N. 886 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 luglio 2004
Ordinanza emessa il 14 luglio 2004 dal tribunale amministrativo regionale del Lazio sul ricorso proposto da Severini Giuseppe ed altri contro Presidenza del Consiglio dei ministri Consiglio di Stato - Consiglieri vincitori di concorso - Trattamento economico - Benefici attribuiti dal nono comma dell'art. 4 della legge n. 425/1984 - Previsione con norma d'interpretazione autentica dell'abrogazione di detta disposizione dalla data di entrata in vigore del d.l. n. 333/1992, convertito in legge n. 350/1992 - Previsione della perdita di efficacia dei provvedimenti e delle decisioni di autorita' giurisdizionali adottati in difformita' dalla predetta interpretazione - Violazione del diritto di difesa e del principio di tutela giurisdizionale - Incidenza sulla funzione del Consiglio di Stato di assicurare la tutela della giustizia nell'amministrazione - Incidenza sul giudicato formatosi sui ricorsi straordinari. - Legge 23 dicembre 2000, n. 388, art. 50, comma 4, penultimo ed ultimo periodo. - Costituzione, artt. 3, 24, 100, 103 e 113.(GU n.45 del 17-11-2004 )
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 3625/2003
Reg. Gen., proposto da Severini Giuseppe, Maruotti Luigi, Volpe
Carmine, Cirillo Giampiero Paolo, Carbone Luigi, Barra Caracciolo
Luciano, Botto Alessandro, De Nictolis Rosanna e Lipari Marco, tutti
rappresentati e difesi dall'avv. Celestino Biagini, contro la
Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del Presidente pro
tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato
per l'annullamento:
della nota della Presidenza del Consiglio dei ministri del 3
febbraio 2003 che ha respinto, previo riesame, le istanze di
esecuzione presentate dagli interessati con riferimento alle
decisioni del Presidente della Repubblica del 27 settembre 1999 loro
relative;
ove occorra, di ogni altro atto di mancata esecuzione delle
suddette decisioni, e per la condanna della Presidenza del Consiglio
dei ministri a corrispondere ai ricorrenti le somme indicate negli
schemi trasmessi dalla segreteria generale del Consiglio di Stato in
allegato alla nota n. 2383 del 26 agosto 2002, o, in alternativa, al
risarcimento dei danni loro cagionati rendendosi inadempiente al
dovere di dare tempestiva esecuzione alle medesime decisioni del Capo
dello Stato o, in estremo subordine, perche' sia sollevato un
conflitto di attribuzione nei confronti della Presidenza del
Consiglio dei ministri (art. 100, comma 3, Cost.).
Visto il ricorso ed i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell'Amministrazione
intimata;
Viste le memorie presentate dalle parti a sostegno delle loro
rispettive ragioni;
Visti gli atti tutti di causa;
Uditi alla pubblica udienza del 31 marzo 2004 il relatore ed
altresi' gli avvocati Biagini e Bacosi;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
F a t t o
Con il ricorso in esame, notificato in data 2 aprile 2003 e
depositato il successivo giorno 9, i nominati in epigrafe esponevano:
di essere vincitori dei rispettivi concorsi a consigliere di
Stato;
di avere a suo tempo richiesto all'Amministrazione di
appartenenza di effettuare il ricalcolo dei loro trattamenti
economici in applicazione della disciplina di cui all'art. 4, comma
9, della legge n. 425 del 1984 (norma che sarebbe stata in seguito
abrogata dall'art. 50 della legge n. 388 del 2000);
di avere in un secondo tempo proposto ricorsi straordinari
avverso gli atti con i quali la Presidenza del Consiglio dei ministri
aveva respinto le loro istanze;
che i loro ricorsi erano stati accolti su conforme parere del
Consiglio di Stato del 12 febbraio 1998 con decisioni del Presidente
della Repubblica in data 27 settembre 1999, le quali avevano
dichiarato l'obbligo dell'Amministrazione di determinare i
trattamenti economici dei ricorrenti in applicazione della norma gia'
detta, tenendo conto del superiore trattamento spettante ai colleghi
che li seguivano nel ruolo dei consiglieri di Stato (con decorrenza
dalle date in cui si erano verificati i relativi presupposti), ed
altresi' l'obbligo di pagare le differenze retributive arretrate con
la rivalutazione monetaria e gli interessi legali;
che la Presidenza del Consiglio aveva, tuttavia, omesso di
dare seguito a tali decisioni, limitandosi ad emanare, in data 13
luglio 2000, degli atti che davano una «parzialissima» esecuzione a
quattro soltanto di esse;
che gli interessati avevano proposto, allora, un ricorso per
l'esecuzione del giudicato, il quale, pur avendo trovato accoglimento
da parte del Consiglio di Stato, era pero' conclusivamente sfociato
in una sentenza di annullamento della decisione da questo adottata da
parte della suprema Corte di cassazione per difetto di giurisdizione;
che, infine, dietro impulso di ulteriori istanze di
esecuzione avanzate da parte degli stessi interessati la Presidenza
del Consiglio aveva emesso la nota del 3 febbraio 2003 in epigrafe
(dopo che la segreteria generale del Consiglio di Stato le aveva
trasmesso, con la nota n. 2383/2002, gli schemi aggiornati dei
rispettivi decreti individuali), con la quale aveva respinto le nuove
richieste degli istanti opponendo loro il disposto dell'art. 50,
comma 4, della legge 388 del 2000.
Tanto premesso, i ricorrenti con il presente gravame impugnavano
tale nota della Presidenza del Consiglio del 3 febbraio 2003
domandando la condanna dell'Amministrazione a corrispondere loro le
somme indicate negli schemi trasmessi dagli uffici del Consiglio di
Stato con la nota n. 2383/2002, o, in alternativa, al risarcimento
dei danni loro cagionati mediante l'inadempimento del dovere di dare
tempestiva esecuzione alle suddette decisioni del Presidente della
Repubblica; in estremo subordine, veniva richiesto che fosse
sollevato un conflitto di attribuzione nei confronti della Presidenza
del Consiglio dei ministri ai sensi dell'alt. 100, comma 3, Cost. A
fondamento del ricorso venivano articolati motivi cosi' rubricati:
1) violazione dell'art. 50, comma 4, della legge n. 388 del
2000, degli artt. 15 e 8 del d.lgs. n. 1199 del 1971, nonche'
dell'alt. 2909 cod. civ., dell'art. 395, n. 5 cod. proc. civ. e
dell'art. 13 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo;
2) violazione dell'alt. 50, ultima parte del comma 4, legge
cit.;
3) questioni di costituzionalita';
4) difetto di motivazione in relazione alla domanda di
risarcimento dei danni; violazione dell'art. 1218 cod. civ.; domanda
di liquidazione;
5) istanza di proposizione di conflitto di attribuzione.
L'Amministrazione intimata si costituiva in giudizio per il
tramite dell'Avvocatura generale dello Stato eccependo
l'inammissibilita' del ricorso sia a causa della sua proposizione in
forma collettiva, sia per l'inoppugnabilita' dei dd.p.c.m. del 13
luglio 2000; del ricorso veniva altresi' dedotta, in ogni casa,
l'infondatezza nel merito.
Gli interessati controdeducevano alle obiezioni avversarie ed
approfondivano le proprie tesi con due successive memorie e
conclusive nate, insistendo per l'accoglimento del ricorso.
Alla pubblica udienza del 31 marzo 2004 la causa e' stata
trattenuta in decisione.
D i r i t t o
1. L'oggetto sostanziale della controversia si identifica nella
pretesa degli interessati di ottenere, da parte della Presidenza del
Consiglio dei ministri, la piena esecuzione dei decreti del
Presidente della Repubblica del 27 settembre 1999 che, in
accoglimento dei loro pregressi ricorsi straordinari, hanno
dichiarato l'obbligo dell'Amministrazione di determinare i
trattamenti economici di loro pertinenza alla stregua dell'art. 4,
comma 9, della legge n. 425 del 1984, tenendo conto del superiore
trattamento spettante ai colleghi che li seguivano nel ruolo dei
consiglieri di Stato, ed accertato l'ulteriore suo obbligo di pagare
loro le differenze retributive arretrate con gli accessori di legge.
Allo stesso fine dell'esecuzione delle predette decisioni
giustiziali gli interessati hanno in precedenza gia' esperito un
ricorso per l'esecuzione del giudicato. Questo, peraltro, pur avendo
trovato accoglimento da parte del Consiglio di Stato (IV, n. 6695 del
15 dicembre 2000), ha poi dato adito ad una sentenza di annullamento
della relativa pronuncia ad opera della suprema Corte di cassazione
per difetto di giurisdizione (SS.UU. civili, n. 15978 del 18 dicembre
2001).
2. Il tribunale deve preliminarmente intrattenersi sulle
eccezioni in rito opposte dall'Avvocatura generale dello Stato.
2.a. Questa ha eccepito in primo luogo l'inammissibilita' del
ricorso in ragione del suo esperimento in forma collettiva, traendo
spunto dalla diversita' ed autonomia delle posizioni individuali dei
singoli ricorrenti.
E' pero' agevole replicare che l'atto introduttivo del presente
giudizio non solo mira ad ottenere l'esecuzione di un provvedimento
unitario, la nota della Presidenza del Consiglio dei ministri del 3
febbraio 2003 che ha respinto, e proprio cumulativamente, le ultime
istanze di esecuzione presentate dagli interessati.
Non soltanto, quindi, non e' ravvisabile tra questi ultimi alcuna
possibilita' di conflitto di interessi, ma le rispettive domande
giudiziali, che importano la soluzione di identiche questioni, sono
avvinte da una piena comunanza sostanziale di petitum e causa
petendi. Il che e' quanto basta, per pacifica giurisprudenza (cfr. ad
es. C.d.S., IV, n. 146, dell'11 febbraio 1999), per ritenere
ammissibile, pur in presenza di posizioni individuali autonome e
scindibili, la proposizione di un ricorso in forma collettiva.
2.b. La difesa erariale fa derivare l'inammissibilita' del
ricorso, inoltre, dall'assunto dell'intervenuta consolidazione dei
decreti del 13 luglio 2000 con i quali la Presidenza del Consiglio
aveva inteso conformarsi alle decisioni di accoglimento - secondo i
ricorrenti cosi' attuate, peraltro, solo in minima parte - dei
ricorsi straordinari in questione.
Ad avviso dell'Avvocatura i detti decreti avrebbero dovuto
formare materia di un immediato ricorso impugnatorio in sede
ordinaria o straordinaria, in mancanza del quale - gli interessati,
come si e' detto in narrativa, hanno proposto all'epoca un semplice
ricorso per l'ottemperanza al giudicato - le loro statuizioni
sarebbero diventate definitive ed incontestabili.
Neppure questa eccezione puo' essere condivisa.
Tanto i precedenti ricorsi straordinari, con le decisioni che li
hanno accolti, quanto questo gravame giurisdizionale, riguardano la
materia del trattamento retributivo, ambito nel quale
l'Amministrazione non dispone, secondo la disciplina positiva, di
poteri autoritativi di sorta (ma esistono soltanto - e quando,
naturalmente, ne sussistano i presupposti - diritti e correlativi
obblighi, e comunque atti amministrativi di natura solo paritetica).
Cio' posto, appare evidente come gli interessati, mediante le
decisioni del Capo dello Stato del 27 settembre 1999, si siano visti
riconoscere nella detta materia delle posizioni di diritto
soggettivo, che la Presidenza del Consiglio con i suoi atti del 13
luglio 2000 non aveva il potere di ridefinire autoritativamente e
quindi, in tesi, di degradare. Di qui la conclusione obbligata
dell'insussistenza dell'onere, ipotizzato dalla difesa
dell'Amministrazione, di un'immediata impugnazione dei decreti del 13
luglio 2000, trattandosi di atti sprovvisti di indole imperativa.
Non senza dire, infine, che comunque la nota del 3 febbraio 2003
in epigrafe ha operato un riesame dell'oggetto di tali precedenti
determinazioni, come risulta, oltre che dal suo testo letterale,
dall'analisi da essa recata della nuova normativa intervenuta in
materia, ed infine dalla circostanza dell'essere stata esperita
un'apposita nuova istruttoria sulla spesa. Sicche' i termini per
ricorrere sarebbero stati, in ogni caso, riaperti.
Anche questa seconda eccezione, pertanto, si rivela per ogni
verso priva di consistenza.
2.c. La difesa dell'Amministrazione assume poi che non
esisterebbe un effettivo interesse dei sunnominati al ricorso, in
quanto, anche in ipotesi di annullamento dei decreti della Presidenza
del Consiglio del 3 febbraio 2003 e del 13 luglio 2000, per
determinare il trattamento economico di pertinenza dei ricorrenti
sarebbe inevitabile fare i conti con il comma 4 dell'art. 50 della
legge n. 388 del 2000, che da parte sua vanificherebbe anche i pur
limitati vantaggi fin qui ricavati da taluni degli interessati in
sede di esecuzione delle precedenti decisioni giustiziali. Appare
pero' evidente come l'eccezione non tenga in alcun conto il dato per
cui gli autori del presente ricorso mirano proprio a sottrarsi alla
sfera di operativita' di quest'ultima norma, vuoi a livello
interpretativo, vuoi attraverso l'auspicato intervento della Corte
costituzionale. Onde anche questa eccezione si manifesta priva di
pregio.
2.d. Deve essere fatto infine notare, per completezza, che la
circostanza che gli interessati abbiano scelto, in origine, di fare
valere le proprie ragioni attraverso la via del ricorso straordinario
non inibiva loro la possibilita' di adire in seguito un organo
giurisdizionale, quale il tribunale, al fine di ottenere la compiuta
esecuzione delle favorevoli decisioni ottenute in quella prima sede.
La giurisprudenza non mostra incertezze sulla cogenza della
decisione emessa sul ricorso straordinario per la p.a., ravvisando a
carico di questa l'obbligo di darvi esecuzione (v. ad es. c.d.s., V,
n. 577 del 5 ottobre 1987; IV, n. 1302 del 16 ottobre 1998 e n. 5393
del 22 settembre 2003): e da questo presupposto fa derivare il
corollario che l'amministrato, allo scopo di far valere la pretesa
alla puntuale esecuzione della pronuncia giustiziale, puo' avvalersi
- in particolare - dello strumento dell'impugnativa del
silenzio-rifiuto formatosi sulla diffida a provvedere, ovvero della
diretta impugnazione dell'atto emesso dall'Amministrazione che si
presenti elusivo o palesemente in contrasto con la decisione
presidenziale (Tribunale amministrativo regionale Lazio, II, n. 215
del 14 gennaio 2004; Tribunale amministrativo regionale Puglia, Bari,
II, n. 217 del 28 febbraio 1997; Tribunale amministrativo regionale
Sicilia, Catania, II, n. 1606 del 16 ottobre 2003). Con il che,
dunque, la giurisprudenza esclude che a chi persegua l'esecuzione di
una decisione giustiziale l'accesso alla tutela giurisdizionale vera
e propria possa essere negato opponendogli il canone dell'electa una
via non datur recursus ad alteram, indirizzo in armonia con la
tradizionale acquisizione per cui il principio di alternativita' fra
ricorso giurisdizionale e ricorso straordinario, dato il suo
carattere limitativo dell'esercizio del diritto di azione, non e'
suscettibile di applicazione analogica, ma opera nel solo caso,
contemplato dagli artt. 8, comma 2, del d.P.R. n. 1199 del 1971, e
20, comma 3, della legge n. 1034/1971, di impugnative aventi ad
oggetto il medesimo atto (cfr. ad es. c.d.s., A.P., n. 5 del 15 marzo
1989).
3. Rispetto al merito della causa riveste valore centrale la
previsione dell'art. 50, comma 4, della legge n. 388 del 23 dicembre
2000 (la legge finanziaria per l'anno 2001).
La norma, il cui disposto e' stato richiamato a base
dell'impugnata nota reiettiva delle istanze dei ricorrenti, nella
parte di interesse recita: «Il nono comma dell'art. 4 della legge 6
agosto 1984, n. 425, si intende abrogato dalla data di entrata in
vigore del citato decreto-legge n. 333 del 1992, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 359 del 1992, e perdono ogni efficacia
i provvedimenti e le decisioni di autorita' giurisdizionali comunque
adottati difformemente dalla predetta interpretazione dopo la data
suindicata. In ogni caso non sono dovuti e non possono essere
eseguiti pagamenti sulla base dei predetti decisioni o
provvedimenti».
Ora, ad avviso del tribunale correttamente la Presidenza del
Consiglio dei ministri ha ritenuto che questa norma si opponesse
all'accoglimento delle richieste di parte («Considerato che
l'art. 50, comma 4, della legge 23 dicembre 2000, n. 388, ha
interpretato retroattivamente l'art. 4, nono comma, della legge
n. 425 del 1984, nel senso che esso va considerato abrogato a
decorrere dalla data di entrata in vigore del decreto-legge n. 333
del 1992; Considerato che il medesimo art. 50, ultima parte del comma
4, ha disposto che sono venuti meno gli effetti degli atti e delle
decisioni giurisdizionali rese in applicazione dell'art. 4, nono
comma, della legge n. 425 del 1984, senza eccettuare le decisioni del
Presidente della Repubblica di accoglimento di ricorsi straordinari
...»).
3.a. Con il ricorso in esame e' stato sostenuto il contrario,
prospettando la tesi che la nuova norma riguarderebbe i ricorrenti
soltanto de futuro ed entro ben ristretti limiti: vale a dire che
essa sarebbe applicabile loro solo nel senso che, qualora dopo la
data del 1° gennaio 2001 si verificasse la nomina di un Consigliere
di Stato avente uno stipendio maggiore, il trattamento economico di
essi ricorrenti non potrebbe comunque piu' giovarsene.
A sostegno della loro tesi gli interessati hanno addotto
l'avvenuta formazione, sulle decisioni del Capo dello Stato da loro
ottenute, di una situazione di «giudicato amministrativo
sostanziale», e si sono richiamati ai principi generali sui rapporti
tra cosa giudicata e leggi successive retroattive (svolgendo
argomenti che troveranno specifica considerazione infra, al n. 4,
dove si dira' della dubbia compatibilita' della norma sopravvenuta
con i principi costituzionali) e al canone dell'interpretazione
secundum constitutionem.
A loro avviso l'amministrazione avrebbe dato un'interpretazione
errata allo jus superveniens. Cio' in quanto una misura eccezionale,
quale la cancellazione ope legis degli effetti prodotti da decisioni
del Capo dello Stato ormai immutabili, avrebbe dovuto essere
necessariamente prevista in maniera chiara ed espressa, non potendo
in mancanza di tanto essere ascritto al legislatore un intento che
verrebbe a trovarsi in conflitto con la Carta.
In ricorso sono stati inoltre richiamati i lavori preparatori
della Camera dei deputati e del Senato. Nel corso della discussione
del disegno di legge, si e' detto, era stata prospettata la
possibilita' che la nuova norma venisse intesa nel senso di incidere
su posizioni individuali come quelle degli attuali ricorrenti: e
proprio in senso contrario ad una simile eventualita' si era espresso
al Senato il Ministro della funzione pubblica (annunciando una
modifica del testo, che peraltro non consta essere stata apportata),
e la Camera aveva approvato l'ordine del giorno n. 38 del 22 dicembre
2000 impegnando il Governo a dare applicazione alla norma nel senso
di fare salve le decisioni irrevocabili gia' formatesi.
3.b. Come si e' premesso, tuttavia, l'interpretazione proposta
dalla parte ricorrente non puo' essere accolta.
La norma del cui significato si tratta, infatti, non solo non
enuncia la salvezza che nel ricorso viene rivendicata, ma lascia
chiaramente intendere di non volerla riconoscere ne' osservare.
Come viene ricordato anche nell'atto introduttivo, il canone
dell'interpretazione conforme a Costituzione puo' trovare
applicazione soltanto ove il testo letterale di un precetto renda
praticabile una pluralita' di percorsi ermeneutici. Ma e' proprio
questo presupposto a fare difetto nel caso concreto, poiche' la norma
in discussione mostra un testo che e' incompatibile con la lettura
che ne viene proposta dai ricorrenti, e con ogni altra
interpretazione che si differenzi da quella da loro avversata. E
questa circostanza esclude altresi' che possa attribuirsi rilievo
alle suesposte indicazioni dei lavori preparatori, le quali non
possono che risultare recessive al cospetto di un testo letterale che
da loro diverga, come e' il caso di quello in esame (cfr. Cass. civ.,
I, n. 2230 del 27 febbraio 1995; III, n. 3550 del 21 maggio 1988;
Sez. lavoro, n. 3276 dell'8 giugno 1979).
A conforto, invero, dell'interpretazione data dalla Presidenza
del Consiglio con la sua ultima nota, stanno in particolare i
seguenti elementi: il binomio «i provvedimenti e le decisioni», il
quale compare nel penultimo periodo del citato nono comma e si trova
anche ribadito nell'ultimo; la precisazione legislativa per cui la
prevista perdita di efficacia vale per gli uni e per le altre, per il
solo fatto di essere stati «comunque adottati difformemente dalla
predetta interpretazione dopo la data suindicata»; infine, e
soprattutto, la prescrizione conclusiva per cui «in ogni caso» dai
titoli indicati non potranno sortire pagamenti. E cio' e' quanto
basta per convincersi dell'impraticabilita' dell'itinerario
ermeneutico patrocinato dai ricorrenti.
3.c. La norma indicata, pertanto, vanificando le decisioni
giustiziali che sono state rese a suo tempo in favore dei ricorrenti,
con la propria portata interdittiva impedisce alle pretese di parte
di avere un qualsiasi corso. E con cio' preclude al Tribunale di
accedere al problema di merito che gli stessi interessati vorrebbero
vedere in questa sede risolto, il quale richiederebbe di accertare la
correttezza e completezza dell'esecuzione fin qui data alle decisioni
del Capo dello Stato del 27 settembre 1999.
4. Questa norma presta pero' il fianco ai dubbi di
costituzionalita' avanzati con il terzo motivo del ricorso con
riferimento agli artt. 3, 24, 100, 103 e 113 della Carta, con la
conseguenza che le relative questioni dovranno essere sottoposte al
vaglio della Corte costituzionale.
Da parte dei ricorrenti si assume che il legislatore, incorrendo
in un eccesso di potere, avrebbe inammissibilmente inciso su
decisioni ormai immutabili ed irrevocabili emesse dal Capo dello
Stato in regime di alternativita' rispetto al ricorso
giurisdizionale, le quali avevano accertato l'avvenuta lesione di
diritti soggettivi. Premesso, infatti, che non e' consentito al
legislatore travolgere dei giudicati, viene dedotto che sarebbe
propria delle predette decisioni una forza e funzione equivalente a
quella delle vere e proprie sentenze, e che comunque sarebbe
irragionevole un trattamento differenziato, sul punto, dei due tipi
di titoli, come pure dei soggetti che li abbiano ottenuti.
4.a. La base di partenza del ragionamento che occorre svolgere
consiste, quindi, in cio', che la giurisprudenza costituzionale e'
attestata nel senso che la portata retroattiva delle norme di
interpretazione autentica incontra, tra i diversi limiti, «quello
della tutela dell'affidamento legittimamente posto sulla certezza
dell'ordinamento giuridico, e quello del rispetto delle funzioni
costituzionalmente riservate al potere giudiziario (cio' che vieta di
intervenire per annullare gli effetti del giudicato o di incidere
intenzionalmente su concrete fattispecie sub judice)» C. cost.,
n. 525 del 22 novembre 2000.
La Corte ha invero censurato anche di recente gli interventi
legislativi con i quali, oltre a crearsi una regola astratta operando
sul piano delle fonti, vengono investite anche delle sentenze gia'
passate in giudicato, con il risultato di precludere la loro
esecuzione, ed ha ravvisato nell'incidenza della nuova norma su
situazioni coperte da giudicato una lesione dei principi che
governano i rapporti tra potere legislativo e potere giurisdizionale,
oltre che delle disposizioni relative alla tutela giurisdizionale dei
diritti e degli interessi legittimi (n. 374 del 27 settembre 2000;
cfr. anche, ad es., la n. 15 del 19 gennaio 1995).
Alla stregua della giurisprudenza costituzionale sembra, dunque,
corretto dire che lo jus superveniens non possa travolgere delle
situazioni regolate da giudicato.
Anche l'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, del resto, ha
avuto modo di osservare che il contenuto precettivo del giudicato
amministrativo, come di quello civile, costituisce un modo di essere
necessario e non piu' mutabile della realta' giuridica, ormai
definitivamente cristallizzato nella pronunzia giurisdizionale (anche
se questa avesse per avventura travisato le norme da applicare al
caso concreto). La garanzia costituzionale della tutela
giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi di cui agli
artt. 24 e 113 della Carta non riguarda, infatti, il solo diritto di
adire il giudice, ma comprende anche e soprattutto il diritto di
ottenere da questi una statuizione definitiva ed immutabile (l'unica
realmente satisfattiva della pretesa azionata in giudizio). E' stato
pertanto concluso che «l'immutabilita' del giudicato non puo' cedere
di fronte a norme sopravvenute aventi efficacia retroattiva»,
giacche' diversamente «sarebbe consentito al legislatore vanificare
in ogni momento la funzione propria della Magistratura (...) rendendo
aleatoria ... quella tutela giurisdizionale che costituisce un
fondamentale diritto assicurato al singolo dalla Costituzione, tutela
che non puo' dirsi tale se non e' completa (artt. 24 e 113 Cost.) e
indipendente dalla ingerenza di ogni altro potere (artt. 101 e 104
Cost.)» (c.d.s., A.P., n. 4 del 21 febbraio 1994).
4.b. Ebbene, la condizione giuridica del provvedimento decisorio
di un ricorso straordinario, pur non presentandosi identica a quella
propria della sentenza, e' comunque ampiamente suscettibile, per i
significativi tratti di affinita' esistenti tra loro, di esserle
raffrontata.
Esistono, infatti, molteplici elementi deponenti nel senso che il
Capo dello Stato, allorche' con la decisione di sua competenza
aderisca al parere reso nel procedimento dal Consiglio di Stato,
cooperi all'esplicazione di una funzione essenzialmente
giurisdizionale, limitandosi ad un ruolo formale di esternazione del
relativo decisum tecnico.
E' pur vero, poi, che l'autorita' di vertice non e' vincolata in
modo assoluto ad uniformarsi al parere rimessole dal Consiglio di
Stato, e potrebbe quindi, in teoria, risolvere la controversia anche
secondo criteri diversi da quelli consistenti nella pura e semplice
applicazione delle norme di diritto (come ha ricordato anche la S.C.
con la sentenza n. 15978/2001 cit.). Cio', tuttavia, altro non pare
significare se non che, negli eccezionali casi in cui questo avvenga
(tra i quali non rientra quello corrente), la soluzione della
controversia troverebbe allora definizione, attraverso la
sottoposizione della fattispecie al Consiglio dei ministri, mediante
l'esplicazione della funzione di alta amministrazione, la quale puo'
innestarsi nel procedimento in discorso - ed e' questa la
peculiarita' che la materia possiede - facendo deviare il suo corso
dagli ordinari binari pienamente giuridici e para-giurisdizionali sui
quali esso e' comunque per regola strutturalmente e funzionalmente
impiantato, sottraendogli cosi', in tali soli casi, la sua normale
natura.
Non e' casuale che la decisione giustiziale conforme al parere
non sia mai stata ritenuta impugnabile con un ulteriore ricorso al
Capo dello Stato o con un normale gravame giurisdizionale (potendo
esserne denunziati, come e' noto, solo gli eventuali vizi formali o
procedurali), ne' mai ne sia stata ammessa la revoca (c.d.s., IV,
n. 6695 del 15 dicembre 2000).
Vanno considerati, in particolare, gli artt. 8, 10 e specialmente
15 del d.lgs. n. 1199 del 1971, l'ultimo dei quali stabilisce che i
decreti del Presidente della Repubblica di decisione dei ricorsi
straordinari possono essere impugnati per revocazione nei casi
previsti dall'art. 395 cod. proc. civ.: articoli che, assimilando
sotto molteplici e qualificanti aspetti la funzione giustiziale a
quella giurisdizionale, hanno fatto dire ai ricorrenti non senza
elementi di ragione che gli effetti sostanziali delle decisioni in
discorso sono equivalenti a quelli del giudicato amministrativo.
Viene comunemente ricordato (cfr. c.d.s., I, par. n. 3319 del 6
dicembre 1995), infatti, che il ricorso straordinario, rimedio
alternativo e parallelo a quello giurisdizionale, e' soggetto ad
identiche condizioni di proponibilita' (salva la diversa lunghezza
del termine per ricorrere e la differente posizione rispetto alla
regola del previo esaurimento dei ricorsi amministrativi interni), e
somministra una tutela del tutto analoga per petitum e causa petendi;
la relativa decisione e' inoltre pronunziata in termini di stretto
diritto, esclusa ogni valutazione discrezionale dell'interesse
pubblico; la decisione finale, formalmente emessa con decreto del
Presidente della Repubblica su proposta del Ministro competente per
materia, si basa sul parere del Consiglio di Stato, dal quale e'
possibile discostarsi solo sottoponendo la questione al Consiglio dei
ministri; il Consiglio di Stato, infine, e' un organo imparziale, e
la sua indipendenza e' garantita dalla Costituzione (anche perche' lo
stesso e' titolare, contemporaneamente, di funzioni anche formalmente
giurisdizionali).
Con questi dati strutturali concorre poi quello, che appare
fondamentale, inerente al profilo funzionale dell'istituto
giustiziale.
Il ricorso straordinario, pur perseguendo anche lo scopo
tradizionale di permettere un controllo finale sulla legittimita' di
un atto in un contesto ancora in un certo qual senso interno
all'Amministrazione, sembra senz'altro trovare la sua ragione
d'essere e finalita' preminente, oggi, nella protezione degli
interessi degli amministrati, come si e' reso particolarmente
evidente a seguito dell'intervento dell'art. 3, comma 4, della legge
n. 205 del 2000, sulla tutela cautelare («Nell'ambito del ricorso
straordinario al Presidente della Repubblica puo' essere concessa, a
richiesta del ricorrente, ove siano allegati danni gravi e
irreparabili derivanti dall'esecuzione dell'atto, la sospensione
dell'atto medesimo»).
La funzione che l'ordinamento affida al ricorso straordinario e'
quindi essenzialmente la medesima, votata alla tutela dei diritti e
degli interessi legittimi individuali, cui assolve, alternativamente
e fungibilmente, il ricorso giurisdizionale amministrativo. Come e'
stato recentemente detto, «...essendo il rimedio in questione
preordinato al valore della tutela delle situazioni soggettive
contemplate dall'art. 24 Cost., il principio di non piena aderenza al
risultato (peraltro imposto da quel precetto fondamentale) finirebbe
per tradursi in una sostanziale negazione della premessa, relegando
l'ambito di applicazione del ricorso straordinario in una specie di
zona grigia, nella quale, in definitiva, non sarebbe sempre garantita
la piena tutela di situazioni soggettive» (c.d.s., II, n. 2759/02 del
12 marzo 2003).
Il ricorso straordinario, dunque, ai fini di causa sembra poter
essere reputato un rimedio anche funzionalmente simile al ricorso
giurisdizionale.
Cio' posto, il tribunale non puo' che prendere atto,
naturalmente, della statuizione della Corte regolatrice che ha
escluso, proprio in uno stadio precedente della stessa vicenda
oggetto di controversia, l'esperibilita' del giudizio di ottemperanza
(ss.uu. civili, n. 15978 del 18 dicembre 2001). Questa conclusione,
se nega che l'esecuzione delle decisioni del Capo dello Stato possa
giovarsi di un simile mezzo (di cui la giurisprudenza amministrativa
ammette peraltro l'utilizzabilita' anche per i lodi arbitrali), non
pare pero' suscettibile di incidere sugli effetti che la legge
riconnette alle stesse decisioni, la cui efficacia sostanziale e la
cui funzione istituzionale sopravvivono impregiudicate al
disconoscimento della praticabilita' della procedura di cui
all'art. 27 n. 4 T.U. n. 1054 del 26 giugno 1924.
E se le sezioni unite, nell'occasione, agli specifici fini del
giudizio di loro competenza hanno escluso la rilevanza della divisio
tra le decisioni rese - praeter legem - su controversie devolute alla
giurisdizione ordinaria (decisioni che sono reputate disapplicabili)
e quelle, invece, emesse in regime di alternativita' rispetto alla
giurisdizione amministrativa, il Tribunale non puo' fare a meno di
notare che la caratteristica che il legislatore ha impresso al
ricorso straordinario, conformemente connotandolo, e' proprio quella
dell'alternativita' alla via giudiziaria amministrativa. Ed e' la
vigenza del regime di alternativita' che comporta che le relative
decisioni giustiziali non siano sindacabili ne' modificabili dal
giudice amministrativo (ne' da qualsiasi altro giudice od autorita):
non e' difatti consentito riaprire una controversia gia' chiusa, nel
senso che, una volta che il ricorso straordinario, sul conforme
parere del Consiglio di Stato, sia stato definito, e' precluso ogni
riesame in sede giurisdizionale della questione cosi' decisa (cfr.
c.d.s., IV, nn. 6502 del 7 dicembre 2000 e 800 del 20 giugno 1996;
VI, nn. 601 del 17 aprile 1997, 437 del 14 dicembre 1976 e 883 del 27
ottobre 1952; nel senso della definitivita' ed irrevocabilita' delle
decisioni dei ricorsi straordinari, nonche' del parallelismo
esistente con i ricorsi giurisdizionali, v. anche c.d.s., A.P., n. 26
del 30 dicembre 1954). «La decisione puo' essere modificata solo per
correzione di errore materiale o nei casi eccezionali di revocazione,
secondo le stesse regole dettate per le sentenze civili non
suscettibili di impugnazione; salvi questi casi eccezionali, non puo'
essere modificata o revocata dalla stessa autorita' che l'ha emessa,
ne' ad istanza delle parti ne' d'ufficio» (c.d.s., I, n. 3319 del 6
dicembre 1995). Ed il principio dell'irretrattabilita' della
decisione e' stato gia' affermato anche dinanzi a norme di
interpretazione autentica (c.d.s., III, n. 221 del 25 ottobre 1994).
La decisione del ricorso straordinario ha, dunque, la funzione di
definire immutabilmente la lite in regime di alternativita' nel
segno, come si e' detto, della difesa delle posizioni soggettive
individuali meritevoli di tutela ex artt. 24 e 113 Cost.
Ne' sembra poter essere trascurato il fatto che nel corso del
procedimento promosso dal ricorso straordinario puo' essere anche
sollevata una pregiudiziale comunitaria ai sensi dell'art. 177 del
Trattato (Corte di Giustizia C.E., 16 ottobre 1997, cause da C-69/96
a C-79/96), avendo la Corte del Lussemburgo riconosciuto che il
Consiglio di Stato, quando emette il parere di sua competenza nelle
fattispecie in discorso, costituisce una giurisdizione ai sensi della
norma appena citata, per ragioni che discendono dalla sua posizione
di indipendenza, dall'obbligatorieta' della sua pronuncia e
dall'esistenza di un contraddittorio all'interno della relativa
procedura.
Almeno secondo la prassi giustiziale, inoltre, si ritiene che
nella medesima sede possa essere sollevato anche un incidente di
costituzionalita' (c.d.s., I, n. 650/96 del 19 maggio 1999 e
n. 4210/02 del 4 novembre 2003; II, n. 534/01 del 27 marzo 2002 e
n. 2898/02 del 26 marzo 2003; C.G.A., n. 448/2001 del 2003).
La Corte di cassazione, infine, occupandosi della materia delle
cause di ineleggibilita', ha avuto modo di chiarire che il dato
preclusivo della pendenza della lite ricorre non soltanto quando la
lite stessa si sia formalizzata in una controversia giudiziaria in
senso stretto (dinanzi ad un giudice civile o amministrativo), ma
anche ove sia pendente un procedimento in sede amministrativa
contenziosa quale un ricorso straordinario, poiche' anche in tal caso
sussiste una contrapposizione tra parti nell'ambito di un apposito
procedimento instaurato al fine di risolvere una controversia tra
p.a. e privato ricorrente, tenuto conto in particolare del principio
di alternativita' che connota i rapporti tra il ricorso straordinario
ed il ricorso giurisdizionale amministrativo (Cass. civile, I,
n. 2262 del 15 aprile 1982). Sicche' anche da questa particolare
angolazione le due sedi sono state assimilate.
In conclusione, pur in presenza di una doppia veste,
giurisdizionale ed amministrativa, della procedura in esame, da
quanto esposto si desume che la natura giurisdizionale immanente nei
profili contenutistici, funzionali e relazionali dell'istituto,
nonche' nei suoi effetti determinanti, al pari di quelli delle
sentenze, per l'assetto di interessi che ne forma oggetto, dovrebbe
prevalere sulla sua forma amministrativa.
Pertanto, la incisione retroattiva di una nuova norma di legge su
una decisione definitiva si puo' presentare lesiva delle garanzie
costituzionali. E questo non solo in via diretta, e cioe' in forza
della plausibile assimilabilita' del ricorso straordinario e della
decisione giustiziale al ricorso e alla decisione giurisdizionale, ma
anche per l'incompatibilita' di un intervento legislativo siffatto
con la funzione del ricorso straordinario, che dopo l'avvento della
legge n. 205/2000 sulla materia cautelare sembra dover essere
identificata senza meno, alla stessa stregua della finalita' della
giurisdizione, nella tutela dei diritti e degli interessi legittimi.
La tutela delle posizioni degli amministrati, infatti, e' perseguita
nel diritto vivente, ed assegnata dall'ordinamento positivo, oltre
che al ricorso giurisdizionale amministrativo, anche al ricorso
straordinario: sicche' le limitazioni che pregiudicano l'effettivita'
di quest'ultimo sembrano tradursi nello stesso tempo in lesioni del
valore costituzionale di cui agli artt. 24 e 113 Cost. (oltre a
presentarsi prive di giustificazione razionale anche sotto il profilo
della parita' di trattamento).
Del resto, in un'altra fattispecie in cui pure assumeva rilievo
una norma legislativa (allora, regionale) che veniva ad incidere su
una decisione di accoglimento di un ricorso straordinario al Capo
dello Stato, caducandone sostanzialmente gli effetti, e' gia'
accaduto che sia stata sollevata in proposito una questione di
legittimita' costituzionale (Tribunale amministrativo regionale
Umbria, ordinanza del 13 aprile 1994), sulla notazione che «... la
singolare natura del detto rimedio giustiziale, l'alternativita' con
l'impugnativa giurisdizionale, l'inserimento del ricorso medesimo nel
quadro degli strumenti di tutela dei diritti soggettivi e degli
interessi legittimi nei confronti della P.A. e dei suoi atti
orientano a ritenere sussistente, nella specie, la violazione delle
norme costituzionali poste a tutela dell'esercizio del diritto
inviolabile alla difesa che, seppure riferibili direttamente alla
sede giurisdizionale, appaiono parimenti applicabili alle correlate
sedi giustiziali. E tutela non vi e' se il rapporto giuridico
affermato nella naturale sede contenziosa non perviene poi, per
intervento normativo retroattivo, a svolgere il proprio contenuto
satisfattorio dell'interesse sostanziale azionato». E la Corte, nel
pronunziarsi al riguardo, senza dire alcunche' che potesse suonare
come una smentita di una simile impostazione, ha respinto la
questione allora postale motivando sulla base di elementi ad essa
estrinseci (la circostanza che la legge interpretativa oggetto di
scrutinio fosse anteriore, e non successiva, all'accoglimento del
ricorso straordinario de quo, e quella che la decisione giustiziale
era stata determinata da ragioni estranee alla controversa
interpretazione della norma di base) (C. cost., n. 376 del 25 luglio
1995).
Ne' puo' tacersi, infine, che, anche a volere ipoteticamente
prescindere da ogni parallelismo tra ricorsi straordinari e ricorsi
giurisdizionali, l'incisione retroattiva di una nuova norma di legge
su una decisione giustiziale definitiva presenta comunque, per le
ragioni esposte, profili di incompatibilita' anche rispetto alla
funzione costituzionale del Consiglio di Stato (art. 100, comma 1) di
assicurare «la tutela della giustizia nell'amministrazione».
4.c. Per quanto precede, si profilano non manifestamente
infondate le questioni sollevate dai ricorrenti in ordine alla
legittimita' costituzionale dell'art. 50, comma 4, penultimo ed
ultimo periodo, della legge n. 388 del 23 dicembre 2000, nella parte
in cui tale norma, esplicitando la portata retroattiva
dell'abrogazione da essa contemplata, prevede che questa possa
travolgere anche posizioni individuali gia' riconosciute mediante
sentenze o decisioni di ricorsi straordinari che erano ormai divenute
definitive, per conflitto con gli artt. 3, 24, 100, 103 e 113 della
Carta.
Quanto alla rilevanza di tali questioni rispetto al giudizio in
corso, la stessa emerge da quanto illustrato in precedenza, allorche'
e' stato evidenziato che la norma della cui costituzionalita' si
dubita imporrebbe senz'altro la reiezione del presente ricorso,
laddove una sua caducazione - limitata, si intende, al profilo
sollevato - potrebbe condurre il giudizio, all'esito
dell'accertamento sostanziale non piu' precluso, anche ad una
conclusione opposta.
Le questioni delineate nel paragrafo precedente vanno pertanto
sottoposte al vaglio della Corte costituzionale, ed il presente
giudizio conseguentemente sospeso in attesa della loro decisione.
P. Q. M.
Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, Sezione I, visti
gli artt. 134 della Costituzione, 1 e segg. della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, nonche' 23 e segg. della legge
11 marzo 1953, n. 87; ritenute le questioni, come sopra indicate,
rilevanti ai fini della decisione della controversia e non
manifestamente infondate, cosi' dispone:
Sospende il giudizio sul ricorso in epigrafe;
Ordina la immediata trasmissione alla Corte costituzionale
del fascicolo relativo al ricorso medesimo per la soluzione delle
questioni di legittimita' costituzionale relative all'art. 50, comma
4, penultimo ed ultimo periodo, della legge n. 388 del 23 dicembre
2000, nei termini di cui in motivazione, con riferimento agli
artt. 3, 24, 100, 103 e 113 della Costituzione;
Ordina alla segreteria della sezione che la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente del
Consiglio dei ministri, nonche' comunicata al Presidente della Camera
dei deputati e al Presidente del Senato della Repubblica.
Cosi' deciso in Roma, Camera di consiglio del 31 marzo 2004.
Il Presidente: Savo Amodio
L'estensore: Gaviano 04C1189