N. 36 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 5 marzo 2004
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 5 marzo 2004 (della Regione Valle d'Aosta) Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della legge finanziaria 2004 - Divieto per le Regioni a statuto ordinario di ricorrere all'indebitamento per finanziare spese diverse da quelle di investimento - Disciplina - Prevista applicazione alle Regioni a statuto speciale delle relative disposizioni concernenti, in particolare: a) la specificazione delle operazioni costituenti indebitamento e investimento; b) la modificabilita' con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze delle previste tipologie; c) la impossibilita' di ricorrere all'indebitamento per finanziare conferimenti rivolti alla ricapitalizzazione di aziende o societa' finalizzata al ripiano di perdite, con affidamento di compiti di controllo agli istituti finanziatori - Ricorso della Regione Valle d'Aosta - Denunciato carattere dettagliato e analitico delle disposizioni impugnate - Violazione dell'autonomia regionale in materia di finanza pubblica riservata alla potesta' legislativa (quanto meno concorrente) regionale, gia' compiutamente disciplinata dalle norme attuative dello statuto e da leggi e regolamenti regionali - Mancato rispetto delle regole procedimentali in tema di attuazione dello statuto - Incidenza sull'autonomia organizzativa della regione ricorrente e degli enti valdostani - Contrasto con la clausola di salvaguardia delle autonomie speciali contenuta nell'art. 10 della legge costituzionale n. 3/2001 - Ripercussioni sugli equilibri del bilancio regionale - Insussistenza dei presupposti per l'esercizio del potere sostitutivo del governo nonche' delle ragioni di tutela dell'unita' economica della Repubblica - Contrasto con i principi di sussidiareta' e di leale collaborazione. - Legge 24 dicembre 2004, n. 350, art. 3, commi 16, 17, 18, 19, 20 e 21. - Costituzione, artt. 3, 5, 116, 117, 118, 119 e 120; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4, artt. 3, 4 e 48-bis.(GU n.20 del 19-5-2004 )
La Regione Autonoma Valle d'Aosta, in persona del Presidente della regione e legale rappresentante pro tempore, sig. Carlo Perrin, rappresentata e difesa, giusta delega a margine del presente atto ed in virtu' di deliberazione di giunta regionale n. 410 del 16 febbraio 2004 (all. 1) di autorizzazione a stare in giudizio, dagli avv. proff. Giuseppe Franco Ferrari e Massimo Luciani, e con questi elettivamente domiciliata presso lo studio del secondo in Roma, Via Bocca di Leone, n. 78, contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la dichiarazione d'illegittimita' costituzionale della legge 24 dicembre 2003, n. 350, pubblicata in Gazzetta Ufficiale, S.O. n. 196, serie generale - n. 299 del 27 dicembre 2003, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2004)», con particolare riferimento all'articolo 3, «Disposizioni in materia di oneri sociali e di personale e per il funzionamento di amministrazioni ed enti pubblici», limitatamente ai commi da 16 a 21 (all. 2). F a t t o Sul supplemento ordinario n. 196 alla Gazzetta Ufficiale n. 299 del 27 dicembre 2003 e' stata pubblicata la legge finanziaria per l'anno 2004 (legge n. 350 del 24 dicembre 2003). Essa, all'articolo. 3, contiene una congerie di disposizioni assai varie, tra cui alcune (commi da 16 a 21) dedicate all'indebitamento delle regioni e degli enti locali. In particolare, ribadito quanto gia' disposto dall'art. 119, comma 6, Cost. a seguito della riforma costituzionale dell'ottobre 2001 circa la facolta' dei predetti enti di ricorrere all'indebitamento solo per finanziare spese di investimento (comma 16), il legislatore statale prosegue poi fornendo una definizione assai stringente di indebitamento, e segnatamente stabilendo che si debba intendere per tale «l'assunzione di mutui, l'emissione di prestiti obbligazionari, le cartolarizzazioni di flussi futuri di entrata non collegati a un'attivita' patrimoniale preesistente e le cartolarizzazioni con corrispettivo iniziale inferiore all'85 per cento del prezzo di mercato dell'attivita' oggetto di cartolarizzazione ..., le operazioni di cartolarizzazione accompagnate da garanzie fornite da amministrazioni pubbliche e le cartolarizzazioni e le cessioni di crediti vantati verso altre amministrazioni pubbliche», e precisando che «modifiche alle predette tipologie di indebitamento sono disposte con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, sentito l'ISTAT, sulla base dei criteri definiti in sede europea» (comma 17; si noti incidentalmente che il successivo comma 20, nel ribadire il potere di modificare tali tipologie con decreto ministeriale sentito l'ISTAT, non riproduce anche l'obbligo di attenersi ai criteri elaborati a livello europeo); quindi, viene precisato quali operazioni costituiscono investimento ai sensi dell'art. 119, comma 6, Cost., con un'elencazione che parrebbe tassativa ed anch'essa modificabile solo con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, sentito l'ISTAT (commi 18 e 20); ancora, viene introdotto un esplicito divieto di ricorrere all'indebitamento per finanziare conferimenti di capitale rivolti alla ricapitalizzazione di aziende o societa' finalizzata al ripiano di perdite, attribuendo al contempo compiti di controllo in tal senso agli istituti finanziatori (comma 19); infine, invocando apoditticamente non meglio specificati fini di «tutela dell'unita' economica della Repubblica», e di «coordinamento della finanza pubblica» e richiamando a tale proposito gli artt. 119 e 120 Cost., il legislatore statale stabilisce che le disposizioni sopra citate di cui ai commi da 16 a 20 «si applicano alle regioni a statuto speciale e alle Province autonome di Trento e Bolzano», nonche' agli enti locali siti nei loro territori (comma 21). Le disposizioni della legge n. 350/2003 indicate in epigrafe e sopra sommariamente richiamate, la cui pretesa immediata operativita' nei confronti delle regioni a statuto speciale non sembra possa essere revocata in dubbio visto il chiaro tenore letterale dell'art. 3, comma 21, della legge impugnata, arrecano una lesione diretta ed attuale sotto molteplici profili alle prerogative costituzionalmente riconosciute alle regioni a statuto speciale, e segnatamente a quelle della ricorrente Regione Autonoma Valle d'Aosta. Di qui la necessita' della proposizione del presente ricorso, per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art. 3, commi da 16 a 21, della citata legge alla luce dei seguenti motivi di D i r i t t o 1. - Violazione degli artt. 3, 5, 116, 117 e 118 Cost. e dell'art. 10, legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3. Violazione degli artt. 3, 4 e 48-bis, legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4. Ai sensi dell'art. 3 dello Statuto speciale (legge cost. n. 4/1948), alla Regione Autonoma Valle d'Aosta e' stata riconosciuta la potesta' di emanare norme legislative di integrazione ed attuazione delle leggi della Repubblica per adattarle alle condizioni regionali in una serie di materie ivi elencate, tra cui «finanze regionali e comunali». Il successivo art. 4 dello stesso statuto precisa, inoltre, che alla regione spetta la competenza amministrativa su tutte le materie sulle quali ha competenza legislativa. La legge 26 novembre 1981, n. 690, recante «Revisione dell'ordinamento finanziario della Regione Valle d'Aosta», ha poi riconosciuto all'odierna ricorrente la potesta' di assumere mutui ed emettere obbligazioni per un importo non superiore alle entrate ordinarie sia per provvedere alle spese di investimento sia al fine di assumere partecipazioni in societa' finanziarie regionali alle quali partecipino altri enti pubblici ed il cui oggetto rientri nelle materie di cui agli artt. 2 e 3 dello statuto regionale o in quelle delegate ai sensi dell'art. 4 del medesimo Statuto. Per il finanziamento delle suddette spese, il d.lgs. 28 dicembre 1989, n. 431, recante «Norme di attuazione dello statuto speciale per la Regione Valle d'Aosta in materia di finanze regionali e comunali», ha stabilito all'art. 2 che la regione possa contrarre mutui concessi dalla Cassa depositi e prestiti, dalla Direzione generale degli istituti di previdenza amministrati dal Ministero del tesoro nonche' dall'istituto per il credito sportivo. Al tempo stesso, il medesimo decreto, al successivo art. 6, in attuazione dell'art. 3, comma 1, lett. f), della legge cost. 4/1948, ha stabilito che «spetta alla regione emanare norme in materia di bilanci, di rendiconti, di amministrazione del patrimonio e di contratti degli enti locali della Valle d'Aosta e delle loro aziende, nel rispetto dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato in materia di contabilita' degli enti locali, nonche' delle disposizioni relative alla normalizzazione e al coordinamento dei conti pubblici ...». Nell'esercizio delle sue attribuzioni, la Regione Autonoma Valle d'Aosta ha quindi adottato, con l.r. 16 dicembre 1997, n. 40, una serie di norme in materia di contabilita' e controlli sugli atti degli enti locali, demandando poi ad un regolamento, proposto dalla giunta regionale sentite le associazioni degli enti locali, la disciplina dell'ordinamento finanziario e contabile degli enti locali. Il predetto regolamento, n. 1 del 3 febbraio 1999, e' stato pubblicato nel B.U.R. Valle d'Aosta 11 febbraio 1999, n. 8: esso contiene una specifica disposizione (art. 44) in materia del ricorso all'indebitamento da parte degli enti locali, che prevede che esso sia possibile esclusivamente al fine di realizzare investimenti, con l'unica deroga (comma 2) del finanziamento dei debiti fuori bilancio. Cosi' ricostruito il quadro delle competenze normative e delle attribuzioni amministrative della Valle d'Aosta in materia di finanze regionali e comunali, e' agevole rilevare come la legge finanziaria per l'anno 2004 si ponga in netto contrasto con le disposizioni appena citate: essa, infatti, come gia' sottolineato, pone una serie di limiti assai ristretti alla possibilita' delle regioni e degli enti locali di ricorrere all'indebitamento, statuendone l'applicazione anche nei confronti delle regioni a statuto speciale e quindi con cio' comportando una sostanziale abrogazione della normativa valdostana vigente in materia e sopra menzionata, pur essendo quest'ultima recata da una fonte sovraordinata quale quella che reca attuazione di uno statuto di autonomia speciale. Si assiste, dunque, ad una palese violazione dell'autonomia regionale nella materia de qua, in assoluto spregio dell'art. 3, legge cost. 4/1948. Il legislatore statale, infatti, ha inteso vincolare le regioni all'applicazione di disposizioni articolate e di dettaglio, in tal modo scavalcando completamente la legge regionale; cio' in un settore in cui deve riconoscersi quanto meno una ripartizione di competenze tra Stato e regioni, in forza della quale la legge regionale resta comunque l'unica fonte competente all'adozione di previsioni normative analitiche e puntuali. Risulta del pari violato l'art. 48-bis, legge cost. 4/1948: si noti, infatti, che ai sensi dell'art. 1, d.lgs. 22 aprile 1994, n. 320, le norme di attuazione dello statuto speciale della Regione Valle d'Aosta, ivi incluse quelle, dettate dal d.lgs. 431/1989 gia' piu' sopra menzionato possono essere modificate «solo con il procedimento di cui all'art. 48-bis del medesimo statuto speciale», vale a dire con uno o piu' decreti legislativi il cui schema sia elaborato da una commissione paritetica composta da tre membri di nomina governativa e tre nominati dal consiglio regionale della Valle d'Aosta e sottoposto al parere del consiglio stesso. Nella fattispecie, in sostanza, si assiste all'adozione da parte del legislatore statale di norme analitiche e di dettaglio in materia costituzionalmente riservata alla potesta' (quanto meno concorrente) regionale e peraltro gia' compiutamente disciplinata dalle norme attuative dello statuto speciale e da leggi e regolamenti regionali con l'ulteriore aggravante rappresentata dal fatto che le disposizioni impugnate sono state adottate in totale spregio delle speciali regole procedimentali in tema di normazione attuativa dello statuto e relative modificazioni. A tale proposito, si consideri quanto recentemente statuito da codesta Ecc.ma Corte nella sentenza n. 221/2003, secondo cui «la legislazione statale ordinaria non e' idonea ad abrogare le norme attuative di statuti speciali che, come e' noto, si collocano in una posizione peculiare nel sistema delle fonti del diritto». In considerazione del rango costituzionale delle norme contenute nello statuto speciale valdostano, e' dunque ravvisabile nel contempo sia la violazione dell'art. 116, comma 1, Cost., nella parte in cui riconosce alla Valle d'Aosta forme e condizioni particolari di autonomia secondo il suo statuto speciale, sia la violazione dell'art. 117, comma 1, Cost., laddove fa obbligo allo Stato di esercitare la propria potesta' legislativa nel rispetto della Costituzione. Infine, e' altresi' riscontrabile nella fattispecie una altrettanto grave violazione dell'art. 118 Cost. e dell'art. 4, legge cost. n. 4/1948, nella parte in cui riconoscono alla Regione Autonoma Valle d'Aosta la titolarita' di funzioni amministrative proprie. E' evidente, infatti, che, oltre ad invadere un ambito di normazione regionale, la legge impugnata in parte qua, con le sue inevitabili ripercussioni sugli investimenti concretamente realizzabili, finisce per incidere in misura rilevante anche sull'autonomia organizzativa della regione ricorrente e di tutti gli enti locali valdostani. Non si potrebbe, in avverso, invocare la titolarita'. in capo allo Stato, della potesta' di stabilire i principi fondamentali in materia di «coordinamento della finanza pubblica», cosi' come previsto dall'art. 117, comma 3, Cost. E' vero che la giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte ha, di recente, sottolineato la dimensione «nazionale» degli interventi compiuti nell'esercizio di tale potesta' (v., ad es., sentt. n. 17 e 36 del 2004), ma non e' meno vero che il concetto stesso di coordinamento implica unicamente la fissazione di obiettivi e di paradigmi generali dell'azione, laddove, come si e' dimostrato, nella specie la normativa impugnata definisce la nozione di indebitamento in modo analitico e dettagliato, andando ben al di la' della semplice identificazione degli obiettivi dell'azione pubblica, sulla base (come invece dovrebbe essere) della determinazione di generali grandezze macroeconomiche da rispettare. 2. - Violazione degli artt. 3, 5, 117, 119 e 120 Cost. e dell'art. 10, legge cost. 28 ottobre 2001 n. 3. Violazione dei principi di sussidiarieta' e di leale collaborazione. Premesso che, in seguito alla riforma del titolo V della parte II della Costituzione, la materia «finanza pubblica» e' stata pacificamente confermata come ambito di legislazione concorrente - fatta eccezione per la «perequazione delle risorse finanziari», che compare nell'elenco di cui all'art. 117, comma 2, tra le materie riservate in via esclusiva al legislatore statale -, deve sottolinearsi come, alla stregua dell'art. 10, legge cost. 3/2001, sino all'adeguamento dei rispettivi statuti le disposizioni del nuovo titolo V «si applicano anche alle regioni a statuto speciale e alle province autonome di Trento e Bolzano per le parti in cui prevedono forme di autonomia piu' ampie rispetto a quelle gia' attribuite». Ne discende, evidentemente, che la riforma costituzionale del 2001 non puo' essere invocata a fondamento dell'ingerenza da parte del legislatore statale in ambiti gia' disciplinati dalla Regione Autonoma Valle d'Aosta in forza delle attribuzioni riservatele dal proprio statuto speciale. In altre parole, tali attribuzioni, se maggiormente estese rispetto a quelle oggi riconosciute dall'attuale testo costituzionale, permangono intatte sino a quando la regione non provveda ad adeguare il proprio statuto speciale alla nuova disciplina costituzionale. Il nuovo titolo V, infatti (e con esso, ovviamente, le leggi adottate in pretesa attuazione del medesimo), trova applicazione immediata e diretta nell'ambito delle regioni a statuto speciale solo nei limiti in cui riconosca a queste ultime forme di autonomia piu' ampie di quelle ad esse gia' attribuite nel vigore del precedente ordinamento costituzionale (cfr., in tal senso, Corte cost., 13 febbraio 2003, n. 48; Corte cost., 20 dicembre 2002, n. 533). Per tale assorbente ragione, la legge finanziaria impugnata, nella parte in cui invoca gli artt. 119 e 120 Cost. per giustificare l'applicazione dei commi da 16 a 20 dell'art. 3 anche nei confronti delle regioni e province autonome, appare manifestamente illegittima. Se e' vero che l'art. 19 Cost. all'ultimo comma stabilisce il divieto per comuni, province, citta' metropolitane e regioni di ricorrere all'indebitamento se non per finanziare spese di investimento, l'art. 10, legge cost. n. 3/2001, impedisce di ritenere immediatamente applicabile tale principio anche alle regioni a statuto speciale ed alle Province autonome di Trento e Bolzano, almeno nella misura in cui questo determini una compressione o limitazione dell'autonomia di cui detti enti godono in forza dei rispettivi statuti. A maggior ragione, quindi, deve escludersi l'applicabilita' a tali enti di norme di legge statale costituenti attuazione del sopra richiamato principio costituzionale, nei limiti in cui esse determinano una compressione dell'autonomia regionale. Del resto, non puo' essere revocato in dubbio che le disposizioni dettate dall'art. 3, nei commi da 16 a 21, abbiano un impatto rilevante e dirompente sugli equilibri del bilancio regionale. Basti pensare al fatto che, in considerazione dei ristretti margini di autofinanziamento di cui godono le regioni, la quasi totalita' delle spese regionali di investimento sono oggi correntemente finanziate facendo ricorso all'indebitamento: ebbene, per effetto delle disposizioni di legge qui impugnate, che limitano le spese finanziabili mediante indebitamento a precise tipologie di spesa, in contrasto con l'ampiezza dell'art. 11, legge n. 690/1981, e dell'art. 44 del regolamento 1/1999, una serie rilevante di interventi destinati alla realizzazione di investimenti non potrebbe piu' essere legittimamente finanziata mediante indebitamento; tra questi, a titolo esemplificativo, potremmo menzionare i trasferimenti in conto capitale a favore dei privati, quali i contributi in conto capitale per le imprese o per le famiglie, nonche' i cofinanziamenti regionali di programmi comunitari. Ne deriva, evidentemente, che l'art. 119, ultimo comma, sopra citato non puo' essere ragionevolmente invocato dal legislatore statale per legittimare l'applicazione dell'art. 3, commi da 16 a 20, della finanziaria per il 2004 anche nei confronti della regione odierna ricorrente e delle altre regioni e province autonome, come pretenderebbe il successivo comma 21. Incoerente appare, allo stesso modo, il richiamo - contenuto nello stesso art. 3, comma 21, legge n. 350/2003 -, all'art. 120 Cost., nella parte in cui riconosce al governo il potere di sostituirsi ad organi regionali, provinciali o comunali quando lo richieda la tutela dell'unita' economica della Repubblica. Non solo valgono gli argomenti gia' spesi a proposito della non immediata integrale applicabilita' delle nuove disposizioni costituzionali nell'ambito delle regioni a statuto speciale, ma si deve considerare, altresi', l'oggettiva insussistenza, nella fattispecie, sia dei presupposti in termini di inerzia regionale per l'esercizio del potere sostitutivo del governo, sia di effettive ragioni di tutela dell'unita' economica e/o giuridica tali da giustificare l'applicazione delle disposizioni restrittive dettate dalla finanziaria in tema di indebitamento degli enti locali anche nel territorio valdostano. Per tacere della evidente violazione dei fondamentali principi, ribaditi dallo stesso art. 120 Cost., di sussidiarieta' e leale collaborazione, insiti anche nella circostanza che le disposizioni di cui con il presente ricorso si contesta la legittimita' costituzionale sono state inserite in un maxiemendamento alla legge finanziaria introdotto improvvisamente sul finire dell'iter parlamentare della legge stessa, senza che su di esse siano stati nemmeno consultati o sentiti gli enti direttamente interessati: e' mancata del tutto, nella fattispecie, qualsiasi forma di intesa o coordinamento preventivo con le legioni interessate, benche' si sia finito per incidere in misura rilevante in ambiti da queste gia' disciplinati e per di piu' di chiara attribuzione regionale.
P. Q. M. Voglia codesta Ecc.ma Corte, in accoglimento del presente ricorso, dichiarare l'illegittimita' costituzionale della legge 24 dicembre 2003, n. 350, pubblicata in Gazzetta Ufficiale, S.O. n. 196 - serie generale - n. 299, del 27 dicembre 2003, con particolare riferimento all'articolo 3, commi da 16 a 21. Milano-Roma, addi' 17 febbraio 2004 Avv. prof. Giuseppe Franco Ferrari - Avv. prof. Massimo Luciani 04C0371