N. 372 SENTENZA 29 novembre - 2 dicembre 2004
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Regione Toscana - Statuto - Ricorso del Governo - Proposizioni con contenuto di «principi generali» e «finalita' principali», particolarmente in tema di diritto di voto agli immigrati, convivenza fuori del vincolo matrimoniale, equilibrio ecologico, ambiente, patrimonio culturale, biodiversita', rispetto degli animali, patrimonio storico artistico e paesaggistico, sviluppo economico, competitivita' delle imprese, liberta' di iniziativa economica, cooperazione - Funzione di natura culturale o politica, ma non normativa - Carenza di idoneita' lesiva - Inammissibilita' delle questioni. - Statuto della Regione Toscana, artt. 3, comma 6, e 4, comma 1, lettere h), l), m), n), o) e p). - Costituzione, artt. 2, 3, 5, 29, 48, 117, secondo comma, lettere e), f), i), l) , p), s ), 118, terzo comma, 121, secondo comma, 123, primo comma, e 138. Regione Toscana - Statuto - Programma di governo - Approvazione entro 10 giorni dalla sua illustrazione - Ricorso del Governo - Asserita irragionevole variazione rispetto alla forma di governo prefigurata nella Costituzione - Non fondatezza della questione. - Statuto della Regione Toscana, art. 32, comma 2. - Costituzione, artt. 3 e 122, quinto comma. Regione Toscana - Statuto - Diritto di accesso ai documenti amministrativi regionali - Richiesta senza obbligo di motivazione - Atti amministrativi «meramente esecutivi» - Esclusione dell'obbligo di motivazione - Ricorso del Governo - Assunta lesione dei principi di buon andamento dell'amministrazione, di tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi, di eguaglianza - Non fondatezza delle questioni. - Statuto della Regione Toscana, art. 54, commi 1 e 3. - Costituzione, artt. 3, 24, 97 e 113. Regione Toscana - Statuto - Funzioni amministrative conferite agli enti locali - Disciplina con legge regionale per garantire uniformita' in funzione di specifiche esigenze unitarie - Ricorso del Governo - Asserita lesione della riserva di potesta' regolamentare attribuita agli enti locali, della autonomia organizzativa e amministrativa degli stessi, del principio di sussidiarieta', del principio di leale collaborazione - Non fondatezza della questione. - Statuto della Regione Toscana, art. 63, comma 2. - Costituzione, artt. 114, 117, sesto comma, e 118. Regione Toscana - Statuto - Tributi degli enti locali - Disciplina con legge, limitatamente ai profili coperti da riserva di legge, salva la potesta' degli enti di istituirli - Ricorso del Governo - Asserita lesione dell'autonomia tributaria degli enti locali, con pregiudizio delle scelte del legislatore nazionale - Non fondatezza della questione. - Statuto della Regione Toscana, art. 64, comma 2. - Costituzione, art. 119. Regione Toscana - Statuto - Formazione e attuazione degli atti comunitari nelle materie di competenza regionale - Partecipazione degli organi di governo e del Consiglio regionale - Ricorso del Governo - Asserita lesione della competenza statale nella materia - Non fondatezza della questione. - Statuto della Regione Toscana, art. 70, comma 1. - Costituzione, art. 117, quinto comma. Regione Toscana - Statuto - Referendum abrogativo di legge o regolamento regionale - Quorum della maggioranza dei votanti alle ultime elezioni regionali - Ricorso del Governo - Asserita lesione del principio di ragionevolezza, irrazionalita', violazione del criterio determinativo del quorum previsto dalla Costituzione per il referendum abrogativo di legge statale - Non fondatezza della questione. - Statuto della Regione Toscana, art. 75, comma 4. - Costituzione, artt. 3 e 75.(GU n.1002 del 9-12-2004 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: Valerio ONIDA; Giudici: Carlo MEZZANOTTE, Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli articoli 3,
comma 6; 4, comma 1, lettere h), l), m), n), o), p); 32, comma 2; 54,
commi 1 e 3; 63, comma 2; 64, comma 2; 70, comma 1; 75, comma 4,
dello statuto della Regione Toscana, approvato in prima deliberazione
il 6 maggio 2004 e, in seconda deliberazione, il 19 luglio 2004,
pubblicato nel Bollettino Ufficiale della Regione n. 27 del 26 luglio
2004, promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri,
notificato il 9 agosto 2004, depositato in cancelleria il 12
successivo ed iscritto al n. 83 del registro ricorsi 2004.
Visto l'atto di costituzione della Regione Toscana;
Udito nell'udienza pubblica del 16 novembre 2004 il giudice
relatore Piero Alberto Capotosti;
Uditi l'avvocato dello Stato Giorgio D'Amato per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avv. Stefano Grassi per la Regione
Toscana.
Ritenuto in fatto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso
notificato il 9 agosto 2004, depositato il successivo 12 agosto 2004,
ha sollevato questione di legittimita' costituzionale degli
articoli 3, comma 6; 4, comma 1, lettere h), l), m), n), o), p); 32,
comma 2; 54, commi 1 e 3; 63, comma 2; 64, comma 2; 70, comma 1; 75,
comma 4, dello statuto della Regione Toscana, approvato in prima
deliberazione il 6 maggio 2004 e, in seconda deliberazione, il
19 luglio 2004, pubblicato nel Bollettino Ufficiale della Regione
n. 27 del 26 luglio 2004, in riferimento agli articoli 2, 3, 5, 24,
29, 48, 97, 113, 114, 117, secondo comma, lettere e), f), i), l), p),
s), terzo, quinto e sesto comma, 118, 121, 122, 123, 138 della
Costituzione.
1.1. - L'art. 3, comma 6, dello statuto impugnato stabilisce che
«la Regione promuove, nel rispetto dei principi costituzionali,
l'estensione del diritto di voto agli immigrati».
Questa norma, secondo il ricorrente, si porrebbe in contrasto con
il principio costituzionale che riserva ai cittadini l'elettorato
attivo (art. 48 della Costituzione) e non sarebbe finalisticamente
rispettosa delle attribuzioni costituzionali dello Stato, in quanto
il potere di revisione costituzionale e' riservato al Parlamento
nazionale (art. 138 della Costituzione). Inoltre, violerebbe
l'art. 117, secondo comma, lettere f) e p), della Costituzione, in
virtu' del quale spetta allo Stato la competenza legislativa
esclusiva nella materia elettorale concernente gli organi statali e
degli enti locali, nonche' l'art. 121, secondo comma, della
Costituzione, poiche' limiterebbe il potere di iniziativa legislativa
del Consiglio regionale.
1.2. - L'art. 4, comma 1, lettera h), dello statuto in esame
dispone che la Regione persegue, tra le finalita' prioritarie, «il
riconoscimento delle altre forme di convivenza» con previsione che,
ad avviso della difesa erariale, potrebbe costituire la base
statutaria di future norme regionali recanti una disciplina dei
rapporti tra conviventi lesiva della competenza legislativa esclusiva
dello Stato in materia di «cittadinanza, stato civile e anagrafi» e
di «ordinamento civile» (art. 117, secondo comma, lettere i) e l),
Cost.)
La norma violerebbe, inoltre, l'art. 123 della Costituzione, ed
il limite della «armonia con la Costituzione», qualora con essa si
«intenda affermare qualcosa di diverso dal semplice rilievo sociale e
dalla conseguente giuridica dignita» della convivenza tra uomo e
donna fuori del vincolo matrimoniale, ovvero si «intenda affermare
siffatti valori con riguardo ad unioni libere e relazioni tra
soggetti del medesimo sesso», in contrasto con i principi
costituzionali, in relazione a situazioni divergenti dal modello del
rapporto coniugale, estranee al contenuto delle garanzie fissate
dall'art. 29 della Costituzione, non riconducibili alla sfera di
protezione dell'art. 2 della Costituzione.
La norma si porrebbe in contrasto anche con l'art. 123 della
Costituzione, in quanto avrebbe un contenuto estraneo ed eccedente
rispetto a quello configurabile quale «contenuto necessario» dello
statuto, non esprimerebbe un interesse proprio della comunita'
regionale e neppure avrebbe contenuto meramente programmatorio,
violando altresi' il principio fondamentale di unita' (art. 5 della
Costituzione) e realizzando una ingiustificata disparita' di
trattamento, in contrasto con l'art. 3 della Costituzione.
1.3. - L'art. 4, comma 1, lettere l) e m), dello statuto in esame
stabilisce che la Regione persegue, tra le finalita' prioritarie, «il
rispetto dell'equilibrio ecologico, la tutela dell'ambiente e del
patrimonio culturale, la conservazione della biodiversita', la
promozione della cultura del rispetto degli animali» (lettera l),
nonche' «la tutela e la valorizzazione del patrimonio storico,
artistico e paesaggistico» (lettera m).
Secondo il ricorrente, la norma violerebbe l'art. 117, secondo
comma, lettera s), della Costituzione, che riserva allo Stato la
competenza legislativa esclusiva in materia di tutela dell'ambiente,
dell'ecosistema e dei beni culturali, in quanto prevede la tutela
dell'ambiente e la tutela dei beni culturali.
La lettera m) recherebbe vulnus anche all'art. 118, comma terzo,
della Costituzione, che riserva alla legge statale la disciplina di
forme di intesa e di coordinamento nella materia della tutela dei
beni culturali.
1.4. - L'art. 4, comma 1, lettere n), o) e p), dello statuto
della Regione Toscana stabilisce quali finalita' prioritarie: «la
promozione dello sviluppo economico e di un contesto favorevole alla
competitivita' delle imprese, basato sull'innovazione, la ricerca e
la formazione, nel rispetto dei principi di coesione sociale e di
sostenibilita' dell'ambiente» (lettera n); «la valorizzazione della
liberta' di iniziativa economica pubblica e privata, del ruolo e
della responsabilita' sociale delle imprese» (lettera o); «la
promozione della cooperazione come strumento di democrazia economica
e di sviluppo sociale, favorendone il potenziamento con i mezzi piu'
idonei» (lettera p).
Ad avviso dell'Avvocatura generale dello Stato, queste norme
avrebbero lo scopo di offrire una base statutaria a future leggi
regionali in contrasto con la competenza legislativa esclusiva dello
Stato nella materia della «tutela della concorrenza» (art.117,
secondo comma, lettera e), della Costituzione) e lesive, in
riferimento al settore della cooperazione, «inteso come disciplina
delle diverse forme e tipologie» di quest'ultima, della competenza
legislativa esclusiva dello Stato in materia di «ordinamento civile»
(art.117, secondo comma, lettera l), della Costituzione).
1.5. - L'art. 32, comma 2, dello statuto in esame, disponendo che
«il programma di governo e' approvato entro dieci giorni dalla sua
illustrazione», secondo la difesa erariale, non sarebbe coerente con
l'elezione diretta del Presidente della Giunta regionale, poiche'
l'approvazione consiliare del programma di governo - predisposto ed
attuato dal Presidente ai sensi dell'art. 34 dello statuto -
instaurerebbe, irragionevolmente e contraddittoriamente, tra
Presidente e Consiglio regionale, un rapporto diverso rispetto a
quello conseguente all'elezione a suffragio universale e diretto del
vertice dell'esecutivo prevista dal comma quinto dell'art. 122 della
Costituzione.
1.6. - Il ricorrente censura l'art. 54, commi 1 e 3, dello
statuto della Regione Toscana nelle parti in cui dispone che «tutti
hanno diritto di accedere senza obbligo di motivazione ai documenti
amministrativi» (comma 1) ed esclude l'obbligo della motivazione per
gli atti amministrativi «meramente esecutivi», in quanto queste norme
si porrebbero in contrasto: con i principi costituzionali di
efficienza e trasparenza (art. 97 della Costituzione), permettendo un
controllo non filtrato dell'attivita' dell'amministrazione, non
giustificato dall'esigenza di protezione di interessi giuridicamente
rilevanti; con il principio di effettivita' della tutela contro gli
atti dell'amministrazione, poiche' ostacolerebbero la tutela
giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi da parte dei
controinteressati, in violazione degli artt. 24 e 113 della
Costituzione; con l'art. 3 della Costituzione, poiche' dalla
differenza di disciplina nelle diverse regioni deriverebbe una tutela
non omogenea delle situazioni giuridiche soggettive.
1.7. - L'art. 63, comma 2, dello statuto in oggetto stabilisce
che «la legge, nei casi in cui risultino specifiche esigenze
unitarie, puo' disciplinare l'organizzazione e lo svolgimento delle
funzioni conferite per assicurare requisiti essenziali di
uniformita».
Secondo la difesa erariale, la norma vulnera sia l'art. 117,
sesto comma, della Costituzione, che riserva alla potesta'
regolamentare degli enti locali la disciplina dell'organizzazione e
dello svolgimento delle funzioni amministrative ad essi attribuite,
sia l'art. 118 della Costituzione, in quanto eventuali esigenze di
esercizio unitario delle funzioni, in virtu' del principio di
sussidiarieta', giustificherebbero esclusivamente il mantenimento di
determinate funzioni legislative al livello di governo regionale, non
gia' l'attribuzione delle predette all'ente locale e la contestuale
espropriazione di quest'ultimo dei poteri allo stesso spettanti per
regolamentarne l'organizzazione ed il funzionamento. Inoltre, la
disposizione violerebbe l'art. 114 della Costituzione ed il principio
di leale collaborazione nell'esercizio di compiti amministrativi che
interessano piu' enti fra quelli considerati, in modo equiordinato,
nella norma costituzionale.
1.8. - L'art. 64, comma 2, dello statuto della Regione Toscana,
disponendo che «la legge disciplina, limitatamente ai profili coperti
da riserva di legge, i tributi propri degli enti locali, salva la
potesta' degli enti di istituirli», ad avviso del ricorrente,
sottenderebbe margini di autonomia regionale piu' ampi di quelli
stabiliti dall'art. 119 della Costituzione, i cui limiti non sono
stati richiamati, prefigurando, «direttamente ed immediatamente»,
relativamente alla disciplina dei tributi degli enti locali, «un
determinato rapporto tra fonti normative (legge regionale, per la
parte coperta da riserva di legge, e normativa locale, per quanto
concerne l'istituzione e gli altri aspetti non coperti da riserva di
legge) che e' invece solo uno di quelli possibili, costituzionalmente
rimessi alle valutazioni ed alle scelte del legislatore nazionale nel
momento in cui dara' attuazione all'art. 119 Cost.».
1.9. - L'art. 70, comma 1, dello statuto in esame stabilisce che
«gli organi di governo e il consiglio partecipano, nei modi previsti
dalla legge, alle decisioni dirette alla formazione e attuazione
degli atti comunitari nelle materie di competenza regionale».
La difesa erariale sostiene che la norma violerebbe l'art. 117,
quinto comma, della Costituzione, in virtu' del quale la
partecipazione delle Regioni alla formazione ed attuazione degli atti
comunitari deve avvenire secondo le norme stabilite dalla legge
statale.
1.10. - L'art. 75, comma 1, dello statuto della Regione Toscana
disciplina il referendum abrogativo, disponendo, al comma 4, che «la
proposta di abrogazione soggetta a referendum e' approvata se
partecipa alla votazione la maggioranza dei votanti alle ultime
elezioni regionali e se ottiene la maggioranza dei voti validamente
espressi».
La norma, in questa parte, secondo il ricorrente, violerebbe il
principio di ragionevolezza, in quanto la disciplina del principale
strumento di democrazia diretta e la valutazione del suo esito non
risulterebbero connessi alla consistenza effettiva del corpo
elettorale, in base ad un corretto principio di democrazia
partecipativa correlato a quello del suffragio universale, bensi' ad
un dato casuale e contingente, privo di significativita'. Inoltre,
non ragionevolmente la disposizione non terrebbe conto della
differente natura della consultazione referendaria rispetto alle
elezioni regionali e del diverso interesse che le due consultazioni
popolari rivestono per il cittadino sia in relazione al loro diverso
oggetto (scelta dei rappresentanti negli organi legislativi ovvero
diretta decisione politica su problemi e discipline specifiche), sia
in relazione alle diverse modalita' di espressione e di computo del
voto nell'una e nell'altra consultazione.
Queste considerazioni, ad avviso della difesa erariale, sarebbero
confortate dalla constatazione che la linea di tendenza piu' recente
dimostra che vi e' un progressivo aumento dell'astensionismo
elettorale, il quale «potrebbe portare, sulla base della censurata
regola, all'inaccettabile ed antidemocratica conseguenza
dell'abrogazione di un atto normativo in base al voto di un'esigua
minoranza del corpo elettorale».
Infine, la norma si porrebbe in contrasto con un principio
costituzionale fondamentale, qualificante la forma stessa dello Stato
democratico, che imporrebbe di correlare la validita' della
consultazione referendaria alla partecipazione ad essa della
maggioranza degli aventi diritto di cui all'art. 75 della
Costituzione.
2. - La Regione Toscana, in persona del Presidente pro tempore
della Giunta regionale, si e' costituita nel giudizio, chiedendo che
la Corte dichiari il ricorso inammissibile e comunque infondato.
2.1. - La resistente, in linea generale, premette che la piena
armonia delle disposizioni censurate con le norme costituzionali
sarebbe comprovata sia dal richiamo, implicito o esplicito, che esse
contengono ai principi costituzionali, indicati quali criteri per
individuare la loro portata, sia dalle norme di principio pure
contenute nello statuto, non considerate dal Governo e che invece
costituirebbero il parametro ermeneutico da utilizzare per la loro
corretta interpretazione. Siffatte norme dimostrerebbero, quindi, che
lo statuto e' conforme alla Costituzione ed ai principi fondamentali
dell'ordinamento costituzionale, «nel quale si riconoscono le
vocazioni e le tradizioni della comunita' regionale, con il proprio
tessuto civico e sociale, con la capacita' di accoglienza e la
vitalita' solidale che accompagna lo sviluppo delle attivita'
intellettuali e scientifiche». Particolare importanza per la corretta
interpretazione delle norme censurate avrebbe, inoltre, la
risoluzione approvata dal Consiglio regionale nella stessa seduta in
cui, per la seconda volta, e' stato approvato lo statuto, in quanto
essa ha chiarito la piena coerenza di dette norme con i principi ed i
valori della Costituzione ed ha offerto una risposta ufficiale alle
obiezioni informalmente sollevate dal Governo (risoluzione n. 51 del
19 luglio 2004).
2.2. - Relativamente alle prime quattro questioni sollevate dal
Presidente del Consiglio dei ministri, aventi ad oggetto norme che
stabiliscono principi programmatici e finalita' prioritarie, la
Regione sostiene che le stesse non implicherebbero una rivendicazione
di competenze.
Peraltro gia' gli statuti delle regioni di diritto comune
adottati all'inizio degli anni settanta contenevano norme recanti la
fissazione di obiettivi e principi in base ai quali le istituzioni e
gli organi regionali concorrevano alla realizzazione dei diritti
costituzionali, positivamente scrutinate dalla Corte, in quanto
giudicate espressive della «presenza politica» della Regione in
rapporto allo Stato ed anche alle altre Regioni, riguardo a tutte le
questioni di interesse della comunita' regionale, anche in settori
estranei alle materie di propria competenza ed al di la' del proprio
territorio (sentenze n. 829 e n. 921 del 1988; sentenza n. 171 del
1999).
Inoltre, sostiene la resistente, la Corte ha anche gia'
riconosciuta la legittimita' costituzionale di norme analoghe a
quelle in esame, recate da uno statuto regionale approvato ai sensi
del nuovo art. 123 della Costituzione (sentenza n. 2 del 2004). A suo
avviso, le norme oggetto delle prime quattro questioni di
legittimita' costituzionale sono appunto qualificabili come meramente
«programmatiche», sicche' le censure in esame sarebbero infondate e
comunque inammissibili nella parte in cui prospettano la lesione di
competenze legislative dello Stato che le norme impugnate, per la
loro natura e per i loro contenuti, non potrebbero vulnerare.
2.3. - La Regione contesta la fondatezza delle censure
concernenti l'art. 3, comma 6, dello statuto, sostenendo che la norma
non violerebbe la riserva ai cittadini dell'elettorato attivo,
poiche' prevede soltanto la promozione dell'estensione del diritto di
voto agli immigrati «nel rispetto dei principi costituzionali»,
quindi in relazione a deliberazioni o ad elezioni non necessariamente
riferibili alle elezioni degli organismi rappresentativi. D'altronde,
lo stesso legislatore statale ha riconosciuto il diritto dello
straniero, regolarmente soggiornante in Italia da almeno sei anni e
titolare di permesso di soggiorno rinnovabile, di «partecipare alla
vita pubblica locale, esercitando anche l'elettorato quando previsto
dall'ordinamento ed in armonia con le previsioni del capitolo C della
Convenzione sulla partecipazione degli stranieri alla vita pubblica a
livello locale, fatta a Strasburgo il 5 febbraio 1992» (art.9,
comma 4, lettera d), del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286,
recante «Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina
dell'immigrazione e norme sulla condizione dello straniero»). La
Carta di Strasburgo, ratificata e recepita con la legge statale
8 marzo 1994, n. 203 (Ratifica ed esecuzione della convenzione sulla
partecipazione degli stranieri alla vita pubblica a livello locale,
fatta a Strasburgo il 5 febbraio 1992, limitatamente ai capitoli A) e
B), prevede infatti l'impegno degli Stati aderenti a «concedere il
diritto di voto e di eleggibilita' alle elezioni locali ad ogni
residente straniero, a condizione che questi soddisfi alle stesse
condizioni di quelle prescritte per i cittadini ed inoltre che abbia
risieduto legalmente ed abitualmente nello Stato in questione nei
cinque anni precedenti le elezioni» (art. 6, capitolo C, Carta di
Strasburgo).
Secondo la resistente, la norma in questione non implicherebbe
peraltro alcuna rivendicazione di competenza in detta materia, e
neppure vincolerebbe in alcun modo l'autonomia del Consiglio
regionale nel proporre disegni di legge al Parlamento.
2.4. - Le censure concernenti l'art. 4, comma 1, lettera h),
dello statuto, ad avviso del Presidente della Giunta regionale,
sarebbero inammissibili, in quanto frutto di una interpretazione in
contrasto con la sua lettera e con la sua ratio e peraltro smentita
dalla risoluzione consiliare del 19 luglio 2004. La contestata
genericita' della formulazione della disposizione sarebbe, infatti,
giustificata dall'esigenza di rispettare i principi costituzionali,
evitando qualsiasi equiparazione alla famiglia fondata sul matrimonio
di convivenze prive della copertura costituzionale attribuita alla
famiglia legittima, sicche' la norma permetterebbe esclusivamente la
tutela di quelle forme stabili di convivenza per le quali le leggi
statali (ad esempio gli artt. 4 e 5 del d.P.R. 30 maggio 1989,
n. 223, recante Approvazione del nuovo regolamento anagrafico della
popolazione residente, ovvero l'art. 2 del decreto legislativo
3 maggio 2000, n. 130, recante «Disposizioni correttive ed
integrative del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 109 in materia di criteri
unificati di valutazione della situazione economica dei soggetti che
richiedono prestazioni sociali agevolate») e regionali prevedono il
riconoscimento della fruizione dei diritti sociali, sempre che le
norme sull'ordinamento costituzionale e quelle sull'ordinamento
civile lo consentano.
Inoltre, secondo la Regione Toscana, il riconoscimento di altre
forme di convivenza si collegherebbe con il riconoscimento della
persona umana e della sua capacita' di effettiva partecipazione
all'organizzazione politica, economica e sociale del Paese (artt. 2 e
3 della Costituzione).
2.5. - Ad avviso della resistente, l'art. 4, comma 1, lettere l)
e m), dello statuto, individuando quali finalita' prioritarie da
perseguire quelle della «tutela dell'ambiente e del patrimonio
naturale», nonche' della «tutela e valorizzazione del patrimonio
storico, artistico e paesaggistico», non farebbe altro che indicare
un compito prioritario della Regione, nell'ambito delle competenze
legislative ed amministrative attribuite alla Regione, senza
rivendicare competenze legislative e regolamentari dello Stato. Le
finalita' fissate dalla lettera l) riguarderebbero materie
trasversali rispetto a numerose competenze regionali e comunque -
relativamente alla tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, di
competenza del legislatore statale - presupporrebbero la
collaborazione e la cooperazione di tutti i livelli di governo per il
raggiungimento di risultati che definiscono lo spirito ed i valori
fondamentali del nostro ordinamento.
Per analoghe considerazioni, secondo la Regione Toscana,
sarebbero infondate le censure concernenti la lettera m), poiche' la
tutela del patrimonio storico ed artistico, spettante alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato, deve essere « attuata anche e
soprattutto con la piena collaborazione delle Regioni».
2.6. - Le finalita' indicate nell'art. 4, comma 1, lettere n), o)
e p), dello statuto non porrebbero in discussione la competenza
legislativa esclusiva dello Stato nella materia della tutela della
concorrenza, ma, ad avviso del Presidente della Giunta regionale,
riguarderebbero settori di competenza regionale quali la promozione
delle attivita' economiche locali legate alle materie di competenza
regionale concorrente e residuale di cui all'art. 117, commi terzo e
quarto, della Costituzione.
L'obiettivo della promozione della cooperazione come strumento di
democrazia economica e di sviluppo sociale sarebbe, inoltre, coerente
con i principi relativi ai rapporti economici fissati dall'art. 45
della Costituzione, e non violerebbe la competenza legislativa
esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile, in quanto le
leggi regionali possono perseguire le finalita' indicate dalla norma
statutaria nell'osservanza della disciplina civilistica e di quella
comunque regolante le societa' cooperative contenuta nelle leggi
dello Stato.
2.7. - L'impugnazione dell'art. 32, comma 2, dello statuto,
secondo la Regione Toscana, sarebbe infondata, poiche' l'assenza di
conseguenze giuridiche nel caso di mancata approvazione del programma
di governo da parte del Consiglio regionale sarebbe coerente con la
forma di governo scelta dallo statuto, caratterizzata dall'elezione
diretta del Presidente della Giunta regionale.
L'approvazione del programma di governo da parte del Consiglio
regionale non inciderebbe, infatti, sulla posizione e sul ruolo del
Presidente, il quale potrebbe comunque nominare i membri della Giunta
anche in mancanza dell'approvazione nel termine di dieci giorni del
programma, mentre la Giunta regionale potrebbe essere obbligata alle
dimissioni solo nel caso di approvazione della mozione di sfiducia
prevista dall'art. 33, comma 3.
2.8. - Ad avviso della resistente, l'impugnazione dell'art. 54,
commi 1 e 3, dello statuto sarebbe inammissibile in quanto con essa
sono state censurate due distinte disposizioni, senza individuare con
chiarezza le questioni a ciascuna riferibili. Nel merito, le censure
sarebbero comunque infondate, in quanto il diritto di accesso ai
documenti amministrativi senza motivazione costituirebbe un principio
rispettoso delle norme costituzionali che impongono l'imparzialita' e
la trasparenza della pubblica amministrazione (artt. 3 e 97 della
Costituzione), per alcuni casi gia' anche stabilito dal legislatore
statale (art. 3 del decreto legislativo 24 febbraio 1997, n. 39,
recante «Attuazione della direttiva 20/313/CEE, concernente la
liberta' di accesso alle informazioni in materia di ambiente»), e
sarebbe altresi' coerente con i principi del diritto comunitario, nel
cui ambito il diritto di accesso ai documenti e' riconosciuto a tutti
senza l'obbligo di dimostrare un interesse giuridicamente rilevante
da tutelare.
Peraltro, la norma censurata prevedendo il diritto di accesso
senza obbligo di motivazione, «nel rispetto degli interessi
costituzionalmente tutelati e nei modi previsti dalla legge»,
permetterebbe alla legge regionale di disciplinare il diritto di
accesso in maniera da assicurare l'osservanza dei principi che si
assumono violati ed il rispetto dei diritti e degli interessi
legittimi di eventuali controinteressati, senza ledere la tutela
giurisdizionale di questi ultimi. Infine, la norma riguarderebbe i
principi fondamentali di organizzazione e funzionamento della Regione
e, percio', avrebbe ad oggetto una materia riservata allo statuto ai
sensi dell'art. 123, primo comma, della Costituzione.
2.9. - Secondo la Regione Toscana, le censure concernenti
l'art. 63, comma 2, dello statuto sarebbero infondate, in quanto
l'art. 117, sesto comma, della Costituzione, non recherebbe una
riserva assoluta di potesta' regolamentare in favore degli enti
locali, dal momento che siffatta potesta' deve essere esercitata
nell'ambito delle leggi statali e regionali che ne assicurano i
requisiti minimi di uniformita', conformemente a quanto previsto
dalle norme costituzionali, come stabilito dall'art. 4, comma 4,
della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento
dell'ordinamento della Repubblica alla legge cost. 18 ottobre 2001,
n. 3), nel rispetto dell'esigenza di una razionale applicazione del
criterio flessibile della sussidiarieta' enunciato dall'art. 118,
primo comma, della Costituzione (sentenza n. 43 del 2004; sentenze
n.69 e n. 73 del 2004).
2.10. - L'art. 64, comma 2, dello statuto, ad avviso del
Presidente della Giunta regionale, non prefigurerebbe una disciplina
dei tributi degli enti locali su due livelli che, di per se', sia
tale da escludere l'adozione di altre possibili impostazioni da parte
della legislazione di coordinamento che il Parlamento dovra'
approvare, ai sensi dell'art. 119, secondo comma, della Costituzione.
La norma, con riferimento all'ipotesi di disciplina «a due livelli»,
ammessa espressamente dalla Corte (sentenza n. 37 del 2004),
prevederebbe esclusivamente il rispetto del principio di salvaguardia
dell'autonomia degli enti locali, stabilendo che la legge regionale
dovra' fare salva la potesta' degli stessi enti locali di istituire i
tributi ed intervenire soltanto nell'ambito delle materie oggetto di
riserva di legge, con conseguente infondatezza dell'impugnazione
della succitata norma.
2.11. - Secondo la Regione Toscana, l'art. 70, comma 1, dello
statuto si limiterebbe a stabilire un principio di riserva di legge
regionale in relazione alle procedure interne concernenti la
disciplina della modalita' di formazione della volonta' degli organi
regionali in ordine alla partecipazione alla formazione degli atti
comunitari, nel rispetto delle norme di procedura dettate dallo Stato
in conformita' con l'art. 117, quinto comma, della Costituzione, ed
in coerenza con l'art. 5 della legge n. 131 del 2003. Pertanto, la
norma impugnata non violerebbe ne' la lettera ne' lo spirito dei
parametri costituzionali indicati dal ricorrente.
2.12. - Ad avviso della resistente, sarebbero infondate anche le
censure concernenti l'art. 75 dello statuto, poiche' l'individuazione
di un quorum di partecipazione al referendum abrogativo riferito alle
votazioni delle ultime elezioni regionali non sarebbe ne'
irragionevole, ne' incoerente. Il referendum abrogativo costituisce,
infatti, una forma di controllo del corpo elettorale sull'attivita'
dei consiglieri regionali e, quindi, non sarebbe illogico stabilire
il quorum di partecipazione facendo riferimento al corpo elettorale
che ha eletto il Consiglio regionale, i cui atti sono oggetto dei
quesiti referendari. Peraltro, per la partecipazione al referendum
regionale neppure potrebbe ritenersi necessario un quorum piu'
elevato, tenuto conto che le norme costituzionali, in riferimento a
consultazioni su leggi di particolare importanza, quali le leggi di
revisione costituzionale e gli stessi statuti regionali, escludono la
necessita' di un quorum minimo di partecipanti alla votazione
(artt. 138, secondo comma, e 123, comma terzo, della Costituzione).
La Regione Toscana conclude, infine, sostenendo che dall'art. 75
della Costituzione, non e' ricavabile un principio costituzionale
fondamentale, vincolante per lo statuto regionale, in ordine al
quorum di partecipazione al referendum abrogativo ivi indicato, e
cio' sia in quanto le ipotesi di referendum sarebbero diverse e non
equiparabili, sia in quanto l'art. 123, primo comma, della
Costituzione, porrebbe una espressa riserva di disciplina del
referendum in favore della fonte statutaria, mentre l'art. 117, comma
quarto, della Costituzione, attribuirebbe alla Regione la competenza
residuale in materia di referendum regionali.
3. - L'Avvocatura generale dello Stato, in prossimita'
dell'udienza pubblica, ha depositato memoria nella quale deduce
l'ammissibilita' dell'impugnazione, ex art. 123 della Costituzione,
avente ad oggetto norme programmatiche, qualora queste prefigurino
scopi incompatibili con lo spirito e con i principi ricavabili dalla
Costituzione, ovvero che richiedano l'esercizio di poteri che
costituzionalmente non possono spettare alla Regione. Inoltre, il
ricorrente ribadisce le censure concernenti le norme impugnate,
insistendo nelle argomentazioni svolte per sostenerne
l'illegittimita' in riferimento ai parametri indicati nel ricorso.
4. - La Regione Toscana, nella memoria difensiva depositata in
prossimita' dell'udienza pubblica, ribadisce l'ammissibilita' di
norme statutarie di contenuto programmatico, recanti indicazioni di
obiettivi dell'azione regionale, esamina nuovamente le censure
concernenti le disposizioni impugnate, deducendone l'infondatezza
sulla scorta delle argomentazioni sviluppate nell'atto di
costituzione.
5. - All'udienza pubblica le parti hanno insistito per
l'accoglimento delle conclusioni rassegnate nelle difese scritte.
Considerato in diritto
1. - Il Governo ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale degli articoli 3, comma 6; 4, comma 1, lettere h), l),
m), n), o), p); 32, comma 2; 54, commi 1 e 3; 63, comma 2; 64,
comma 2; 70, comma 1; 75, comma 4, dello statuto della Regione
Toscana, approvato in prima deliberazione il 6 maggio 2004 e, in
seconda deliberazione, il 19 luglio 2004, in riferimento agli
articoli 2, 3, 5, 24, 29, 48, 97, 113, 114, 117, secondo comma,
lettere e), f), i), l), p), s), terzo, quinto e sesto comma, 118,
121, 122, 123, 138 della Costituzione.
L'art. 3, comma 6, stabilisce che «la Regione promuove, nel
rispetto dei principi costituzionali, l'estensione del diritto di
voto agli immigrati» e, ad avviso del ricorrente, violerebbe:
l'art. 48 della Costituzione, che riserva ai cittadini l'elettorato
attivo; l'art. 138 della Costituzione, in quanto il potere di
revisione costituzionale e' riservato al Parlamento nazionale;
l'art. 117, secondo comma, lettere f) e p), della Costituzione,
spettando allo Stato la competenza legislativa esclusiva nella
materia elettorale concernente gli organi statali e gli enti locali,
nonche' l'art. 121, secondo comma, della Costituzione, poiche'
limiterebbe il potere di iniziativa legislativa del Consiglio
regionale.
Secondo la difesa erariale, l'art. 4, comma 1, lettera h),
disponendo che la Regione persegue, tra le finalita' prioritarie, «il
riconoscimento delle altre forme di convivenza», potrebbe costituire
la base statutaria di future norme regionali recanti una disciplina
dei rapporti fra conviventi lesiva della competenza legislativa
esclusiva dello Stato in materia di «cittadinanza, stato civile e
anagrafi» e di «ordinamento civile» (art. 117, secondo comma,
lettere i) e l), della Costituzione). La norma si porrebbe, inoltre,
in contrasto con l'art. 123, primo comma, della Costituzione, sia
perche' avrebbe un contenuto estraneo ed eccedente rispetto a quello
configurabile come contenuto necessario dello statuto, sia perche'
potrebbe esprimere «qualcosa di diverso dal semplice rilievo sociale
e dalla conseguente giuridica dignita», nei limiti previsti da leggi
dello Stato, della convivenza tra uomo e donna fuori del vincolo
matrimoniale, in riferimento a situazioni divergenti dal modello del
rapporto coniugale, estranee al contenuto delle garanzie fissate
dall'art. 29 Costituzione, e non riconducibili alla sfera di
protezione dell'art. 2 della Costituzione. La disposizione
violerebbe, infine, il principio fondamentale di unita' ed il
principio di eguaglianza (artt. 3 e 5 della Costituzione), dato che
permetterebbe alla comunita' regionale di riconoscersi in valori
diversi e contrastanti rispetto a quelli di altre comunita'
regionali.
L'art. 4, comma 1, lettere l) e m), nello stabilire che la
Regione persegue, tra le finalita' prioritarie, «il rispetto
dell'equilibrio ecologico, la tutela dell'ambiente e del patrimonio
culturale, la conservazione della biodiversita', la promozione della
cultura del rispetto degli animali» (lettera l), nonche' «la tutela e
la valorizzazione del patrimonio storico, artistico e paesaggistico»
(lettera m), violerebbe l'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione, che riserva allo Stato la competenza legislativa
esclusiva nelle succitate materie. La lettera m) recherebbe, inoltre,
vulnus anche all'art. 118, comma terzo, della Costituzione, essendo
riservata alla legge statale la disciplina di forme di intesa e di
coordinamento nella materia della tutela dei beni culturali.
L'art. 4, comma 1, lettere n), o) e p), prevede quali finalita'
prioritarie della Regione Toscana: «la promozione dello sviluppo
economico e di un contesto favorevole alla competitivita' delle
imprese, basato sull'innovazione, la ricerca e la formazione, nel
rispetto dei principi di coesione sociale e di sostenibilita'
dell'ambiente» (lettera n); «la valorizzazione della liberta' di
iniziativa economica pubblica e privata, del ruolo e della
responsabilita' sociale delle imprese» (lettera o); «la promozione
della cooperazione come strumento di democrazia economica e di
sviluppo sociale, favorendone il potenziamento con i mezzi piu'
idonei» (lettera p). Queste norme, secondo il ricorrente, potrebbero
costituire la base statutaria di future leggi regionali in contrasto
con la competenza legislativa esclusiva dello Stato nella materia
della «tutela della concorrenza» (art.117, secondo comma, lettera e),
della Costituzione) e lesive, in riferimento al settore della
cooperazione, della competenza legislativa esclusiva dello Stato in
materia di «ordinamento civile» (art.117, secondo comma, lettera l),
della Costituzione).
L'art. 32, comma 2, dispone che «il programma di governo e'
approvato entro dieci giorni dalla sua illustrazione» e, percio', ad
avviso del Governo, in contrasto con gli artt. 122, quinto comma, e 3
della Costituzione, instaurerebbe «irragionevolmente e
contraddittoriamente» tra Presidente e Consiglio regionale un
rapporto diverso rispetto a quello conseguente all'elezione a
suffragio universale e diretto.
L'art. 54, commi 1 e 3, e' impugnato nelle parti in cui
disciplina il diritto di accesso senza obbligo di motivazione ai
documenti amministrativi (comma 1) ed esclude l'obbligo della
motivazione per gli atti amministrativi «meramente esecutivi», in
riferimento ai principi costituzionali di efficienza e trasparenza
(art. 97 della Costituzione), nonche' al principio di effettivita'
della tutela contro gli atti dell'amministrazione (artt. 24 e 113
della Costituzione) ed al principio di eguaglianza tra cittadini
residenti in diverse regioni (art. 3 della Costituzione).
Il ricorrente censura l'art. 63, comma 2, nelle parti in cui,
prevedendo che, qualora ricorrano specifiche esigenze unitarie,
l'organizzazione delle funzioni amministrative conferite agli enti
locali possa essere disciplinata con legge regionale, per assicurare
requisiti essenziali di uniformita', violerebbe la riserva di
potesta' regolamentare attribuita agli enti locali (art. 117, sesto
comma, della Costituzione), espropriandoli del potere di
regolamentare l'organizzazione e lo svolgimento delle funzioni ad
essi attribuite, in violazione degli artt. 118 e 114 della
Costituzione.
L'art. 64, comma 2, disponendo che «la legge disciplina,
limitatamente ai profili coperti da riserva di legge, i tributi
propri degli enti locali, salva la potesta' degli enti di istituirli»
si porrebbe in contrasto con l'art. 119 della Costituzione,
stabilendo un rapporto tra fonti normative «che e' invece solo uno di
quelli possibili, costituzionalmente rimessi alle valutazioni ed alle
scelte del legislatore nazionale nel momento in cui dara' attuazione
all'art.119 Cost.».
L'art. 70, comma 1, dispone che «gli organi di governo e il
consiglio partecipano, nei modi previsti dalla legge, alle decisioni
dirette alla formazione e attuazione degli atti comunitari nelle
materie di competenza regionale» e percio', secondo la difesa
erariale, violerebbe l'art. 117, quinto comma, della Costituzione,
che riserva alla legge statale la disciplina della partecipazione
delle Regioni alla formazione ed attuazione degli atti comunitari.
L'art. 75, nel disciplinare il referendum abrogativo, siccome
stabilisce, al comma 4, che «la proposta di abrogazione soggetta a
referendum e' approvata se partecipa alla votazione la maggioranza
dei votanti alle ultime elezioni regionali e se ottiene la
maggioranza dei voti validamente espressi», ad avviso del ricorrente,
lederebbe il principio di ragionevolezza, in quanto prevederebbe un
quorum calcolato sulla scorta di un criterio casuale e contingente,
irrazionale ed in contrasto anche con l'art. 75 della Costituzione.
2. - Le censure formulate dal ricorrente nei confronti dello
statuto della Regione Toscana si possono suddividere in due gruppi:
quelle aventi ad oggetto proposizioni che rientrano tra i «Principi
generali» e le «Finalita' principali» e quelle che invece riguardano
norme specifiche dello statuto.
Ai fini delle questioni di legittimita' costituzionale inerenti
al primo gruppo di censure, appare necessario innanzi tutto precisare
la natura e la portata di queste proposizioni. Al riguardo va
ricordato che negli statuti regionali entrati in vigore nel 1971 -
ivi compreso quello della Toscana - si rinvengono assai spesso
indicazioni di obiettivi prioritari dell'attivita' regionale ed anche
in quel tempo si posero problemi di costituzionalita' di tali
indicazioni, sotto il profilo della competenza della fonte statutaria
ad incidere su materie anche eccedenti la sfera di attribuzione
regionale. Al riguardo, dopo avere riconosciuto la possibilita' di
distinguere tra un contenuto «necessario» ed un contenuto «eventuale»
dello statuto (cfr. sentenza n. 40 del 1972), si e' ritenuto che la
formulazione di proposizioni statutarie del tipo predetto avesse
principalmente la funzione di legittimare la Regione come ente
esponenziale della collettivita' regionale e del complesso dei
relativi interessi ed aspettative. Tali interessi possono essere
adeguatamente perseguiti non soltanto attraverso l'esercizio della
competenza legislativa ed amministrativa, ma anche avvalendosi dei
vari poteri, conferiti alla Regione stessa dalla Costituzione e da
leggi statali, di iniziativa, di partecipazione, di consultazione, di
proposta, e cosi' via, esercitabili, in via formale ed informale, al
fine di ottenere il migliore soddisfacimento delle esigenze della
collettivita' stessa. In questo senso si e' espressa questa Corte,
affermando che l'adempimento di una serie di compiti fondamentali
«legittima, dunque, una presenza politica della regione, in rapporto
allo Stato o anche ad altre regioni, riguardo a tutte le questioni di
interesse della comunita' regionale, anche se queste sorgono in
settori estranei alle singole materie indicate nell'art. 117 Cost. e
si proiettano al di la' dei confini territoriali della regione
medesima» (sentenza n. 829 del 1988).
Il ruolo delle Regioni di rappresentanza generale degli interessi
delle rispettive collettivita', riconosciuto dalla giurisprudenza
costituzionale e dalla prevalente dottrina - e, per quanto riguarda
la Regione Toscana, dall'art. 1 dello statuto in esame - e' dunque
rilevante, anche nel momento presente, ai fini «dell'esistenza,
accanto ai contenuti necessari degli statuti regionali, di altri
possibili contenuti, sia che risultino ricognitivi delle funzioni e
dei compiti della Regione, sia che indichino aree di prioritario
intervento politico o legislativo» (sentenza n. 2 del 2004);
contenuti che talora si esprimono attraverso proclamazioni di
finalita' da perseguire. Ma la citata sentenza ha rilevato come sia
opinabile la «misura dell'efficacia giuridica» di tali proclamazioni;
tale dubbio va sciolto considerando che alle enunciazioni in esame,
anche se materialmente inserite in un atto-fonte, non puo' essere
riconosciuta alcuna efficacia giuridica, collocandosi esse
precipuamente sul piano dei convincimenti espressivi delle diverse
sensibilita' politiche presenti nella comunita' regionale al momento
dell'approvazione dello statuto, come, del resto, sostanzialmente
riconosce la risoluzione n. 51 del Consiglio regionale della Toscana,
deliberata contestualmente all'approvazione definitiva dello statuto.
D'altra parte, tali proclamazioni di obiettivi e di impegni non
possono certo essere assimilate alle c.d. norme programmatiche della
Costituzione, alle quali, per il loro valore di principio, sono stati
generalmente riconosciuti non solo un valore programmatico nei
confronti della futura disciplina legislativa, ma soprattutto una
funzione di integrazione e di interpretazione delle norme vigenti.
Qui pero' non siamo in presenza di Carte costituzionali, ma solo di
fonti regionali «a competenza riservata e specializzata», cioe' di
statuti di autonomia, i quali, anche se costituzionalmente garantiti,
debbono comunque «essere in armonia con i precetti ed i principi
tutti ricavabili dalla Costituzione» (sentenza n. 196 del 2003).
Se dunque si accolgono le premesse gia' formulate sul carattere
non prescrittivo e non vincolante delle enunciazioni statutarie di
questo tipo, ne deriva che esse esplicano una funzione, per cosi'
dire, di natura culturale o anche politica, ma certo non normativa.
Nel caso in esame, enunciazioni siffatte si rinvengono nei diversi
commi - tra cui in particolare quelli censurati - degli artt. 3 e 4
che non comportano ne' alcuna violazione, ne' alcuna rivendicazione
di competenze costituzionalmente attribuite allo Stato e neppure
fondano esercizio di poteri regionali. E' quindi inammissibile il
ricorso governativo avverso le impugnate proposizioni dei predetti
articoli, per la loro carenza di idoneita' lesiva.
Pertanto vanno dichiarate inammissibili le questioni di
legittimita' costituzionale delle seguenti disposizioni dello statuto
della Regione Toscana: art. 3, comma 6, secondo il quale «la Regione
promuove, nel rispetto dei principi costituzionali, l'estensione del
diritto di voto agli immigrati»; art. 4 comma 1, lettera h), il quale
dispone che la Regione persegue, tra le finalita' prioritarie, «il
riconoscimento delle altre forme di convivenza»; art. 4 comma 1,
lettere l) e m), che, rispettivamente, stabiliscono quali finalita'
prioritarie della Regione «il rispetto dell'equilibrio ecologico, la
tutela dell'ambiente e del patrimonio culturale, la conservazione
della biodiversita', la promozione della cultura del rispetto degli
animali», nonche' «la tutela e la valorizzazione del patrimonio
storico artistico e paesaggistico»; art. 4 comma 1, lettere n), o) e
p), che stabiliscono, quali finalita' prioritarie della Regione, «la
promozione dello sviluppo economico e di un contesto favorevole alla
competitivita' delle imprese, basato sull'innovazione, la ricerca e
la formazione, nel rispetto dei principi di coesione sociale e di
sostenibilita' dell'ambiente», «la valorizzazione della liberta' di
iniziativa economica pubblica e privata, del ruolo e della
responsabilita' sociale delle imprese», «la promozione della
cooperazione come strumento di democrazia economica e di sviluppo
sociale, favorendone il potenziamento con i mezzi piu' idonei».
3. - Tutto cio' premesso, in punto di merito occorre esaminare
per prima la censura relativa all'art. 32, comma 2 dello statuto,
nella parte in cui stabilisce che «il programma di governo e'
approvato entro 10 giorni dalla sua illustrazione», in quanto,
secondo il ricorrente, la predetta approvazione instaurerebbe
irragionevolmente, in violazione degli artt. 3 e 122, quinto comma,
della Costituzione, tra Presidente e Consiglio regionale un rapporto
diverso rispetto a quello che dovrebbe conseguire all'elezione a
suffragio universale e diretto.
La questione non e' fondata.
La formazione della Giunta regionale toscana si svolge secondo il
seguente schema procedimentale: 1) il presidente della giunta entra
direttamente in carica all'atto della proclamazione; 2)
l'illustrazione del programma e la designazione dei componenti della
giunta avvengono nella prima seduta del consiglio; 3) l'approvazione
del programma avviene entro 10 giorni dalla sua illustrazione, ma il
presidente nomina «comunque», decorso lo stesso termine, i componenti
la giunta.
In questo quadro, la previsione dell'approvazione consiliare del
programma di governo non appare affatto incoerente rispetto allo
schema elettorale «normale» accolto dall'art. 122, quinto comma,
della Costituzione, giacche' la eventuale mancata approvazione
consiliare puo' avere solo rilievo politico, ma non determina alcun
effetto giuridicamente rilevante sulla permanenza in carica del
Presidente, della giunta, ovvero sulla composizione di questa ultima.
Non si puo' peraltro escludere che a questa situazione possano
seguire, ai sensi dell'art. 33 dello statuto, la approvazione di una
mozione di sfiducia o anche le dimissioni spontanee del presidente,
ma in entrambe le ipotesi si verifica lo scioglimento anticipato del
consiglio, nel pieno rispetto del vincolo costituzionale del simul
stabunt simul cadent (cfr. sentenze n. 304 del 2002 e n. 2 del 2004),
il quale, oltre ad essere un profilo caratterizzante questo assetto
di governo, e' indice della maggiore forza politica del Presidente,
conseguente alla sua elezione a suffragio universale e diretto. Sotto
questo profilo quindi la norma denunciata non introduce alcuna
significativa variazione rispetto alla forma di governo «normale»
prefigurata in Costituzione.
4. - Una seconda censura ha ad oggetto l'art. 54, commi 1 e 3,
dello statuto nelle parti in cui rispettivamente prevedono il diritto
di accesso ai documenti amministrativi regionali senza obbligo di
motivazione ed escludono l'obbligo di motivazione degli atti
amministrativi «meramente esecutivi». Secondo il ricorrente, infatti,
tali norme violerebbero i principi di buon andamento
dell'Amministrazione, di tutela giurisdizionale dei diritti e degli
interessi legittimi, oltre che di eguaglianza.
Le questioni non sono fondate.
La disposizione che stabilisce il diritto di accesso, senza
obbligo di motivazione, ai documenti amministrativi si conforma al
principio costituzionale di imparzialita' e di trasparenza
dell'azione amministrativa ed e' altresi' del tutto coerente con
l'evoluzione del diritto comunitario. Inoltre va considerato che la
norma in esame, in quanto attinente ai principi fondamentali di
organizzazione e di funzionamento della Regione, rientra strettamente
tra gli oggetti di disciplina statutaria e che anche nella
legislazione statale, ad esempio in materia di tutela ambientale,
sono previste ipotesi di accesso ai documenti amministrativi senza
obbligo di motivazione.
In ogni caso va sottolineato che il comma 1 della disposizione in
esame, contenendo un esplicito riferimento al rispetto degli
interessi costituzionalmente tutelati ed a modi di disciplina
previsti dalla legge, deve essere interpretato nel senso che la
emananda legge di attuazione dovra' farsi carico di prefigurare un
procedimento che, nell'assicurare la trasparenza e l'imparzialita'
dell'azione amministrativa, preveda, oltre ad ipotesi di esclusione
dell'ostensibilita' di documenti amministrativi per ragioni di tutela
di situazioni costituzionalmente garantite, anche criteri e modi in
base ai quali l'interesse personale e concreto del richiedente si
contempera con l'interesse pubblico al buon andamento
dell'Amministrazione, nonche' con l'esigenza di non vanificare in
concreto la tutela giurisdizionale delle posizioni di eventuali
soggetti terzi interessati.
Parimenti infondata e' la questione di costituzionalita' del
terzo comma dello stesso articolo, giacche' negli atti amministrativi
che non abbiano natura provvedimentale in quanto «meramente
esecutivi», ai fini della motivazione e' ritenuto sufficiente dalla
prevalente giurisprudenza il semplice richiamo, nelle premesse
dell'atto, ai presupposti di fatto ed alle disposizioni di legge da
applicare, la cui enunciazione rende pienamente comprensibili le
ragioni dell'atto stesso.
5. - Un'altra censura riguarda l'art. 63, comma 2, dello statuto,
nella parte in cui prevede che l'organizzazione delle funzioni
amministrative conferite agli enti locali, nei casi in cui risultino
specifiche esigenze unitarie, possa essere disciplinata con legge
regionale per assicurare requisiti essenziali di uniformita'. La
predetta norma, secondo il ricorrente, lederebbe la riserva di
potesta' regolamentare attribuita dall'art. 117, sesto comma, della
Costituzione agli enti locali, «espropriandoli», in violazione anche
degli artt. 118 e 114 della Costituzione e del principio di leale
collaborazione, del potere di regolamentare organizzazione e
svolgimento delle funzioni loro conferite dalla legge regionale.
La questione non e' fondata.
L'art. 63, comma 2, in esame, che conferisce alla legge regionale
la facolta' di disciplinare organizzazione e svolgimento delle
funzioni degli enti locali nei «casi in cui risultino specifiche
esigenze unitarie», fa evidente riferimento alle varie ipotesi di
applicazione del principio di sussidiarieta' previste dalla
Costituzione. Si tratta cioe' di una deroga rispetto al criterio
generale accolto dal comma 1 dello stesso articolo, il quale riserva
alla potesta' regolamentare degli enti locali la disciplina
dell'organizzazione e dello svolgimento delle funzioni conferite. Ma
tale deroga si inserisce nell'ambito della previsione del sesto comma
dell'art. 117, come attuato dall'art. 4, comma 4, della legge n. 131
del 2003, secondo cui la potesta' regolamentare dell'ente locale in
materia di organizzazione e svolgimento delle funzioni si esplica
nell'ambito delle leggi statali e regionali, che ne assicurano i
requisiti minimi di uniformita'.
La previsione statutaria di un regime di riserva assoluta di
legge regionale anziche' relativa e' infatti ammissibile purche' sia
limitata, per non comprimere eccessivamente l'autonomia degli enti
locali, ai soli casi di sussistenza di «specifiche esigenze
unitarie», che possano giustificare, nel rispetto dei principi
indicati dall'art. 118, primo comma, della Costituzione, la
disciplina legislativa regionale dell'organizzazione e svolgimento
delle funzioni «conferite». Negando tale facolta' si perverrebbe,
infatti, all'assurda conclusione che, al fine di evitare la
compromissione di precisi interessi unitari che postulano il
compimento di determinate attivita' in modo sostanzialmente uniforme,
il legislatore regionale non avrebbe altra scelta che allocare le
funzioni in questione ad un livello di governo piu' comprensivo,
assicurandone cosi' l'esercizio unitario. Il che sarebbe chiaramente
sproporzionato rispetto al fine da raggiungere e contrastante con lo
stesso principio di sussidiarieta' (cfr. sentenze nn. 43, 69, 112 e
172 del 2004).
Dovendosi in tal modo interpretare la norma denunciata, la
questione e' infondata.
6. - Un'ulteriore censura concerne l'art. 64, comma 2, dello
statuto, nella parte in cui prevede che «la legge disciplina,
limitatamente ai profili coperti da riserva di legge, i tributi
propri degli enti locali, salva la potesta' degli enti di
istituirli». Secondo il ricorrente la norma violerebbe l'art. 119
della Costituzione, in quanto prevederebbe in materia un rapporto tra
fonti normative «che e' invece solo uno di quelli possibili,
costituzionalmente rimessi alle valutazioni ed alle scelte del
legislatore nazionale nel momento in cui dara' attuazione
all'art. 119 della Costituzione».
La questione non e' fondata.
La norma statutaria in esame riguarda il complesso tema
dell'autonomia tributaria degli enti locali nel quadro della nuova
disciplina prevista dall'art. 119 della Costituzione, in relazione
alla quale pare opportuno riferirsi alla sentenza di questa Corte
n. 37 del 2004. Secondo questa decisione, in considerazione della
riserva di legge prevista dall'art. 23 della Costituzione, che
comporta la necessita' di disciplinare a livello legislativo almeno
gli aspetti fondamentali dell'imposizione, ed in considerazione anche
del fatto che gli enti locali sub-regionali non sono titolari di
potesta' legislativa, deve essere definito, da un lato, l'ambito di
esplicazione della potesta' regolamentare di questi enti e,
dall'altro lato, il rapporto tra legislazione statale e legislazione
regionale per quanto attiene alla disciplina di grado primario dei
tributi locali. Al riguardo, sempre secondo la citata sentenza, si
possono «in astratto concepire situazioni di disciplina normativa sia
a tre livelli (legislativa statale, legislativa regionale e
regolamentare locale), sia a due soli livelli (statale e locale,
ovvero regionale e locale)».
Il modello seguito dalla disposizione citata e' evidentemente
quello a «due livelli», cioe' una disciplina normativa dei tributi
propri degli enti locali risultante dal concorso di fonti primarie
regionali e secondarie locali. Un ragionevole criterio di riparto tra
questi due tipi di fonti deve attribuire alla fonte regionale la
definizione dell'ambito di autonomia entro cui la fonte secondaria
dell'ente sub-regionale puo' esercitare liberamente il proprio potere
di autodeterminazione del tributo. In ogni caso, la norma censurata
deve essere interpretata nel senso che, in base all'art. 119, secondo
comma, della Costituzione, la legge regionale ivi prevista deve
comunque attenersi ai principi fondamentali di coordinamento del
sistema tributario appositamente dettati dalla legislazione statale
«quadro» o, in caso di inerzia del legislatore statale, a quelli
comunque desumibili dall'ordinamento. Proprio in questo senso, del
resto, si e' espressa questa Corte nella citata sentenza n. 37 del
2004, sostenendo che il legislatore statale «dovra' non solo fissare
i principi cui i legislatori regionali dovranno attenersi, ma anche
(...) definire gli spazi ed i limiti entro i quali potra' esplicarsi
la potesta' impositiva, rispettivamente, di Stato, Regioni ed enti
locali».
Cosi' interpretata la disposizione denunciata non risulta
sussistente il prospettato vizio di legittimita' costituzionale.
7. - Un'altra censura ha ad oggetto l'art. 70, comma 1, dello
statuto, nella parte in cui prevede che gli organi di governo ed il
Consiglio regionale partecipano, nei modi previsti dalla legge, alla
formazione ed attuazione degli atti comunitari nelle materie di
competenza regionale. Secondo il ricorrente la disposizione
violerebbe l'art. 117, quinto comma, della Costituzione, che
attribuisce alla legge statale le forme di partecipazione regionale
alla formazione ed attuazione degli atti comunitari.
La questione non e' fondata.
Nel quadro delle norme di procedura che la legge statale, di cui
all'art. 117, quinto comma, della Costituzione, determina in via
generale ai fini della partecipazione delle Regioni alla formazione
ed attuazione degli atti comunitari, la disposizione statutaria
impugnata prevede la possibilita' che la legge regionale stabilisca,
a sua volta, uno specifico procedimento interno diretto a fissare le
modalita' attraverso le quali si forma la relativa decisione
regionale, nell'ambito dei criteri organizzativi stabiliti, in sede
attuativa, dall'art. 5 della citata legge n. 131 del 2003. In
proposito puo' essere in qualche modo indicativa la regolamentazione
in materia gia' prevista dalla Regione Toscana con la legge 16 maggio
1994, n. 37 (Disposizioni sulla partecipazione della Regione Toscana
al processo normativo comunitario e sulle procedure relative
all'attuazione degli obblighi comunitari), la quale stabilisce al
riguardo le diverse competenze del Consiglio e della Giunta
regionale.
Sotto i profili prospettati, pertanto, la disposizione statutaria
in esame non appare in contrasto con l'art. 117, quinto comma, della
Costituzione.
8. - L'ultima questione di legittimita' costituzionale sollevata
dal Governo riguarda l'art. 75, comma 4, dello statuto, nella parte
in cui, ai fini dell'abrogazione referendaria di una legge o di un
regolamento regionale, e' richiesto che partecipi alla votazione la
maggioranza dei votanti alle ultime elezioni regionali. Tale norma
sarebbe costituzionalmente illegittima in quanto contrasterebbe con
il principio di ragionevolezza, facendo riferimento ad un criterio
casuale e contingente, oltre che irrazionale, nonche' con l'art. 75
della Costituzione.
La questione non e' fondata.
In primo luogo va rilevato che non si puo' considerare principio
vincolante per lo statuto la determinazione del quorum strutturale
prevista dall'art. 75 della Costituzione. La materia referendaria
rientra espressamente, ai sensi dell'art. 123 della Costituzione, tra
i contenuti obbligatori dello statuto, cosicche' si deve ritenere che
alle Regioni e' consentito di articolare variamente la propria
disciplina relativa alla tipologia dei referendum previsti in
Costituzione, anche innovando ad essi sotto diversi profili, proprio
perche' ogni Regione puo' liberamente prescegliere forme, modi e
criteri della partecipazione popolare ai processi di controllo
democratico sugli atti regionali.
Va infine osservato che non appare irragionevole, in un quadro di
rilevante astensionismo elettorale, stabilire un quorum strutturale
non rigido, ma flessibile, che si adegui ai vari flussi elettorali,
avendo come parametro la partecipazione del corpo elettorale alle
ultime votazioni del Consiglio regionale, i cui atti appunto
costituiscono oggetto della consultazione referendaria.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibili le questioni di legittimita'
costituzionale dell'articolo 3, comma 6, dello statuto della Regione
Toscana, approvato in prima deliberazione il 6 maggio 2004 e, in
seconda deliberazione, il 19 luglio 2004, in riferimento agli
articoli 48, 117, secondo comma, lettere f) e p), 121, secondo comma,
e 138 della Costituzione; dell'articolo 4, comma 1, lettera h), del
predetto statuto, in riferimento agli articoli 2, 3, 5, 29, 117,
secondo comma, lettere i) e l), 123, primo comma, della Costituzione;
dell'articolo 4, comma 1, lettera l), del predetto statuto, in
riferimento all'articolo 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione; dell'articolo 4, comma 1, lettera m), del predetto
statuto, in riferimento agli articoli 117, secondo comma, lettera s),
e 118, terzo comma, della Costituzione; dell'articolo 4, comma 1,
lettere n), o) e p), del predetto statuto, in riferimento all'art
117, secondo comma, lettere e) e l), della Costituzione, sollevate
dal Presidente del Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in
epigrafe;
Dichiara non fondate le questioni di legittimita' costituzionale
dell'articolo 32, comma 2, del predetto statuto, in riferimento agli
articoli 3 e 122, quinto comma, della Costituzione; dell'articolo 54,
commi 1 e 3, del predetto statuto, in riferimento agli articoli 3,
24, 97 e 113 della Costituzione; dell'articolo 63, comma 2, del
predetto statuto, in riferimento agli articoli 114, 117, sesto comma,
e 118 della Costituzione; dell'articolo 64, comma 2, del predetto
statuto, in riferimento all'articolo 119 della Costituzione;
dell'articolo 70, comma 1, del predetto statuto, in riferimento
all'articolo 117, quinto comma, della Costituzione; dell'articolo 75,
comma 4, del predetto statuto, in riferimento agli articoli 3 e 75
della Costituzione, sollevate dal Presidente del Consiglio dei
ministri, con il ricorso indicato in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 29 novembre 2004.
Il Presidente: Onida
Il redattore: Capotosti
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 2 dicembre 2004.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
04C1365