N. 220 SENTENZA 7 - 9 luglio 2004
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Regione Sardegna - Caccia - Autorizzazione venatoria - Rinnovo - Cacciatori non residenti nel territorio della Regione - Esclusione - Ritenuta ingiustificata disparita' di trattamento, ostacolo alla libera circolazione delle persone - Non fondatezza della questione. - Legge Regione Sardegna 29 luglio 1998, n. 23, art. 98, comma 2. - Costituzione, artt. 3 e 120, primo comma.(GU n.27 del 14-7-2004 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: Gustavo ZAGREBELSKY; Giudici: Valerio ONIDA, Carlo MEZZANOTTE, Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 98, comma 2,
della legge della Regione Sardegna 29 luglio 1998, n. 23 (Norme per
la protezione della fauna selvatica e per l'esercizio della caccia in
Sardegna), promosso con ordinanza del 7 luglio 2003 dal Tribunale
amministrativo regionale della Sardegna sul ricorso proposto da Colzi
Roberto contro Regione Sardegna ed altro, iscritta al n. 919 del
registro ordinanze 2003 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 46, 1ª serie speciale, dell'anno 2003.
Visto l'atto di costituzione di Colzi Roberto;
Udito nell'udienza pubblica del 25 maggio 2004 il giudice
relatore Fernanda Contri;
Uditi gli avvocati Pier Francesco Lotito e Raffaele Bifulco per
Colzi Roberto.
Ritenuto in fatto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale della Sardegna
solleva, su eccezione della parte ricorrente nel giudizio a quo,
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 98, comma 2, della
legge della Regione Sardegna 29 luglio 1998, n. 23 (Norme per la
protezione della fauna selvatica e per l'esercizio della caccia in
Sardegna), nella parte in cui esclude i cacciatori non residenti nel
territorio della Regione dalla possibilita' di rinnovare
l'autorizzazione venatoria.
La questione e' sollevata nel corso di un giudizio per
l'annullamento di un provvedimento della Regione Sardegna -
Assessorato della difesa dell'ambiente (n. 13847 del 13 maggio 2002)
recante diniego dell'autorizzazione all'esercizio della caccia in
Sardegna, con il quale si negava al ricorrente nel giudizio a quo,
non residente nella Regione Sardegna, il rinnovo dell'autorizzazione
regionale per l'esercizio della caccia in detta Regione, in quanto,
per l'effetto della norma impugnata, «il rilascio di nuove
autorizzazioni o il rinnovo di quelle scadute, a favore dei
cacciatori non residenti in Sardegna, e' sospeso fino all'attivazione
degli ambiti territoriali di caccia previsti dal piano faunistico
venatorio regionale, attualmente in fase di preliminare
elaborazione».
Il Tribunale amministrativo regionale sottolinea che la questione
e' rilevante, nell'ambito della controversia sottoposta al suo
giudizio, in quanto il provvedimento impugnato costituisce attuazione
vincolata della norma impugnata.
Secondo il giudice a quo la previsione contenuta nella norma
censurata e' dettata da esigenze di programmazione, di competenza
della Regione, che possono giustificare limitazioni nel rilascio di
nuove autorizzazioni fino all'attivazione degli ambiti territoriali
di caccia (ATC) previsti dal piano faunistico regionale, con
determinazione dell'indice di densita' venatoria territoriale, che
concludera' il procedimento di pianificazione.
Rileva il Tribunale amministrativo regionale che l'interesse dei
cittadini all'esercizio dell'attivita' venatoria non puo' esplicarsi
liberamente, in quanto necessariamente confligge con l'interesse
pubblico alla conservazione della fauna. Di conseguenza, il suo
esercizio deve essere assoggettato al potere conformativo
dell'amministrazione la quale, nei limiti dettati dalla legge, e'
chiamata ad assicurare modalita' d'esercizio dell'attivita' in
questione compatibili con gli interessi pubblici coinvolti.
Il coordinamento fra l'esercizio della caccia e la conservazione
della fauna puo' essere attuato solo sulla base della conoscenza
della cosiddetta pressione venatoria, e quindi del numero dei
cacciatori che impegnano il territorio. E il principio del
collegamento del cacciatore con il territorio, recepito dalla legge
statale 11 febbraio 1992, n. 157 (in particolare, art. 14, comma 5),
costituirebbe principio fondamentale vincolante la potesta'
legislativa anche delle Regioni ad autonomia differenziata, come
affermato da questa Corte nella sentenza n. 4 del 2000.
Ad avviso del giudice a quo, dunque, il legislatore regionale non
e' necessariamente vincolato ad assicurare integrale parita' di
trattamento fra i cacciatori residenti in Sardegna e quelli che
provengono da altre parti del territorio nazionale.
Tuttavia, le eventuali differenziazioni di trattamento dovrebbero
essere giustificate sulla base di considerazioni oggettive, che nella
specie non ricorrerebbero, in quanto la Regione conosce il numero
delle autorizzazioni rilasciate in precedenza ai non residenti, e
quindi di quelle potenzialmente rinnovabili. Dovrebbe essere pertanto
escluso che il rinnovo delle autorizzazioni a suo tempo rilasciate ai
non residenti introduca un elemento imprevedibile, che possa
scardinare la logica sulla quale si fonda la programmazione del
prelievo venatorio.
Non sussisterebbero, pertanto, elementi che consentano di
differenziare il rinnovo delle autorizzazioni rilasciate ai residenti
da quelle rilasciate ai non residenti, in vista del completamento
della procedura di programmazione del prelievo venatorio,
disciplinata dalla legge regionale n. 23 del 1998. In conclusione,
secondo il giudice a quo, la norma censurata sarebbe in contrasto con
l'art. 3 della Costituzione, nella parte in cui esclude i cacciatori
non residenti nel territorio della Regione dalla possibilita' di
rinnovare l'autorizzazione venatoria, in difetto di dimostrate
ragioni di differenziazione con i cacciatori residenti nella Regione,
nonche' con l'art. 120 della Costituzione (secondo e terzo comma del
testo vigente all'epoca della entrata in vigore della normativa
regionale di cui ora si tratta; primo comma dopo l'entrata in vigore
della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), il quale
specifica, nell'ambito dei rapporti fra le Regioni, il principio del
divieto di discriminazione, dettato, in termini generali,
dall'art. 3, vietando ai legislatori regionali di adottare
provvedimenti che ostacolino in qualsiasi modo la libera circolazione
delle persone e delle cose fra le Regioni (Corte costituzionale,
sentenza n. 195 del 1993). Ad avviso del Tribunale amministrativo
regionale non puo' invece essere invocato, quale parametro di
costituzionalita' - diversamente da quanto richiesto dal ricorrente
nel giudizio a quo - l'art. 16 della Costituzione, in quanto la norma
di cui si discute non ostacola la circolazione delle persone fra le
regioni, ma stabilisce una differenziazione di trattamento in base
alla regione di residenza, della cui ragionevolezza puo' dubitarsi
nei termini sopra riferiti.
2. - La parte ricorrente nel giudizio a quo ha depositato atto di
intervento per chiedere l'accoglimento della questione di
costituzionalita' sollevata dal Tribunale amministrativo regionale
della Sardegna.
Nell'atto di intervento si premette che la legge regionale sarda
n. 23 del 1998 ha predisposto una serie di strumenti per la
programmazione e il controllo dell'attivita' venatoria, tra i quali
il piano faunistico-venatorio regionale (art. 19) e gli ambiti
territoriali di caccia programmata (art. 52), ricompresi all'interno
del piano faunistico-venatorio. L'esercizio della attivita' venatoria
sul territorio della Sardegna e' subordinato alla circostanza che il
cacciatore sia stato ammesso ad uno o piu' ATC (art. 56 della legge
regionale n. 23 del 1998). L'ammissione agli ATC avviene di diritto
per il cacciatore che ha residenza anagrafica nel comune ricompreso
nell'ATC (o che risulti iscritto all'Anagrafe degli italiani
residenti all'estero), mentre le residue licenze che risultassero
disponibili, rispetto a quelle che l'ATC dovrebbe fissare in via di
pianificazione, sono assegnate preferendosi nell'ordine i soggetti
residenti nella Provincia dove ha sede l'ATC, nelle altre Province
della Regione, in altre Regioni. Secondo il ricorrente nel giudizio a
quo la suddetta scelta legislativa, implicante una meccanica
applicazione del «criterio della residenza», sarebbe irragionevole,
non apparendo ispirata a nessun criterio di equita' e ponderazione
dei diritti e interessi in gioco. La disposizione contenuta
nell'art. 56 della legge regionale n. 23 del 1998 sarebbe pertanto
incostituzionale per violazione dei principi di eguaglianza e
ragionevolezza.
Ulteriore discriminazione soggettiva sarebbe determinata dalla
previsione contenuta nell'art. 98, comma 2, della legge regionale,
che consente il rinnovo della autorizzazione per l'esercizio della
caccia al soggetto residente e non al soggetto «non residente» per il
quale e' prevista la «sospensione del rinnovo fino alla attivazione
degli ATC». La norma sarebbe irragionevole in quanto i suddetti
rinnovi, dei quali l'Amministrazione regionale conosce
preventivamente il numero possibile, non possono interferire in alcun
modo con l'attivita' di programmazione, come del resto accade nel
caso di rinnovi (consentiti, anzi dovuti) delle autorizzazioni
venatorie in favore di soggetti residenti. Peraltro la sospensione
dei rinnovi per i soggetti non residenti fino alla attivazione degli
ATC sarebbe di fatto sine die, tant'e' vero che, nonostante gli
artt. 20 e 52 della legge regionale contestata prevedano una precisa
scansione temporale del procedimento diretto alla approvazione del
piano, ad oggi la Regione Sardegna non risulta aver approvato alcun
piano faunistico-venatorio. Difettando di ogni sanzione l'eventuale
condotta omissiva delle amministrazioni competenti, la sospensione
delle autorizzazioni venatorie, segnatamente in danno dei soggetti
«non residenti» che ne chiedano il rinnovo, si sarebbe trasformata in
un definitivo quanto arbitrario diniego permanente, con una grave
lesione dei diritti individuali dei cacciatori «non residenti». La
norma censurata sarebbe altresi' in contrasto con l'art. 120, primo
comma, della Costituzione, in quanto la prevista sospensione dei
rinnovi, nei termini sopra precisati, accompagnata dall'inerzia,
ritenuta non sanzionabile, delle amministrazioni competenti in sede
di attivazione dei richiamati ATC, si tradurrebbe in un provvedimento
che, di fatto, ostacola la libera circolazione delle persone tra le
Regioni, senza alcun ragionevole motivo e senza alcuna valutazione
della reale densita' di autorizzazioni venatorie per territorio.
Considerato in diritto
1. - Viene all'esame della Corte la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 98, comma 2, della legge della Regione
Sardegna 29 luglio 1998, n. 23 (Norme per la protezione della fauna
selvatica e per l'esercizio della caccia in Sardegna), nella parte in
cui esclude i cacciatori non residenti nel territorio della Regione
dalla possibilita' di rinnovare l'autorizzazione venatoria. Tale
disposizione, ad avviso del Tribunale amministrativo regionale della
Sardegna, contrasterebbe con gli artt. 3 e 120, primo comma, della
Costituzione, in quanto determinerebbe una ingiustificata
differenziazione di trattamento per i cacciatori non residenti in
Sardegna, ostacolando, di fatto, la libera circolazione delle persone
tra le Regioni.
La questione di legittimita' costituzionale sollevata dal
Tribunale amministrativo regionale della Sardegna trae origine dal
diniego opposto dall'Assessorato della difesa dell'ambiente di detta
Regione alla richiesta di rinnovo della autorizzazione regionale per
l'esercizio della caccia in Sardegna presentata da un cacciatore
residente in Toscana, diniego motivato con specifico riferimento alla
norma censurata, in base alla quale «il rilascio di nuove
autorizzazioni per l'esercizio della caccia, o il rinnovo di quelle
scadute a favore dei cacciatori non residenti in Sardegna, e' sospeso
fino all'attivazione degli ambiti territoriali di caccia previsti dal
piano faunistico-venatorio regionale, con determinazione dell'indice
di densita' venatoria territoriale».
2. - La questione non e' fondata.
2.1 - Va anzitutto precisato che la questione e' circoscritta dal
giudice a quo all'art. 98, comma 2, della legge n. 23 del 1998 della
Regione Sardegna, non venendo pertanto in discussione (nonostante il
richiamo operato nell'atto di intervento dal ricorrente nel giudizio
a quo) l'art. 56 della medesima legge regionale, che disciplina
l'ammissione agli ambiti territoriali di caccia (A.T.C.) sulla base
del criterio della residenza e che presuppone il completamento
dell'attivita' di programmazione venatoria.
Per comprendere la portata della norma censurata occorre
sottolineare che essa e' inserita nel Titolo VI della legge
regionale, recante disposizioni finali, transitorie e finanziarie, ed
e' rivolta a disciplinare esclusivamente la fase transitoria che
precede l'attivazione degli ambiti territoriali di caccia previsti
dal piano faunistico regionale.
Al comma 1 dell'art. 98 della legge regionale n. 23 del 1998 si
precisa che «le autorizzazioni per l'esercizio della caccia in
Sardegna, di cui alla legge regionale n. 32 del 1978, conservano la
loro validita' fino al naturale termine di scadenza» ovvero, ai sensi
dell'art. 22, quinto comma, della legge regionale 28 aprile 1978,
n. 32 (Sulla protezione della fauna e sull'esercizio della caccia in
Sardegna), fino a sei anni dal rilascio (in quanto «l'autorizzazione
regionale per l'esercizio della caccia ha la stessa durata della
licenza di porto di fucile anche per uso di caccia e scade con essa»;
il che vuol dire, appunto, che ha durata di sei anni, ai sensi
dell'art. 22, comma 9, della legge statale 11 febbraio 1992, n. 157,
recante «Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma e
per il prelievo venatorio»). Il comma 2 dell'art. 98 della legge
regionale n. 23 del 1998, oggetto di censura, prevede la sospensione
del rinnovo delle autorizzazioni gia' rilasciate ai cacciatori non
residenti in Sardegna, ai sensi della legge regionale n. 32 del 1978,
che siano nel frattempo scadute.
In sostanza, nella fase transitoria che precede l'attivazione
degli ATC, l'esercizio della caccia e' consentito, anzitutto, ai
soggetti, residenti o non residenti, che abbiano ottenuto
l'autorizzazione sulla base della legge regionale n. 32 del 1978,
fino al naturale termine di scadenza ivi previsto. Ferma restando la
sospensione delle nuove autorizzazioni, la possibilita' di ottenere
il rinnovo di quelle scadute e' invece limitata ai soli cacciatori
residenti.
2.2. - Il quadro normativo sopra descritto permette di affermare
che, nella fase transitoria, la regola e' costituita dalla
sospensione delle autorizzazioni per l'esercizio della caccia - le
nuove autorizzazioni sono sospese per tutti - mentre l'eccezione e'
quella della possibilita' del rinnovo delle autorizzazioni scadute in
favore dei residenti. E la menzionata eccezione trova giustificazione
nel principio della preferenza del collegamento del cacciatore con il
territorio, affermato dalla legislazione statale (art. 14, comma 5,
della legge n. 157 del 1992) e applicato anche nella legge regionale
censurata con riferimento al regime «ordinario», che si realizzera' a
seguito della attivazione degli ATC (art. 56, che, ai fini
dell'accesso agli ATC, privilegia i cacciatori residenti, stabilendo
anche, tra essi, il seguente ordine di preferenza: prima i soggetti
residenti nel comune ricompreso nell'ATC, poi i cacciatori residenti
nella Provincia dove ha sede l'ATC, quindi i soggetti residenti nelle
altre Province della Regione).
Individuata nel principio del collegamento del cacciatore con il
territorio la ratio della eccezione alla regola della sospensione
delle autorizzazioni per l'esercizio della caccia, la sospensione del
rinnovo delle autorizzazioni per i non residenti puo' considerarsi,
anche in ragione della transitorieta' (fino alla attivazione degli
ATC), come il frutto di una scelta discrezionale del legislatore
regionale che non trasmoda in manifesta irrazionalita'.
2.3. - In senso diverso non puo' valere il rilievo - addotto
nell'atto di intervento dal ricorrente nel giudizio a quo -- secondo
il quale, non avendo l'Amministrazione competente approvato il piano
faunistico-venatorio, la sospensione dei rinnovi delle autorizzazioni
venatorie fino alla attivazione degli ATC si sarebbe trasformata in
un definitivo quanto arbitrario diniego permanente di esercizio della
caccia per i soggetti non residenti. La situazione discriminatoria
denunciata non si collega alla previsione contenuta nell'art. 98,
comma 2, della legge regionale ma ad una condotta omissiva della
amministrazione competente nei confronti della quale non mancano
nell'ordinamento rimedi di carattere giurisdizionale. Come piu' volte
affermato da questa Corte, rispetto agli atti amministrativi generali
di pianificazione e di programmazione sono infatti applicabili, con
specifico riferimento al termine di conclusione del procedimento
amministrativo, le previsioni contenute nell'art. 2 della legge
7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento
amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi),
potendo quindi i soggetti interessati alla conclusione del
procedimento utilizzare, per la tutela della propria situazione
soggettiva, tutti i rimedi che l'ordinamento appresta in via generale
in simili ipotesi (sentenze n. 262 del 1997, n. 355 del 2002 e n. 176
del 2004).
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 98, comma 2, della legge della Regione Sardegna 29 luglio
1998, n. 23 (Norme per la protezione della fauna selvatica e per
l'esercizio della caccia in Sardegna), sollevata, in riferimento agli
articoli 3 e 120, primo comma, della Costituzione, dal Tribunale
amministrativo regionale della Sardegna, con l'ordinanza indicata in
epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 luglio 2004.
Il Presidente: Zagrebelsky
Il redattore: Contri
Il cancelliere:Melatti
Depositata in cancelleria il 9 luglio 2004.
Il cancelliere:Melatti
04C0852