non entro rigidi limiti cronologici, imposti dal principio di
ragionevolezza.
Nel caso di specie, al contrario, «la discriminazione introdotta
si (sarebbe) perpetuata troppo a lungo e (avrebbe) sconfinato oltre
il ragionevole esercizio della discrezionalita' legislativa», finendo
per imporre ad un soggetto che agisce in forma di impresa «di
svolgere potenzialmente all'infinito un'attivita' di natura e di
contenuto economico in forma antieconomica».
Cio' avrebbe determinato un vizio di «eccesso di potere
legislativo», desumibile dalle «figure sintomatiche della
contraddittorieta', della illogicita' del provvedimento e della
ingiustizia manifesta», cui la giurisprudenza costituzionale si
sarebbe spesso richiamata.
Il legislatore avrebbe cosi' dato luogo «al paradosso di una
provvisorieta' non provvisoria, potenzialmente sine die ed a totale
arbitrio della pubblica autorita», tanto piu' grave, in quanto il
commissario governativo provvisoriamente delegato alla riscossione
«e' tenuto ad esercitare la delega in forma di impresa», ma nello
stesso tempo sarebbe «sottoposto alla vessazione e costrizione di una
gestione aziendale svincolata dalle esigenze di economicita'
dell'attivita' imprenditoriale, e, anzi, in antitesi ad esse».
Inoltre, questa Corte avrebbe altresi' censurato, secondo una
linea di ragionamento che le parti private ritengono estensibile al
caso di specie, situazioni normative perpetuatesi oltre ogni
ragionevole limite: assumerebbero rilievo, in tal senso, le sentenze
n. 826 del 1988 e n. 438 del 1990 in tema di emittenza radio
televisiva e la sentenza n. 360 del 1996 in tema di decretazione
d'urgenza, nonche' il principio, «costantemente ribadito» in materia
di limitazioni alla liberta' e all'eguaglianza imposte ai soggetti
economici privati, «in virtu' del quale il legislatore, quando
consenta l'acquisizione di posizioni di supremazia nel campo, deve
prevedere nel contempo strumenti atti ad evitare comportamenti
arbitrari».
In subordine, le parti private invocano «una sentenza
interpretativa ovvero, in via alternativa, additiva», per effetto
della quale risulti consentito al commissario, in caso di
diseconomicita' del servizio, protratta nel tempo a causa delle
inadempienze dell'amministrazione nel corrispondere i rimborsi e i
compensi dovuti, e della mancata revoca della delega data a titolo
provvisorio, di recedere, ovvero di sollevare eccezione di
inadempimento, sospendendo la prestazione ai sensi dell'art. 1460 del
codice civile.
4. - Si e' costituito in giudizio un terzo imputato nel processo
a quo, il signor Vittorio Mazzoni della Stella, concludendo per
l'accoglimento della questione.
La parte privata fa proprie e ribadisce le considerazioni svolte
dal giudice a quo nell'ordinanza di remissione.
Le norme impugnate, in particolare, in violazione degli
articoli 3, 41 e 47, primo e secondo comma, della Costituzione,
frustrerebbero le esigenze di rilievo costituzionale attinenti al
funzionamento delle societa' e alla conservazione del capitale
sociale, nonche' alla tutela del risparmio e dell'accesso del
risparmio popolare all'investimento azionario nei grandi complessi
produttivi del Paese.
5. - Si e' costituito in giudizio il prof. Giovanni Grottanelli
de' Santi, anch'egli imputato nel processo a quo, chiedendo
l'accoglimento della questione.
In punto di rilevanza, osserva la parte privata che il reato
contestato agli imputati nel processo principale richiede che
l'agente rivesta la qualifica soggettiva di incaricato di pubblico
servizio.
Le norme censurate determinerebbero l'assunzione di siffatta
qualifica da parte degli imputati, rendendosi percio' applicabili nel
giudizio a quo, ed in definitiva rilevanti, secondo i criteri
enunciati da questa Corte.
Nel merito, la parte privata sottolinea che, alla luce
dell'articolo 41 della Costituzione, «mentre sono concepibili
disposizioni provvisorie particolari, che abbiano lo scopo di
risolvere situazioni di urgenza o di emergenza (...), non possono
ammettersi comandi giuridici che impongano iussu principis e senza
predeterminazione di scadenza l'obbligo di gestioni» economicamente
dannose per l'impresa che ne e' gravata.
Le disposizioni impugnate contrasterebbero, percio', con gli
articoli 3, 41 e 47 della Costituzione.
6. - In prossimita' dell'udienza pubblica hanno depositato
un'unica memoria il Presidente del Consiglio dei ministri e la
Regione Siciliana, insistendo nelle conclusioni gia' rassegnate.
In particolare, si eccepisce un nuovo profilo di inammissibilita'
della questione.
Con la legge 10 novembre 1997, n. 42 (Interventi finanziari
straordinari per la riscossione dei tributi in Sicilia), infatti, la
regione determino' in via eccezionale le somme dovute al commissario
provvisoriamente delegato alla riscossione in Sicilia per gli anni
dal 1991 al 1996, in aggiunta a quelle previste dall'art. 61,
comma 3, lettere a) e b), del d.P.R. n. 43 del 1988, e un'ulteriore
erogazione per l'anno 1997, subordinando l'intera erogazione (art. 1,
comma 5) alla rinuncia - poi intervenuta, con conseguente pagamento
delle somme - ad ogni azione o pretesa della societa' MontePaschi
Serit nascente dalla gestione del servizio in regime commissariale.
Il rapporto commissariale, osservano gli intervenuti, avrebbe quindi
trovato legislativamente una propria complessiva e singolare
regolamentazione, cui non sarebbe stata certamente estranea «una
prevista base volontaristica da parte della stessa societa», alla
quale sarebbe stata riconosciuta un'adeguata ed eccezionale (in
quanto derogatoria rispetto a quella generalmente spettante al
commissario delegato) remunerazione per il servizio svolto per tutto
il periodo entro il quale si collocano i fatti oggetto della
contestazione formulata nei confronti degli imputati nel giudizio a
quo. Tale normativa, indubbiamente speciale e di contenuto
eccezionale, non sarebbe stata invece considerata dall'autorita'
remittente, che avrebbe quindi omesso di verificarne l'incidenza in
relazione alla disposizione generale dell'art. 18 della legge
regionale impugnata, e in definitiva di motivare sulla rilevanza
della questione.
Quanto al merito, si contesta in particolare l'assunto secondo
cui al commissario governativo delegato sarebbero imposti «gli
obblighi ma non i diritti del concessionario privato», in quanto al
primo si applica (art. 18, comma 3, della legge regionale impugnata)
la normativa concernente il secondo, e in particolare ad esso compete
il diritto al rimborso delle spese e ai compensi a remunerazione del
servizio; solo per il commissario delegato, poi, era prevista
(dall'art. 26 del d.P.R. citato) la possibilita', in situazioni
particolari, di esonero dall'obbligo del «non riscosso come
riscosso», sempre incombente, invece, sul concessionario.
In ordine, infine, alla asserita mancata previsione di un termine
all'attivita' coattivamente svolta dal commissario delegato,
l'Avvocatura osserva che occorre distinguere fra la previsione della
norma impugnata, che si esprime in termini di provvisorieta' e di
temporaneita', e la sua concreta applicazione nel caso di specie.
7. - All'udienza del 20 gennaio 2004 le parti hanno discusso la
questione, insistendo per l'accoglimento delle conclusioni gia'
rassegnate in atti.
Considerato in diritto
1. - Il giudizio a quo e' un processo penale per interruzione di
pubblico servizio a carico di amministratori di due istituti bancari,
l'uno gia' investito della funzione di commissario governativo
delegato provvisoriamente alla riscossione dei tributi negli ambiti
della Regione siciliana, l'altro unico azionista del primo.
Il Tribunale di Palermo, facendo propria una questione in
precedenza sollevata, nello stesso giudizio, dal pretore di Palermo
con ordinanza del 14 luglio 1999, mai regolarmente pervenuta a questa
Corte a causa di un disguido postale, dubita della legittimita'
costituzionale dell'art. 24 del d.P.R. 28 gennaio 1988, n. 43
(Istituzione del servizio di riscossione dei tributi e di altre
entrate dello Stato e di altri enti pubblici, ai sensi
dell'articolo 1, comma 1, della legge 4 ottobre 1986, n. 657), e,
«conseguentemente», dell'art. 10 (recte: 18) della legge della
Regione Siciliana 5 settembre 1990, n. 35 (indicata con il n. 74 per
un errore materiale, come si rileva dalla esatta indicazione
contenuta nella motivazione), recante «Istituzione e disciplina del
servizio di riscossione dei tributi e di altre entrate», «laddove
impongono al commissario governativo delegato provvisoriamente alla
esazione dei tributi gli obblighi ma non i diritti del concessionario
privato, alla cui disciplina normativa viene operato testuale rinvio,
con cio' comportando il determinarsi di una situazione obbligatoria
svincolata dalle esigenze di economicita' della gestione aziendale e
potenzialmente in antitesi ad essa, senza che nelle norme censurate
venga in alcun modo determinato, facendo ricorso a criteri
cronologici o di altra natura legale, un limite ragionevole
all'esercizio di tale potere da parte dell'ente pubblico».
Secondo il remittente, le norme in questione - conferendo
all'autorita' (il Ministro delle finanze secondo la legge statale,
l'Assessore regionale per il bilancio e le finanze, secondo la legge
regionale) il potere di imporre al privato, senza limiti di tempo o
«funzionali», e senza consentire il recesso unilaterale, l'obbligo di
gestire, in qualita' di commissario governativo, il servizio di
riscossione in forma di impresa, con tutti gli oneri e i rischi
relativi, e con l'obbligo del «non riscosso per riscosso» -
esporrebbero il soggetto investito della funzione di commissario al
rischio di scompensi di natura economico-finanziaria, con lesione
della liberta' economica e dei principi di eguaglianza e
ragionevolezza: onde sarebbero violati gli articoli 3 e 41 della
Costituzione.
2. - Non possono essere accolte le eccezioni di inammissibilita'
della questione sollevate dalla difesa del Presidente del Consiglio
dei ministri e della Regione Siciliana.
Le parti private che hanno sollevato la questione, giudicata dal
remittente non manifestamente infondata, lamentano, fra l'altro, che
non venga loro riconosciuto, in forza delle norme impugnate, un
diritto di recesso, con incidenza, in ipotesi, sulla qualita' di
incaricato di pubblico servizio dell'istituto bancario i cui
amministratori sono imputati. A cio' si riferisce la pur succinta
motivazione della rilevanza della questione offerta dal remittente,
la' dove allude alla potenziale incidenza che la decisione della
stessa potrebbe avere sulla ricorrenza degli elementi costitutivi
della fattispecie criminosa per cui si procede.
Ne' l'omessa considerazione, da parte del giudice a quo,
dell'entrata in vigore e dell'applicazione della legge regionale
10 novembre 1997, n. 42, successiva rispetto ai fatti per i quali si
procede penalmente, e' idonea ad inficiare la sufficienza di tale
motivazione.
3. - Nel merito, la questione non e' fondata.
La normativa statale che viene in considerazione, per ragioni di
rilevanza, e' quella contenuta nel d.P.R. n. 43 del 1988,
successivamente abrogata e sostituita dal d.lgs. 13 aprile 1999,
n. 112.
L'art. 24 del d.P.R. n. 43 del 1988 (cui corrisponde l'art. 18
della legge regionale siciliana n. 35 del 1990, che, per quanto qui
interessa, rinvia ad esso o lo ricalca interamente) prevedeva che in
caso di vacanza della concessione del servizio di riscossione dei
tributi, che si espleta in regime di concessione amministrativa
(articoli 2 e 7 del d.P.R. n. 43 del 1988) nei singoli ambiti
territoriali, «in attesa del nuovo conferimento della gestione del
servizio» fosse nominato un «commissario governativo delegato
provvisoriamente alla riscossione», scelto fra i soggetti abilitati
che ne avessero fatto richiesta (comma 1), o, in mancanza, in persona
del concessionario di un ambito territoriale contiguo «che abbia
l'organizzazione piu' idonea a garantire temporaneamente lo
svolgimento del servizio di riscossione» (comma 2). Al commissario
«si applicano le norme stabilite per il concessionario, salvo quanto
disposto» nei successivi articoli (comma 3).
In particolare, per quanto riguarda gli obblighi del commissario,
l'art. 26 (cui rinvia l'art. 18, comma 3, della legge regionale)
stabiliva che esso risponde (salvo esonero stabilito «in situazioni
particolari» dall'autorita' amministrativa) del non riscosso come
riscosso, ed e' tenuto a prestare cauzione: alla stessa stregua,
peraltro, di quanto disponeva l'art. 32, rispettivamente al comma 3 e
al comma 4, per il concessionario (mentre qui non vengono in rilievo
ne' la successiva abrogazione dell'art. 32, comma 3, disposta
dall'art. 2 del d.lgs. 22 febbraio 1999, n. 37, ne' il quesito se
anche al commissario si applicasse la norma da ultimo citata, che
disponeva l'abrogazione di «ogni disposizione» che imponeva ai
concessionari l'obbligo del non riscosso come riscosso).
Quanto all'aspetto economico, l'art. 25 del d.P.R. n. 43 del 1988
(cui pure rinvia l'art. 18, comma 3, della legge regionale n. 35 del
1990) prevedeva che con il decreto di nomina del commissario
governativo venissero stabilite, «di norma entro i limiti determinati
per il precedente concessionario, la misura delle commissioni, dei
compensi e dei rimborsi delle spese a lui spettanti», nonche' le
modalita' di partecipazione delle amministrazioni pubbliche alle
spese per i locali e per gli arredi necessari all'adempimento del
servizio di riscossione, «restando a carico del commissario stesso le
altre spese di gestione». A sua volta l'art. 61 del d.P.R. n. 43 del
1988 (cui corrisponde e in larga parte rinvia l'art. 23 della legge
regionale) disciplinava dettagliatamente la determinazione dei
compensi e dei rimborsi spese spettanti al concessionario, prevedendo
fra l'altro (comma 3, primo periodo) che «la remunerazione del
servizio di riscossione viene determinata in modo da assicurare una
percentuale non differenziata di utile per ogni concessionario sulla
base dei dati di redditivita' media e dei costi medi di gestione a
livello nazionale rapportati ad ogni concessionario o a gruppi di
concessionari», tenendo comunque conto di una serie di elementi
concreti ivi specificati, fra cui anche il personale eccedente le
necessita' operative della concessione, mantenuto obbligatoriamente
in servizio; e che tale remunerazione fosse articolata in varie voci,
in parte a carico dell'amministrazione e in parte a carico dei
contribuenti, fra cui (comma 3, lettera d) «un compenso in cifra
fissa per ciascun abitante servito, differenziato per ogni ambito
territoriale e determinato in relazione al prevedibile ammontare
delle commissioni, dei compensi, dei rimborsi spese e degli interessi
di mora spettanti ai concessionari (...) al fine di assicurare la
remunerazione calcolata» con i criteri previsti dal citato primo
periodo dello stesso comma 3. A sua volta, il comma 8 dell'art. 61
stabiliva che «al fine di assicurare la permanenza dell'equilibrio
economico di ogni singola gestione viene effettuata, con periodicita'
biennale, la revisione delle misure delle commissioni, dei compensi,
dei rimborsi delle spese tenuto conto anche del tasso di inflazione
programmato dal Governo per il biennio successivo, nonche' delle
eventuali modifiche alle condizioni originarie della concessione
conseguenti ad intervenute modifiche normative». E' a tale
provvedimento di rideterminazione periodica della remunerazione che
faceva riferimento l'art. 18, comma 1, del d.P.R. n. 43 del 1988,
prevedendo la facolta' del concessionario di recedere dalla
concessione con preavviso di sei mesi, con dichiarazione notificata
entro trenta giorni dalla comunicazione del decreto di revisione
biennale dei compensi.
4. - Il remittente, facendo proprie le tesi delle parti private,
espone in sostanza due censure: che le norme impugnate comportassero
l'obbligo per il commissario di gestire l'attivita' d'impresa con
tutti gli oneri gravanti sul concessionario ma senza averne i
diritti, e pertanto anche in condizioni antieconomiche, e che tale
obbligo potesse essere imposto senza un ragionevole limite temporale.
Ma tali censure non trovano riscontro oggettivo nella normativa che
si e' richiamata.
Essa infatti, come si e' visto, configurava la posizione del
commissario, in linea di principio, alla stessa stregua di quella del
concessionario (art. 24, comma 3, del d.P.R. n. 43 del 1988); e in
particolare, per quanto riguarda l'aspetto economico, prevedeva
dettagliatamente i criteri e le modalita' per assicurare l'equilibrio
economico delle gestioni dei concessionari (art. 61 dello stesso
decreto), ed esplicitamente rinviava agli stessi criteri con
riferimento al commissario governativo delegato provvisoriamente alla
riscossione, nel prevedere che i relativi compensi e rimborsi
venissero stabiliti di norma entro i limiti determinati per il
precedente concessionario (art. 25 dello stesso decreto).
Non e' vero dunque che il commissario avesse gli obblighi ma non
i diritti del concessionario. Se poi, con questa affermazione, si
volesse alludere alla mancata previsione a favore del commissario del
diritto di recesso unilaterale, previsto in capo al concessionario
dall'art. 18 del d.P.R. n. 43 del 1988, si dovrebbe osservare che in
realta' tale norma non conferiva affatto al concessionario un potere
«libero» di recedere dalla concessione in vista di una presunta
antieconomicita' della gestione, ma consentiva ad esso di svincolarsi
unilateralmente dal rapporto solo in occasione della rideterminazione
- stabilita con cadenza biennale - degli elementi della
remunerazione, con preavviso di sei mesi e con dichiarazione da
notificare entro un breve termine dalla comunicazione del
provvedimento di variazione.
Peraltro ne' dall'ordinanza di rimessione, ne' dalle difese delle
parti private e' dato di comprendere chiaramente se, nella specie, i
lamentati fattori di antieconomicita' della gestione venissero
ricondotti solo a ipotetici inadempimenti dell'amministrazione
rispetto ad obblighi patrimoniali discendenti dalla legge e dal
provvedimento di nomina e di determinazione dei compensi e dei
rimborsi (nel qual caso, ovviamente, al commissario e' dato il
ricorso agli ordinari rimedi per far valere i diritti violati),
ovvero a ipotetiche condizioni di non conformita' di tale
provvedimento rispetto alle previsioni legali (nel qual caso altri,
ma sempre esperibili, sarebbero stati i rimedi), ovvero ancora,
nell'opinione del commissario, ad inadeguatezza delle norme che
prevedevano i compensi, e che invero contenevano espliciti
riferimenti, come si e' visto, alle esigenze di equilibrio economico
della gestione (norme, tuttavia, non denunciate in questa sede).
5. - Per quanto poi attiene alla durata della gestione
commissariale, l'assenza di un termine massimo determinato dalla
legge (come e' invece poi stato previsto dall'art. 12, comma 3, del
d.lgs. n. 112 del 1999, che fissa per l'incarico la durata di un
anno, rinnovabile una sola volta per un altro anno) non significa che
la norma legittimasse una durata del tutto indeterminata
dell'incarico, rimessa alla discrezione dell'amministrazione.
L'art. 24 del d.P.R. n. 43 del 1988 configura espressamente la
gestione commissariale come una soluzione provvisoria («delegato
provvisoriamente alla riscossione»: comma 1) intesa a garantire
«temporaneamente» lo svolgimento del servizio (comma 2) «in attesa
del nuovo conferimento della gestione del servizio» medesimo (ancora
comma 1).
Il sistema normativo presuppone chiaramente, dunque, il dovere
dell'amministrazione di attivare con sollecitudine i procedimenti
intesi al rilascio della nuova concessione, e non giustifica la mera
inerzia dell'amministrazione medesima, verificandosi la quale e'
sempre possibile per i privati interessati porre in essere i rimedi
apprestati dall'ordinamento per reagire ad essa.
In ogni caso, gli eventuali vizi da cui si fanno derivare le
conseguenze pregiudizievoli lamentate a carico del commissario non
sarebbero da imputare alle norme denunciate, bensi' alla loro
difettosa o mancata applicazione, che non potrebbe dunque essere
addotta come motivo di illegittimita' costituzionale delle stesse
norme legislative (cfr., ad esempio, sentenze n. 157 del 1996, n. 175
del 1997, n. 40 del 1998 e n. 300 del 2000).
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 24 del d.P.R. 28 gennaio 1988, n. 43 (Istituzione del
servizio di riscossione dei tributi e di altre entrate dello Stato e
di altri enti pubblici, ai sensi dell'articolo 1, comma 1, della
legge 4 ottobre 1986, n. 657), e dell'art. 18 della legge della
Regione Siciliana 5 settembre 1990, n. 35 (Istituzione e disciplina
del servizio di riscossione dei tributi e di altre entrate),
sollevata, in riferimento agli articoli 3 e 41 della Costituzione,
dal Tribunale di Palermo con l'ordinanza in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 febbraio 2004.
Il Presidente: Zagrebelsky
Il redattore: Onida
Il cancelliere:Fruscella
Depositata in cancelleria il 2 marzo 2004.
Il cancelliere:Fruscella
04C0274