N. 469 ORDINANZA (Atto di promovimento) 1 aprile 2004
Ordinanza del 1 aprile 2004 emessa dal Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Sicilia sul ricorso proposto da Cooperativa Acquario a r.l. ed altri contro D'Alba Giovanna in Masara' ed altri Giustizia amministrativa - Consiglio di giustizia amministrativa della Regione siciliana - Composizione e funzionamento - Componenti laici della Sezione giurisdizionale - Designazione da parte del Presidente della Regione siciliana - Possibilita' di permanenza in carica per un sessennio dalla data del giuramento - Conseguente permanenza di una composizione mista di magistrati laici e togati in sede giurisdizionale - Contrasto con lo Statuto regionale che non prevede una sezione specializzata del giudice speciale ne' una composizione collegiale diversa da quella ordinaria delle Sezioni del Consiglio di Stato - Violazione dei principi costituzionali sulla funzione giurisdizionale in assenza di deroghe per la Regione siciliana con norme di rango costituzionale - Ingiustificata differenziazione dell'organo giudicante e dell'esercizio della giurisdizione su una parte del territorio nazionale - Incidenza sul diritto di difesa e sul principio di tutela giurisdizionale. - D.Lgs. 24 dicembre 2003, n. 373, artt. 4, primo comma, lett. d), e secondo comma, 6, secondo comma, limitatamente alle parole «e all'articolo 4, comma 1, lett. d)», nonche', in parte qua, art. 15, primo e secondo comma, limitatamente alla possibile permanenza dei membri laici della Sezione giurisdizionale e, derivatamente, in parte qua, decreto-legge 24 dicembre 2003, n. 354, art. 6. - Costituzione, artt. 3, 24, primo comma, 108, primo e secondo comma, 113, primo comma; Statuto Regione siciliana, art. 23. Subordinatamente - Giustizia amministrativa - Consiglio di giustizia amministrativa della Regione siciliana - Composizione e funzionamento - Componenti laici della Sezione giurisdizionale - Designazione da parte del Presidente della Regione siciliana - Possibilita' di permanenza in carica per un sessennio dalla data del giuramento - Conseguente permanenza di una composizione mista di magistrati laici e togati - Contrasto con lo Statuto regionale che non prevede una sezione specializzata del giudice speciale ne' una composizione collegiale diversa da quella ordinaria delle sezioni del Consiglio di Stato da localizzare in Sicilia - Ingiustificata diversa disciplina rispetto alla composizione dell'Alta Corte nonche' a quella delle sezioni della Corte dei conti per la Regione siciliana e del Tribunale regionale di giustizia amministrativa della Regione Trentino-Alto Adige. - D.Lgs. 24 dicembre 2003, n. 373, artt. 4, primo comma, lett. d), e secondo comma, 6, secondo comma, limitatamente alle parole «e all'articolo 4, comma 1, lett. d)», nonche', in parte qua, art. 15, primo e secondo comma, limitatamente alla possibile permanenza dei membri laici della Sezione giurisdizionale e, derivatamente, in parte qua, decreto-legge. 24 dicembre 2003, n. 354, art. 6. - Statuto Regione siciliana, art. 23 in relazione all'art. 24, primo comma e all'art. 23, terzo comma, del medesimo Statuto e del d.lgs. 6 maggio 1948, n. 655 e agli artt. 90 e 91, secondo comma, d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670. In subordine: Giustizia amministrativa - Consiglio di giustizia amministrativa della Regione siciliana - Composizione e funzionamento - Componenti laici della Sezione giurisdizionale - Possibilita' di permanenza in carica per un sessennio dalla data del giuramento - Conseguente permanenza di una composizione mista di magistrati laici e togati - Contrasto con lo Statuto regionale che non prevede una sezione specializzata del giudice speciale ne' una composizione collegiale diversa da quella ordinaria delle sezioni del Consiglio di Stato da localizzare nella Regione siciliana - Violazione del divieto di istituzione di giudici speciali nonche' del divieto di istituzione di sezioni specializzate nell'ambito dei giudici speciali. - D.Lgs. 24 dicembre 2003, n. 373, artt. 4, primo comma, lett. d), e secondo comma, 6, secondo comma, limitatamente alle parole «e all'articolo 4, comma 1, lett. d)», nonche', in parte qua, art. 15, primo e secondo comma, limitatamente alla possibile permanenza dei membri laici della Sezione giurisdizionale e, derivatamente, in parte qua, decreto-legge 24 dicembre 2003, n. 354, convertito in legge 26 febbraio 2004, n. 45. - Costituzione, artt. 102, secondo comma, e 108, primo e secondo comma; Statuto Regione siciliana, art. 23, primo comma. In subordine: Giustizia amministrativa - Consiglio di giustizia amministrativa della Regione siciliana - Composizione e funzionamento - Componenti laici della Sezione giurisdizionale - Designazione da parte del Presidente della Regione siciliana - Possibilita' di permanenza in carica per un sessennio dalla data del giuramento - Conseguente permanenza di una composizione mista di magistrati laici e togati - Contrasto con lo Statuto regionale che non prevede una sezione specializzata del giudice speciale ne' una composizione collegiale diversa da quella ordinaria delle sezioni del Consiglio di Stato da localizzare nella Regione siciliana - Violazione del divieto di revisione della giurisdizione del Consiglio di Stato. - D.Lgs. 24 dicembre 2003, n. 373, artt. 4, primo comma, lett. d), e secondo comma, 6, secondo comma, limitatamente alle parole «e all'articolo 4, comma 1, lett. d)», nonche', in parte qua, art. 15, primo e secondo comma, limitatamente alla possibile permanenza dei membri laici della Sezione giurisdizionale e, derivatamente, in parte qua, decreto-legge 24 dicembre 2003, n. 354, art. 6. - Costituzione, VI disposizione transitoria; Statuto Regione siciliana, art. 23, primo comma. In subordine: Giustizia amministrativa - Consiglio di giustizia amministrativa della Regione siciliana - Composizione e funzionamento - Componenti laici della Sezione giurisdizionale - Designazione da parte del Presidente della Regione siciliana - Possibilita' di permanenza in carica per un sessennio dalla data del giuramento - Conseguente permanenza di una composizione mista di magistrati laici e togati - Contrasto con lo Statuto regionale che non prevede una sezione specializzata del giudice speciale ne' una composizione collegiale diversa da quella ordinaria delle sezioni del Consiglio di Stato da localizzare nella Regione siciliana - Violazione delle norme costituzionali sull'uniformita' dell'esercizio della giurisdizione e dell'organizzazione della giustizia sul territorio nazionale. - D.Lgs. 24 dicembre 2003, n. 373, artt. 4, primo comma, lett. d), e secondo comma, 6, secondo comma limitatamente alle parole «e all'articolo 4, comma 1, lett. d)», nonche', in parte qua, art. 15, primo e secondo comma, limitatamente alla possibile permanenza dei membri laici della Sezione giurisdizionale e, derivatamente, in parte qua, decreto-legge 24 dicembre 2003, n. 354, art. 6. - Costituzione, artt. 5, 117, primo comma, secondo comma, lett. l), e 120, secondo comma; Statuto Regione siciliana, art. 14, primo comma.(GU n.22 del 9-6-2004 )
IL CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA
Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso in appello
n. 715/2002, proposto da Cooperativa Acquario a r.l., Cooperativa
House e Cooperativa Likelia, in persona dei rispettivi legali
rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dagli avv.ti
Giovanni Pitruzzella e Massimiliano Mangano, con domicilio eletto in
Palermo, via Nunzio Morello n. 40, presso lo studio dei medesimi;
Contro le signore Giovanna D'Alba in Masara' e Giuseppa D'Alba in
Barone, rappresentate e difese dall'avv. Salvatore Raimondi, con
domicilio eletto in Palermo, presso lo studio del medesimo, in via
Nicolo' Turrisi n. 59; nei confronti:
del Comune di Palermo, in persona del Sindaco pro tempore
rappresentato e difeso dall'avv. Anna Maria Impinna, con domicilio
eletto, in Palermo, via Lungarini n. 2, presso l'Ufficio
dell'Avvocatura comunale;
dell'Assessorato regionale al territorio e ambiente della
Regione Sicilia, in persona dell'assessore pro tempore, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Palermo,
domiciliataria ex lege, in Palermo, via A. De Gasperi n. 81;
per la riforma della sentenza n. 940/2002, in data 10 aprile
2002, del Tribunale amministrativo regionale della Sicilia, Palermo,
I;
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione delle signore Giovanna D'Alba in
Masara' e Giuseppa D'Alba in Barone, del Comune di Palermo e
dell'Assessorato regionale al territorio e ambiente della Regione
Sicilia;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore il Consigliere Pier Giorgio Trovato; uditi, alla
pubblica udienza del 10 marzo 2004, l'avv. S. Trimboli, su delega
dell'avv. G. Pitruzzella, per le cooperative appellanti, l'avv. S.
Raimondi per le signore Giovanna D'Alba in Masara' e Giuseppa D'Alba
in Barone e l'avv. dello Stato Rubino per l'Assessorato regionale
territorio ed ambiente;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F a t t o
1. - Le signore Giovanna D'Alba in Masara' e Giuseppa D'Alba in
Barone, proprietarie di terreni in localita' Cardillo, nel comune di
Palermo, impugnarono avanti al Tribunale amministrativo regionale
della Sicilia alcuni atti del Comune di Palermo e della Regione
Sicilia, concernenti la localizzazione, nelle aree di loro
proprieta', di un programma costruttivo predisposto da alcune
cooperative edilizie (Cooperativa Acquario a r.l, Cooperativa House e
Cooperativa Likelia).
Piu' esattamente erano impugnati:
la deliberazione del Consiglio comunale di Palermo n. 187 del
26 settembre 1997, avente ad oggetto la individuazione e la
localizzazione dei comparti di aree e degli edifici relativi agli
interventi di edilizia economica e popolare ai sensi dell'art. 25
della legge regionale 6 aprile 1996, n. 22;
la successiva deliberazione consiliare n. 232 del 23 ottobre
1997, recante modifiche e integrazioni alla precedente deliberazione
n. 187 del 1997;
il decreto n. 1/DRU, in data 7 gennaio 1998, con il quale
l'assessore regionale territorio e ambiente aveva nominato un
commissario ad acta, presso il Comune di Palermo, al fine di
provvedere sulla richiesta di approvazione del programma costruttivo
proposto dalle cooperative sopra menzionate;
la deliberazione commissariale n. 57 in data 28 marzo 1998 di
approvazione del programma costruttivo proposto dalle cooperative;
la determinazione dirigenziale comunale n. 217, in data 30
luglio 1999, con la quale si autorizzava il tecnico incaricato delle
procedure espropriative ad accedere ai luoghi per la redazione dello
stato di consistenza;
la deliberazione del Consiglio comunale di Palermo n. 225 del
3 agosto 1999, recante atto di indirizzo sull'applicazione della
legge regionale n. 22 del 1999 e della delibera consiliare n. 187 del
1997;
il provvedimento assessorile, di estremi sconosciuti, di
approvazione della delibera commissariale n. 57 del 28 marzo 1998.
Erano dedotte le seguenti dodici censure:
1) violazione e falsa applicazione dell'art. 8 della legge
regionale 30 aprile 1991, 10, in relazione all'omesso prescritto
avviso dell'avvio del procedimento relativo alle deliberazioni
consiliare n. 187 del 1997 e commissariale n. 57 del 1998;
2) violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e seguenti
della legge 18 aprile 1962, n. 167, dell'art. 16 della legge
regionale 27 dicembre 1978, n. 71, dell'art. 2 della legge regionale
6 maggio 1981, n. 86, come sostituito dall'art. 25 della legge
regionale 6 aprile 1996, n. 22, nonche' eccesso di potere per
sviamento e contraddittorieta', sul rilievo che con la deliberazione
n. 187/1997 l'amministrazione comunale aveva sostanzialmente adottato
un atto avente portata ed efficacia analoghe a quelle di un PEEP,
senza il rispetto delle prescritte formalita', poste anche a garanzia
dei proprietari delle aree interessate;
3) violazione e falsa applicazione dell'art. 5 della legge
regionale 28 gennaio 1986, n. 1 e dell'art. 2 della legge regionale
n. 86/1981, come sostituito dall'art. 25 della legge regionale
n. 22/1996, osservandosi che la deliberazione commissariale n. 57 del
1998 non effettuava alcuna valutazione del fabbisogno abitativo per
il successivo biennio;
4) violazione e falsa applicazione, sotto altro profilo,
dell'art. 5 della legge regionale n. 1/1986 e dell'art. 2 della legge
regionale n. 86/1981, come sostituito dall'art. 25 della legge
regionale n. 22/1996, sul rilievo che il fabbisogno abitativo era
stato ritenuto negativo, per il successivo decennio, nella relazione
alla variante generale del piano regolatore generale del 1994;
5) violazione dell'art. 2 della legge regionale n. 86/1981,
come sostituito dall'art. 25 della legge regionale n. 22/1996,
eccesso di potere per perplessita' della motivazione e
contraddittorieta', affermandosi che la delibera consiliare n. 187
del 1997 sembra fare applicazione del comma 4 dell'art. 25 della
legge regionale n. 22/1996, mentre la delibera commissariale sembra
fare riferimento ai commi 1 e 3 del medesimo art., senza che
sussistano i presupposti per l'applicazione di alcuna delle due
norme;
6) eccesso di potere per contraddittorieta', sostenendosi che
la localizzazione del programma costruttivo delle cooperative
controinteressate su aree libere contrasta con l'indirizzo
manifestato dalla Amministrazione comunale di privilegiare il
recupero del patrimonio edilizio esistente;
7) violazione e falsa applicazione dell'art. 4, comma sesto,
della legge regionale n. 86/1981, in quanto il programma costruttivo
avrebbe dovuto prevedere le aree per le opere di urbanizzazione
secondaria del tutto assenti nella zona ne' previste in sede propria
dal P.R.G.;
8) violazione e falsa applicazione dell'art. 5 della legge
regionale n. 1/1986 e dell'art. 4 della legge regionale n. 86/1981,
laddove il termine per la conclusione delle procedure espropriative
era stato fissato in un quinquennio a fronte di una validita'
biennale del programma;
9) violazione e falsa applicazione dell'art. 2 della legge
regionale n. 86/1981, come sostituito dall'art. 25 della legge
regionale n. 22/1996, eccesso di potere per difetto di istruttoria e
difetto di motivazione, rilevandosi che la delibera commissariale
n. 57/1998 era stata adottata senza esperimento di alcuna attivita'
istruttoria e senza motivazione in ordine al sacrificio imposto ai
proprietari delle aree espropriande;
10) violazione e falsa applicazione dell'art. 2 della legge
regionale n. 86/1981 come sostituito dall'art. 25 della legge
regionale n. 22/1996; violazione dell'art. 1 della legge regionale 24
luglio 1977, n. 25 e dell'art. 2 della legge regionale 21 agosto
1984, n. 66, sull'assunto che la nomina del commissario sarebbe
illegittima per inapplicabilita' del termine di cui all'art. 25 comma
quinto della legge regionale n. 22/1996;
11) violazione e falsa applicazione dell'art. 11 della legge
regionale n. 25/1997 e dell'art. 5 della legge regionale n. 1/1986,
in quanto l'area interessata dal programma costruttivo sarebbe
soggetta a vincolo da parte della Soprintendenza ai beni culturali e
ambientali, della quale non sarebbe stato acquisito il prescritto
parere;
12) violazione e falsa applicazione dell'art. 35 della legge
22 ottobre 1971, n. 865 e dell'art. 7 della legge regionale
n. 86/1981, sul rilievo che una porzione dell'area ricompresa nel
programma doveva essere utilizzata in regime di proprieta'.
Con motivi aggiunti, le ricorrenti poi, per i motivi gia' fatti
valere con il ricorso introduttivo del giudizio impugnavano in via
derivata, anche l'atto dirigenziale n. 156, in data 16 luglio 2001,
con il quale l'Amministrazione comunale di Palermo aveva disposto la
occupazione d'urgenza dei loro terreni.
Con un secondo ricorso per motivi aggiunti, le ricorrenti -
premesso di avere ricevuto successivamente alla data di notifica del
ricorso introduttivo una nota della Amministrazione comunale nel
quale veniva rilevata la illegittimita' della delibera commissariale
n. 57 del 1998 e comunicato l'avvio di un nuovo procedimento tendente
alla approvazione del programma costruttivo - deducevano le seguenti
ulteriori censure:
13) violazione dell'art. 2, primo comma, della legge
regionale n. 10/1991, in quanto l'Amministrazione non avrebbe
completato il procedimento di riapprovazione del programma
costruttivo come invece preannunziato nella relativa comunicazione di
avvio del procedimento;
14) eccesso di potere per contraddittorieta' e difetto di
motivazione, non comprendendosi le ragioni per le quali
l'Amministrazione aveva superato le rilevate illegittimita' della
delibera commissariale n. 57 del 1998 e aveva dato corso alla
occupazione d'urgenza;
15) violazione e falsa applicazione dell'art. 4 della legge
regionale n. 86/1981, sul rilievo che l'Amministrazione intendeva
dare esecuzione al programma costruttivo pur successivamente alla
scadenza del termine biennale di validita'.
Si costituivano in giudizio l'Amministrazione regionale, il
Comune di Palermo e la Cooperativa Acquario.
Quest'ultima eccepiva, tra l'altro, l'inammissibilita' sia del
ricorso principale che di quelli per motivi aggiunti, sul rilievo che
il primo non era stato notificato al commissario ad acta (autorita'
che aveva approvato il programma costruttivo) e che ne' il ricorso
introduttivo ne' i motivi aggiunti erano stati notificati ritualmente
alle cooperative controinteressate.
Con sentenza interlocutoria n. 940 in data 10 aprile 2002, il
Tribunale amministrativo regionale della Sicilia, Palermo, I, ha
riconosciuto la sussistenza delle irritualita' dedotte dalla
Cooperativa Acquario, ma ha rimesso in termini le ricorrenti per la
rituale notifica sia al commissario ad acta sia alle Cooperative. Ha
poi disposto incombenti istruttori.
2. - La sentenza e' stata appellata dalle Cooperative Acquario,
House e Likelia, che hanno puntualmente contestato la determinazione
del Tribunale amministrativo regionale in ordine alla rimessione in
termini e hanno chiesto l'annullamento della sentenza, con la
declaratoria di inammissibilita' del ricorso introduttivo del primo
grado e dei relativi motivi aggiunti.
Si sono costituite in giudizio le signore D'Alba, che hanno
svolto puntuali controdeduzioni.
Si sono costituite in giudizio anche le Amministrazioni,
regionale e comunale.
Sia le cooperative che le signore D'Alba hanno ulteriormente
illustrato le proprie tesi in memoria difensiva.
3. - In particolare le resistenti, con memoria depositata il 19
gennaio 2004, hanno eccepito profili di illegittimita' costituzionale
dell'art. 4, commi 1 e 2; dell'art. 6, commi 3, 4 e 5 e dell'art. 7
del decreto legislativo 24 dicembre 2003, n. 373, laddove si prevede
la composizione mista della Sezione giurisdizionale del Consiglio di
giustizia amministrativa per la Regione Sicilia, con la presenza nel
collegio (oltre a magistrati del Consiglio di Stato) anche di
componenti di designazione regionale.
Piu' esattamente l'eccezione viene sollevata sotto i seguenti
profili:
1) in rapporto all'art. 23, comma 1, dello Statuto siciliano
ed in rapporto al comma 1 della VI disposizione transitoria della
Costituzione che esclude dalla revisione la giurisdizione del
Consiglio di Stato;
2) in rapporto all'art. 23, comma 1, dello Statuto siciliano,
nonche' in rapporto all'art. 102, comma 2, e 108, commi 1 e 2 della
Costituzione, non essendo consentito istituire sezioni specializzate
nell'ambito dei giudici speciali;
3) in rapporto all'art. 23, comma 1, dello Statuto siciliano
e all'art. 102, comma 1, e 108, comma 1, della Costituzione, in
quanto l'art. 23 dello Statuto siciliano non prevede alcuna deroga
alla composizione ordinaria delle sezioni del Consiglio di Stato da
localizzare in Sicilia, e in rapporto agli artt. 102, comma 1, e 108,
comma 2, della Costituzione, in quanto disciplina riservata dalla
Costituzione alla legge statale, per cui eventuali deroghe a favore
dell'autonomia regionale debbono essere supportate da una espressa
previsione di pari rango costituzionale che non e' rinvenibile
nell'art. 23, comma 1, dello Statuto siciliano;
4) in rapporto all'art. 23, comma 1, dello Statuto siciliano
che non prevede ne' una sezione specializzata del giudice speciale
ne' una composizione collegiale diversa da quella ordinaria e cio'
anche in relazione, quale tertia comparationis, all'art. 24, comma 1,
dello Statuto siciliano concernente la composizione dell'Alta Corte,
nonche' all'art. 23, comma 3, del medesimo Statuto, al decreto
legislativo 6 maggio 1948, n. 655 concernente la istituzione di
sezioni della Corte dei conti per la Regione siciliana, ed agli
artt. 90 e 91, comma 2, del Testo unico delle leggi costituzionali di
cui al d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Trentino Alto Adige).
La difesa delle resistenti ha richiamato le precedenti ordinanze
(in particolare la ordinanza n. 185 del 13 maggio 2003) con le quali
il Consiglio di giustizia amministrativa aveva rimesso alla Corte
costituzionale alcune questioni di costituzionalita' del decreto
legislativo 6 maggio 1948, n. 654, attuativo dello Statuto siciliano
e concernente la istituzione del Consiglio medesimo, ed ha osservato
come il sopravvenuto decreto legislativo 24 dicembre 2003, n. 373,
che ha abrogato il d.lgs. n. 654/1948, abbia «fatto venire meno
soltanto alcune, peraltro le meno rilevanti, questioni di
costituzionalita' sollevate da codesto Consiglio con ordinanza n. 185
del 13 maggio 2003 e con ordinanze successive, mentre non ha fatto
venire meno quelle piu' importanti».
Infatti e' rimasta ferma la composizione mista. Per quanto
concerne la Sezione giurisdizionale, il Collegio viene composto, come
gia' secondo le disposizioni di cui all'abrogato d.lgs. n. 654 del
1948, come modificato con d.P.R. n. 204 del 1978; della Sezione
giurisdizionale del Consiglio di giustizia amministrativa fanno parte
oltre che il Presidente dello stesso ed il Presidente assegnato alla
Sezione giurisdizionale ed a quattro consiglieri di Stato, quattro
componenti designati dal Presidente della Regione e nominati con
d.P.R. su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri, sentito
il Consiglio di Presidenza della giustizia amministrativa, previa
deliberazione del Consiglio del Ministri (art. 4, comma 1, e 6,
comma 2 e 3). Il Collegio giudicante e' composto da uno dei due
presidenti della Sezione, da due Consiglieri di Stato e da due dei
membri designati dal Presidente della Regione.
Non appare dubbio che, sotto tale profilo, le nuove disposizioni
sono affette dalle medesime ragioni di incostituzionalita' che sono
poste a base delle citate ordinanze di codesto Consiglio.
Dopo queste premesse, la difesa delle resistenti ha richiamato
molte delle tesi sviluppate nella ordinanza n. 185/2003 di questo
Consiglio, e ha evidenziato, con annotazioni e considerazioni
aggiuntive, come le stesse siano valide anche nel nuovo assetto
ordinamentale ex d.lgs. n. 373/2003.
Sul punto le altre parti costituite nell'odierno grado di
giudizio non hanno svolto considerazioni.
4. - Alla pubblica udienza del 10 marzo 2004, uditi i difensori
delle parti, l'appello e' passato in decisione. Il difensore delle
resistenti, in particolare, ha insistito nelle eccezioni di
incostituzionalita' gia' sollevate nell'ultima memoria difensiva.
D i r i t t o
1. - Il Collegio, chiamato a decidere sull'appello in epigrafe,
avuto riguardo anche alle eccezioni sollevate dalla difesa delle
resistenti signore Giovanna D'Alba in Masara' e Giuseppa D'Alba in
Barone, ritiene innanzitutto di dover affrontare taluni dubbi di
costituzionalita' relativamente al decreto legislativo 24 dicembre
2003, n. 373, nella parte in cui prevede una composizione mista (per
la presenza non solo di magistrati del Consiglio di Stato, ma anche
di componenti designati dal Presidente della Regione siciliana) della
Sezione giurisdizionale di questo Consiglio di giustizia
amministrativa per la Regione siciliana.
2. - In via di premessa va rilevato che il Consiglio di giustizia
amministrativa per la Regione siciliana e' stato istituito in
attuazione dell'art. 23 dello Statuto siciliano (r.d.lgs. 15 maggio
1946, n. 455 convertito in legge costituzionale con l'art. 1, primo
comma della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2), a norma del
quale:
gli organi giurisdizionali centrali avranno in Sicilia le
rispettive sezioni per gli affari concernenti la Regione;
le Sezioni del Consiglio di Stato e della Corte dei conti
svolgeranno altresi' le funzioni, rispettivamente, consultive e di
controllo amministrativo e contabile;
i magistrati della Corte dei conti sono nominati, di accordo,
dai Governi dello Stato e della Regione.
i ricorsi amministrativi, avanzati in linea straordinaria
contro atti amministrativi regionali, saranno decisi dal Presidente
regionale sentite le Sezioni regionali del Consiglio di Stato.
Quanto alla sua attuazione, l'art. 43 dello Statuto siciliano
stabilisce che una Commissione paritetica (di quattro membri nominati
dai Governi regionale e statale), determinera' le norme per
l'attuazione del presente Statuto.
Si tratta di procedura legislativa rinforzata prevista anche per
altre Regioni a statuto speciale.
Per consolidato insegnamento della Corte costituzionale la
relativa competenza si esercita non solo in occasione del primo
passaggio di funzioni, ma anche successivamente (Corte cost.
180/1980; 212/1984).
E' stato altresi' sottolineato che in sede di attuazione non puo'
prescindersi dallo speciale procedimento posto, con norma di rilievo
costituzionale, a garanzia del ruolo e delle funzioni spettanti alla
commissione paritetica (Corte cost. 206/1975; 95/1984; 137/1998).
3. - L'art. 23 dello Statuto, come emerge dal testo sopra
riportato e per quel che qui rileva, contempla la localizzazione in
Sicilia, per gli affari concernenti la Regione, di sezioni degli
organi giurisdizionali centrali.
In punto di fatto, il decentramento non e' mai stato realizzato
per la Corte di cassazione, la quale ha sempre respinto le questioni
di costituzionalita' delle disposizioni dell'ordinamento giudiziario,
nella parte in cui non prevedono l'istituzione di due sezioni, civile
e penale, della Corte di cassazione con sede in Palermo, sul rilievo
che la norma statutaria siciliana ha natura programmatica e non
assume rilevanza nell'ordinamento in relazione al principio di cui
all'art. 25 cost. (v. Cass. 12 settembre 1991, n. 9534; 8 aprile
1992, n. 4270).
Non sono state decentrate neppure la Commissione tributaria
centrale e il Tribunale superiore delle acque pubbliche.
Il decentramento e' stato invece attuato per il Consiglio di
Stato e la Corte dei conti con i coevi decreti legislativi del 6
maggio 1948 rispettivamente n. 654 e n. 655.
Per quanto riguarda il Consiglio di Stato, le disposizioni
attuative, con la istituzione del Consiglio di giustizia
amministrativa per la Regione siciliana, sono state a suo tempo
oggetto di dubbi di costituzionalita' e di modifiche normative (cfr.
d.P.R. 5 aprile 1978, n. 204), che pero' non sono sembrate a questo
Consiglio sufficienti ad escludere ogni perplessita' in proposito.
4. - Questo Consiglio, infatti, con ordinanza n. 185/2003, in
data 13 maggio 2003, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale - prima
serie speciale - n. 28 del 16 luglio 2003 ha sollevato talune
questioni di costituzionalita' del d.lgs. n. 654/1948 sotto vari
profili in rapporto a numerose disposizioni sia dello Statuto
siciliano sia della Costituzione.
Tali questioni sono state successivamente sollevate anche con
ordinanza n. 303/2003, in data 9 settembre 2003, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale - prima serie speciale - n. 45 del 12 novembre
2003.
Nelle more dei giudizi innanzi alla Corte costituzionale e' stato
emanato il d.lgs. n. 373/2003 il quale, come recita l'art. 14,
sostituisce integralmente il d.lgs. n. 654/1948 ed il decreto di
modifica dello stesso, e cioe' il d.P.R. n. 204/1978.
Non pochi interrogativi posti nelle anzidette ordinanze di questo
Consiglio sono stati superati dalle nuove disposizioni.
In particolare, e' venuto meno un gruppo di questioni concernenti
la supposta violazione di principi costituzionali sia in tema di
delega legislativa sia dell'art. 43 dello Statuto siciliano, e cio'
poiche' il d.lgs. n. 654/1948 sarebbe stato emanato in base a norme
di delega a contenuto indeterminato e comunque prescindendo
dall'intervento della commissione paritetica di cui all'art. 43 dello
Statuto siciliano.
Un altro gruppo di censure concerneva altri supposti vizi di
costituzionalita' dell'art. 2 del d.lgs. n. 654/1948 (come sostituito
dal d.P.R. n. 204/1978) in relazione a taluni principi costituzionali
per non essere assicurate ai membri laici della sezione
giurisdizionale del Consiglio di giustizia amministrativa per la
Regione siciliana sufficienti garanzie di indipendenza e di
imparzialita' e per non essere previsto un termine per la loro
designazione nonche' meccanismi sostitutivi.
Anche tali interrogativi sono stati superati dal d.lgs.
n. 373/2003 e, in particolare, dalle previsioni degli artt. 6 e 7 che
hanno esteso ai membri laici il regime giuridico e disciplinare,
nonche' il trattamento economico dei togati e ne hanno previsto la
cessazione automatica al termine del sessennio di nomina.
Peraltro il d.lgs. n. 373/2003 non ha eliminato un dubbio di
costituzionalita', gia' adombrato nelle ordinanze n. 185/2003 e
n. 303/2003, e concernente, in particolare, la questione se in sede
di norme di attuazione dell'art. 23 dello Statuto siciliano sia
possibile prevedere una composizione mista di laici e togati del
Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana in
sede giurisdizionale.
Vengono in rilievo le seguenti disposizioni del d.lgs.
n. 373/2003:
l'art. 4, comma 1, laddove, nel disciplinare la composizione
della Sezione giurisdizionale del Consiglio di giustizia
amministrativa, oltre al presidente del consesso, al presidente
assegnato alla Sezione giurisdizionale e a quattro consiglieri di
Stato, alla lettera d) si prevedono quattro componenti in possesso
dei requisiti di cui all'art. 106, terzo comma, della Costituzione
per la nomina a consigliere di Cassazione ovvero di cui all'art. 19,
primo comma, numero 2) della legge 27 aprile 1982, n. 186;
l'art. 4, comma 2, in forza del quale il collegio giudicante
e' composto da uno dei due presidenti della Sezione, da due
consiglieri di Stato e da due dei membri indicati nella lettera d)
del comma 1;
l'art. 6, comma 2, laddove si demanda al Presidente della
Regione Sicilia la designazione dei componenti di cui all'art. 4,
comma 1, lettera d);
l'art. 15, commi 1 e 2, laddove in via transitoria si
disciplina la permanenza in carica dei membri laici (giuristi) della
Sezione giurisdizionale.
In via derivata tale dubbio di costituzionalita' si riflette in
parte sull'art. 6 del decreto-legge 24 dicembre 2003, n. 354
convertito nella legge 26 febbraio 2004, n. 45, in forza del quale
per assicurare il funzionamento del Consiglio di Giustizia
amministrativa per la Regione siciliana, anche mediante potenziamento
della sua composizione, e' autorizzata la spesa di euro 700.000 a
decorrere dall'anno 2004.
Le questioni hanno costituito gia' oggetto di rimessione alla
Corte costituzionale con decreti presidenziali n. 77 in data 13
febbraio 2004 e n. 81 in data 26 febbraio 2004, pubblicati nella
Gazzetta Ufficiale - prima serie speciale - n. 12 del 24 marzo 2004.
5. - Tali questioni sono rilevanti ai fini dell'esercizio della
giurisdizione e preliminari ad ogni decisione in rito e in merito, in
quanto la legittimita' costituzionale della composizione del Collegio
costituisce, di per se', un presupposto per l'adozione di
qualsivoglia decisione (v. da ultimo Corte cost. n. 353/2002).
Esse, poi, non appaiono manifestamente infondate per quanto di
seguito verra' esposto.
II
1. - Osserva anzitutto il Collegio che l'art. 23 dello Statuto
siciliano, norma di rango costituzionale, non prevede alcuna deroga
ne' alla composizione ordinaria degli organi giurisdizionali da
localizzare in Sicilia, ne', in via di principio, alla nomina dei
rispettivi componenti.
Nel primo comma si dispone infatti semplicemente che gli organi
giurisdizionali centrali avranno in Sicilia le rispettive sezioni per
gli affari concernenti la Regione.
In particolare non e' contemplata, come conseguenza del
decentramento, alcuna diversa composizione, rispetto a quella
ordinaria, della Sezione regionale giurisdizionale del Consiglio di
Stato.
Nell'art. 23 e' prevista un'unica eccezione alla organizzazione
ordinaria, a carattere funzionale e non strutturale, laddove al
quarto comma si prevede la partecipazione della Sezione
giurisdizionale alla funzione consultiva in materia di ricorsi
straordinari (i ricorsi amministrativi, avanzati in linea
straordinaria contro atti amministrativi regionali, saranno decisi
dal Presidente regionale sentite le Sezioni regionali del Consiglio
di Stato; cfr. art. 23, comma quarto dello Statuto).
Si tratta di eccezione, che, come appare evidente, e' estranea
alla composizione della Sezione giurisdizionale e alle modalita' di
nomina dei suoi componenti, e che riguarda esclusivamente la sua
partecipazione ad alcune funzioni consultive del consesso: i pareri
in sede di decisione dei ricorsi straordinari contro atti
amministrativi regionali non sono demandati alla sola Sezione
consultiva del Consiglio, come avviene nella organizzazione ordinaria
del Consiglio di Stato, ma alle Sezioni regionali riunite,
giurisdizionale e consultiva.
Il rilievo letterale e' confermato dal dato storico. Dagli atti
relativi ai lavori preparatori emerge con chiarezza che mai nessuno,
in sede di redazione dello Statuto, penso' ad una organizzazione
delle magistrature superiori diversa da quella disciplinata dalla
legge statale e che, se vi fu un accenno di specialita', esso
riguarda solo il giudice contabile (cfr. per una dettagliata
ricostruzione del quadro storico l'ordinanza n. 185/2003 di questo
Consiglio).
Anche il dato sistematico converge con quello letterale e storico
della interpretazione.
Elementi di partecipazione regionale nella provvista dell'organo
decentrato sono previsti statutariamente solo per la Corte dei conti
(art. 23, comma terzo).
Il d.lgs. n. 373/2003, nella parte in cui disciplina una
composizione mista della Sezione giurisdizionale del Consiglio di
giustizia amministrativa, con la nomina di componenti regionali, non
puo' dunque considerarsi secundum statutum.
2. - Si tratta quindi di stabilire se, pur non essendo prevista
dall'art.23 dello Statuto siciliano, la composizione mista della
Sezione giurisdizionale di questo Consiglio possa ritenersi comunque
correttamente introdotta con norme contenute in un decreto
legislativo attuativo dello Statuto.
Come noto i decreti legislativi di attuazione statutaria da un
lato hanno il valore di legge statale, rinforzata (per la Sicilia ex
art. 43 dello Statuto) quanto alla procedura dall'intervento di una
Commissione paritetica Stato-Regioni (cfr. Corte cost. 14 luglio
1956, nn. 14, 15, 16; 16 luglio 1956, n. 20; 19 luglio 1956, n. 22;
26 gennaio 1957, n. 15; 18 maggio 1959, n. 30; 18 maggio 1959, n. 30,
Corte cost. n. 13/1974); dall'altro sono espressione di una
competenza separata e riservata rispetto alle leggi statali ordinarie
(cfr. Corte cost. n. 180/1980, n. 237/1983, n. 212/1984,
n. 137/1998), in quanto il loro contenuto e' circoscritto dalla
finalita' attuativa dello Statuto.
In approfondimento di questi principi va ricordato che, da un
lato, con riferimento al d.lgs. n. 654/1948 (corrispondente per
natura al d.lgs. n. 373/2003) la Corte costituzionale ha affermato
«che il predetto decreto legislativo ha valore di legge ordinaria»
(Corte cost. n. 61/1975).
Inoltre, piu' in generale, la Corte ha affermato che le norme di
attuazione degli Statuti speciali «hanno... valore di legge, e per
alcuni Statuti, come per quello sardo, e' prevista la loro
compilazione da parte di una commissione paritetica e occorre sentire
il parere di alcuni organi regionali. Sia per ragioni formali che per
ragioni sostanziali, esse si pongono dunque su un piano diverso e
superiore rispetto alle leggi da emanare nelle materie da esse
regolate; ma non per questo si puo' ad esse attribuire il carattere
di leggi costituzionali» (v. Corte cost. n. 30/1959 cit.).
Dall'altro la Corte costituzionale ha sottolineato che, anche
laddove gli Statuti prevedano in via generica la emanazione di norme
di attuazione, sarebbe illogico ritenere che queste ultime debbano
essere emanate per tutte le materie statutarie perche' in tal modo si
perverrebbe «all'assurdo di giudicare che esse sono state previste
anche in caso in cui il testo statutario avesse avuto in se' piena
completezza e non avesse reclamato integrazioni o specificazioni. In
tali ipotesi le norme di attuazione non potrebbero mai emanarsi per
mancanza di oggetto» (Corte cost. 1° luglio 1969, n. 136).
Si pone in tal modo il problema del limite contenutistico delle
norme attuative degli Statuti regionali, problema che va risolto in
base ad un principio di aderenza.
La Corte costituzionale (nella citata decisione n. 20/1956) ha
affermato al riguardo che se poi le norme di attuazione siano praeter
legem, nel senso che abbiano integrato le disposizioni statutarie od
abbiano aggiunto ad esse qualche cosa che le medesime non
contenevano, bisogna vedere se queste integrazioni od aggiunte
concordino innanzi tutto con le disposizioni statutarie e col
fondamentale principio dell'autonomia della Regione, e se inoltre sia
giustificata la loro emanazione dalla finalita' dell'attuazione dello
Statuto.
Questo insegnamento e stato mantenuto fermo fino ad ora e, sullo
specifico punto, la decisione n. 20/1956 e' stata costantemente
richiamata dalla successiva giurisprudenza costituzionale (v. da
ultimo Corte Cost. n. 353/2001).
3. - La necessaria aderenza, allo Statuto, delle norme
integrative nella specie non sembra ravvisabile.
Come detto, essa puo' ritenersi sussistente ove si configurino i
seguenti requisiti: la concordanza delle integrazioni con le
disposizioni statutarie e col fondamentale principio dell'autonomia
della Regione e la necessita' della loro emanazione ai fini di dare
attuazione allo Statuto.
Sotto il primo profilo (concordanza con le disposizioni
statutarie), va osservato che lo Statuto siciliano, non solo non
prevede la istituzione di una Sezione giurisdizionale del Consiglio
di Stato a composizione mista, ma neppure delega alle norme di
attuazione la disciplina dell'ordinamento di detta Sezione.
Ne' potrebbe sostenersi (quanto alla concordanza col principio
della autonomia regionale), che la presenza in Collegio di magistrati
laici di designazione regionale costituisca la logica e naturale
conseguenza, se non della lettera, almeno dello spirito e delle
finalita' autonomistiche dello Statuto siciliano.
Un conto infatti e' la localizzazione di una funzione, un altro
e' la organizzazione della funzione. Sono due aspetti del tutto
diversi che il legislatore costituzionale puo' disciplinare
diversamente a seconda dei casi cosi' come dimostra lo Statuto del
Trentino Alto Adige (istituzione espressa dell'organo speciale,
delega espressa alle norme di attuazione, localizzazione e previsione
di giudici laici), quello della Valle d'Aosta (limitata competenza
per gli uffici di conciliazione), quello della Regione Sardegna e del
Friuli-Venezia Giulia (nessuna disposizione sulla giurisdizione).
Per la Sicilia, come detto, in via di principio e' prevista solo
la localizzazione degli organi ordinari, mentre appare estranea alla
previsione statutaria e alle autonomie regionali in essa affermate
una diversa composizione degli organi giurisdizionali centrali.
Esiste quindi un limite interno all'art. 23 dello Statuto che
impedisce all'attuazione di incidere sugli assetti giurisdizionali
della Sezione decentrata.
In questa prospettiva l'autonomia regionale non trova
nell'art. 23, ne' per dato letterale ne' per dato logico e
sistematico, sviluppi che consentano e tanto meno rendano necessari
assetti normativi quali quelli contenuti nelle richiamate
disposizioni del d.lgs. n. 373/2003.
Tale decreto legislativo ha quindi ampliato la sfera di autonomia
regionale, ma cio' ha fatto vulnerando non solo la lettera, quanto e
soprattutto lo spirito della disposizione costituzionale statutaria,
che riguardava solo la presenza in Sicilia di sezioni delle
magistrature superiori, senza alcuna intenzione di alterarne, in via
di principio, la struttura e le funzioni (v. in questo senso
l'ordinanza 6 marzo 1975 con cui l'Adunanza Plenaria del Consiglio di
Stato rimise alla Corte costituzionale la questione su cui poi
intervenne la dec. n. 25/1976).
Queste considerazioni escludono anche il terzo requisito
legittimante la normazione attuativa praeter legem (la necessita'
della sua emanazione in relazione alla finalita' di attuazione dello
Statuto).
In conclusione dunque il decreto legislativo n. 373/2003 appare
«contra statutum» poiche', al pari del d.lgs. n. 654/1948, istituisce
in Sicilia «un organo di giustizia amministrativa caratterizzato da
una propria fisionomia e struttura» (Corte cost. n. 25/1976), diverso
da quello ordinario, in quanto composto anche con giudici laici di
designazione regionale.
4. - Merita di essere richiamata, per un approfondimento sul
punto, la decisione 12 luglio 1984, n. 212 della Corte costituzionale
che, nel dichiarare la illegittimita' costituzionale della
istituzione di una sezione giurisdizionale e delle Sezioni unite
della Corte dei conti in Sardegna, ha argomentato con il fatto che
ne' dalla lettera dello Statuto regionale, ne' dal suo spirito, ne'
dalle sue finalita' era in alcun modo ricavabile che si fosse inteso
prevedere, neppure per implicito, Sezioni di organi centrali neppure
nei limiti degli affari concernenti la Regione e cio' a differenza di
quanto stabilito per altre Regioni, richiamando appunto l'art. 23
dello Statuto siciliano e l'art. 90 dello Statuto del Trentino Alto
Adige.
Al riguardo tuttavia non puo' non sottolinearsi la differenza
fondamentale tra lo Statuto siciliano e quello del Trentino Alto
Adige i quali, ai fini in esame, non possono porsi sullo stesso
piano.
Infatti, mentre lo Statuto siciliano si limita alla pura e
semplice localizzazione in Sicilia delle sezioni delle giurisdizioni
superiori, lo Statuto del Trentino Alto Adige e' di ben diverso
contenuto.
Innanzitutto, l'art. 90 del Testo Unico delle leggi
costituzionali di cui al d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670,
nell'istituire il Tribunale regionale di giustizia amministrativa
(T.R.G.A.) con una sezione autonoma per la Provincia di Bolzano,
espressamente rinvia alle norme di attuazione per il suo ordinamento
(secondo l'ordinamento che verra' stabilito al riguardo) sia per la
sede di Trento che per quella di Bolzano (cfr. Consiglio di Stato, V,
13 novembre 1995, n. 1546). Inoltre, il successivo art. 91, sempre
espressamente, disciplina la composizione della sezione
giurisdizionale per la provincia di Bolzano del T.R.G.A. cosi' come
prevede che la meta' dei componenti la Sezione e' nominata dal
Consiglio provinciale di Bolzano (art. 91, secondo comma).
Le norme di attuazione dello Statuto del Trentino Alto Adige
(d.P.R. 6 aprile 1984, n. 426) di conseguenza, essendo a cio'
espressamente delegate dallo Statuto, disciplinano le modalita' di
scelta dei magistrati cosiddetti laici, individuando le categorie tra
cui questi debbono essere scelti, il ruolo in cui debbono essere
collocati, le garanzie che li assistono, lo stato giuridico e il
trattamento economico (artt. 1, 2, 4, 5, d.P.R. 6 aprile 1984,
n. 426).
In proposito, nella decisione 137/1998 la Corte costituzionale ha
espressamente rilevato come la specialita' del T.R.G.A. risieda nella
delega contenuta nell'art. 90 dello Statuto speciale da cui
legittimamente discendono le norme di attuazione adottate con lo
speciale procedimento della commissione paritetica.
Il d.lgs. n. 373/2003 di attuazione dello Statuto siciliano
contiene, agli artt. 4 e 6, norme di contenuto analogo alle norme di
attuazione dello Statuto del Trentino, ma con la fondamentale
differenza che l'art. 23 della Statuto siciliano non prevede alcuna
delega attuativa, ne' (a parte il decentramento) deroghe
all'ordinamento statale della giurisdizione amministrativa.
5. - Per contro, come emerge in particolare dal dato sistematico,
tali deroghe dovrebbero essere contemplate nello Statuto siciliano.
Al riguardo va osservato che quando si e' voluta una composizione
mista, lo Statuto siciliano lo ha espressamente sancito, come risulta
dal confronto dell'art. 23 con l'art. 24, primo comma, secondo cui i
membri dell'Alta Corte dovevano essere nominati «in pari numero dalle
assemblee legislative della Stato e della Regione».
Inoltre, come accennato, un ulteriore argomento si ricava dal
testuale tenore dello stesso art. 23 della Statuto. Invero, il terzo
comma si da' carico di precisare che i magistrati della Corte dei
conti sono nominati «d'accordo dai Governi della Stato e della
Regione».
Il legislatore costituzionale ha talmente avvertito l'effetto
derogatorio, al normale e limitato assetto organizzativo, della
designazione del giudice contabile togato, da ritenerne necessaria la
specificazione nello Statuto.
Orbene, di fronte a tale espressa specificazione dello Statuto
per una delle magistrature superiori, non si vede come si possa
sostenere che invece l'assoluto silenzio dello stesso legislatore
circa le altre possa essere interpretato come una implicita delega a
disciplinare, in sede di attuazione, la nomina, la composizione, la
stessa struttura del giudice amministrativo in una organizzazione
giurisdizionale del tutto difforme da quella ordinaria.
Inoltre, ai fini del mero trasferimento di una sezione del
Consiglio di Stato in Sicilia - poiche' tale e' l'oggetto
dell'art. 23 dello Statuto siciliano (Corte cost. n. 189/1992 e
n. 61/1975) - non si vede perche' fosse necessario cambiare la
composizione ordinaria della Sezione con l'introduzione nel Collegio
giudicante di giudici laici di designazione regionale. E' stato
infatti affermato che la norma di attuazione, intanto puo' porsi in
funzione di integrazione dello Statuto «sempreche' sia giustificata
da un rapporto di strumentalita' logica rispetto all'attuazione di
disposizioni del medesimo» (Corte Cost. n. 260/1990). Diversamente,
ove il testo statutario sia completo, le norme di attuazione
sarebbero prive di oggetto (Corte Cost. n. 136/1969 cit.).
6. - Neppure potrebbe sostenersi, sotto altro profilo, che, nella
previsione statutaria siciliana, limitata alla localizzazione, sia
implicita la disciplina della organizzazione giurisdizionale. Al
contrario i principi costituzionali emergenti dagli artt. 102, comma
primo, e (in particolare) 108 comma prima, portata ad affermare che,
in relazione alla riserva di legge statale sancita in materia di
organizzazione giudiziaria, la previsione di decentramento ex art. 23
della Statuto siciliano e' eccezionale e non e' suscettibile di
interpretazioni estensive.
In particolare la Corte costituzionale ha sempre affermato che in
materia di ordinamento giudiziario esiste, ex art. 108 Cost., una
riserva di legge statale (Corte Cost. n. 4/1956, n. 76/1995,
n. 134/1998, n. 86/1999). Tale riserva concerne «la disciplina di
tutto quanto concerne l'Amministrazione della giustizia, sia riguardo
alla istituzione del giudici, che alle loro funzioni ed alle
modalita' del correlativo esercizio» (v. Corte Cost. n. 4/1956).
La riserva in questione esclude in via di principio che le
Regioni, al di fuori di speciali disposizioni derogatorie, di rango
costituzionale, possano incidere sulla legislazione statale di
settore, sia attraverso la propria legislazione, sia attraverso
determinazioni paritetiche in sede di attuazione degli statuti
speciali.
Il rigoroso limite all'intervento regionale in materia di
giurisdizione e' sottolineato in varie decisioni della Corte
costituzionale.
E' stato cosi' affermato che il disegno del costituente e' stato
«di procedere bensi' per determinate materie ad un decentramento
istituzionale nel campo legislativo ed amministrativo a favore
dell'Ente Regione, ma di escludere dal decentramento tutto il settore
giudiziario e di sottrarlo, quindi, a qualsiasi competenza delle
Regioni, anche di quelle a Statuto speciale dettando cosi' uno di
quei principi dell'ordinamento giuridico dello Stato che
costituiscano limite insuperabile all'attivita' legislativa delle
Regioni» (Corte cost. n. 4/1956, v. anche Corte cost. n. 43/1982).
Quanto alla legislazione regionale, tale principio e' stato
sempre tenuto fermo dalla giurisprudenza della Corte che ne ha fatto
rigorosa applicazione numerose volte anche in Sicilia sino al punto
di affermare la incostituzionalita' anche di norme soltanto meramente
riproduttive della disciplina nazionale (v. Corte cost. nn. 154/1995,
115/1972), nonche' di norme che anche soltanto in via indiretta
interferivano con l'esercizio della funzione giurisdizionale (Corte
Cost. n. 94/1995). In proposito va altresi' ricordato che alle
censure di costituzionalita' riguardo alla giurisdizione non si e'
sottratto neppure lo stesso Statuto siciliano di cui sono stati
dichiarati incostituzionali gli artt. 26 e 27 sulla giurisdizione
penale dell'Alta Corte (Corte Cost. n. 6/1970).
Neppure potrebbe sostenersi che lo Stato e la Regione, in sede di
commissione paritetica, possano d' accordo attribuire alla norma
statutaria una portata maggiore di quella risultante dal tenore
letterale della stessa.
In altri termini, non e' possibile che in sede di commissione
paritetica lo Stato autorizzi una limitazione dei suoi poteri, in
assenza di qualsiasi previsione statutaria, ed al di la' delle
finalita' tipiche delle norme di attuazione (decentramento), specie
poi se rapportate alla chiara previsione statutaria nel medesimo
senso.
Va infatti considerato che a tale abdicazione corrisponderebbe un
parallelo ampliamento dei poteri regionali e, quindi, in sostanza,
una surrettizia modifica dello Statuto speciale.
Gli Statuti speciali sono norme costituzionali e non e'
ammissibile che una fonte di rango subordinato, quale le norme di
attuazione, possa modificare una normativa di rango costituzionale.
Neppure sembrerebbe possibile sostenere che nel nuovo assetto
costituzionale equiordinato (art. 114, prima comma) i vari enti
possano esercitare qualsiasi potere loro attribuito purche' in forma
di collaborazione e cioe' anche prescindendo dalla ripartizione di
competenze normative di cui all'art. 117.
In effetti una simile possibilita' non e' prevista neppure negli
ordinamenti propriamente federali ed a Costituzione flessibile.
Il nuovo Titolo V prevede in molti casi l'intesa tra Stato e
Regioni, ma, nessuno di essi, neppure in forza della clausola di
maggior favore, di cui all'art. 10 della legge cost. 3/2001, potrebbe
sovrapporsi o comunque modificare il regime e le caratteristiche del
sistema di cooperazione tipico del procedimento delle norme di
attuazione dello Statuto speciale siciliano in subiecta materia.
L'art. 116, ultimo comma, l'art. 117, quinto comma e l'art. 118,
terzo comma, della Costituzione riguardano infatti materie diverse e
presuppongono comunque la preesistenza di una legge ad hoc.
Neppure sarebbe ipotizzabile una intesa Stato-Regione ex
art. 118, primo comma.
Invero, ai sensi di tale disposizione l'intesa tra Stato e
Regioni puo' solo concorrere a spostare verso l'alto, e cio' in vista
di esigenze unitarie, funzioni amministrative tipicamente locali.
Tale principio e' stato esteso dalla giurisprudenza costituzionale
anche alla funzione piu' propriamente legislativa, ma solo a
condizione che quest'ultima avesse ad oggetto esclusivamente la
organizzazione e regolazione di quelle stesse funzioni amministrative
assunte dallo Stato in forza del principio di sussidiarieta'. La
deroga al riparto delle competenze legislative sarebbe quindi piu'
apparente che reale presentandosi invece come una logica conseguenza
del nuovo principio costituzionale di sussidiarieta'. Peraltro, ove
non ricorrano i presupposti della sussidiarieta' e non venga previsto
un procedimento di coordinamento orizzontale, riprenderebbe vigore
quanto alla distribuzione di competenze legislative il principio di
«rigidita' della Costituzione» (Corte Cost. n. 303/2003, v. anche
Corte Cost. n. 376/2003).
Nulla di tutto cio' e' ravvisabile nella fattispecie in esame.
Innanzitutto non sembra previsto dall'art. 118, primo comma, che
l'attrazione di competenza venga spostata a favore del livello
inferiore.
In secondo luogo difetta il presupposto fondamentale del
principio di sussidiarieta' e cioe' l'esigenza di assicurare un
esercizio unitario della funzione giurisdizionale amministrativa,
esercizio la cui unitarieta' verrebbe anzi pregiudicata.
In terzo luogo la materia de qua (composizione dei Collegi e
stato giuridico dei giudici) sotto nessun profilo puo' essere fatta
rientrare nella categoria delle funzioni amministrative, ma rientra
invece nella funzione giurisdizionale (Corte Cost. n. 25/1976 e
n. 224/1999 cit.).
In conclusione, quindi, il procedimento (e i limiti intrinseci)
afferenti la adozione delle norme di attuazione tramite le
commissioni paritetiche, continuano ad applicarsi anche nelle ipotesi
in cui fosse invocabile (ma non e' questo il caso) la cosiddetta
clausola di maggior favore (v. in questo senso testualmente
l'art. 11, secondo e terzo comma della legge 5 giugno 2003, n. 131).
7. - In un approfondimento del tema (rapporto tra autonomia
regionale e riserva di legge statale in materia di giurisdizione)
appare oltremodo significativa la sentenza n. 150/1993 in cui si
trattava di stabilire la legittimita' costituzionale della legge
statale n. 374/1991 istitutiva del giudice di pace asseritamente
lesiva delle competenze statutarie della Regione Valle d'Aosta
disciplinanti la istituzione degli uffici di conciliazione (art. 41,
legge cost. 4/1948).
In quella occasione la Corte ha affermato che:
La norma statutaria, per il suo contenuto precettivo, incide
sull'ordinamento giudiziario e sullo «status» di un giudice
dell'ordine giudiziario.
Sotto il primo profilo (incidenza sull'ordinamento giudiziario),
va innanzitutto ribadito che in tale materia c'e' riserva di legge
(art. 108 Cost.) e questa Corte ha gia' piu' volte puntualizzato
trattarsi di riserva di legge statale, con conseguente esclusione di
qualsivoglia interferenza della normativa regionale (sent. n. 767 del
1988, sent. n. 43 del 1982, sent. n. 81 del 1976, sent. n. 4 del
1956). Deve quindi ripetersi che alla legge statale «compete in via
esclusiva disciplinare in modo uniforme per l'intero territorio
nazionale e nei confronti di tutti (art. 3 Cost.) i mezzi e le forme
di tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi
(artt. 24, primo comma, e 113 Cost.)» (sent. n. 81 del 1976, citata).
Tale riserva abbraccia sia la disciplina degli organi
giurisdizionali, sia la normativa processuale, anch'essa riservata
esclusivamente alla legge statale (sent. n. 505 del 1991, sent.
n. 489 del 1991).
Come la legge processuale (secondo il disegno costituzionale del
nostro ordinamento), cosi' anche la normativa degli organi
giurisdizionali non puo' che essere uniforme su tutto il territorio
nazionale, dovendo a tutti essere garantiti pari condizioni e
strumenti nel momento di accesso alla fruizione della funzione
giurisdizionale, il cui esercizio e' imprescindibilmente neutro,
perche' insensibile alla localizzazione in questa a quella Regione,
oltre che neutrale, perche' svolto in posizione di terzieta' rispetto
ai poteri della Stato, non escluso il potere esecutivo delle Regioni.
Pertanto le attribuzioni regionali in materia di giudice
conciliatore, in quanto incidenti in materia soggetta a riserva di
legge statale, hanno carattere di specialita' sicche' l'art. 41 della
legge cost. n. 4 del 1948 (Statuto) si pone come deroga a tali
principi, consentita soltanto dal rango costituzionale della norma
stessa; deroga doppiamente eccezionale perche' contempla
un'interferenza regionale in materia di esclusiva competenza statale
e perche' tale interferenza nell'ordinamento giudiziario si realizza
a livella non gia' di legge regionale, bensi' esclusivamente di atti
dell'esecutivo. Tale connotazione di eccezionalita' non puo' che
confinare la norma statutaria nel ristretto ambito del suo tenore
letterale sicche' in Valle d'Aosta e' solo il «giudice conciliatore»,
e non anche il «giudice onorario» ex art. 106, secondo comma, Cost.,
ad essere in qualche misura diverso dal giudice conciliatore sul
restante territorio del Paese.
Il rilevato carattere derogatorio si appalesa poi ancora piu'
marcato se si considera il contenuto della norma statutaria, che -
seppur su delegazione del Presidente della Repubblica - prevede una
serie di provvedimenti di competenza dell'esecutivo della Regione che
incidono in radice sullo «status» di giudice conciliatore,
condizionandone la nomina, la decadenza, la revoca e la dispensa.
Anche sotto questo secondo profilo giova richiamare la
giurisprudenza di questa Corte che ha evidenziato come la riserva di
legge in materia di ordinamento giudiziario e' posta «a garanzia
dell'indipendenza della magistratura» (sent. n. 72 del 1991);
indipendenza che costituisce valore centrale per uno stato di
diritto, sicche' l'eventuale difetto di presidi a sua difesa puo'
ridondare in vizio di incostituzionalita' (sent. n. 6 del 1970);
indipendenza che e' assicurata in generale, ma anche con specifico
riferimento al giudice onorario, dalle competenze del Consiglio
superiore della Magistratura, sicche' anche per la nomina dei giudici
di pace e' in generale prevista la previa deliberazione dello stesso
(art. 4 della legge n. 374 del 1991).
Quindi, anche sotto questo profilo dell'esigenza di garanzia
dell'indipendenza del giudice, la previsione, contenuta nell'art. 41
della legge cost. 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto Valle d'Aosta), del
potere (seppur delegato) del Presidente della giunta di dichiarare la
decadenza e la dispensa del giudice conciliatore, e soprattutto il
potere di revocarne la nomina, denuncia il suo carattere singolare e
del tutto eccezionale, nella specie consentito dal rango
costituzionale della norma stessa».
Il primo principio ricavabile dalla anzidetta decisione sembra
molto chiaro innanzitutto nel senso che la deroga alla riserva
costituzionale di legge statale in materia di giurisdizione e'
consentita solo se espressamente prevista da una norma speciale di
pari rango costituzionale e, in secondo luogo, nel senso che le
disposizioni degli Statuti speciali in materia di giurisdizione hanno
carattere eccezionale e che quindi, come si esprime la Corte «tale
connotazione di eccezionalita' non puo' che confinare la norma
statutaria nel suo ristretto ambito del tenore letterale».
Nella specie, per contro, l'art. 23 dello Statuto siciliano, a
differenza della Statuto del Trentino Alto Adige non contiene, in
materia di composizione dei Collegi e di status dei magistrati, ne'
una delega alle norme di attuazione, ne' alcun accenno alla
possibilita' di nomina regionale di giudici laici «poiche' esso
stabilisce soltanto che gli organi giurisdizionali centrali debbano
avere in Sicilia le Sezioni per gli affari concernenti la Regione»
(Corte Cost. n. 189/1992) ed inoltre «l'art. 23 del R.D.L. 15 maggio
1946, n. 455, attiene soltanto al decentramento degli organi
giurisdizionali centrali per gli affari concernenti la Regione»
(Corte Cost. n. 61/1975).
Non meno importante, ai fini che qui interessano, e' la ulteriore
affermazione contenuta nella sentenza n. 150/1993 circa la necessaria
uniformita' su tutto il territorio nazionale della «normativa degli
organi giudiziari» che viene ricondotta alla necessita' di garantire
a tutti i cittadini pari condizioni e strumenti di accesso alla
funzione giurisdizionale di cui viene affermato il carattere neutro
ed insensibile alle localizzazioni in una piuttosto che in altra
Regione.
Il tema verra' ripreso piu' avanti (paragrafo 9), ma sin d'ora
non puo' non rilevarsi, in proposito, la stringente analogia di tali
affermazioni con quelle concernenti la attuale tematica dei limiti
alle potesta' normative regionali derivanti dalle cosiddette materie
trasversali (Corte Cost. nn. 282/2002, 407/2002, 536/2002, 88/2003,
303/2003) e cio' per la tutela di esigenze unitarie ed
infrazionabili.
8. - A dimostrazione poi che la materia disciplinata dagli
artt. 4 e 6 del d.lgs. 373/2003 rientra nella riserva di legge
statale in materia di giurisdizione e' utile rammentare anche
l'insegnamento della Corte costituzionale nelle decisioni 585/1989,
224/1999 e 25/1976.
Nella prima, che si riferiva alla Regione Trentino-Alto Adige, si
e' affermato che, salvo il principio della proporzionale etnica, che
non veniva peraltro messo in discussione, spettava allo Stato
stabilire le variazioni qualitative e quantitative della pianta
organica dei magistrati addetti agli uffici giudiziari della
Provincia di Bolzano.
Nella seconda, con riferimento alla Regione Sicilia, si e
affermato che anche la disciplina degli incarichi extraistituzionali
a magistrati del Consiglio di Stato e della Corte dei conti operanti
in Sicilia rientra nella competenza esclusiva statale in quanto
attinente al loro stato giuridico.
Ancora piu' significativa la affermazione contenuta nella
decisione 25/1976 in cui, con espresso riferimento alla nomina dei
componenti laici del Consiglio di giustizia amministrativa per la
Regione siciliana la Corte costituzionale ha rilevato che trattasi di
«questione che incide in modo diretto sulla giurisdizione dell'organo
o, quanto meno, sull'esercizio della medesima».
9. - D'altra parte neppure potrebbe ritenersi che la riserva di
legge statale possa essere intesa in senso solamente formale e non
anche sostanziale. In altri termini non e' possibile sostenere che,
ai fini in esame, sia sufficiente la adozione di una legge da parte
dello Stato il quale, assolto cosi' l'onere della riserva di legge,
potrebbe ad libitum dettare composizioni degli organi giurisdizionali
differenti da Regione a Regione.
Una simile esegesi sarebbe insostenibile poiche' contraria a
specifici principi costituzionali ed alla costante interpretazione
fornitane dalla Corte costituzionale.
Invero, se si affermasse il principio, dianzi soltanto
ipotizzato, che nella materia de qua sia ammissibile una riserva di
legge in senso soltanto formale, quale ulteriore corollario dovrebbe
anche ammettersi che il legislatore statale potrebbe incidere non
solo sulla struttura dei Collegi, disciplinandoli diversamente da
Regione a Regione, ma potrebbe differenziare a livello regionale
anche la struttura dei processi (civile, penale, amministrativo) e
cio', non solo in relazione alle Regioni a Statuto speciale, ma anche
con riferimento alle Regioni a Statuto ordinario.
Verrebbero pregiudicati cosi' i canoni costituzionali di cui agli
artt. 3, 24 primo comma, 113 primo comma, 102 primo e secondo comma,
108 primo comma della Costituzione differenziando irragionevolmente
l'esercizio della giurisdizione in funzione della residenza e
violando cosi' i principi di uguaglianza (art. 3) e della parita' di
tutela dei diritti ed interessi legittimi (art. 24, primo comma,
art. 113 primo comma). Piu' in generale, verrebbe anche vulnerato il
principio dell'unita' dell'ordinamento giuridico il cui valore, gia'
riconosciuto in passato in forza dell'art. 5 della Costituzione, e'
attualmente ribadito, a livello costituzionale, anche dall'art. 120
secondo comma nel testo introdotto dalla legge costituzionale
n. 3/2001. La Corte costituzionale ha infatti sempre affermato che
«le modalita' di esercizio del fondamentale principio della tutela
giurisdizionale non possono essere diverse in una Regione rispetto al
restante territorio nazionale» (Corte Cost. n. 113/1993) e che esiste
una «esigenza di uniformita' di tutela in ordine a situazioni
soggettive di identica natura» (Corte Cost. n. 42/1991).
In altri termini va riconosciuto che la unitarieta' della materia
giurisdizionale non puo' non ricomprendere tutti i suoi aspetti, ivi
compresi quelli concernenti il reclutamento la nomina e lo stato
giuridico dei giudici (Corte Cost. nn. 224/1999, 25/1976 cit.), che,
ovviamente, devono restare identici su tutto il territorio nazionale.
Sotto questo profilo, pertanto, la normativa statale non potrebbe
introdurre differenziazioni a livello regionale senza incorrere in
censure e vizi di costituzionalita'.
L'unica deroga, come piu' volte sottolineato, e' ammessa solo in
base ad una disposizione di pari rango costituzionale, da
interpretare inoltre, in quanto deroga, in senso strettamente
letterale.
Pertanto, e in conclusione su questo punto, l'art. 23 dello
Statuto siciliano nella sua chiara previsione, limitata alla sola
localizzazione della funzione giurisdizionale, rappresenta un punto
fermo e insuperabile di modo che ne' la commissione paritetica ne' lo
Stato (autonomamente a in sede di commissione paritetica) potrebbero
adottare una disciplina derogatoria rispetto a quella ordinaria che
incida su aspetti della funzione giurisdizionale diversi dalla pura e
semplice localizzazione.
10. - Il Collegio e' consapevole della circostanza che la
questione della composizione del Consiglio di giustizia
amministrativa per la Regione siciliana e' stata ripetutamente
affrontata anche dalla Corte costituzionale, ma sempre sotto angoli
di valutazione diversi.
Nella decisione n. 25/1976 la Corte costituzionale si e' occupata
del problema, con riferimento tuttavia soltanto all'art. 5, terzo
comma del d.lgs. n. 654/1948 e cioe' all'istituto dell'appello
all'Adunanza Plenaria delle decisioni emesse (prima della istituzione
dei Tribunale amministrativo regionale) in unico grado del Consiglio
di giustizia amministrativa per la Regione siciliana.
In quell'occasione la Corte ha fatto altresi' riferimento alla
nota decisione delle Sezioni Unite della Cassazione 11 ottobre 1955,
n. 2994 dichiarando di condividerla. Nella anzidetta decisione la
Cassazione, non essendo ancora in funzione la Corte costituzionale,
si pose il problema della costituzionalita' in generale della
istituzione del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione
siciliana sotto un duplice aspetto: estrinseco ed intrinseco.
Sotto il profilo estrinseco si trattava di accertare l'osservanza
o meno del principio di cui all'art. 76 della Costituzione e quindi
l'esistenza di una norma di delega, nonche' la attribuzione o meno di
una competenza legislativa alla commissione paritetica di cui
all'art. 43 dello Statuto siciliano anziche' al Governo. Tale
profilo, di cui si e' trattato nelle ordinanze n. 185/2003 e
n. 303/2003 di questo Consiglio, non viene in discussione in
relazione al d.lgs. n. 373/2003.
Sotto il profilo intrinseco, invece, la costituzionalita' si pose
con preciso riferimento alla questione se il Consiglio di giustizia
amministrativa per la Regione siciliana dovesse considerarsi a meno
un giudice speciale (la cui istituzione era ed e' vietata ex
art. 102, secondo comma della Costituzione) che i ricorrenti
ritenevano offrisse minori garanzie rispetto ad una ordinaria sezione
del Consiglio di Stato.
A riprova della specialita' venivano addotte la diversita' del
numero dei votanti (5 anziche' 7) e la differenza di talune
prerogative: inamovibilita' dei componenti le sezioni del Consiglio
di Stato; temporaneita' dei due membri designati dalla Giunta
regionale; partecipazione al Collegio esclusa per gli allora
referendari del Consiglio di Stato.
La Cassazione, com'e' noto, affermo' che il Consiglio di
giustizia amministrativa per la Regione siciliana non poteva
considerarsi quale giudice speciale, ma soltanto una sezione
specializzata del Consiglio di Stato superando in questo modo la
eccezione di incostituzionalita'.
Ne' nella decisione n. 25/1976 ne' successivamente e' stato posto
ex professo alla Corte costituzionale il profilo del rapporto tra la
lettera e lo spirito dell'art. 23 della Statuto e le norme di
attuazione che prevedono la designazione regionale di magistrati
laici.
Tuttavia, pur non essendo stata sollevata una specifica questione
in tal senso, se si esaminano i precedenti, emerge chiaramente, nel
pensiero e nelle parole della Corte costituzionale, la consapevolezza
che il d.lgs. n. 654/1948 era andato ben al di la' della lettera e
dello spirito dell'art. 23 dello Statuto.
Invero, nella decisione n. 61/1975 la Corte - come gia' rilevato
- afferma che «l'art. 23 del r.d.lgs. 15 maggio 1946, n. 455 attiene
soltanto al decentramento degli organi giurisdizionali centrali per
gli affari concernenti la Regione».
Nella stessa decisione 25/1976 occupandosi della indipendenza dei
membri laici del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione
siciliana, per quanto qui interessa, la Corte ha affermato
testualmente che «certamente l'art. 23 dello Statuto della Regione
siciliana prevedeva semplicemente l'istituzione in Sicilia di una
sezione giurisdizionale del Consiglio di Stato ed e' innegabile che
con il d.lgs. n. 654/1948 e' stato invece istituito un organo di
giustizia amministrativa caratterizzato da una propria particolare
fisionomia e struttura».
Nella decisione dianzi citata la Corte, come detto, ha confermato
l'orientamento della Cassazione circa la natura del Consiglio di
giustizia amministrativa per la Regione siciliana (sezione
specializzata del Consiglio di Stato e non giudice speciale, anche se
la anzidetta definizione fa pensare piu' ad un giudice speciale che
ad una sezione specializzata) ma, com'e' noto, cio' non le ha
impedito di dichiarare incostituzionale il d.lgs. n. 654/1948 nella
parte in cui (art. 3, terzo comma) prevedeva la possibilita' di
rinnovo dei giudici laici.
11. - D'altra parte, in relazione agli artt. 102, primo e secondo
comma e 108, primo e secondo comma della Costituzione, occorre
sottolineare che anche qualificando il Consiglio di giustizia
amministrativa per la Regione siciliana come sezione specializzata,
la istituzione di sezioni specializzate innanzitutto deve essere
prevista da una legge statale, come si evince dall'art. 102, primo
comma per il giudice ordinario e dall'art. 108, primo comma per i
giudici speciali.
Esiste, quindi, a livello costituzionale, una ancora piu'
speciale riserva esclusiva di legge statale circa la istituzione di
sezioni specializzate, derogabile solo in presenza di norma espressa
di pari rilevanza costituzionale (Corte Cost. n. 150/1993 cit.).
Nella specie - ripetesi - in nessun comma dell'art. 23 dello
Statuto siciliano e' contenuto il minimo accenno, ne' implicito ne'
esplicito alla possibilita' che in Sicilia vengano istituite sezioni
specializzate ne' del Consiglio di Stato ne' delle altre magistrature
superiori.
Il decentramento puro e semplice (Corte Cost. n. 61/1975 e
n. 25/1976) non implica affatto di per se' la creazione ex nova di
sezioni specializzate tanto piu' che l'unico accenno di specialita'
contenuto nell'art. 23 riguarda, come gia' osservato, il concerto tra
Stato e Regione, sulla nomina soltanto dei magistrati della Corte dei
conti.
Va poi rammentato che la Carta costituzionale prevede la
istituzione di sezioni specializzate soltanto nell'ambito della
magistratura ordinaria (art. 102, secondo comma) per cui la sezione
specializzata viene considerata «non gia' un tertium genus fra la
giurisdizione speciale e quella ordinaria, bensi' una species di
quest'ultima» (Corte Cost. nn. 76/1961, 394/1998 e ordinanza
n. 424/1989).
E' stato infatti rilevato che, a fronte del divieto di istituire
giudici speciali, la deroga costituzionale a favore delle sole
Sezioni specializzate, dipende proprio dalla loro compenetrazione
istituzionale con il giudice ordinario (Corte Cost. nn. 4/1984,
424/1989).
Pertanto, se la istituzione di sezioni specializzate e'
consentita dalla Costituzione (ex art. 102, secondo comma) solo
nell'ambito della magistratura ordinaria e cio' in ragione del nesso
organico con quest'ultima, se ne dovrebbe anche inferire che, cosi'
come non e' possibile istituire nuovi giudici speciali, alla stessa
stregua non sarebbe possibile istituire sezioni specializzate
all'interno dei giudici speciali attualmente esistenti.
In ogni caso, quando anche si pervenisse alla conclusione che
l'art. 102, secondo comma e l'art. 108, primo comma Cost. non
implicano di per se' il divieto di istituire sezioni specializzate
nell'ambito del giudice speciale gia' esistente, non sembra possa
dubitarsi che tale possibilita' sia coperta da riserva di legge
statale ex art. 102, prima comma e 108, prima comma Cost. e che
comunque la riserva di legge statale non potrebbe dettare, in
subiecta materia, e in assenza di specifiche disposizioni di deroga
di rango costituzionale, un regime differenziato da Regione a
Regione.
12. - Un ulteriore approfondimento merita l'affermazione,
contenuta nella gia' citata decisione delle Sezioni Unite della
Cassazione n. 2994/1955, circa la aderenza del d.lgs. n. 654/1948
allo spirito dell'art. 23 dello Statuto siciliano.
In particolare nella circostanza la Cassazione si e' preoccupata
di chiarire che il Consiglio di giustizia amministrativa per la
Regione siciliana, per la sua composizione, non e' un giudice capite
deminutus quanto a quantita', qualita' e garanzia dei suoi membri.
La Cassazione non si e' invece data carico della questione di
costituzionalita' a monte e cioe' se lo Statuto e la Costituzione
legittimavano la istituzione (gia' fortemente criticata dalla
dottrina costituzionalistica dell'epoca) di una sezione, sotto
molteplici profili, diversa rispetto a una sezione ordinaria del
Consiglio di Stato, ma si e' limitata ad affermare che «le variazioni
morfologiche del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione
siciliana sono in funzione di quella stessa esigenza di decentramento
che ha giustificato l'istituzione dell'Ente Regione».
Tale indirizzo e' stato successivamente ripreso in altre
decisioni delle Sezioni unite, che con riguardo alle disposizioni del
d.l. 6 maggio 1948, n. 654, sull'istituzione ed il funzionamento del
consiglio di giustizia amministrativa della regione siciliana, hanno
ritenuto manifestamente infondate la questione di illegittimita'
costituzionale in relazione agli art. 102, 103, 108 e 125 cost.,
nonche' in relazione all'art. 23 dello statuto della regione
siciliana (l. cost. 26 febbraio 1948, n. 2), nella parte in cui le
medesime introdurrebbero un nuovo organo di giustizia amministrativa,
distinta dal Consiglio di Stato, con l'assegnazione di funzioni
giurisdizionali a persone estranee all'amministrazione della
giustizia, atteso che il suddetto consiglio di giustizia della
regione siciliana non e' giudice speciale autonomo, bensi', pur con
alcune peculiarita' attinenti al suo funzionamento ed alla sua
composizione, una sezione giurisdizionale del Consiglio di Stato,
considerato come giurisdizione speciale unitaria, e che inoltre la
partecipazione di estranei a collegi giudicanti non trova nella
Costituzione alcuna limitazione agli organi giurisdizionali ordinari,
con esclusione di quelli speciali, sempreche' venga rispettato il
requisito dell'indipendenza dei magistrati (cfr. in particolare
Cassazione civile, sez. un., 19 ottobre 1983, n. 6127; cfr. anche
Cassazione civile, sez. un., 19 aprile 1984, n. 2565, ove si
sottolinea che la peculiare composizione del Consiglio trova
giustificazione nelle esigenze connesse all'autonomia della Sicilia).
Le ragioni che portano il Collegio a non condividere i suesposti
indirizzi sono state gia' esposte nei paragrafi precedenti: le
anomalie e disarmonie nella composizione del Consiglio di giustizia
amministrativa, alle quali fanno riferimento i cennati indirizzi
giurisprudenziali (cfr. ad esempio Cass. sez.un. n. 6127/1983), non
sono in aderenza con l'art. 23 dello Statuto siciliano.
In particolare, come gia' detto, dagli atti relativi ai lavori
preparatori emerge con chiarezza che mai nessuno, in sede di
redazione dello Statuto, penso' di collegare il decentramento
giurisdizionale ad una organizzazione delle magistrature superiori
diversa da quella disciplinata dalla legge statale e che, se vi fu un
accenno di specialita', esso riguardo' solo il giudice contabile.
Coerentemente con il dato storico, quello letterale e logico
della interpretazione portano ad ammettere ex art. 23 delle Statuto
una specialita' nelle modalita' di provvista unicamente per la Corte
dei conti.
Quanto a quest'ultima, ad ulteriore integrazione di quanto gia'
esposto, e' opportuno sottolineare, anche a chiarimento del richiamo
che e' stato operato quale tertium comparationis, al d.lgs.
n. 655/1948, che, nella stessa data del 6 maggio 1948, venne
adottato, oltre al decreto legislativo n. 654/1948, anche il d.lgs.
n. 655/1948 relativo alla istituzione in Sicilia di una sezione
giurisdizionale e di controllo della Corte dei conti. Com'e' noto, il
predetto d.lgs. n. 655/1948 non dispone una composizione delle
Sezioni diversa da quella ordinaria, ma si limita a ribadire
(art. 10, primo comma) la previsione statutaria (art. 23, terzo
comma) della intesa tra Stato e Regione sulla nomina dei magistrati.
Va ulteriormente rimarcato che in sede di modifica delle norme di
attuazione del predetto d.lgs. n. 655/1948, il d.lgs. 18 giugno 1999,
n. 200, adottato questa volta su determinazione della commissione
paritetica ex art. 43 dello Statuto siciliano, ha introdotto
all'art. 1 del d.lgs. n. 655/1948 un secondo comma che testualmente
dispone che «la composizione e la competenza delle sezioni sono
determinate dalle disposizioni della legge statale».
Orbene, nell'unico caso in cui l'art. 23 dello Statuto siciliano
prevedeva, al terza comma, un accenno di specialita', ne' le prime
norme di attuazione (adottate senza la procedura dell'art. 43 dello
Statuto), ne' le successive (adottate stavolta con il procedimento
speciale) hanno ritenuto possibile e legittimo alterare la
composizione ordinaria delle sezioni della Corte dei conti.
Sulla base delle argomentazioni addotte dalle Sezioni Unite della
Cassazione nella decisione 2994/1955 in merito alle «esigenze del
decentramento» non e' agevole giustificare come mai, in sede di
attuazione della stessa norma statutaria, nei confronti della
clausola di una qualche maggiore specialita' si sia mantenuta la
composizione ordinaria della Corte dei conti, mentre, di fronte alla
clausola dell'art. 23, prima comma, del tutto anodina sotto questo
profilo, si sia ritenuto di poter istituire una sezione specializzata
del Consiglio di Stato.
Comunque, le vicende del coevo d.lgs. n. 655/1948 e come pure le
successive determinazioni della commissione paritetica del 1999
allorche' e' stato introdotto il secondo comma all'art. 1 del
predetto d.lgs. n. 655/1948 concernente la Corte dei conti,
costituiscono ulteriore riprova del fatto che le norme di attuazione
di cui al d.lgs. n. 373/2003, che riproducono, in parte qua, quelle
di cui al d.lgs. n. 654/1948, appaiono in palese contrasto con la
lettera e lo spirito dello Statuto siciliano.
Ne' potrebbe addursi, a giustificare il differente regime tra i
due decreti legislativi del 6 maggio 1948, e, conseguentemente, del
d.lgs. n. 373/2003, l'argomento secondo cui non sarebbe ammissibile
che nell'organo controllante (Corte dei conti) siano presenti
magistrati designati dal soggetto controllato (Regione). Va infatti
sottolineato che l'art. 23 della Statuto siciliano e il d.lgs.
n. 655/1948 prevedono anche la localizzazione in Sicilia della
sezione giurisdizionale per i giudizi di conto, responsabilita' e
pensionistici e che la composizione di tale sezione non e' stata mai
modificata, neppure dalla recente legge 5 giugno 2003, n. 131. Questa
infatti, all'art. 7, ha previsto la mera possibilita' che le sole
sezioni regionali di controllo della Corte dei conti siano integrate
con due componenti di nomina regionale. Non va poi dimenticato che la
norma in esame e' contenuta in una legge statale di portata generale
ed uniforme su tutto il territorio nazionale. Pertanto, qualora si
volesse riconoscere identico carattere giurisdizionale anche alla
funzione di controllo della Corte dei conti, la norma sarebbe
ugualmente in linea con i principi costituzionali della riserva di
legge statale e della uniformita' della giurisdizione su ogni parte
del territorio nazionale.
In altri termini se per effetto dell'art. 7 della legge
n. 131/2003 (ove applicabile alle regioni a statuto speciale) la
sezione di controllo della Corte dei conti in Sicilia dovesse essere
integrata con consiglieri di designazione regionale, cio' sarebbe
dovuto all'efficacia di una legge statale uniforme su tutto il
territorio nazionale, e non gia' in forza di una norma di attuazione
dello Statuto siciliano che avesse introdotto un regime derogatorio
rispetto a quello ordinario.
13. - Un ulteriore dubbio di costituzionalita' circa le
richiamate disposizioni del d.lgs. n. 373/2003 emerge ove si
consideri la VI disposizione transitoria della Costituzione.
La stessa prevedeva di procedere, entro 5 anni, alla revisione
delle giurisdizioni speciali eccettuando espressamente il Consiglio
di Stato, la Corte dei conti e i Tribunali militari. In questa
espressa eccezione trova concordanza la formulazione dell'art. 23
dello Statuto siciliano che si limitava al mero decentramento. Il
d.lgs. n. 654/1948 prima, e il d.lgs. n. 373/2003 poi, istituendo una
sezione specializzata (ove tale venga considerato questo Consiglio)
hanno invece apportato sicuramente una modificazione all'organo
giurisdizionale, ponendosi in contrasto oltre che con lo Statuto
siciliano anche con il primo comma della VI disposizione transitoria.
A questa proposito l'assenza del coordinamento, previsto dal
r.d.lgs. 15 maggio 1946, n. 455, e mai avvenuto, tra lo Statuto
siciliano e la Costituzione si avverte in modo ancora piu' evidente
se si considera che lo Statuto (art. 23, primo comma) contemplava un
decentramento negli organi giurisdizionali centrali, decentramento
peraltro neppure generalizzato, ma limitato ai soli «affari
concernenti la Regione». Innanzitutto non era e non e' agevole
stabilire, in sede di giurisdizione (civile, penale amministrativa e
contabile) quali siano gli «affari concernenti la Regione» dal
momento che la giurisdizione e' un valore e una funzione neutra
«insensibile alla localizzazione in questa o quella Regione» (Corte
Cost. n. 150/1993 cit.). La riprova di tale difficolta' e' dimostrata
dal fatto che per le giurisdizioni civili, penali, tributarie e delle
acque pubbliche non e' mai stata data attuazione alla previsione
statutaria e che in quella amministrativa si e' reso necessario
estendere la competenza del Consiglio di giustizia amministrativa per
la Regione siciliana anche ad atti emessi da autorita' statali
(art. 5, primo comma, d.lgs. n. 654/1948; art. 4, terzo comma, d.lgs.
n. 373/2003) di modo che attualmente, atteso che la competenza
territoriale del giudice amministrativa e' derogabile, e' possibile
conoscere in Sicilia anche di ogni sorta di atti da chiunque emanati.
Inoltre, per evitare di compromettere l'unita' del sistema giuridico
della giustizia amministrativa, il Consiglio di giustizia
amministrativa per la Regione siciliana venne configurato,
relativamente agli atti statali, come organo sottordinato rispetto al
Consiglio di Stato al quale era previsto la possibilita' di
appellarsi (art. 5, terzo comma, d.lgs. n. 654/1948).
Vale la pena di ricordare, in proposito, la decisione della Corte
costituzionale n. 25/1976. In quella occasione l'appello all'Adunanza
Plenaria avverso pronunce del Consiglio di giustizia amministrativa
per la Regione siciliana su atti statali veniva giustificato con il
venir meno, in quel caso, delle «ragioni per cui gli era stata
conferita quella particolare composizione caratterizzata dalla
presenza di due giuristi designati dalla giunta regionale e poteva a
cio' costituire opportuno rimedio la previsione dell'impugnabilita'
delle sue decisioni». L'appello veniva inoltre giustificato non tanto
per «attribuire ai ricorrenti davanti al Consiglio di giustizia
amministrativa per la Regione siciliana una tutela giurisdizionale
maggiore di quella riconosciuta alla generalita' dei cittadini
davanti al Consiglio di Stato quanto piuttosto per assicurare una
definitiva uniformita' di controllo sugli atti delle amministrazioni
dello Stato».
Tale competenza di primo grado e' venuta meno dapprima in forza
di una esegesi pretoria (Adunanza Plenaria n. 21/1978 e n. 18/1979)
ed ora risulta espressamente sancita dal citato art. 4, terzo comma,
del d.lgs. n. 373/2003, ma rimane innegabile il superamento della
lettera e dello spirito della norma statutaria che limitava e limita
la competenza ai soli «affari concernenti la Regione».
Le anzidette considerazioni dimostrano le difficolta' di
adattamento della previsione statutaria anche con riferimento al solo
e limitato aspetto della localizzazione. Pertanto, estendere la
portata dell'art. 23 sino a modificare la struttura dell'organo
giudicante legittima il sospetto di una incostituzionale revisione
(sia pure parziale) della giurisdizione del Consiglio di Stato.
14. - A giustificazione della composizione mista del Consiglio di
giustizia amministrativa per la Regione siciliana confermata dal
decreto legislativo n. 373/2003 neppure potrebbe invocarsi una sorta
di tacita consuetudine ovvero di convalescenza per decorso del tempo.
Si tratterebbe infatti, in ambedue i casi, di istituti a fonti di
integrazioni sconosciute al livello di norme costituzionali e
comunque inammissibili in un sistema a costituzione rigida.
In altri termini non sembrerebbe passibile sostenere (come
talvolta adombrato) che la sussistenza della composizione mista del
C.G.A. per oltre mezzo secolo costituirebbe di per se' una riprova
della sua costituzionalita'. Innanzitutto, va rammentato che il
periodo suindicato non e' decorso senza interrogativi. Invero, taluni
aspetti di tale composizione mista non hanno superato il vaglia del
giudice delle leggi (Corte Cost. 25/1976) ovvero hanno subito
modificazioni, piu' o meno radicali, a seguito o in prospettiva del
giudizio della Corte (v. il d.P.R. n. 204/1978 e lo stesso decreto
legislativo n. 373/2003).
In secondo luogo non puo' ritenersi che la permanenza di una
norma nell'ordinamento, per un periodo piu' o meno lungo, costituisca
garanzia di costituzionalita', come dimostrano gli esempi delle
giunte provinciali amministrative (Corte Cost. n. 30/1967) del
Tribunale superiore delle acque (Corte Cost. n. 305/2002) dei
Tribunali regionali delle acque (Corte Cost. n. 353/2002), della
Giunta speciale presso la Corte di appello di Napoli (Corte Cost.
n. 393/2002).
Infine, mentre e' possibile adattare una esegesi
costituzionalmente corretta sulla base del tenore letterale
dell'art. 23, primo comma dello Statuto siciliano, la tassativita'
delle disposizioni di cui sopra non consente di adattare, in subiecta
materia, una esegesi contraria ne' sussiste un diritto
giurisprudenziale vivente che la supporti (v. da ultimo Corte Cost.
ord. 30 gennaio 2003, n. 19).
15. - Neppure sembrerebbe ostativo a questi fini, il richiamo al
mutato quadro istituzionale introdotto dal decreto legislativo
n. 373/2003 ed alla intervenuta assimilazione del regime giuridico ed
economico dei membri laici del C.G.A. a quello dei laici nominati in
Consiglio di Stato.
In altri termini, non sembrerebbe possibile sostenere che il
superamento delle questioni concernenti sia i profili formali (delega
in bianco e mancato intervento della Commissione paritetica) sia
taluni di quelli sostanziali (indipendenza, imparzialita', regime
giuridico ed economico nonche' meccanismi di rinnovo dei laici del
C.G.A.) valga di per se' a dimostrare la sopravvenuta manifesta
infondatezza della questione concernente il contrasto tra la pura
localizzazione prevista dall'art. 23, primo comma, dello Statuto
siciliano e la composizione mista di cui all'art. 4 del decreto
legislativo n. 373/2003.
In sostanza, non potrebbe sostenersi che la anzidetta questione
risultava non manifestamente infondata in un quadro normativo in cui
ai laici non erano assicurate imparzialita' ed indipendenza, mentre
non apparirebbe piu' tale nell'ambito del decreto legislativo
n. 373/2003 in cui tali garanzie sono state assicurate.
Tale argomentazione non sembrerebbe convincente per un duplice
ordine di considerazioni.
Innanzitutto le questioni dianzi esaminate ed elencate non hanno
alcun riferimento alla maggiore o minore indipendenza a imparzialita'
dei laici. Invero, la questione che ne occupa, similmente a quanto
ritenuto nelle ordinanze n. 185/2003 e n. 303/2003 di questo
Consiglio, consiste nell'interrogativo se, in assenza di copertura
costituzionale, sia possibile introdurre una forma di giurisdizione
differenziata solo su una parte del territorio nazionale.
Su un piano poi piu' propriamente sostanziale, la circostanza che
ai componenti laici sia assicurato, ex decreto legislativo
n. 373/2003, lo stesso trattamento giuridico ed economico dei laici
nominati in Consiglio di Stato, non elimina il dato di fatto della
esistenza di una giurisdizione differenziata.
Al riguardo e' sufficiente rilevare innanzitutto che il regime
giuridico non e' identico poiche', trattandosi di nomine temporanee
per un sessennio, difetta, ad esempio, quel definitivo allontanamento
dalla professione (art. 3, legge n. 303/1998), ovvero dalla
amministrazione di provenienza che caratterizza i Consiglieri di
Stato e della Corte dei conti di nomina politica.
In secondo luogo, ma non meno decisivo a dimostrazione della
esistenza di una differenziata singolarita', si puo' richiamare il
disposto dell'art. 4, secondo comma del decreto legislativo
n. 373/2003 secondo cui il collegio giudicante e' necessariamente
composto con due membri laici di nomina politica regionale, il che
comporta una differenziazione, non solo formale, ma anche sostanziale
dell'esercizio della giurisdizione (Corte cost. n. 25/1976 cit.).
Nei collegi amministrativi tale tipo di composizione sottintende
la necessita' che vengano rappresentate esigenze, prospettive, e
interessi di natura locale, il che, ovviamente, non ha ragione di
essere in un collegio giurisdizionale tenuto soltanto ad applicare le
norme dell'ordinamento quale che ne sia la fonte (internazionale,
comunitaria, nazionale, regionale etc.).
L'unico esempio di collegio giurisdizionale amministrativo in cui
e' stata prevista la composizione mista e' rappresentata dal
T.R.G.A., ma con norma di rango costituzionale e in base alla
dichiarata e specifica finalita' di tutela delle minoranze etniche e
linguistiche presenti nella regione (v. artt. 90, 91, 92 d.P.R.
n. 670/1972).
Neppure sembrerebbe possibile, a questi fini, richiamarsi
all'incisa di cui all'art. 23, primo comma, dello Statuto siciliano
che fa riferimento agli «affari concernenti la Regione» interpretando
cioe' la formula come se questa implicitamente sottintenda che il
contenzioso amministrativo tra un qualsiasi privato e le autorita'
amministrative locali siciliane debba essere risolto da un giudice in
composizione speciale. Infatti, non sarebbe spiegabile come tale
esigenza avesse ragion d'essere solo in Sicilia e, quando anche cosi'
fosse, come non sia emersa al livello statutario, ed anzi risulti
ignorata nei lavori preparatori dello Statuto.
In proposito neppure sembra probante la argomentazione secondo
cui la composizione mista di cui al decreto legislativo n. 654/1948
prima, ed al decreto legislativo n. 373/2003 poi, potrebbe
giustificarsi in funzione della autonomia regionale e della intima
connessione della giustizia amministrativa con l'amministrazione
attiva.
Invero, per quanto concerne la autonomia regionale possono
richiamarsi le considerazioni dianzi esposte in merito alla
necessita' di una esegesi letterale delle norme statutarie
concernenti la funzione giurisdizionale (Corte Cost. nn. 124/1957,
66/1964, 115/1972, 150/1993 cit.), e quelle circa la funzione delle
norme di attuazione degli statuti speciali (Corte Cost. nn. 14/1956,
20/1956, 212/1984, 353/2001 cit.).
Quanta alla supposta connessione della giustizia amministrativa
con la amministrazione attiva non e' dato ravvisare, almeno allo
stato attuale della legislazione, una connessione tra il ruolo e la
funzione del giudice amministrativo e quello del pubblico
amministratore. Se invece la affermazione sottintende che la
giustizia amministrativa tocca prevalentemente interessi circoscritti
e territorialmente localizzati, sembra evidente che cio' si verifica
con la stessa frequenza nei giudizi ordinari civili e penali che
traggono causa o presupposto dagli stessi atti amministrativi
direttamente impugnabili davanti al giudice amministrativo, ma per
questi giudizi civili e penali, come e' noto, l'art. 23 della Statuto
siciliano non e' mai stata attuata neppure nella forma di semplice
delocalizzazione.
Del pari ininfluente appare la argomentazione, spesso da piu'
parti prospettata, secondo cui l'attuale generale tendenza al
federalismo potrebbe supportare, sul piano costituzionale, la
disciplina di cui al decreto legislativo n. 373/2003.
Al riguardo va innanzitutto sottolineata la inattualita', al
livello costituzionale, di una scelta propriamente federalistica e,
in secondo luogo, come la disciplina del decreto legislativo
n. 373/2003 non sarebbe del tutto coerente neppure con tale futura
impostazione.
Potrebbe infatti predicarsi, anche in questo caso, quanto gia'
dianzi osservato in relazione alla portata generale ed uniforme
dell'art. 7 della legge n. 131/2003. Invero, anche ammettendo, in
ipotesi, una scelta federalistica gia' in atto, non si comprenderebbe
perche' questa scelta debba giustificare un esercizio differenziato
della giurisdizione che debba valere solo per la giustizia
amministrativa, solo per la Regione siciliana, e solo per l'ultimo
grado di giudizio.
In altri termini, anche volendo ipotizzare, de jure condendo ed
in una visione federalistica, una giurisdizione amministrativa
diversa da quella attuale, e cio', in una ottica di collegamento con
le autonomie locali, sembrerebbe evidente che tale riforma dovrebbe
trovare specifica disciplina in una legge statale ex art. 117,
secondo comma, lettera l) della Costituzione (Corte Cost. n. 29/2003
cit.). Inoltre, in base ai principi costituzionali sulla uniformita'
della giurisdizione su tutto il territorio nazionale, siffatta
riforma dovrebbe avere portata generale senza differenziazioni di
regime da Regione a Regione (Corte Cost. nn. 42/1991, 113/1993,
150/1993 cit.).
Non meno irrilevante e' la argomentazione, peraltro meta
giuridica, secondo cui sul decreto legislativo n. 373/2003 si sarebbe
espresso favorevolmente, nel senso della sua costituzionalita', il
Consiglio di Stato nella Adunanza Generale del 2 ottobre 2003.
In proposito va evidenziato che in quella occasione il Consiglio
di Stato, preso atto della pendenza della questione di
costituzionalita' sollevata dall'ordinanza di questo Consiglio
n. 185/2003, ha espressamente rilevato «come l'Adunanza Generale non
abbia titolo ad interloquire in ordine all'ampia serie di censure
sollevate dal C.G.A., anche per un doveroso rispetto istituzionale
nei confronti della Corte costituzionale» (Allegato A).
Una assicurazione in questo senso venne invece fornita, come da
procedura, dall'Ufficio legislativo del Ministero di grazia e
giustizia con nota 11 luglio 2003, prot. n. 1499/-30/21-113. Il
Ministero infatti ha testualmente affermato che lo schema
trasmessogli «appare complessivamente idoneo a superare le censure di
costituzionalita' che il C.G.A. ha mosso alla vigente normativa, sia
per cio' che attiene ad eventuali eccessi di delega, sia per cio' che
attiene alla composizione dell'organo giurisdizionale» (Allegato B).
Trattasi di formula apodittica alla quale, comunque, non potrebbe
essere riconosciuta alcuna efficacia preclusiva dell'attuale giudizio
di costituzionalita'.
Per le suesposte argomentazioni si ritiene che il quadro
normativo offerto dal decreto legislativo n. 373/2003, ancorche'
sostanzialmente migliorativo rispetto al precedente, quanto a talune
garanzie di imparzialita' ed indipendenza dei membri laici del
C.G.A., non abbia risolto la questione di fondo concernente la
legittimita' della istituzione di una forma di esercizio della
giurisdizione amministrativa in Sicilia diversa dal resto del
territorio nazionale in assenza - ripetesi - di una specifica
copertura costituzionale.
Pertanto si ritiene che il nuovo quadro normativo non valga, per
cio' solo a rendere manifestamente infondate le anzidette questioni
di costituzionalita' che meritano quindi di essere riproposte al
vaglio del giudice delle leggi.
16. - Il Collegio, a questo punto, non puo' non rilevare anche la
singolarita' della circostanza occorsa in sede di emanazione del
decreto legislativo n. 373/2003 in esame, la cui norma di copertura
finanziaria e' contenuta in un separato decreto-legge e precisamente
nell'art. 6 del d.l. 24 dicembre 2003, n. 354, la cui entrata in
vigore, ai sensi del successivo art. 9, e' stata fissata per il
1° gennaio 2004 ed e' stato successivamente convertita nella legge
26 febbraio 2004, n. 45.
Dalla relazione tecnica allegata, ex art. 11-ter legge
n. 468/1978, al d.l. n. 354/2003 (v. allegato C), risulta che il
maggior onere complessivo a carico dello Stato, pari ad Euro
697.500,00, veniva ripartito in Euro 279.000 per compensi e
indennita' per un presidente di sezione e due consiglieri di Stato
fuori ruolo ed in Euro 418.500 per la meta' a carico dello Stato del
compenso iniziale di consigliere di Stato spettante ai nove
componenti laici.
In proposito, il Collegio osserva che la norma di cui sopra non
incide sulla rilevabilita' e rilevanza delle questioni di
costituzionalita' dianzi adombrate, in quanto ne rappresenta
semplicemente i conseguenziali sviluppi sul piano della finanza
statale, ma condiziona tuttavia la operativita' delle disposizioni
della cui costituzionalita' si dubita.
Di qui la necessita' di denunciarne la incostituzionalita' sia
pure in via derivata e in parte qua.
Va infine ricordato che, ex art. 27 della legge n. 87/1953, e'
possibile una declaratoria di incostituzionalita' derivata.
Pertanto dalle censure rubricate di costituzionalita' come sopra
ritenute non manifestamente infondate dovrebbe derivatamente
discendere la incostituzionalita' anche dell'art. 6 del d.l.
n. 354/2003, convertito nella legge 26 febbraio 2004, n. 45, peraltro
limitatamente alla parte in cui assicura la copertura finanziaria
dello Stato in misura pari alla meta' dello stipendio iniziale di
consigliere di Stato per quattro componenti non togati e quindi per
Euro 186.000.
17. - Ritiene ancora il Collegio che il vigente regime
transitorio ed anche la futura possibilita' di diversa composizione
del Collegio per effetto di eventuali nuove nomine di laici regionali
ex artt. 4, 6, 7 e 15 del d.lgs. n. 373/2003 non influisca sulla
rilevabilita' e rilevanza delle questioni sin qui prospettate.
Innanzitutto va osservato che il decreto legislativo n. 373/2003
e' entrato in vigore il 29 gennaio 2004 e che, ai sensi dell'art. 14
dello stesso decreto da tale data sono abrogati il d.lgs. n. 654/1948
e il d.P.R. n. 204/1948 per cui, nessuna efficacia puo' piu' essere
riconosciuta alla anzidetta normativa.
Per quanto invece concerne le nomine effettuate sotto il suo
vigore va tuttavia considerato che, con espresso riferimento alle
nomine precedenti, la norma transitoria di cui all'art. 15, prima
comma del d.lgs. n. 373/2003 consente ai laici componenti della
Sezione giurisdizionale di rimanere in carica sino al compimento del
sessennio a decorrere dal rispettivo giuramento, (sia pure
subordinatamente ad una dichiarazione di insussistenza ovvero di
intervenuta cessazione delle cause di incompatibilita), mentre il
successivo secondo comma consente ai medesimi la permanenza in
servizio per sessanta giorni dall'entrata in vigore del decreto
legislativo, ancorche' versino in situazioni di incompatibilita' o
comunque gia' scaduti.
Pertanto, il regime transitorio di cui al primo e secondo comma
dell'art. 15 del d.lgs. n. 373/2003 consente l'esercizio della
giurisdizione di questo C.G.A. nella composizione mista, atteso che
per i membri laici presenti in questo Collegio il sessennio non e'
ancora scaduto (v. allegato D, D1, E, E1) e neppure e' scaduto il
termine di sessanta giorni dalla entrata in vigore del predetto
decreto legislativo (29 gennaio 2004).
Conseguentemente, le anzidette questioni di costituzionalita'
possono essere sollevate anche nei confronti del primo, cosi' come
del secondo comma del citato art. 15 ovviamente, in parte qua, e
cioe' con esclusivo riferimento ai membri laici della Sezione
giurisdizionale (giuristi secondo la definizione del d.lgs.
n. 654/1948).
Peraltro va anche sottolineato che si tratta di questioni che
riguardano direttamente, e a regime, il modo di essere e di
funzionare di questo Consiglio.
Esse invero prescindono nel modo piu' completo dalla varia
posizione che possano rivestire gli attuali membri laici di questo
Consiglio in relazione al regime transitorio e cioe' se proseguano
nell'incarico ovvero se vengano sostituiti da altri. Invero, le
questioni prospettate in precedenza riguardano la legittimita'
costituzionale in apicibus di una composizione mista di questo
Consiglio, questioni nei confronti della quale e' irrilevante e
ininfluente la eventualita' di nuove nomine di membri laici in
sostituzione a in aggiunta agli attuali.
Inoltre, e' opportuno richiamare il pacifico e costante
insegnamento della Corte costituzionale in tema di autonomia del
processo costituzionale secondo cui «il requisito della rilevanza
riguarda solo il momento genetico in cui il dubbio di
costituzionalita' viene sollevato e non anche il periodo successivo
alla remissione della questione alla Corte Costituzionale» (v. da
ultima Corte Cost. ord. n. 110/2000).
Nella medesima ottica e stato chiarito che «la vicenda del
processo incidentale di legittimita' costituzionale non puo' essere
influenzata da circostanze di fatto sopravvenute nel procedimento
principale: e cio' in quanto, svolgendosi il processo incidentale
nell'interesse pubblico, e non in quello privato, una volta che esso
si sia validamente instaurato a norma dell'art. 23 legge 11 marzo
1953, n. 87, acquisisce una autonomia che la pone al riparo
dall'ulteriore atteggiarsi della fattispecie, financo nel caso in
cui, per qualsiasi causa, fosse venuto a cessare il giudizio rimasto
sospeso (art. 22 delle norme integrative per i giudizi davanti alla
Corte costituzionale)» (Corte Cost. ord. nn. 300/1984, 383/2002, e v.
anche dec. nn. 135/1963, 701/1988, 52/1986).
Quanto poi alla ammissibilita' delle questioni anzidette il
Collegio si richiama parimenti all'insegnamento della Corte
costituzionale (Corte Cost. nn. 177/1973, 25/1976 e 266/1988). La
Corte ha infatti affermato che la possibilita' di una declaratoria di
incostituzionalita' della composizione del Collegio non puo' far
venir meno, ex ante, la ammissibilita' e rilevanza della questione
(Corte Cost. n. 177/1973) poiche', in tal caso, siffatte questioni
non potrebbero mai venire sollevate (Corte Cost. n. 266/1988).
18. - In conclusione, avuto riguardo anche alla domanda di
rimessione formulata dalle resistenti e alla stregua delle
considerazioni esposte nei precedenti paragrafi, possono essere
avanzate nell'ordine e in subordine le seguenti questioni di
costituzionalita':
a) dell'art. 4, comma 1, lettera d) e del successivo comma 2,
nonche' dell'art. 6, comma 2, del d.lgs. 24 dicembre 2003, n. 373
limitatamente alle parole «e all'art. 4, comma 1, lettera d)»
nonche', in parte qua, dell'art. 15, commi 1 e 2 del decreto
legislativo medesimo, limitatamente alla possibile permanenza dei
membri laici della Sezione giurisdizionale e, derivatamente, in parte
qua, dell'art. 6 del decreto-legge 24 dicembre 2003, n. 354,
convertito nella legge 26 febbraio 2004, n. 45, in rapporto
all'art. 23 dello Statuto siciliano ed all'art. 102, primo comma e
108, primo comma Cost. in quanto l'art. 23 dello Statuto non prevede
alcuna deroga alla composizione ordinaria delle sezioni del Consiglio
di Stato da localizzare in Sicilia, e in rapporto agli artt. 102,
primo comma e 108, primo comma Cost. in quanto il d.lgs. n. 373/2003
citato disciplina una materia riservata dalla Costituzione alla legge
statale, per cui eventuali deroghe a favore dell'autonomia regionale
debbono essere supportate da una espressa previsione di pari rango
costituzionale; nonche', in rapporto agli artt. 3, 24 primo comma,
113 primo comma Cost., in quanto introduce una ingiustificata
differenziazione dell'organo giudicante e quindi anche dell'esercizio
della giurisdizione su una parte del territorio nazionale;
a1) in subordine dell'art. 4, comma 1, lettera d) e del
successivo comma 2, nonche' dell'art. 6 comma 2 del d.lgs.
n. 373/2003 limitatamente alle parole «e all'art. 4, comma 1, lettera
d)» nonche', in parte qua, dell'art. 15, commi 1 e 2 limitatamente
alla possibile permanenza dei membri laici della Sezione
giurisdizionale e, derivatamente, in parte qua, dell'art. 6 del d.l.
n. 354/2003 convertito in legge n. 45/2004 in rapporto all'art. 23,
primo comma dello Statuto siciliano che non prevede ne' una sezione
specializzata del giudice speciale ne' una composizione collegiale
diversa da quella ordinaria e cio' anche in relazione, quale tertia
comparationis, (e con riferimento all'art. 3 della Costituzione)
all'art. 24, primo comma dello Statuto siciliano concernente la
composizione dell'Alta Corte, nonche' all'art. 23, terzo comma del
medesimo Statuto, all'art. 10 del d.lgs. 6 maggio 1948, n. 655
concernente la istituzione di sezioni della Corte dei conti per la
Regione siciliana, all'art. 1 del d.lgs. 18 giugno 1999, n. 200 e
agli articoli 90 e 91 secondo comma del T.U. delle leggi
costituzionali di cui al d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670;
A2) in subordine dell'art. 4 comma 1 lettera d) e del successivo
comma 2, nonche' dell'art. 6, comma 2 del d.lgs. n. 373/2003
limitatamente alle parole «e all'art. 4, comma 1, lettera d)»
nonche', in parte qua, dell'art. 15 commi 1 e 2 del decreto
legislativo medesimo, limitatamente alla possibile permanenza dei
membri laici della Sezione giurisdizionale e, derivatamente, in parte
qua, dell'art. 6 del d.l. n. 354/2003 convertito in legge n. 45/2004
in rapporto allo stesso art. 23, primo comma dello Statuto siciliano,
nonche' in rapporto all'art. 102, secondo comma e, 108 primo e
secondo comma della Costituzione, non essendo consentito istituire
Sezioni specializzate nell'ambito dei giudici speciali;
A3) in subordine dell'art. 4, comma 1, lettera d) e del
successivo comma 2, nonche' dell'art. 6, comma 2 del d.lgs.
n. 373/2003 limitatamente alle parole «e all'art. 4, comma 1, lettera
d)» nonche', in parte qua, dell'art. 15 commi 1 e 2 del decreto
legislativo medesimo, limitatamente alla possibile permanenza dei
membri laici della Sezione giurisdizionale e, derivatamente, in parte
qua, dell'art. 6 del d.l. n. 354/2003 convertito in legge n. 45/2004
in rapporto all'art. 23, primo comma dello Statuto siciliano ed in
rapporto al primo comma della VI disposizione transitoria della
Costituzione che esclude dalla revisione la giurisdizione del
Consiglio di Stato;
III
1. - Quanto alla non manifesta infondatezza, il Collegio ritiene
che tale requisito sussista sia con riferimento all'assetto
costituzionale precedente, sia anche con riferimento all'assetto
costituzionale quale risulta dopo la modifica del Titolo V della
Costituzione per effetto della legge Cost. n. 3/2001.
2. - Va innanzitutto ricordato, alla stregua del pacifico
insegnamento della Corte costituzionale, inaugurato con la sua stessa
prima decisione (n. 1/1956), che le norme ordinarie, ancorche' nate
costituzionalmente legittime, possono essere affette da
iliegittimita' costituzionale sopravvenuta per contrasto con nuove
norme costituzionali (Corte Cost. n. 13/1974).
Cio' vale anche per lo Statuto siciliano, approvato con r.d.lgs.
15 maggio 1946, n. 455 prima della Costituzione repubblicana, i cui
artt. 26 e 27 - come gia' accennato - sono stati dichiarati
incostituzionali malgrado la costituzionalizzazione dello Statuto
fosse intervenuta successivamente (Corte Cost. n. 6/1970 cit.).
In altri termini, non sarebbe possibile una lettura delle norme
statutarie in senso non conforme alla Costituzione e ai suoi principi
fondamentali poiche', in tal caso, le stesse norme statutarie
potrebbero risultare affette da incostituzionalita' (Corte Cost. nn.
30/1971, 31/1971, 32/1971, 12/1972, 175/1973, 1/1977, 18/1982,
183/1983, 170/1984, 1146/1988). Nella specie, peraltro, la norma
statutaria in esame, e cioe' l'art. 23, primo comma, nel suo tenore
letterale e nella sua ratio, appare perfettamente coerente con i
principi costituzionali in tema di uguaglianza dei cittadini nella
tutela dei propri diritti ed interessi, nonche' di uniformita'
dell'esercizio della giurisdizione limitandosi - come piu' volte
osservato - al puro e semplice decentramento degli organi
giurisdizionali superiori nella loro composizione ordinaria. Gli
interrogativi non riguardano quindi il disposto statutario, ma
soltanto la sua attuazione, attuazione che, travalicando tale
disposto, ne e' stata fornita, dapprima con il decreto legislativo
654/1948, ed attualmente, sotto il vigore del nuovo Titolo V della
Costituzione, con il decreto legislativo 373/2003;
Cio' premesso, il nuovo Titolo V della Costituzione, ad avviso
del Collegio, non solo non fa venir meno le questioni di
costituzionalita' dinanzi prospettate, ma rafforza, se mai, il peso
delle argomentazioni di cui sopra.
Mantiene, infatti, identica rilevanza e non manifesta
infondatezza la questione rubricata sub A3 concernente la violazione
del primo comma della VI disposizione transitoria della Costituzione.
Quanto agli altri profili, puo' ritenersi anche per essi ha
perdurante rilevanza ed anzi ha maggiore fondatezza per effetto delle
disposizioni del nuovo Titolo V.
Com'e' noto, l'art. 10 della legge Cost. n. 3/2001 dispone che
sino all'adeguamento dei rispettivi Statuti, le disposizioni del
nuovo Titolo V si applicano anche alle Regioni a Statuto speciale per
le parti in cui prevedono forme di autonomia piu' ampie rispetto a
quelle gia' attribuite (cosiddetta clausola di maggior favore).
Peraltro, in precedenza si e' denunciata la incostituzionalita'
di talune disposizioni del d.lgs. 373/2003 in quanto norme di
attuazione statutaria contra legem, o comunque, praeter legem in
quanto in contrasto con la lettera e lo spirito dello Statuto
sicilano oltreche' con principi e precise disposizioni
costituzionali.
Tuttavia, tali principi e tall disposizioni sono contenuti nel
Titolo IV della Costituzione e non gia' nel Titolo V le cui
modifiche, pertanto, dovrebbero risultare ininfluenti ai fini qui in
esame. Peraltro, per indispensabile completezza, dovrebbero
esaminarsi taluni aspetti della riforma, aspetti che comunque non
incidono sulle conclusioni dianzi esposte ma, se mai, le rafforzano.
Innanzitutto va premesso che nella specie si tratta di valutare
la costituzionalita' di una normativa emanata successivamente alla
entrata in vigore della legge costituzionale n. 3/2001. Quindi i
canoni circa: il riparto di competenze legislative tra Stato e
Regioni dovrebbero essere valutati alla stregua del nuovo assetto
costituzionale non essendo applicabile il principio di continuita'
dell'ordinamento (Corte Cost. n. 422/2002).
Cio' premesso va osservato che nel vigore della distribuzione
delle competenze legislative anteriore alla riforma del Titolo V la
giurisprudenza costituzionale ha costantemente affermato, sin dalla
decisione 124/1957, la necessita' di distinguere lo Stato quale unico
ente a fini generali dalle Regioni (ordinarie o a Statuto speciale)
«enti con fini predeterminati e inderogabilmente fissati» (Corte
Cost. n. 66/1964). Da tale esigenza e' stato ricavato il corollario
della impossibilita' di estendere in senso finalistico l'ambito delle
materie elencate negli Statuti. Pertanto, anche se uno Statuto
speciale avesse attribuito alla competenza esclusiva regionale il
conseguimento di un certo fine, questo avrebbe potuto essere
conseguito soltanto nell'ambito delle materie attribuite alla
competenza regionale. E cosi', esemplificando con riferimento alla
Regione siciliana, il fine statutario di cui all'art. 14 lettera e)
«incremento della produzione agricola e industriale» pur attribuendo
alla Regione competenza legislativa esclusiva in materia, non le
consentiva tuttavia di conseguirlo disciplinando il regime delle
accise e dell'I.G.E. poiche' ha materia dei tributi erariali non
risultava attribuita alla Regione (Corte Cost. n. 124/1957 cit.).
Identiche conclusioni, sempre con riferimento alla Regione siciliana,
sono state ribadite con riguardo alla giurisdizione, rilevandosi come
la competenza esclusiva «e' strettamente limitata alle materie quali
sono elencate negli Statuti speciali restando escluso che, rispetto a
queste, possano valere criteri finalistici che non risultino da
valutazioni del tutto obiettive del loro contenuto» (Corte Cost.
n. 66/1964). Ed inoltre che non sarebbe possibile una esegesi dell'
ambito delle varie materie «non suffragata dalla formulazione
letterale della disposizione statutaria» (Corte Cost. n. 115/1972).
La necessita' di tracciare la linea di demarcazione tra le competenze
statali e quelle regionali «che e' necessario tener ferma onde
salvaguardare l'interesse all'unita' dell'ordinamento» (Corte Cost.
n. 46/1962) ha portato ad escludere sia una competenza normativa
regionale in ambiti connessi alle materie attribuite (Corte Cost.
n. 46/1962 cit.), sia una esegesi finalistica delle materie
attribuite poiche' «se cosi' non fosse la competenza legislativa
delle Regioni si estenderebbe, potenzialmente, a tutto l'ordinamento
giuridico e, per converso, tutta la potesta' legislativa dello Stato
sarebbe limitata dalla potesta' della Regione di regolare qualunque
rapporto giuridico nel campo delle attivita' attribuite alla
competenza regionale, in modo diverso dalla legislazione statale»
(Corte Cost. n. 66/1961).
Il quadro e' mutato con il nuovo Titolo V, ma ha giurisprudenza
costituzionale sembra orientata su una linea di continuita'.
Nelle sue prime pronunce sull'argomento la Corte costituzionale
infatti, da un lato ha sottolineato le novita' del quadro complessivo
dei rapporti tra Stato e Regioni nel quale «sono apparsi
particolarmente rilevanti l'art. 114, che pone sullo stesso piano lo
Stato e le Regioni, come entita' costitutive della Repubblica,
accanto ai comuni, alle citta' metropolitane e alle Province;
l'art. 117, che ribalta il criterio prima accolto, elencando
specificatamente le competenze legislative dello Stato e fissando una
clausola residuale in favore delle Regioni; e infine l'art. 127, che
configura il ricorso del Governo contro le leggi regionali come
successivo, e non piu' preventivo». Peraltro, pur nel mutato assetto
la Corte non ha mancato di sottolineare come, «nel nuovo assetto
costituzionale scaturito dalla riforma, allo Stato sia pur sempre
riservata, nell'ordinamento generale della Repubblica, una posizione
peculiare desumibile non solo dalla proclamazione di principio di cui
all'art. 5 della Costituzione, ma anche dalla ripetuta evocazione di
un'istanza unitaria, manfestata dal richiamo al rispetto della
Costituzione, nonche' dei vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario e dagli obblighi internazionali, come limiti di tutte le
potesta' legislative (art. 117, primo comma) e dal riconoscimento
dell'esigenza di tutelare l'unita' giuridica ed economica
dell'ordinamento stesso (art. 120, secondo comma). E tale istanza
postula necessariamente che nel sistema esista un soggetto - lo
Stato, avente il compito di assicurarne il pieno soddisfacimento»
(Corte cost. n. 274/2003).
Come si e' visto, nella ripartizione di competenze stabilita dal
nuovo art. 117 della Costituzione le Regioni (anche quelle a Statuto
speciale) hanno goduto di un significativo ampliamento della loro
sfera di competenza legislativa che, ai sensi del quarto comma dell'
attuale art. 117, e' divenuta generale in via residuale invertendosi
l'originario criterio. Si discute quindi sul carattere esclusivo
generale di tale competenza, e cioe' ci si chiede se una materia non
riconducibile al secondo e terzo comma dell'art. 117 rientri, percio'
solo, nella competenza generale residuale (v. Corte cost. 370/2003).
Ci si chiede poi se i limiti a tale competenza siano soltanto quelli
generali di cui all' art. 117, primo comma o se ve ne siano anche
degli altri. Inoltre, con riferimento alle Regioni a Statuto
speciale, ci si interroga se la precedente competenza legislativa
primaria sia transitata o meno nella residuale generale
dell'art. 117, quarto comma e se ad essa debbano applicarsi i vecchi
limiti presenti negli Statuti speciali ovvero i nuovi ricavabili
dall'art. 117, primo comma, e non solo da questo.
In riferimento alle problematiche dianzi rilevate e di non
agevole soluzione, che emergono dal nuovo Titolo V, e con riferimento
alla questione in esame, sembra opportuno chiedersi, in primo luogo,
se, a fronte, dell'ampliamento delle competenze legislative regionali
derivante dalla attribuzione di competenza generale residuale, non
debba contrapporsi, anche per le Regioni a Statuto speciale, la
riserva di legislazione esclusiva a favore dello Stato cosi' come
elencata all'art. 117, secondo comma.
Al riguardo, la Corte ha pronunciato alcune decisioni in cui si
afferma che il nuovo Titolo V non si applica alle Regioni a Statuto
speciale, se non nelle parti che prevedono forme di autonomie piu'
ampie rispetto a quelle gia' attribuite (v. Corte cost. ord.
n. 377/2002 decisioni nn. 408/2002, 533/2002, 48/2003, 103/2003).
Tuttavia, in un'altra decisione, concernente ha regione Sardegna, e
in materia di caccia in cui tale Regione gode di potesta normativa
primaria, le argomentazioni della Corte appaiono molto piu'
articolate in quanto si e' affermato (con riferimento espresso al
nuovo Titolo V) che «la disciplina statale rivolta alla tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema puo' incidere anche sulla materia
caccia pur riservata alla potesta' legislativa regionale, ove
l'intervento statale sia rivolto a garantire standard minimi e
unformi di tutela della fauna trattandosi di limiti unificanti che
rispondono ad esigenze riconducibili ad ambiti riservati alla
competenza esclusiva dello Stato» (Corte cost. n. 536/2002).
Sembrerebbe quindi che ha Corte Costituzionale abbia riconosciuto
che nel nuovo assetto delle competenze legislative, delineato dal
nuovo Titolo V, le materie riservate in via esclusiva allo Stato si
impongono anche alle competenze legislative primarie delle Regioni a
Statuto speciale, ma non in toto, bensi' nel senso piu' ristretto di
poter fissare a quelle autonomie regionali nuovi limiti prima
inesistenti. Tale orientamento e' stato poi ribadito dalla Corte sia
nei confronti (come era ovvio) delle Regioni a Statuto ordinario
(decisione 227/2003) sia nei confronti della provincia autonoma di
Trento dotata di competenza esclusiva in materia e cio' con
riferimento ai preesistenti limiti statutari all'esercizio della
competenza anzidetta (decisione 226/2003).
In altri termini, nella esegesi della Corte sembra affermarsi il
concerto che le esigenze di unitarieta' ed uniformita'
dell'ordinamento (v. anche dec. 274/2003 cit.) insite nella
elencazione delle competenze esclusive statali e specie in quelle
trasversali (e cioe' definibili finalisticamente piu' che per
l'oggetto, quali la tutela dell'ambiente, della concorrenza, del
risparmio, la determinazione dei livelli essenziali v. Corte Cost.
nn. 282/2002, 407/2002, 88/2003, 303/2003, 376/2003, 14/2004) sono
talmente rilevanti da condizionare ex novo anche la operativita'
della clausola di maggior favore.
Se cio' e' esatto, anche qualora ho Statuto sicilano avesse
attribuito espressamente alla competenza primaria della Regione ha
organizzazione, in ambito regionale, della giustizia civile, penale
ed amministrativa di ultima istanza (il che non risulta ne'
implicitamente ne' esplicitamente), ebbene, anche in questo ipotetico
caso, la maggiore autonomia statutaria spettante in base alla
clausola di maggior favore ne uscirebbe ridimensionata nel senso che
non potrebbe piu' disciplinare, in una forma derogatoria per la sola
Regione siciliana, aspetti della organizzazione giudiziaria che, ex
art. 117 secondo comma lettera l), debbono restare necessariamente
unitari per l'ordinamento generale della giustizia (composizione dei
Collegi, stato giuridico dei magistrati laici e togati etc.). Quanto
poi al carattere finalistico della materia «giurisdizione» e'
sufficiente osservare come questa attenga direttamente, ex art. 24
Cost., «alla tutela dei propri diritti ed interessi legittimi» e
quindi non sembrerebbe dubitabile che anche essa appartenga alla
stessa categoria trasversale e finalistica al parti della tutela del
risparmio, della concorrenza, dell'ambiente ed altresi' (forse anche
nel suo contenuto) a quella dei livelli essenziali di prestazioni,
come sembrerebbe gia' adombrato nella citata decisione Corte cost.
150/1993.
Potrebbe invece consolidarsi una diversa esegesi nella
applicazione dell'art. 10 della legge cost. 3/2001, nel senso cioe'
che le materie riservate in via esclusiva allo Stato dal nuovo
art. 117, secondo comma non possono costituire od introdurre nuovi
limiti ai piu' ampi poteri normativi primari che, nelle stesse
materie, sono previsti negli Statuti speciali, e, che debbono,
semmai, soltanto applicarsi i vecchi limiti statutari alla normativa
primaria. Tuttavia, anche in questo caso, permarrebbe ha rilevanza
dei dubbi di costituzionalita', dianzi enunciati e la loro non
manifesta infondatezza. Invero, ha Corte costituzionale, nella
decisione 48/2003 da un lato ha affermato che l'applicazione della
clausola di maggior favore (condotta sulla base di una valutazione
comparativa) esclude ovviamente le competenze normative statali, ma
ha riconfermato nella specie, per quanto qui interessa, il limite
statutario della armonia con la Costituzione e con i principi
dell'ordinamento giuridico della Repubblica. Lo Statuto siciliano,
pur anteriore alla Costituzione, prevede similmente (art. 14, primo
comma) che la competenza legislativa primaria si esercita nei limiti
delle leggi costituzionali dello Stato. Non si e mai dubitato quindi
che la competenza primaria della Regione siciliana dovesse osservare
i principi della Costituzione (Corte cost. n. 66/1964, 115/1972)
cosi' come anche i principi fondamentali delle leggi di riforma
economicosociale (Corte cost. nn. 545/1989, 4/2000, 314/2003). In
questo caso i limiti alla possibilita' di legiferare in tema di
giurisdizione sarebbero rappresentati, oltre che dall'art. 14 primo
comma dello Statuto da quelli ricavabili, come sottolinea la Corte
costituzionale (dec. 274/2003 cit.) dall'art. 5, dall'art. 117, primo
comma, dall'art. 120, secondo comma della Costituzione.
In conclusione, quindi, i principi unitari, unificanti ed
infrazionabili ricavabili dalla Costituzione, tra i quali va
annoverata la uniformita'. della disciplina della giurisdizione in
ogni suo aspetto su tutto il territorio nazionale, si impongono
comunque alle Regioni a Statuto speciale in assenza di una espressa
deroga statutaria e, dopo la riforma del Titolo V, potrebbero anche
limitare la portata di una eventuale espressa deroga statutaria. Tale
prevalenza, che prescinde anche dalla clausola di maggior favore, si
applica sia con riferimento ai limiti alla normativa primaria gia'
presenti negli Statuti, sia ai nuovi, e cio' sia con riferimento
all'assetto antecedente la riforma del Titolo V, sia a quello
successivo. In proposito la Corte costituzionale ha affermato che il
potere di disciplinare l'esercizio della giurisdizione «alla Regione
Sardegna come alle altre Regioni a Statuto speciale od ordinario non
spetta, restando invece riservato alla competenza del legislatore
statale (cfr. sentenza 115 del 1972; e v. oggi l'art. 117, secondo
comma, lettera l) della Costituzione come sostituito dalla legge
costituzionale n. 3 del 2001)» (Corte cost. n. 29/2003).
Pertanto, sia la riserva di legge statale di cui all'art. 117,
secondo comma lettera l) della Costituzione, sia il disposto
dell'art. 14, primo comma dello Statuto siciliano nonche' degli
artt. 5, 117 primo comma e 120, secondo comma della Costituzione,
inducono tutti a ritenere che i vizi di costituzionalita' in
precedenza denunciati si dovrebbero ritenere ulteriormente
confermati. Al limite, qualora i dubbi di costituzionalita' dianzi
esposti avessero potuto essere superati con riferimento al precedente
assetto costituzionale, gli stessi dovrebbero essere inevitabilmente
riconosciuti con riferimento al nuovo.
Pertanto, il combinato disposto degli artt. 5, 102 primo comma,
108 primo comma, 117 primo e secondo comma, lettera l) e 120, secondo
comma della Costituzione dovrebbe ormai dimostrare in modo
inconfutabile che le norme di attuazione di cui al D.Lgs. 373/2003
sembrano affette da incostituzionalita' alla luce della riforma del
Titolo V. In altri termini, l'art. 117 secondo comma rafforza, se ce
ne fosse bisogno, la necessita' di attenersi ad una esegesi
strettamente letterale dell'art. 23 dello Statuto siciliano. Invero,
nel silenzio totale dello Statuto in materia di organizzazione
giudiziaria (oltre all'art. 23 v. anche gli artt. 14 e 17) si
osserva, innanzitutto, che non puo' scattare la clausola di maggior
favore non essendo tale materia attribuita alla competenza regionale,
e, in secondo luogo, che comunque, qualsiasi iniziativa normativa che
dovesse essere assunta in proposito, vuoi in sede di commissione
paritetica vuoi autonomamente dallo Stato o dalla Regione, dovrebbe
in ogni caso tener conto dell'art. 117, primo comma secondo cui la
Costituzione (e quindi la competenza esclusiva statale da esercitare
nella materia de qua con caratteri di uniformita) costituisce un
limite insuperabile a qualsiasi categoria di normazione regionale sia
essa primaria che concorrente e sia anche in sede si norme di
attuazione che restano pur sempre subordinate alla Costituzione e
quindi anche alle esigenze unitarie canonizzate negli artt. 5 e 120,
secondo comma.
3. - Pertanto in relazione alle questioni elencate sub A, A1, A2,
puo' essere posta anche la seguente:
A 4 in subordine qualora si potesse ritenere ha costituzionalita'
dell'art. 4, comma 1, lettera d) e del successivo comma 2, nonche'
dell'art. 6, comma 2 del d.lgs. 373/2003 limitatamente alle parole «e
all'art. 4, comma 1, lettera d)» nonche', in parte qua, dell'art. 15,
commi 1 e 2, limitatamente alla possibile permanenza dei membri laici
della Sezione giurisdizionale e, derivatamente, in parte qua,
dell'art. 6 del d.l. n. 354/2003 convertito in legge n. 45/2004, in
relazione alle questioni sollevate ai precedenti punti sub A, A1, A2,
si ripropongono le stesse questioni in rapporto anche al disposto
dell'art. 117, secondo comma, lettera l) della Costituzione,
dell'art. 14, primo comma dello Statuto siciliano, dell'art. 5,
dell'art. 117, primo comma e dell'art. 120, secondo comma della
Costituzione.
Ritenuto pertanto che l'appello non possa essere definito
prescindendo dalla risoluzione sulle anzidette questioni di
costituzionalita'.
P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87 il Collegio,
ritenute rilevanti e non manifestamente infondate le seguenti
questioni di costituzionalita':
A) dell'art. 4, comma 1, lettera d) e del successivo comma 2,
nonche' dell'art. 6, comma 2, del d.lgs. 24 dicembre 2003, n. 373
limitatamente alle parole «e all'art. 4, comma 1, lettera d)»
nonche', in parte qua, dell'art. 15, commi 1 e 2 del decreto
legislativo medesimo, limitatamente alla possibile permanenza dei
membri laici della Sezione giurisdizionale e, derivatamente, in parte
qua, dell'art. 6 del decreto legge 24 dicembre 2003 n. 354 convertito
nella legge 26 febbraio 2004 n. 45, in rapporto all'art. 23 dello
Statuto siciliano ed all'art. 102, primo comma e 108 primo comma
Cost, in quanto l'art. 23 dello Statuto non prevede alcuna deroga
alla composizione ordinaria delle sezioni del Consiglio di Stato da
localizzare in Sicilia, e in rapporto agli articoli 102, primo comma
e 108, primo comma Cost. in quanto il d.lgs n. 373/2003 cit.
disciplina una materia riservata dalla Costituzione alla legge
statale, per cui eventuali deroghe a favore dell'autonomia regionale
debbono essere supportate da una espressa previsione di pari rango
costituzionale; nonche', in rapporto agli articoli 3, 24 primo comma,
113 primo comma Cost., in quanto introduce una ingiustificata
differenziazione dell'organo giudicante e quindi anche dell'esercizio
della giurisdizione su una parte del territorio nazionale;
A1) in subordine dell'art. 4, comma 1, lettera d) e del
successivo comma 2, nonche' dell'art. 6, comma 2 del d.lgs. 373/2003
limitatamente alle parole «e all'art. 4, comma 1, lettera d)»
nonche', in parte qua, dell'art. 15 commi 1 e 2 limitatamente alla
possibile permanenza dei membri laici della Sezione giurisdizionale
e, derivatamente, in parte qua, dell'art. 6 del d.l. 354/2003
convertito in legge n. 45/2004 in rapporto all'art. 23, primo comma
dello Statuto siciliano che non prevede ne' una sezione specializzata
del giudice speciale ne' una composizione collegiale diversa da
quella ordinaria e cio' anche in relazione, quale tertia
comparationis, (e con riferimento all'art. 3 della Costituzione)
all'art. 24, primo comma dello Statuto sicilano concernente la
composizione dell'Alta Corte, nonche' all'art. 23, terzo comma del
medesimo Statuto, all'art. 10 del d.lgs. 6 maggio 1948, n. 655
concernente la istituzione di sezioni della Corte dei conti per la
Regione siciliana, all'art. 1 del d.lgs. 18 giugno 1999, n. 200 ed
agli articoli 90 e 91, secondo comma del T.U. delle leggi
costituzionali di cui al d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670;
A2) in subordine dell'art. 4, comma 1, lettera d) e del
successivo comma 2, nonche' dell'art. 6, comma 2 del d.lgs.
n. 373/2003 limitatamente alle parole «e all'art. 4, comma 1, lettera
d)» nonche', in parte qua, dell'art. 15, commi 1 e 2 del decreto
legislativo medesimo, limitatamente alla possibile permanenza dei
membri laici della Sezione giurisdizionale e, derivatamente, in parte
qua, dell'art. 6 del d.l. n. 354/2003 convertito in legge n. 45/2004
in rapporto allo stesso art. 23, primo comma dello Statuto siciliano,
nonche' in rapporto all'art. 102 secondo comma e 108 primo e Secondo
comma della Costituzione, non essendo consentito istituire Sezioni
specializzate nell'ambito dei giudici speciali;
A3) in subordine dell'art. 4, comma 1, lettera d) e del
successivo comma 2, nonche' dell'art. 6, comma 2 del d.lgs.
n. 373/2003 limitatamente alle parole «e all'art. 4, comma 1, lettera
d)» nonche', in parte qua, dell'art. 15 commi 1 e 2 del decreto
legislativo medesimo, limitatamente alla possibile permanenza dei
membri laici della Sezione giurisdizionale e, derivatamente, in parte
qua, dell'art. 6 del d.l. n. 354/2003 convertito in legge n. 45/2004
in rapporto all'art. 23, primo comma dello Statuto siciliano ed in
rapporto al primo comma della VI disposizione transitoria della
Costituzione che esclude dalla revisione la giurisdizione del
Consiglio di Stato;
A4) in subordine qualora si potesse ritenere la costituzionahita'
dell'art. 4, comma 1, lettera d) e del successivo comma 2, nonche'
dell'art. 6, comma 2 del d.lgs. n. 373/2003 limitatamente alle parole
«e all'art. 4, comma 1, lettera d)» nonche', in parte qua,
dell'art. 15 commi 1 e 2 limitatamente alla possibile permanenza dei
membri laici della Sezione giurisdizionale e, derivatamente, in parte
qua, dell'art. 6 del d.l. n. 354/2003 convertito in legge n. 45/2004,
in relazione alle questioni sollevate ai precedenti punti sub A, A1,
A2, si ripropongono le stesse questioni in rapporto anche al disposto
dell'art. 117, secondo comma, lettera l) della Costituzione,
dell'art. 14, primo comma dello Statuto siciliano, dell'art. 5,
dell'art. 117, primo comma e dell'art. 120, secondo comma della
Costituzione;
Sospende ogni pronuncia in rito e in merito e dispone la
immediata trasmissione degli atti alla Conte costituzionale.
Ordina che a cura della Segreteria ha presente ordinanza sia
notificata alle parti in giudizio, al Presidente del Consiglio dei
ministri, nonche' ai Presidenti della Camera e del Senato e sia
altresi' notificata al Presidente della Giunta regionale siciliana e
al Presidente dell'Assemblea regionale siciliana.
Cosi' deciso in Palermo, nella Camera di Consiglio del 10 marzo
2004.
L'estensore: Trovato
04C0634