N. 149 ORDINANZA 13 - 25 maggio 2004
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Oggetto del giudizio - Riproduzione della norma censurata in disposizione di testo unico - Trasferimento della questione. Impiego pubblico - Dirigenza - Controversie concernenti il conferimento degli incarichi dirigenziali - Devoluzione al giudice ordinario anziche' al giudice amministrativo - Assunta violazione dei limiti contenuti nella legge delega, nonche' dei parametri che presiedono ad un ragionevole riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo - Carenza di motivazione in ordine alla rilevanza - Manifesta inammissibilita' della questione. - D.Lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, art. 68, comma 1, nel testo modificato dall'art. 18 del d.lgs. 29 ottobre 1998, n. 387, sostituito dall'art. 63 del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165. - Costituzione, artt. 76, 77, 97, 103 e 113.(GU n.1001 del 3-6-2004 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: Gustavo ZAGREBELSKY; Giudici: Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfonso QUARANTA;
ha pronunciato la seguente
Ordinanza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 68, comma 1,
del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 (Razionalizzazione
dell'organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione della
disciplina in materia di pubblico impiego, a norma dell'articolo 2
della legge 23 ottobre 1992, n. 421), nel testo modificato
dall'art. 18 del decreto legislativo 29 ottobre 1998, n. 387
(Ulteriori disposizioni integrative e correttive del decreto
legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni, e del
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80), promosso con ordinanza del
16 gennaio 2001 dal Tribunale amministrativo regionale del Lazio sul
ricorso proposto da Tito Sano' contro il Ministero dell'ambiente ed
altri, iscritta al n. 480 del registro ordinanze 2001 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 25, 1ª serie speciale,
dell'anno 2001.
Visti l'atto di costituzione di Tito Sano' nonche' l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nella camera di consiglio del 24 marzo 2004 il giudice
relatore Piero Alberto Capotosti.
Ritenuto che il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con
ordinanza emessa in data 16 gennaio 2001, nel corso del giudizio di
impugnazione della delibera del Consiglio di amministrazione
dell'ANPA - Associazione nazionale per la protezione dell'ambiente -
n. 430 del 18 dicembre 1998, con la quale era stato conferito a
soggetto esterno all'amministrazione l'incarico di dirigente
responsabile del Dipartimento rischio tecnologico e naturale, ha
sollevato questione di legittimita' costituzionale dell'art. 68,
comma 1, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29
(Razionalizzazione dell'organizzazione delle amministrazioni
pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico
impiego, a norma dell'articolo 2 della legge 23 ottobre 1992,
n. 421), nel testo modificato dall'art. 18 del decreto legislativo
29 ottobre 1998, n. 387 (Ulteriori disposizioni integrative e
correttive del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e
successive modificazioni, e del decreto legislativo 31 marzo 1998,
n. 80), nella parte in cui devolve al giudice ordinario le
controversie concernenti il conferimento e la revoca degli incarichi
dirigenziali a tempo determinato;
che, ad avviso del giudice a quo, detta disciplina si
porrebbe in contrasto con gli artt. 76 e 77 della Costituzione, per
esorbitanza dai limiti contenuti nella delega, nonche' con gli
artt. 97, 103 e 113 della Costituzione, per violazione dei parametri
preposti ad un ragionevole riparto di giurisdizione tra giudice
ordinario e giudice amministrativo;
che, sotto il primo profilo, osserva il collegio rimettente
che la legge delega non avrebbe inteso attribuire al giudice
ordinario la cognizione della fase relativa alla scelta discrezionale
del dirigente, prodromica all'assegnazione dell'incarico: l'art. 11,
comma 4, lettera g), della legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al
Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed
enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la
semplificazione amministrativa), attribuendo al giudice ordinario
tutte le controversie relative ai rapporti di lavoro dei dipendenti
delle pubbliche amministrazioni, ancorche' concernenti in via
incidentale atti amministrativi presupposti, ai fini della
disapplicazione, avrebbe infatti inteso mantenersi nel solco della
tradizionale ripartizione di competenze tra giudice ordinario e
giudice amministrativo; sembrerebbe pertanto ragionevole ritenere che
l'oggetto della delega sia delimitato ai profili organizzatori
«conseguenti allo specifico rapporto di lavoro in atto del
dirigente», con la conseguenza che il legislatore delegato,
attribuendo al giudice ordinario la giurisdizione in ordine alla
predetta fase, con consequenziale possibilita' di una conoscenza
diretta del provvedimento amministrativo di conferimento
dell'incarico, avrebbe violato i limiti contenuti nella legge delega;
che, sotto il profilo relativo alla assunta violazione degli
artt. 97, 103 e 113 della Costituzione, il giudice rimettente osserva
che dall'insieme di queste norme si dovrebbe ricavare la regola di
ragionevolezza secondo cui, salve espresse deroghe legislative, al
giudice amministrativo debba essere attribuita la cognizione degli
interessi legittimi e al giudice ordinario la cognizione dei diritti
soggettivi: al primo dovrebbe, pertanto, essere demandata la
cognizione delle situazioni di interesse legittimo connesse al
provvedimento amministrativo di conferimento dell'incarico
dirigenziale, essendo il giudice amministrativo dotato di strumenti
piu' adatti a sindacare i vizi funzionali dell'atto, attraverso il
ricorso alle figure sintomatiche dell'eccesso di potere, necessario
per garantire il buon andamento dell'azione amministrativa e il
perseguimento dell'interesse pubblico sotteso alla scelte
discrezionali e alla selezione comparativa dei dirigenti piu' capaci;
che risulterebbe, inoltre, non conforme a principi di
ragionevolezza e coerenza legislativa mantenere la dicotomia tra
pubblico concorso per esami, ritenuta inerente al profilo
organizzativo e in quanto tale assegnata alla cognizione del giudice
amministrativo, e conferimento degli incarichi dirigenziali,
attribuiti alla cognizione del giudice ordinario, nonostante la
maggiore delicatezza della scelta amministrativa;
che si e' costituito il ricorrente nel giudizio a quo
chiedendo l'accoglimento della sollevata questione di legittimita'
costituzionale;
che e' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
deducendo in via preliminare l'inammissibilita' della questione per
carenza di motivazione sulla rilevanza, in quanto il giudice a quo
non avrebbe considerato la specificita' del caso concreto relativo al
conferimento - esclusivamente a mezzo di contratto - dell'incarico a
soggetto esterno all'amministrazione; ed inoltre perche' egli
sosterrebbe la mera opportunita', e non l'esigenza costituzionale,
che delle controversie in materia di incarichi dirigenziali conosca
il giudice amministrativo anziche' il giudice ordinario;
che nel merito la difesa erariale ha dedotto l'infondatezza
della questione, rilevando, quanto al denunciato eccesso di delega,
come la norma di delega abbia devoluto all'autorita' giurisdizionale
ordinaria tutte le controversie relative ai rapporti di lavoro dei
dipendenti delle pubbliche amministrazioni, superando il riparto di
giurisdizione fondato sulla distinzione tra materia contrattualizzata
e materia rimessa alla fonte pubblicistico-unilaterale, mentre la
giurisdizione del giudice amministrativo e' limitata esclusivamente
alla materia delle procedure concorsuali propriamente dette imposte
dalla legge per l'assunzione in ruolo;
che, in ordine alle censure di incoerenza e non
ragionevolezza delle norme impugnate, la difesa erariale ha
sottolineato «l'assenza di vincoli costituzionali al riparto della
giurisdizione ed alla strutturazione della tutela avanti a giudici
diversi», affermando inoltre che la scelta legislativa di
attribuzione della materia in esame al giudice ordinario non
realizzerebbe un deficit di tutela degli interessi che faccia
risultare irragionevoli le disposizioni impugnate, in quanto il
giudice ordinario potrebbe adottare tutti i provvedimenti di
accertamento, costitutivi e di condanna richiesti dalla natura dei
diritti tutelati;
che la parte privata costituita nel giudizio ha depositato
una memoria con la quale ha insistito nelle proprie conclusioni.
Considerato che la questione sottoposta all'esame della Corte
concerne l'art. 68, comma 1, del decreto legislativo 3 febbraio 1993,
n. 29 (Razionalizzazione dell'organizzazione delle amministrazioni
pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico
impiego, a norma dell'articolo 2 della legge 23 ottobre 1992,
n. 421), nel testo modificato dall'art. 18 del decreto legislativo
29 ottobre 1998, n. 387 (Ulteriori disposizioni integrative e
correttive del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e
successive modificazioni, e del decreto legislativo 31 marzo 1998,
n. 80), nella parte in cui ha devoluto al giudice ordinario le
controversie concernenti il conferimento (e la revoca) degli
incarichi dirigenziali;
che, ad avviso del giudice a quo, tale disposizione si
porrebbe in contrasto con gli artt. 76 e 77 della Costituzione, per
violazione dei limiti contenuti nella legge delega, nonche' con gli
artt. 97, 103 e 113 della Costituzione per violazione dei parametri
che presiedono ad un ragionevole riparto di giurisdizione tra giudice
ordinario e giudice amministrativo;
che la norma censurata dal collegio rimettente e' stata
riprodotta nella disposizione dell'art. 63 del decreto legislativo
30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro
alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni), cosicche', come
gia' ritenuto da questa Corte - a partire dalla sentenza n. 84
del 1996, e, successivamente, tra le altre, dalle sentenze n. 454 del
1998 e n. 376 del 2000, e dalla ordinanza n. 11 del 2002 - la
questione di legittimita' costituzionale deve intendersi trasferita
sulla citata disposizione del testo unico;
che deve preliminarmente rilevarsi che la peculiarita' della
fattispecie caratterizzata dal conferimento dell'incarico
dirigenziale a tempo determinato a soggetto esterno
all'amministrazione - ipotesi nella quale mancava pertanto un
pregresso rapporto di lavoro dipendente con l'ente pubblico - avrebbe
dovuto indurre il giudice a quo a fornire una compiuta motivazione in
ordine alla ritenuta applicabilita' della norma in questione;
che tale motivazione era tanto piu' necessaria alla luce
della opportunita', che lo stesso rimettente afferma, di una lettura
estensiva del comma 4 dell'art. 68 del d.lgs. n. 29 del 1993 - il
quale prevede, quali ipotesi residuali di giurisdizione del giudice
amministrativo nella materia del pubblico impiego, le controversie in
materia di procedure concorsuali per l'assunzione dei dipendenti
delle pubbliche amministrazioni - in relazione alla necessita' di
considerare rimesse al giudice amministrativo le controversie che
attengono all'assunzione di funzioni pubbliche per le quali siano
prescritte modalita' concorsuali di accesso, nonche' le questioni
riconducibili alla violazione della predetta procedura;
che, al riguardo, il collegio rimettente non ha fornito
alcuna descrizione delle modalita' della procedura selettiva
adottata, nel caso di specie, ai fini della scelta del soggetto cui
conferire l'incarico, neppure in ordine all'eventuale formazione di
una graduatoria di merito tra i candidati, vincolante per
l'amministrazione, cosi' da consentire l'individuazione di elementi
idonei a ricondurre la disciplina per il conferimento dell'incarico
nell'ambito di una procedura concorsuale, ancorche' atipica, ovvero
nell'ambito di una mera valutazione di idoneita';
che la carenza di indagine al riguardo e la conseguente
omessa valutazione della incidenza degli elementi prospettati
sull'applicabilita' nella fattispecie della norma di cui si tratta si
traducono in una carenza motivazionale in ordine alla rilevanza della
questione, e, quindi, in un assorbente profilo di manifesta
inammissibilita' della stessa.
Visti gli artt. 26, secondo comma, della legge 11 marzo 1953,
n. 87, e 9, secondo comma, delle norme integrative per i giudizi
davanti alla Corte costituzionale.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara la manifesta inammissibilita' della questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 68, comma 1, del decreto
legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 (Razionalizzazione
dell'organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione della
disciplina in materia di pubblico impiego, a norma dell'articolo 2
della legge 23 ottobre 1992, n. 421), nel testo modificato
dall'art. 18 del decreto legislativo 29 ottobre 1998, n. 387
(Ulteriori disposizioni integrative e correttive del decreto
legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni, e del
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80), ora sostituito
dall'art. 63 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme
generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle pubbliche
amministrazioni), sollevata, in riferimento agli artt. 76, 77, 97,
103 e 113 della Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale
del Lazio, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 13 maggio 2004.
Il Presidente: Zagrebelsky
Il redattore: Capotosti
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 25 maggio 2004.
Il direttore della cancelleria:Di Paola
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