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                            IL TRIBUNALE

    Vista la comunicazione in data 5 maggio 2004 del Questore di Roma
del   provvedimento   5   maggio   2004  con  il  quale  e'  disposto
l'accompagnamento  alla  frontiera a mezzo della forza pubblica degli
stranieri:
        402180/04  -  Vasu  Vasile,  nato  il  1°  gennaio  1968,  di
nazionalita' rumena, senza fissa dimora;
        402181/04  -  Iacob  Dorina,  nata  il  27  giugno  1969,  di
nazionalita' rumena, senza fissa dimora;
        402182/04  -  Spiridon  Mihai,  nata  il  23  agosto 1964, di
nazionalita' rumena, senza fissa dimora;
        402183/04   -   Ene  Costica,  nata  il  24  marzo  1968,  di
nazionalita' rumena, senza fissa dimora;
        402184/04   -   Radu  Petre,  nato  il  26  luglio  1975,  di
nazionalita' rumena, senza fissa dimora;
        402185/04   -   Ilie  Genut,  nato  il  27  agosto  1980,  di
nazionalita', senza fissa dimora;
        402186/04   -  Cristea  Ion,  nato  il  27  aprile  1953,  di
nazionalita' rumena, senza fissa dimora;
        402187/04  -  Delegeanu  Aurel,  nato il 18 febbraio 1972, di
nazionalita' rumena, senza fissa dimora;
        402108/04  -  Delegeanu  Anica,  nata  il 18 ottobre 1973, di
nazionalita' rumena, senza fissa dimora;
        402189/04  -  Cucu  Costel,  nato  il  14  gennaio  1979,  di
nazionalita' rumena, senza fissa dimora;
        402190/04  -  Goga  Walter Andreas, nato il 3 giugno 1971, di
nazionalita' rumena, senza fissa dimora;
        402191/04  -  Chirita  Romeo,  nato  il  23  giugno  1981, di
nazionalita' rumena, senza fissa dimora;
    ai sensi dell'art. 13, comma 5-bis del T.U. n. 286 del 1998, come
modificato  dal  d.l.  4 aprile 2002 n. 51 (pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale  dell'8  aprile  2002 n. 82) convertito, con modificazioni,
dalla legge 7 giugno 2002 n. 106 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
dell'8 giugno 2002 n. 133);
    Verificata  la  sussistenza  dei  requisiti  di  legge  (adeguata
motivazione   sulle  circostanze  che  autorizzano  l'espulsione  con
accompagnamento  alla  frontiera,  rispetto  dei  termini, decreto di
espulsione del prefetto) e riuniti i procedimenti;
    Ha pronunciato la seguente ordinanza.

                            Premesso che

    1.  -  Il  decreto-legge  4  aprile  2002 n. 51 (pubblicato nella
Gazzetta   Ufficiale  dell'8  aprile  2002,  n. 82)  convertito,  con
modificazioni,  dalla  legge  7 giugno 2002, n. 106 (pubblicata nella
Gazzetta  Ufficiale  dell'8 giugno 2002, n. 133), ha aggiunto dopo il
comma  5  dell'art. 13 il comma 5-bis, secondo cui «nei casi previsti
ai commi 4 e 5 il questore comunica immediatamente e, comunque, entro
quarantotto  ore  dalla  sua  adozione  al  tribunale in composizione
monocratica territorialmente competente il provvedimento con il quale
e'  disposto  l'accompagnamento  alla  frontiera. Il provvedimento e'
immediatamente  esecutivo.  Il tribunale in composizione monocratica,
verifica  la  sussistenza  dei  requisiti, convalida il trattenimento
entro le quarantotto ore successive».

                            Ritenuto che

    1.   -   E'   pregiudiziale   la   risoluzione   del   dubbio  di
costituzionalita'  gravante  sull'accompagnamento  alla  frontiera  a
mezzo della forza pubblica, disposto in via amministrativa; questione
che appare non manifestamente infondata con riferimento ai commi 4, e
5-bis dell'art. 13 T.U. 286 del 1998, con le successive modificazioni
indicate,  perche'  in  contrasto con gli articoli 13, 24 e 111 della
Carta.
    La questione e' rilevante, in relazione al presente procedimento,
poiche'  dalla  sua  soluzione  dipende  l'accoglimento  o meno della
richiesta di convalida.
    2. - Con ordinanza il 16 agosto del 2002, questo stesso tribunale
ha  sollevato d'ufficio la questione di incostituzionalita' dell'art.
13  del  T.U.  286/1998,  commi 4 e 5, nella formulazione previegente
alla legge n. 189 del 2002, e 5-bis.

                    In proposito va osservato che

    1.  -  L'accompagnamento  alla  frontiera  a  mezzo  della  forza
pubblica, quale modalita' di attuazione della espulsione disposta dal
prefetto,  e'  misura  direttamente  consentita, come si desume dalle
disposizioni  dell'art.  14,  che  prevedono il «trattenimento» (e la
specifica  convalida dello stesso), solamente quando la stessa non e'
eseguibile  con  immediatezza, perche' occorre procedere al soccorso,
ad   accertamenti   supplementari  in  ordine  alla  identita'  dello
straniero,  ovvero per l'indisponibilita' di vettore o di altro mezzo
di trasporto idoneo. Con la conseguenza che l'accompagnamento coatto,
disposto dal questore, e' applicabile in ogni altra ipotesi.
    2. - Nella disposizione di cui all'art. 13, comma 4, del T.U. 286
del  1998,  cosi'  come  modificato dall'art. 12, comma 1, lettera c)
della  legge 30 luglio 2002, n. 189, manca qualsiasi riferimento alle
modalita'  concrete  di  attuazione  della  espulsione immediata, con
accompagnamento  a  mezzo  della  forza pubblica, ma non vi e' dubbio
che,  trattandosi  di una azione diretta ad un costringimento fisico,
di durata indeterminata, che, in base al successivo comma 5-bis dello
stesso  articolo,  e'  destinato a durare per oltre 48 ore, senza che
sia  previsto  alcun  termine  massimo,  e'  misura  incidente  sulla
liberta'  personale,  che  non puo' essere adottata al di fuori delle
garanzie dell'art. 13 della Costituzione.
    Si  puo'  forse  dubitare  se  esso sia o meno da includere nelle
misure  restrittive  tipiche  espressamente  menzionate dall'art. 13,
tuttavia,  se  si  ha  riguardo  al  suo contenuto, l'accompagnamento
coatto  a mezzo della forza pubblica, finalizzato «all'imbarco» su di
un  vettore  o altro mezzo di trasporto, e' quantomeno da ricondurre,
quale misura coercitiva e non semplicemente obbligatoria, alle «altre
restrizioni  della  liberta'  personale»,  di cui pure si fa menzione
nell'art. 13  della  Costituzione, determinando quella mortificazione
della  dignita'  dell'uomo  che  si  verifica  in  ogni  evenienza di
assoggettamento  fisico  all'altrui  potere  e  che  e' indice sicuro
dell'attinenza della misura alla sfera della liberta' personale.
    Ne'  potrebbe  dirsi che le garanzie dell'art. 13 Cost. subiscano
attenuazioni  rispetto agli stranieri, in vista della tutela di altri
beni  costituzionalmente rilevanti. Per quanto gli interessi pubblici
incidenti  sulla  materia  della  immigrazione siano molteplici e per
quanto  possano essere percepiti come gravi i problemi di sicurezza e
di  ordine  pubblico  connessi  a flussi migratori incontrollati, non
puo'  risultarne  minimamente  scalfito il carattere universale della
liberta'   personale,  che,  al  pari  degli  altri  diritti  che  la
Costituzione  proclama  inviolabili,  spetta ai singoli non in quanto
partecipi  di una determinata comunita' politica, ma in quanto esseri
umani. (v. Corte costituzionale sent. 22 marzo 2001).
    3.  -  Che  un  tale  ordine di idee abbia ispirato la disciplina
della  espulsione  con  accompagnamento  alla frontiera a mezzo della
forza pubblica emerge del resto dallo stesso comma 5-bis dell'art. 13
del  T.U.  286/1998 (introdotto con il d.l. 4 aprile 2002 n. 51), la'
dove,  con  evidente  riecheggiamento  della disciplina dell'art. 13,
terzo  comma  della Costituzione, e della riserva di giurisdizione in
esso  contenuta,  si  prevede che il provvedimento di accompagnamento
dell'autorita'  di  Pubblica  Sicurezza  deve essere comunicato entro
quarantotto   ore   all'autorita'  giudiziaria,  che,  verificata  la
sussistenza dei requisiti, convalida il provvedimento stesso entro le
quarantotto ore successive alla comunicazione.
    Tale  disposizione comunque, appare anch'essa fortemente sospetta
di    incostituzionalita'   con   riferimento   all'art.   13   della
Costituzione,  e  quindi,  in ipotesi, non idonea a rendere legittimo
l'istituto previsto dal comma 4 dell'art. 13 del citato T.U.
    Tale procedimento di «convalida» non si inquadra evidentemente in
alcun  tipo  di  procedimento,  previsto  dai codici di rito, essendo
unicamente paragonabile «visti di esecutorieta» del pretore, previsti
su  alcuni  atti amministrativi, ormai soppressi dal d.lgs. n. 51 del
1998  (art.  229),  ed  e'  in palese contrasto con il disposto degli
articoli  13,  24  e  111 della Costituzione. Non e' prevista infatti
alcuna  contestazione, ne' l'audizione dell'interessato o una qualche
forma  di  contraddittorio  o difesa, per cui si deve ritenere che il
tribunale monocratico non possa che effettuare un controllo puramente
formale  sul  decreto  solamente «comunicato» dal quale verificare la
sussistenza (o la non sussistenza) dei requisiti richiesti per la sua
legittimita'.
    Il provvedimento del questore, poi, per espressa disposizione, e'
immediatamente  esecutivo  e  contro lo stesso non e' prevista alcuna
forma  di  opposizione,  ne'  alcuna possibilita' di «sospensione» da
parte  dell'autorita'  giudiziaria, senza che oltretutto sia previsto
che  l'eventuale  provvedimento  che  nega la convalida (o la mancata
convalida  nelle  48  ore),  abbia  alcun  effetto  «risolutorio» (di
inefficacia)  ne' che il provvedimento di convalida sia sottoposto ad
alcuna forma di reclamo o ricorso.
    Ne  risulta,  in  definitiva,  che il provvedimento di espulsione
immediata,  con  accompagnamento  coatto,  limitativo  della liberta'
personale,  e'  eseguito  senza  un effettivo controllo preventivo di
legittimita' e di merito da parte dell'autorita' giudiziaria e che la
convalida  o  la  non  convalida,  che  deve  seguire  di  48  ore la
«comunicazione», puo' anche intervenire ad espulsione gia' avvenuta.
    Ne'  tali  valutazioni  possono  essere  messe  in  dubbio  dalla
considerazione   che,   stante  la  semplicita'  e  l'evidenza  delle
circostanze   che   lo  legittimano,  l'accompagnamento  coatto  alla
frontiera  sara'  nella  maggior  parte  dei  casi  sorretto  da  una
sostanziale    e    formale   correttezza,   e   che   lo   straniero
illegittimamente  espulso,  puo'  sempre  proporre  ricorso contro il
decreto   di   espulsione  del  prefetto  (che  sorregge  quello  del
questore),   per  il  tramite  delle  rappresentanze  diplomatiche  o
consolari italiane del Paese di destinazione.
    E'  evidente,  infatti  che  per  quanto accurata sia l'attivita'
dell'Autorita'  di  P.S.  nell'accertamento delle circostanze, e' pur
sempre  possibile un errore, in relazione alla possibile esistenza di
un  titolo  che  legittima  la  permanenza  nello Stato, o ad uno dei
divieti  di  espulsione  di cui all'art. 19 del T.U. 286/1998. Errore
che, per la mancanza di un contraddittorio, di una audizione o di una
qualsiasi   possibilita'   di   difesa,   puo'   non  essere  portato
all'attenzione dell'A.G.
    D'altro   canto  non  puo'  non  considerarsi  come  l'esecuzione
dell'espulsione,  nei  casi  in  cui  la  stessa  non  e' consentita,
determini un gravissimo danno, che, nella maggior parte dei casi, non
e'  in  alcun  modo  «risarcibile»,  senza  che  sia pensabile ad una
qualche forma di esecuzione specifica del ripristino della situazione
lesa,  tanto da determinare un concreto impedimento ad ogni forma del
ricorso «postumo».
    4. - Le disposizioni di cui si discute la costituzionalita' (art.
13, commi 4 e 5-bis) si rivelano, in conclusione, in contrasto con il
disposto dell'art. 13 della Carta costituzionale, in quanto prevedono
una  restrizione  della liberta' personale senza rendere possibile un
controllo  preventivo,  effettivo  e  pieno  della  legittimita'  del
provvedimento  che  ha  disposto  l'accompagnamento  alla frontiera a
mezzo  della  forza  pubblica  e senza che sia prevista la perdita di
efficacia  del provvedimento, qualora non sia convalidato nel termine
prescritto.
    5.  - La disposizione di cui al comma 5-bis dell'art. 13 del T.U.
286/1998, inoltre, si ribadisce, possono essere fondatamente ritenute
in  contrasto  con  quanto  prescritto  dagli articoli 111 e 24 della
Carta costituzionale.
    Quanto   sopra   richiamato,   infatti,  rende  evidente  che  la
giurisdizione  che  si  attua con la «convalida» del provvedimento di
accompagnamento  alla  frontiera  a mezzo della forza pubblica, nelle
forme  sopra  esaminate,  si  pone  in contrasto con il principio del
contraddittorio,  nel processo, e con quello della inviolabilita' del
diritto  alla difesa, dal momento che non e' prevista alcuna forma di
contestazione,  ne' di partecipazione e tanto meno di difesa da parte
dello straniero colpito dal provvedimento stesso.
    Tale  conclusione  non  puo'  essere  messa in discussione per la
considerazione  che  la  «convalida»  non  sarebbe  un vero e proprio
«processo»  ne'  esercizio  di  giurisdizione.  La  tutela di diritti
soggettivi  primari davanti alla A.G., infatti, non puo' che attuarsi
nell'ambito di un procedimento che costituisce un «giudizio» che deve
svolgersi  secondo  le regole costituzionali del «giusto processo» in
contraddittorio  tra le parti in cui deve essere garantito il diritto
a difesa.
    Altrimenti,  ove si volesse considerare il procedimento di cui al
comma   5-bis   dell'art.   13  del  T.U.  come  una  sorta  di  atto
amministrativo,    soggettivamente    anomalo,   conclusivo   di   un
procedimento   iniziato   dalla  Autorita'  di  P.S.,  si  ricadrebbe
evidentemente  in un vizio di costituzionalita', per violazione della
riserva   esclusiva  di  giurisdizione  che  l'art.  13  della  Carta
attribuisce alla A.G. in sede giurisdizionale in materia di convalida
di provvedimenti urgenti restrittivi della liberta' personale.
    6.  - Per superare il sospetto di incostituzionalita' delle norme
del T.U. 286/1998, di cui sopra, non sembra per altro verso possibile
ricorrere  ad  una interpretazione analogica o estensiva, ipotizzando
l'applicazione  dei  principi  costituzionali e delle norme esistenti
nel sistema delle espulsioni.
    L'art. 14 del T.U., infatti, prevede una procedura di «convalida»
dei  trattenimenti  presso  i centri di permanenza temporanea, che e'
stato    ritenuto    costituzionalmente    legittimo    dalla   Corte
costituzionale  con sentenza del 22 marzo 2001, per la considerazione
che  il  controllo  dell'A.G.  si estende a tutti i presupposti della
misura  e che, pur in assenza di una specifica previsione, il diniego
di convalida travolgerebbe, insieme al trattenimento, anche la misura
dell'accompagnamento alla frontiera a mezzo della forza pubblica.
    I   due   istituti   dell'accompagnamento  coatto  e  quello  del
trattenimento,  per  quanto  connessi,  sono  tra  di  loro del tutto
distinti,  per  cui  una applicazione delle disposizioni dell'art. 14
del   T.U.   anche   per   la   «convalida»   del   provvedimento  di
accompagnamento,  non puo' avvenire soprattutto per la considerazione
che  l'intenzione del legislatore, che traspare dall'introduzione del
comma 5-bis dell'art. 13 del T.U., va proprio nella opposta direzione
di  svincolare,  per  quanto  possibile,  l'espulsione  immediata  da
ostacoli giudiziari o burocratici.

                              P. Q. M.
    Dichiara   non   manifestamente   infondata   la   questione   di
costituzionalita', sollevata d'ufficio, dei commi 4 e 5-bis dell'art.
13  del T.U. 286/1998 (cosi' come modificati ed aggiunti dall'art. 12
della  legge 30 luglio 2002, n. 189, e dal d.l. 4 aprile 2002, n. 51)
per   contrasto   con   gli   articoli  13,  24  e  111  della  Carta
costituzionale, secondo quanto esposto nella motivazione, chiedendone
l'accoglimento;
    Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87;
    Dispone   l'immediata   trasmissione   degli   atti   alla  Corte
costituzionale con la prova delle notificazioni e delle comunicazioni
prescritte  nell'art. 23  della legge 11 marzo 1953, n. 87 e sospende
il giudizio in corso.
    Ordina  che  a  cura della cancelleria l'ordinanza sia notificata
alle  parti in causa (interessati e Ministero degli interni), nonche'
al  Presidente  del Consiglio dei ministri e comunicata ai Presidenti
delle due Camere del Parlamento.
        Cosi' deciso in Roma, 6 maggio 2004.
                 Il Presidente giudice unico: Bucci
04C1035