N. 259 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 gennaio 2004
Ordinanze 259 e 260 - di contenuto sostanzialmente identico - emesse il 21 gennaio 2004 dal Tribunale amministrativo regionale della Puglia sezione staccata di Lecce, sul ricorso proposto da Pulimeno Roberto contro comune di Nardo' (R.O. 259/2004); Pulimeno Lucia contro comune di Nardo' (R.O. 260/ 2004). Edilizia e urbanistica - Condono edilizio - Condono per le opere abusive ultimate entro il 31 marzo 2003 - Irragionevolezza, non proporzionalita' ed inadeguatezza rispetto alle finalita' - Incidenza sul principio dell'effetto deterrente della minaccia della sanzione penale, nonche' sul principio di buon andamento della pubblica amministrazione - Violazione del principio di riserva allo Stato della materia penale. - Decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, art. 32, convertito, nella legge 24 novembre 2003, n. 326. - Costituzione, artt. 3, 27, comma terzo, 97, primo comma, 117, commi secondo e terzo, 118, primo comma, e 120, comma secondo.(GU n.15 del 14-4-2004 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza,
Sul ricorso 2307/2003 proposto da Pulimeno Lucia, rappresentata e
difesa da Leuzzi Riccardo, con domicilio eletto in Lecce, via del
Mare 7/A, presso Monticchio Luciano;
Contro comune di Nardo', per l'annullamento, previa sospensione
dell'esecuzione, dell'ordinanza del dirigente del Settore urbanistica
ed ambiente del comune di Nardo' prot. 25874 reg. ord. n. 165 del 25
giugno 2003; nonche' di ogni altro atto presupposto, connesso e/o
conseguenziale;
E sul ricorso 2306/2003 proposto da Pulimeno Roberto,
rappresentato e difeso da Leuzzi Riccardo, con domicilio eletto in
Lecce, via del Mare 7/A, presso Monticchio Luciano;
Contro comune di Nardo',
Per l'annullamento, previa sospensione dell'esecuzione,
dell'ordinanza del dirigente del settore urbanistica ed ambiente del
comune di Nardo', prot. n. 25874, reg. ord. n. 165 del 25 giugno
2003;
Nonche' di ogni altro atto presupposto, connesso e/o
conseguenziale;
Visti gli atti e i documenti depositati con il ricorso;
Vista la domanda di sospensione della esecuzione del
provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dai
ricorrenti.
Udito il relatore ref. Massimiliano Balloriani;
Considerato in fatto e diritto quanto segue.
F a t t o
Questo tribunale amministrativo, con le ordinanze n. 1173 e
n. 1174 del 17 dicembre 2003, si e' pronunziato in via cautelare su
entrambi i ricorsi, con i quali sono stati impugnati due distinti
provvedimenti di demolizione riferiti a parti diverse del medesimo
immobile abusivo. L'accoglimento delle istanze cautelari si e' basato
sulle seguenti considerazioni, tutte contenute nelle relative
motivazioni.
L'immobile risulta essere stato realizzato senza concessione
edilizia, con inizio dei lavori a far data dal 1982, secondo
l'accertamento operato dal comune.
La costruzione ricade nella fascia dei trecento metri dal demanio
marittimo, che, in virtu' dell'art. 51, lett. f), della legge
regionale della Puglia n. 56/1980 risulta sottoposta a vincolo di
inedificabilita' assoluta, fino all'entrata in vigore dei piani
territorali.
Con delibera di g.r. n. 1478 del 15 dicembre 2000 della Regione
Puglia e' stato approvato il PUTT regionale pubblicato sul BUR Puglia
dell'11 gennaio 2001, il quale prevede come prima fase la
perimetrazione su cartografia catastale dei territori costruiti ai
sensi dell'art. 1.03 comma 5 disposizioni generali - titolo 1 - delle
norme tecniche di attuazione del Piano Urbanistico Territoriale
Tematico regionale, secondo cui le norme contenute nel piano non
trovano applicazione all'interno dei «territori costruiti», tra i
quali, in base al punto 5.3 dell'articolo in questione, rientrano le
aree che, ancorche' non tipizzate come zone omogenee B dagli
strumenti urbanistici vigenti, vengano riconosciute come regolarmente
edificate e vengano perimetrate su cartografia catastale con
specifica deliberazione del consiglio comunale.
All'art. 5.02 delle predette norme tecniche di attuazione, al
punto 5.02, e' stabilito che l'autorizzazione paesaggistica non va
richiesta per i beni inclusi nelle categorie di cui al titolo II del
decreto legislativo n. 490/1999 e sottoposti a tutela dal piano,
ricadenti nei «territori costruiti» di cui all'art. 1.03.
Pertanto, come si evince anche dalla relazione generale allegata
alla perimetrazione su base catastale redatta da un tecnico
incaricato dal comune ed approvata, in attuazione delle citate norme
del PUTT, con delibera del commissariale del Comune di Nardo'
n. 292/2002, la definizione di tali perimetrazioni comporta la non
assoggettabilita' degli interventi a preventiva autorizzazione
paesaggistica.
Ad un primo esame della predetta perimetrazione, gli immobili
abusivi ricadono nell'ambito dei «territori costruiti».
Il decreto-legge n. 269 del 30 settembre 2003, convertito con
legge del 24 novembre 2003 n. 326, all'art. 32, comma 25 ha previsto
che le disposizioni di cui ai capi IV eV della legge n. 47/1985 e
s.m.i. si applicano alle opere abusive ultimate entro il 31 marzo
2003.
A una sommaria valutazione, non puo' escludersi che i ricorrenti,
come da essi prospettato, possano beneficiare di tali disposizioni,
tenuto conto che il disposto dell'art. 33 della legge n. 47/1985 deve
essere interpretato nel senso che la concessione in sanatoria e'
preclusa nel caso in cui il vincolo d'inedificabilita' assoluta non
solo e' preesistente alla costruzione, ma, ovviamente, permane anche
al momento della richiesta di condono.
L'art. 44 del capo IV della legge n. 47/1985 prevede la
sospensione automatica ex lege dei procedimenti ammministrativi e
giurisdizionali, rigurdanti gli immobili abusivi, fino alla scadenza
dei termini di presentazione della domanda in sanatoria (31 marzo
2004), e tale sospensione non si applica agli incidenti cautelari
innanzi al giudice amministrativo.
Quindi la sezione ha ritenuto che, nei casi in esame, per le
considerazioni che precedono, debba essere dichiarato che i
provvedimenti di demolizioni impugnati sono sospesi ex lege e
pertanto ha deciso di accogliere le istanze cautelari fino alla
decisione della Corte costituzionale sulla questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 32 del decreto-legge n. 269 del 30 settembre
2003, convertito con legge del 24 novembre 2003 n. 326, che viene
rimessa con la presente ordinanza.
Diritto
Sulla rilevanza della questione di legittimita' costituzionale.
Come evincibile dalla premessa in fatto, la soluzione di entrambe
le citate controversie all'esame del giudice rimettente e'
determinata dall'applicazione dell'art. 32 del decreto-legge n. 269
del 30 settembre 2003, convertito con legge del 24 novembre 2003
n. 326, i cui commi 25 e 28, rinviando all'art. 39 della legge 23
dicembre 1994, n. 724, ed ai capi IV e V della legge 28 febbraio
1985, n. 47 - nei quali e' compreso anche l'art. 44, che dispone la
sospensione dei procedimenti amministrativi e giurisdizionali e della
loro esecuzione e che la sospensione non si applica ai procedimenti
cautelari avanti agli organi di giurisdizione amministrativa -
riaprono i termini per un nuovo condono edilizio.
Pertanto la questione di legittimita' costituzionale di tali
norme si pone come una vera e propria questione pregiudiziale, un
antecedente logico-giuridico necessario per la decisione della causa,
ed e' pertanto palesemente rilevante nei giudizi in esame.
1. - Violazione dell'art. 3 della Costituzione.
(Poiche' l'art. 32 del decreto-legge n. 269 del 30 settembre
2003, convertito con legge del 24 novembre 2003 n. 326, non
escludendo che del condono possano benficiare anche coloro i quali
sono gia' sottoposti a procedimento sanzionatorio per l'accertato
abuso, si manifesta irragionevole per sproporzione rispetto allo
scopo perseguito).
Nella sentenza della Consulta n. 369 del 1988 (sulla questione di
legittimita' costituzionale degli artt. 31, 34, 35, 38, 39, 43 e 44
della legge 28 febbraio 1985, n. 47) il condono edilizio viene
qualificato come un'ipotesi di causa d'improcedibilita' sopravvenuta,
distinta, come misura di clemenza, dall'amnistia, poiche' l'effetto
dell'estinzione del reato prevede la «mediazione fattuale»
consistente in una pluralita' di atti e comportamenti, quali la
domanda di sanatoria, il versamento della prima rata, la procedura di
sanatoria, sino al pagamento integrale dell'oblazione.
Sulla base di tali presupposti, la Corte ha ritenuto che la legge
di condono non dovesse rispettare la particolare procedura prevista
dall'art. 79 della Costituzione (che attualmente prevede la
deliberazione a maggioranza dei due terzi dei componenti di ciascuna
Camera) per le leggi che concedono l'indulto o l'amnistia (sentenza
n. 427 del 1995).
Il condono edilizio, secondo la Consulta, rientra comunque, in
generale, nell'ambito dei modi di esercizio del potere di clemenza
ed, in particolare, nei casi di uso della punibilita', considerata
distinta ed autonoma dal reato, per orientare il comporatamento del
reo verso fini diversi da quelli relativi alla difesa del bene
tutelato dalla norma incriminatrice (sentenza n. 369 del 1988).
Quindi, secondo la Corte, da cio' discende che la ragionevolezza di
tale uso della punibilita', e la conseguente compatibilita' con
l'art. 3 della Costituzione, deve essere valutata in funzione del
rapporto tra i diversi fini cui essa viene diretta e la tutela del
bene-interesse protetto dalla fattispecie incriminatrice, rapporto
dal quale deve risultare un bilanciamento non irrazionale.
Cosi, puo' essere razionale cancellare il carico ingombrante
dell'abusivismo perpetrato nel passato, sanando le precedenti
irregolarita' oramai realizzate, per intensificare e potenziare il
controllo nel futuro, stimolando, al contempo, l'autodenunzia degli
abusi, ed ottenendo cosi agevolmente il risultato utile di una
completa conoscenza dell'assetto edilizio del territorio.
Proprio sotto tale profilo, pero', si rileva una prima palese
irragionevolezza dell'art. 32 del decreto legge n.269 del
30 settembre 2003, convertito con legge del 24 novembre 2003 n. 326,
laddove, come nel caso dei ricorsi in esame, permette di beneficiare
del condono edilizio anche a chi e' gia' sottoposto al procedimento
sanzionatorio, e cioe' anche in quei casi in cui nessun vantaggio
puo' essere ottenuto in termini di «autodenunzia» degli abusi e di
aggiornamento catastale e tributario in genere.
Venendo meno il vantaggio dell'«autodenunzia», inoltre,
l'ulteriore vantaggio, derivante dall'eventuale differenza tra
l'importo delle somme da versare per beneficiare della sanatoria e le
sanzioni concretamente irrogabili a chi e' gia' conivolto nel
procedimento sanzionatorio, non potrebbe comunque essere determinante
in merito alla scelta di introdurre il condono, altrimenti esso
sarebbe funzionalizzato ad obbiettivi meramenti finanziari, che,
oltre a non essere affatto eccezionali, sono perseguibili in molti
modi diversi e comunque piu' conformi all'ordinamento, ad es.
attraverso un inasprimento delle sanzioni per gli abusi futuri, come
quello che il legislatore ha introdotto nel comma 47 dell'art. 32
citato.
Proprio tale ultimo inasprimento, a sua volta, per apparire
razionale, presupporrebbe il riconoscimento di un alto rilievo
costituzionale dei beni interessi tutelati, che alla fine pero' sono
anche quelli che vengono sacrificati dalla sanatoria degli abusi,
contenuta nella stessa legge che inasprisce le sanzioni.
Quanto sopra, evidentemente, depone, sotto molteplici punti di
vista, per la mancanza di un ragionevole bilanciamento tra i costi ed
i benefici derivanti dal condono, nei casi di abusi gia' accertati.
Inoltre, se tale irragionevolezza poteva essere gia' rilevata in
occasione del condono edilizio di cui ai capi IV e V della legge
n. 47/1985, essa si aggrava ulteriormente, come e' evidente alla luce
delle considerazioni appena svolte, di pari passo con l'ulteriore
aggravamento dello squilibrio nel rapporto tra costi e benefici del
condono, aggravamento dovuto all'ulteriore svantaggio derivante dalla
perdita delle aree abusive gia' acquisite dai comuni, resa possibile
in seguito all'introduzione del comma 19 dell'art. 39 della legge
23 dicembre 1994, n. 724 (secondo cui per le opere abusive divenute
sanabili in forza della presente legge, il proprietario che ha
adempiuto agli oneri previsti per la sanatoria ha il diritto di
ottenere l'annullamento delle acquisizioni al patrimonio comunale
dell'area di sedime e delle opere sopra questa realizzate disposte in
attuazione dell'art. 7, terzo comma, della legge 28 febbraio 1985,
n. 47, e la cancellazione delle relative trascrizioni nel pubblico
registro immobiliare dietro esibizione di certificazione comunale
attestante l'avvenuta presentazione della domanda di sanatoria. Sono
in ogni caso fatti salvi i diritti dei terzi e del comune nei caso in
cui le opere stesse siano state destinate ad attivita' di pubblica
utilita' entro la data del 10 dicembre 1994), al quale rinviano
attualmente i commi 25 e 28 dell'art. 32 d.l. n. 269 del 30 settembre
2003, convertito con legge del 24 novembre 2003 n. 326.
2. - Violazione dell'art. 3 della Costituzione.
(Perche', anche a prescindere dalle considerazioni fatte nel
punto precedente, l'art. 32 del decreto-legge n. 269 del 30 settembre
2003, convertito con legge del 24 novembre 2003 n. 326, laddove
riapre i termini per un nuovo condono edilizio, appare comunque
sporoorzionato ed inadeguato rispetto al fine).
La Consulta, nel valutare la razionalita' della sanatoria
edilizia, ha posto in evidenza anche la circostanza che spesso
bisogna prendere realisticamente atto che si e' in presenza di una
disapplicazione pressoche' assoluta delle norme che prevedono la
demolizione delle opere abusive e che le amministrazioni locali,
frequentemente, appaiono gestire in modo clientelare il fenomeno
(cosi' nella sentenza n. 169 del 1994, in riferimento al disegno di
legge allora approvato dall'Assemblea Regionale Siciliana ed avente
ad oggetto «Provvedimenti per la prevenzione dell'abusivismo edilizio
e per la destinazione delle costruzioni abusive esistenti», ma tali
rilievi appaiono suscettibili di non azzardate generalizzazioni), e
comunque della scarsa tempestivita' ed incisivita' delle azioni di
controllo e repressione, specie prima dell'intera realizzazione di
manufatti, motivo per cui deve parimenti escludersi che la riapertura
dei termini del condono edilizio vanifichi di per se' l'azione di
controllo e di repressione delle amministrazioni (sentenza n. 416 del
1995, a proposito del condono reintrodotto dall'art. 39 della legge
n. 724 del 1994).
Tali considerazioni pero' non possono estendersi anche
all'art. 32 del decreto legge n. 269 del 30 settembre 2003,
convertito con legge del 24 novembre 2003 n. 326, che, quindi, anche
sotto tale profilo, si manifesta viziato da irragionevolezza, poiche'
sproporzionato e comunque inadeguato rispetto al fine.
Infatti, le considerazioni della Corte sono riferibili a
provvedimenti unici ed eccezionali, di chiusura di un'epoca di
illegalita', giustificati quindi anche dalla necessita' di evitare
grosse disparita' fra il prima (caratterizzato da eccessivo
permissivismo) ed il dopo (che si prospetta, almeno nelle intenzioni,
intransigente verso gli abusi).
Ma e' di tutta evidenza che tali valutazioni debbano ribaltarsi
in ragione di una ciclicita' della riapertura dei termini di
proposizione delle domande di condono.
Guardando al passato, infatti, devono presumersi notevoli le
perdite economiche derivanti dai procedimenti di accertamento gia'
iniziati e giunti in fase avanzata o addirittura, come nei casi in
decisione, arrivati alla fase dell'ordinanza di demolizione.
Tali attivita' devono considerarsi, infatti, tutte, ancora una
volta, inutilmente eseguite e quindi non compensate da alcuna
acquisizione in termini di valore ambientale e paesaggistico, oltre
che economico.
Inoltre, nella comparazione (sempre nella logica della
ragionevolezza, come bilanciamento fra interessi sacrificati e
vantaggi perseguiti) dei valori in gioco, deve considerarsi anche
l'effetto disincentivante dei controlli, ovvero la circostanza che la
previsione del futuro esito vano dei procedimenti di vigilanza e
repressione dell'abusivismo, per come si prospetta agli operatori ed
agli enti locali in virtu' di tali interventi normativi ciclici, non
certo contribuisce alla realizzazione dei dichiarati scopi di
inasprimento della lotta all'abusivismo, anzi l'effetto si prospetta
di segno contrario.
A cio' si aggiungano inoltre gli oneri che le amministrazioni
dovranno affrontare per la riqualificazione urbana e per
l'adeguamento delle proprie scelte urbanistiche allo stato di fatto
imposto dall'abusivismo.
3. - Violazione degli artt. 3, 27 comma terzo, e 97 comma primo
della Costituzione.
(Poiche' l'art. 32 del decreto-legge n. 269 del 30 settembre
2003, convertito con legge del 24 novembre 2003 n. 326, introducendo
per la terza volta un condono edilizio, sacrifica eccessivamente i
beni protetti dalle norme incriminatrici in materia edilizia, i quali
costituiscono risorse limitate, e pertanto non appare piu'
ragionevole la valutazione sul bilanciamento fra interessi, fatta in
occasione dei precedenti condoni, e cio' in violazione dell'art. 3
della Costituzione.
Poiche' l'art. 32 cit. svilisce l'efficacia preventiva delle
norme sanzionatorie, in violazione dell'art. 27 comma terzo della
Costituzione.
Poiche' l'art. 32 cit. costituisce un esempio di diseducazione
civile e si pone, nelle previsioni e negli effetti, al di fuori del
quadro dei valori su cui e' costruito lo Stato di diritto, in
violazione degli artt. 3 e 97 comma primo della Costituzione).
Sempre in merito alla ragionevolezza del contemperamento dei
valori in gioco, coinvolti dall'uso a diversi fini della punibilita',
la Consulta, a proposito della legittimita' dall'art. 39 della legge
n. 724 del 1994, ha anche precisato che la riapertura dei termini per
la presentazione delle domande non fa venir meno le condizioni di
straordinarieta' del condono e quindi la sua ragionevolezza, poiche'
l'entita' del fenomeno di applicazione ed utilizzazione della norma
impugnata nelle varie regioni induce a ritenere la persistenza
dell'abusivismo, e, pertanto, la necessita' di un recupero della
legalita' attraverso la regolamentazione dell'assetto del territorio,
onde procedere ad un definitivo riordino della materia (sentenza
n. 427 del 1995), tenuto pero' conto che la gestione del territorio
sulla base di una necessaria programmazione sarebbe certamente
compromessa sul piano della ragionevolezza da una ciclica o
ricorrente possibilita' di condono-sanatoria con conseguente
convinzione di impunita' (sentenza n. 416 del 1995) e vanificazione
delle norme repressive di quei comportamenti che il legislatore ha
considerato illegali perche' contrastanti con la tutela del
territorio.
Inoltre, sempre secondo gli insegnamenti della Corte
costituzionale, la normativa e' tanto piu' ragionevole quanto piu' da
essa non emerga solo una sanatoria degli illeciti passati, ma, sempre
nel contemperamento dei valori in gioco, dal complessivo quadro
normativo emerga invece un serio intento di porre in atto una
risistemazione della materia del governo del territorio idonea ad
impedire il ripetersi del fenomeno dell'abusivismo edilizio
attraverso la sua repressione (sentenza n. 427 del 1995).
Anche alla luce di tale orientamento della Consulta, si manifesta
pur sempre l'illegittimita' dell'art. 32 citato.
Innanzitutto, il legislatore, riaprendo nuovamente i termini per
il condono edilizio, ha realizzato proprio quella ciclicita'
(novennale), che la Corte aveva gia' indicato come elemento di
irragionevolezza di un ulteriore eventuale intervento.
L'art. 32 del decreto-legge e' titolato «Misure per la
riqualificazione urbanistica ambientale e paesaggistica, per
l'incentivazione dell'attivita' di repressione dell'abusivismo
edilizio, nonche' per la definizione degli illeciti e delle
occupazioni di aree demaniali» ed in effetti, per il vero, il suo
contenuto, prima facie, non ne tradisce il titolo, poiche' dal
combinato disposto dei commi 50, 6, 9, 10, 11, 13 e 24, si evince che
il nuovo condono e' in parte funzionalizzato al finanziamento
dell'attivita' di repressione dell'abusivismo ed alla
riqualificazione urbana e valorizzazione delle risorse ambientali e
demaniali.
I commi 47, 49-ter e 49-quater inaspriscono le sanzioni e rendono
le demolizioni di immobili abusivi potenzialmente piu' effettive per
il futuro.
Quindi, anche questa volta, si potrebbe essere tentati di
sostenere che la chiusura di un'epoca e' un passaggio necessario per
rendere effettivo il cambiamento, caratterizzato da una migliore
organizzazione ed un nuovo inasprimento delle sanzioni.
Inoltre, i proventi del condono sono destinati in parte anche a
finanziare proprio l'attivita' di vigilanza e repressione (commi 13 e
50) ed in cio' potrebbe trovarsi un ulteriore elemento di
ragionevolezza dell'uso «strategico» della punibilita', perche'
finalizzato proprio alla tutela futura dei beni-interessi tutelati
dalle norme incriminatrici.
Se non che tali previsioni sono neutralizzate alla base da
effetti pratici dannosi ben piu' rilevanti di quelli positivi che si
e' inteso raggiungere.
Tali effetti dannosi derivano proprio dalla circostanza che e' la
terza volta che, a puntuale scadenza, vengono nuovamente condonati
gli abusi edilizi.
E' evidente, infatti, che il bilanciamento dei vari interessi che
la Corte aveva valutato ragionevole ora non puo' dare lo stesso
risultato, poiche' i beni tutelati dalle norme incriminatrici vengono
lesi per la terza volta, e quindi, complessivamente, con un risultato
ben piu' grave, poiche' l'ambiente ed il territorio sono risorse
limitate e gli effetti della loro compressione sono tendenzialmente
irrevesibili.
Il succedersi ciclico delle leggi incriminatrici e delle
sanatorie, inoltre, produce un effetto svilente dell'efficacia
preventiva delle sanzioni in materia edilizia, in aperta violazione
dell'art. 27, comma terzo della Costituzione.
Secondo l'insegnamento della Consulta, se da un lato e' vero che
una politica di corretta gestione del territorio non puo' realizzarsi
senza una contemporanea valutazione dei problemi di ordine pubblico
che lo strumento della demolizione puo' comportare e, piu' in
generale, delle tensioni presenti in aree dove il fenomeno
dell'abusivismo e' pressoche' generalizzato (sentenza n. 169 del
1994), d'altro canto e' anche vero che una normativa consolidante
situazioni di fatto costituitesi illegalmente e' di per se causa di
ben piu' gravi e durature tensioni sociali, oltre che esempio di
diseducazione civile, dimostrandosi ai cittadini rispettosi delle
leggi che essi, anziche' tutelati, sono spogliati delle loro
spettanze a favore di chi anche se spinto dall'impulso di saddisfare
l'esigenza fondamentale dell'abitazione ha violato la legge (sentenza
n. 16 del 1992).
Ed il condono edilizio, nelle sue conseguenze pratiche, come ha
insegnato il passato, e' foriero di danni proprio nei confronti di
chi ha ripettato la legge, a vantaggio di chi l'ha violata.
Spesso, ad esempio, i comuni hanno dovuto procedere ad
espropriazioni in zone caratterizzate dall'abusivismo, per realizzare
le opere di urbanizzazione a favore di chi aveva violato la legge, e
cio' non puo' non essere ritenuto al di fuori del quadro dei valori
su cui e' costruito lo Stato di diritto (Corte costituzionale n. 16
del 1992).
In breve, una normativa che, per l'irragionevolezza che ne
caratterizza il fine strategico (come visto il bilanciamento dei beni
coinvolti, sotto le varie prospettive, porta sempre a risultati
svantaggiosi per la collettivita), si manifesta in realta' utile solo
a realizzare il consolidamento di privilegi ottenuti illegittimamente
ed in violazione di norme sanzionatorie, appare in tutta evidenza
come una normativa di diseducazione civile (sentenza n. 14 del 1999),
e come tale non puo' essere compatibile con il sistema
costituzionale, se non altro con gli art. 3 e 97 della Costituzione.
Tale effetto di diseducazione civile, inolte, e' ancor piu'
evidente proprio nelle sanatorie edilizie, dove, all'estinzione della
pena, si accompagna l'effetto permanente di conservazione del
prodotto del reato, poiche' la costruzione viene «sanata» (anche in
spregio ai vigenti strumenti urbanistici) e quindi manca
l'eliminazione delle cose che, provenendo da fatti illeciti penali, o
in alcuna guisa collegandosi alla loro esecuzione, mantengono viva
l'attrattiva del reato (cosi' la relazione ministeriale sul progetto
del codice penale, in merito alla confisca di cui all'art. 240 c.p.).
E cio' trova puntuale conferma in quanto espresso dalla Consulta
nella sentenza n. 416 del 1995, ovvero che, dato che l'abusivismo
comporta effetti permanenti (qualora non segua la demolizione o la
rimessa in pristino), il semplice pagamento di oblazione non restaura
mai l'ordine giuridico violato, qualora non comporti la perdita del
bene abusivo o del suo equivalente almeno approssimativo sul piano
patrimoniale
4. - Violazione dell'art. 3 e 97 della Costituzione.
(Perche' l'art. 32 del decreto-legge n. 269 del 30 settembre
2003. convertito con legge del 24 novembre 2003 n. 326 non prevede
che gli oneri di concessione debbano essere comunque uguali o
superiori al valore venale dell'immobile costruito abusivamente o
all'aumento di valore dell'immobile abusivamente ampliato o
modificato).
Un altro vizio potrebbe ravvisarsi, in via subordinata,
nell'art. 32 cit., laddove non prevede che gli oneri di concessione
debbano essere comunque uguali o superiori al valore venale
dell'immobile costruito abusivamente o all'aumento di valore
dell'immobile abusivamente ampliato o modificato.
Cio' perche', in caso contrario, l'ordinamento, in palese
contraddizione con se' stesso, e quindi irragionevolemente,
permetterebbe espressamente a chi ha violato la legge di ottenere un
vantaggio economico.
Anche dal punto 4.5 della parte in diritto della sentenza della
Corte costituzionale n. 169 del 1994, sembrerebbe evincersi,
generalizzando, che comunque il corrispettivo, che deve pagare chi
beneficia di un illecito, non puo' essere una semplice indennita'
ragguagliata agli oneri di urbanizzazione, ma si deve avvicinare al
valore venale del vantaggio acquisito attraverso l'illecito, pena la
violazione anche dell'art. 97 della Costituzione.
5. - Violazione degli artt. 117 comma terzo, 118, comma primo,
120, comma secondo della Costituzione.
(Poiche', con l'art. 32 del decreto-legge n. 269 del 30 settembre
2003, convertito con legge del 24 novembre 2003 n. 326, che non
costituisce normativa di principi fondamentali, lo Stato ha invaso la
competenza legislativa regionale, violando l'art. 117 comma terzo
della Costituzione, senza che cio' possa essere giustificato
dall'art. 118 comma primo, della Costituzione, poiche' non v'e' stato
il coinvolgimento partecipativo delle regioni, e senza che cio' possa
essere giustificato dall'art. 120,comma secondo della Costituzione,
poiche' non e' stato rispettato il relativo procedimento).
Laddove, in passato, si e' rilevato che il condono di abusi
edilizi non solo formali, ma anche sostanziali, impedirebbe agli enti
competenti (regioni e comuni) qualsiasi intervento di governo del
territorio, costringendoli a prendere atto di scelte contrastanti con
gli strumenti urbanistici adottati, la Corte ha ribadito che la
diffusione del fenomeno dell'abusivismo edilizio e' da addebitare,
almeno in parte, anche alla scarsa incisivita' e tempestivita'
dell'azione di controllo e di repressione da parte degli enti locali
e regioni a cio' preposti, oltre - si puo' aggiungere - al difetto di
una attivita' coordinata di polizia locale specializzata nel
controllo del territorio, ed inoltre che la esclusione della
punibilita' rientra nella materia penale, nel cui ambito
l'affermazione della esclusivita' della competenza statale e' una
costante della giurisprudenza costituzionale, ed inoltre che gli
artt. 117 e 118 della Costituzione, come attuati dall'art. 81, comma
primo, lettera a), del decreto del Presidente della Repubblica 24
luglio 1977, n. 616, riservano allo Stato il potere di fissare le
linee fondamentali dell'assetto del territorio nazionale (sentenza
n. 427 del 1995).
Si e' gia' sopra osservato che tali considerazioni non appaiono
riferibili al nuovo condono edilizio introdotto dall'art. 32 cit.,
poiche', come si e' cercato di evidenziare, gli effetti di tale
condono appaiono tutt'altro che idonei a realizzare un'incentivazione
dell'azione di contrasto ed una disincentivazione delle attivita' di
costruzione abusiva, anzi, si e' denunziata l'irragionevolezza di
tale normativa proprio perche' essa appare destinata a raggiungere il
risultato contrario.
A cio' deve aggiungersi che l'art. 120, comma secondo della
Costituzione, introdotto dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001
n. 3, regolamenta la procedura ed i casi di sostituzione del potere
statale in caso si inerzia di quello regionale, ed a tal fine,
l'art. 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per
l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), in attuazione dell'art. 120
della Costituzione, prevede un procedimento per l'esercizio del
potere sostitutivo del governo, procedimento che nel caso di specie
non risulta essere stato osservato.
Inoltre, alla luce delle modifiche introdotte nella Costituzione
dalla legge costituzionale n. 3 del 2001, anche se le materie
dell'urbanistica e dell'edilizia rientrano nell'ambito del «governo
del territorio», cosi' come precisato dalla Corte costituzionale
(sentenza n. 303 del 2003), e pertanto sono materia di legislazione
concorrente ex art. 117, comma 3 della Costituzione, non si puo'
pero' sostenere che il condono rientri nell'ambio dei principi
fondamentali della materia la cui determinazione e' rimessa alla
legge statale dall'art. 117, comma 3 della Costituzione, proprio
perche' il condono e' una disposizione ontologicamente eccezionale e
transitoria.
Non si puo' sostenere che si versi in materia di principi
fondamentali della materia laddove la normativa statale, come nel
caso in esame, giunge, introducendo la sanatoria degli immobili
abusivi, a derogare, di fatto, puntualmente e permanentemente, alle
singole previsioni degli strumenti urbanistici approvati, privando
cosi' la regione e gli enti locali anche delle funzioni proprie in
materia di governo del territorio (gli enti locali, per scelta
unilaterale dello Stato, dovranno rivedere i propri strumenti
urbanistici per adeguarli allo stato di fatto creato dagli abusi
sanati).
Pertanto l'intervento del legislatore nel caso in esame non
sembre trovare alcun fondamento nell'art. 117 comma 3 della
Costituzione.
Inoltre, l'art. 32 cit. appare in contrasto anche con l'art. 118,
primo comma, della Costituzione.
Secondo la Consulta (sentenza n. 303 del 2003), tale articolo,
pur se riferito alla funzioni amministrative, per il necessario
coordinamento con il principio di legalita' che le collega alla
funzione legislativa, introduce un elemento di flessibilita', un
meccanismo dinamico che finisce col rendere meno rigida la stessa
distribuzione delle competenze legislative la' dove prevede che le
funzioni amministrative, generalmente attribuite ai comuni, possano
essere allocate ad un livello di governo diverso per assicurarne
l'esercizio unitario, sulla base dei principi di sussidiarieta'
differenziazione ed adeguatezza.
Tuttavia la Consulta non ha mancato di rilevare che l'esigenza di
esercizio unitario che consente di attrarre, insieme alla funzione
amministrativa, anche quella legislativa, puo' aspirare a superare il
vaglio di legittimita' costituzionale solo in presenza di una
disciplina che prefiguri un iter in cui assumano il dovuto risalto le
attivita' concertative e di coordinamento orizzontale, ovverosia le
intese, che devono essere condotte in base al principio di lealta'.
Nel caso in esame non risulta alcuna partecipazione delle regioni
e degli enti locali all'adozione del provvedimento legislativo di che
trattasi.
Ne' una partecipazione successiva puo' ravvisarsi nella clausola
contenuta nel comma 2 dell'art. 32 cit., secondo cui la normativa e'
disposta nelle more dell'adeguamento della disciplina regionale ai
principi contenuti nel testo unico approvato con decreto del
Presidente della Repubblica n. 380/2001, in conformita' del titolo V
della Costituzione come modificato dalla legge costituzionale 18
ottobre 2001 n. 3, e comunque fatte salve le competenze delle
autonomie locali sul governo del territorio, cosi come non puo'
ravvisarsi nella «cedevolezza» delle norme statali non di principio,
nelle materie di legislazione concorrente.
La Consulta (sentenza n. 303 del 2003) ha rilevato che,
nonostante l'inversione della tecnica di riparto delle potesta'
legislative e l'enumerazione tassativa delle competenze dello Stato
dovrebbe portare ad escludere la possibilita' di dettare norme
suppletive statali in materie di legislazione concorrente, la portata
precettiva dell'art. 118, comma primo, consente l'attrazione allo
Stato, per sussidiarieta' e adeguatezza, delle funzioni
amministrative e delle correlative funzioni legislative, per
soddisfare esigenze unitarie (ed effettivamente il condono edilizio
comporta una considerazione globale di piu' materie tra loro
strettamente connesse, ed alcune delle quali sottratte alla
legislazione regionale, come l'ordinamento penale, la tutela
dell'ambiente e dei beni culaturali) e che non possono essere esposte
al rischio della ineffettivita', ed e' quindi legittima una
disciplina statale di dettaglio a carattere suppletivo, la quale
determina una temporanea compressione della competenza legislativa
regionale.
Tuttavia, come pare evincersi dalla stessa sentenza n. 303 del
2003, l'adozione di norme statali suppletive, se puo' essere
legittimata dal principio di sussidiarieta', tuttavia deve avvenire
gia' nell'ambito di intese e collaborazioni con le regioni ed enti
locali, e non e' dato invece desumere che la «cedevolezza» delle
norme, che e' un'effetto del sistema, possa sostituire le intese
necessarie con le regioni, nell'ambito dello spirito di leale
collaborazione, intese che pertanto devono essere adottate gia' prima
che le norme abbiano efficacia (anche se «cedevole») all'interno dei
territori regionali.
6. - Violazione degli artt. 3 e 117, comma secondo della
Costituzione.
(Poiche' l'art. 32 del decreto legge n. 269 del 30 settembre
2003, convertito con legge del 24 novembre 2003 n. 326 conferisce di
fatto alle regioni il potere di innovare in materia di ordinamento
penale, in violazione dell'art. 117, comma secondo della
Costituzione, ed inoltre determina una disparita' di trattamento, fra
i responsabili di reati edilizi, in ragione dell'aver costruito
abusivamente in una determinata regione piuttosto che in un'altra,
nonostante l'offesa di beni-interessi tutelati di pari rango).
In virtu' dell'art. 32 del decreto-legge 30 settembre 2003,
n. 269, comma secondo (che, per il vero, non appare molto chiaro per
finalita' ed effetti) si potrebbe anche ritenere che lo Stato, visto
che la materia dell'ordinamento penale appartiene alla propria
legislazione esclusiva, in virtu' dell' art. 117, comma secondo della
Costituzione, abbia, di fatto, semplicemente offerto alle regioni la
possibilita' di introdurre un nuovo condono edilizio, salva la
«cedevolezza» di tali norme (che, come visto, non possono essere
considerate principi fondamentali della materia, data la loro natura
eccezionale e derogatoria), che appare ribadita proprio dalla
clausola di «cedevolezza» del comma 2, secondo cui la normativa e'
disposta nelle more dell'adeguamento della disciplina regionale ai
principi contenuti nel testo unico approvato con decreto del
Presidente della Repubblica n. 380/2001, in conformita' del titolo V
della Costituzione come modificato dalla legge costituzionale
18 ottobre 2001 n. 3, e comunque fatte salve le competenze delle
autonomie locali sul governo del territorio.
Tale ultima clausola, pertanto, puo' apparire analoga a quella
prevista dall'art. 2, comma 3, del decreto del Presidente della
Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, secondo cui le disposizioni, anche
di dettaglio, del presente testo unico, attuative dei principi di
riodino in esso conenuti, operano direttamente nei riguardi delle
regioni a statuto ordinario, fino a quando esse non si adeguano ai
principi medesimi.
Con la particolarita' che, qualora invece le regioni intendessero
mantenere in vigore nei propri territori la normativa statale sul
condono, potrebbero apportarvi solo le modifiche ad esse consentite
espressamente dall'art. 32 citato.
Ad esempio alle regioni, in virtu' del comma 26, lett. b),
dell'art. 32 del decreto-legge n. 269 del 30 settembre 2003,
convertito con legge del 24 novembre 2003, n. 326, e' dato il potere
di disporre del condono degli abusi minori, cioe' quelli di cui
all'art. 3, comma 1, lett. b), del decreto del Presidente della
Repubblica n. 380/2001, e cio' puo' apparire una logica conseguenza
del fatto che tali opere sono assoggettate alla denunzia di inizio
attivita' in base all'art. 4 della legge n. 493 del 1993 (ora in
virtu' del combinato disposto degli artt. 22 e 10 del decreto del
Presidente della Repubblica n. 380/2001) e pertanto, in virtu' del
comma 13 dell'art. 4 della legge n. 493 del 1993 (secondo cui la
mancata denuncia di inizio dell'attivita' non comporta l'applicazione
delle sanzioni previste dall'art. 20 della legge 28 febbraio 1985,
n. 47. E' fatta salva l'applicazione dell'art. 2 del codice penale
per le opere e gli interventi anteriori alla data di entrata in
vigore della presente disposizione), ora sostituito dall'art. 37,
comma 6, del decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001, di
fatto, le Regioni vengono in realta' a disporre solo della
punibilita' in materia di sanzioni amministrative, in rispetto
dell'art. 117, comma secondo, della Costituzione, che riserva in via
esclusiva allo Stato la legislazione in materia di ordinamento
penale.
Anche accogliendosi tale interpretazione, che appare prima facie
piu' rispettosa del riparto di competenze legislative fra Stato e
regioni, tuttavia, la normativa si manifesta parimenti illegittima.
Ed infatti, le regioni, avendo la possibilita', con un tempestivo
intervento legislativo (il che, per il vero, non e' tanto agevole, ed
in cio' di potrebbe ravvisare un importante effetto pratico
dell'adozione da parte del Governo di un decreto-legge, nonostante le
ragioni di necessita' ed urgenza siano tutt'altro che evidenti), di
rendere operativa la clausola di «cedevolezza» contenuta nel comma 2
dell'art. 32, in questione, di fatto hanno la possibilita' di
disporre in merito all'efficacia del condono dei reati edilizi sul
proprio territorio, in violazione dell'art. 117 comma 2 della
Costituzione, che affida allo Stato la legislazione esclusiva in
materia di ordinamento penale, ed in violazione dell'art. 3 della
Costituzione, poiche' i responsabili dei reati sarebbero discriminati
in materia penale in ragione dell'aver costruito abusivamente in una
determinata regione piuttosto che in un'altra, nonostante il reato
offenda astrattamente beni- interessi tutelati di pari rango.
Tale risultato illegittimo dovrebbe essersi gia' verificato per
quelle regioni che hanno gia' ottemperato al combinato disposto
dell'art. 2, comma 3, del decreto del Presidente della Repubblica 6
giugno 2001, n. 380 e dell'art. 32 del decreto-legge 30 settembre
2003, n. 269, comma 2.
P. Q. M.
Riuniti i ricorsi in epigrafe, ritenuta d'ufficio rilevante e non
manifestamente infondata la questione di costituzionalita'
dell'art. 32 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito
con legge del 24 novembre 2003 n. 326, il quale nei commi 25 e 28,
rinviando all'art. 39 della legge 3 dicembre 1994, n. 724, ed ai capi
IV e V della legge 28 febbraio 1985, n. 47, riapre i termini per un
nuovo condono edilizio, per contrasto con gli artt. 3, 27, comma
terzo, 97, comma primo, 117, commi secondo e terzo, 118, comma primo,
120, comma secondo della Costituzione:
sospende i giudizi in corso;
ordina la trasmissione di questa ordinanza e degli atti dei
giudizi alla Corte costituzionale;
ordina la notificazione di questa ordinanza alle parti in
causa ed alla Presidenza del Consiglio dei ministri e la sua
comunicazione ai Presidenti dei due rami del Parlamento.
Cosi' deciso in Lecce, nella camera di consiglio del 17 dicembre
2003.
Il Presidente: Ravalli
L'estensore: Balloriani
04c0427