N. 1052 ORDINANZA (Atto di promovimento) 30 luglio 2004
Ordinanza emessa il 30 luglio 2004 dal tribunale amministrativo regionale del Lazio sul ricorso proposto da Marotta Debora ed altra contro Ministero della giustizia ed altri Magistratura - Concorso per uditore giudiziario - Esonero dalla prova preliminare e ammissione diretta alla prova scritta del concorso dei soggetti in possesso del diploma di specializzazione in professioni legali, dei magistrati amministrativi, contabili e militari e degli avvocati e procuratori dello Stato - Esonero altresi' per gli avvocati abilitati all'esercizio della professione - Mancata previsione - Irrazionalita' - Incidenza sul principio dell'accesso ai concorsi pubblici in posizione di parita'. - Legge 13 febbraio 2001, n. 48, art. 22, comma 3, in combinato disposto con l'art. 123-bis del regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12. - Costituzione, artt. 3 e 51.(GU n.4 del 26-1-2005 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza, sul ricorso n. 4288 del
2004 R.G., proposto da Debora Marotta e Gaetana Rescigno,
rappresentate e difese dagli avvocati Antonio Lamberti e Claudio
Maria Lamberti, presso il cui studio in Roma, viale dei Parioli
n. 67, sono elettivamente domiciliate;
Contro il Ministero della giustizia, in persona del Ministro pro
tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
presso la cui sede in Roma, via dei Portoghesi n. 12, e' domiciliato
ex lege e nei confronti di Ilaria Nino e Maurizio Marino, non
costituiti in giudizio per l'annullamento, previa sospensione
dell'esecuzione:
1) del bando di concorso per la copertura di
trecentocinquanta posti di uditore giudiziario (codice concorso 2004
C) approvato con d.m. 23 marzo 2004, pubblicato nella G.U. n. 24 del
26 marzo 2004 - 4ª serie speciale, nella parte in cui:
1a) prescrive che le ricorrenti, in quanto non titolari di
diploma di specializzazione per le professioni legali, debbano
sottoporsi, ai fini dell'ammissione alle prove scritte del concorso,
alla prova preliminare di cui all'art. 6 del bando;
1b) non prevede l'esonero dalla prova preliminare e
l'ammissione diretta alle prove scritte del concorso dei candidati in
possesso dell'idoneita' all'esercizio della professione di avvocato e
svolgenti le funzioni di vice procuratore onorario;
1c) prevede l'esonero dalla prova preliminare e
l'ammissione diretta alle prove scritte del concorso dei candidati
che si trovino in una delle seguenti condizioni: a) magistrato
militare, amministrativo o contabile; b) procuratore o avvocato dello
Stato; c) idoneo in uno degli ultimi tre concorsi espletati in
precedenza; d) diplomato alla scuola di specializzazione per le
professioni legali. benche' iscritto al corso di laurea in
giurisprudenza prima dell'anno accademico 1998/1999; e) candidato in
procinto di conseguire il diploma di specializzazione di cui alla
precedente lettera d) o di acquisire una delle qualita' di cui alle
lettere a) b) c), purche' ne faccia espressa richiesta nella domanda;
2) quatenus opus del d.m. 19 ottobre 2001 e di ogni altro
provvedimento che comporti per i concorsi a uditore giudiziario di
cui all'art. 18, comma 1, della legge 13 febbraio 2001, n. 48, la
conservazione della prova preliminare;
3) quatenus opus della delibera C.S.M. 24 luglio 2001;
4) quatenus opus, delle delibere C.S.M. 17 settembre 2003, 17
marzo 2004 e 18 marzo 2004;
5) di ogni altro atto e/o provvedimento presupposto, connesso
e/o consequenziale.
Visto il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'amministrazione
intimata;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla camera di consiglio del 26 maggio 2004 il Primo
Referendario Davide Soricelli; uditi altresi' l'avvocato Antonio
Lamberti per le ricorrenti e l'avvocato Ferrante per il ministero
della giustizia;
F a t t o e d i r i t t o
1. - L'art. 17, comma 113, della legge 15 maggio 1997, n. 127 ha
delegato il Governo ad emanare uno o piu' decreti legislativi per
modificare la disciplina del concorso per l'accesso alla magistratura
ordinaria, sulla base dei seguenti principi e criteri direttivi:
«semplificazione delle modalita' di svolgimento del concorso e
introduzione graduale, come condizione per l'ammissione al concorso,
dell'obbligo di conseguire un diploma esclusivamente presso scuole di
specializzazione istituite nelle universita', sedi delle facolta' di
giurisprudenza.».
1.1. - In attuazione della delega e' stato emanato il d.lgs. 17
novembre 1997, n. 398. Il decreto in questione ha previsto -
relativamente agli iscritti al corso di laurea in giurisprudenza a
decorrere dall'anno accademico 1998/1999 - che l'ammissione al
concorso per uditore giudiziario fosse condizionata al possesso del
diploma di specializzazione per le professioni legali; esso ha
altresi' previsto in via residuale la possibilita' di ammissione al
concorso di candidati in possesso della sola laurea in giurisprudenza
(articolo 6 che ha novellato l'articolo 124 del r.d. 30 gennaio 1941,
n. 12).
In particolare il citato art. 124 e' stato cosi' modificato: «al
concorso sono ammessi i laureati in giurisprudenza in possesso,
relativamente agli iscritti al relativo corso di laurea a decorrere
dall'anno accademico 1998/1999, del diploma di specializzazione
rilasciato da una delle scuole di cui all'art. 17, comma 114, della
legge 15 maggio 1997, n. 127, che, alla data della pubblicazione del
bando di concorso, risultino di eta' non inferiore agli anni ventuno
e non superiore ai quaranta, soddisfino alle condizioni previste
dall'art. 8 del presente ordinamento ed abbiano gli altri requisiti
richiesti dalle leggi vigenti» (comma 1); il successivo terzo comma
prevede peraltro che, qualora le domande di partecipazione al
concorso presentate dai candidati in possesso del diploma siano
inferiori a cinque volte il numero dei posti per i quali il concorso
e' bandito, «sono altresi' ammessi, previo superamento della prova
preliminare di cui all'art. 123-bis ed in misura pari al numero
necessario per raggiungere il rapporto anzidetto, anche i candidati
in possesso della sola laurea in giurisprudenza» (comma 3). Con la
legge 13 febbraio 2001, n. 48 quest'ultima disposizione veniva
modificata eliminando - in armonia con la sua prevista soppressione e
con l'introduzione del sistema dei «correttori esterni» - il
riferimento alla prova preliminare.
1.2. - In applicazione della prescrizione di una introduzione
graduale del possesso del diploma di specializzazione nelle
professioni legali come condizione per l'ammissione al concorso, e'
stata quindi prevista, per i laureati in giurisprudenza non in
possesso del diploma di specializzazione nelle professioni legali,
l'ammissione al concorso, subordinatamente al superamento di una
prova preliminare da svolgersi con l'ausilio di strumenti informatici
e consistente nella risposta ad un questionario.
La prova in questione era disciplinata dall'art. 2 del d.lgs.
n. 398 che introduceva nel r.d. 30 gennaio 1941, n. 12 il seguente
articolo 123-bis: «1. La prova preliminare e' diretta ad accertare il
possesso del requisiti culturali, ed e' realizzata con l'ausilio di
sistemi informatizzati. 2. La prova preliminare ha luogo in sedi
decentrate anche per gruppi di candidati divisi per lettera da
individuarsi, per ogni concorso, con decreto del Ministro di grazia e
giustizia. Essa verte sulle materie oggetto della prova scritta del
concorso e consiste in una serie di domande, formulate ed assegnate
con le modalita' stabilite dal regolamento di cui
all'art. 123-quinques alle quali il candidato risponde scegliendo una
delle risposte prefissate. Le domande sono predisposte con esclusivo
riguardo ai testi normativi, escluso ogni riferimento ad argomenti ed
orientamenti giurisprudenziali e dottrinali. Ad ogni candidato e'
assegnato un ugual numero di domande. 3. La graduatoria e' formata
avvalendosi di strumenti informatici sulla base del punteggio
assegnato alle risposte. 4. Alla prova scritta e' ammesso un numero
di candidati pari a cinque volte i posti messi a concorso. Sono
comunque ammessi alle prove scritte i candidati che hanno riportato
lo stesso punteggio dell'ultimo che risulta ammesso ai sensi del
comma 3. Della ammissione alla prova scritta e' data notizia secondo
modalita' da stabilirsi con decreto del Ministro di grazia e
giustizia. 5. Sono esonerati dalla prova preliminare ed ammessi alla
prova scritta, oltre i limiti di cui al comma 4: a) i magistrati
militari, amministrativi e contabili; b) i procuratori e gli avvocati
dello Stato; c) coloro che hanno conseguito la idoneita' in uno degli
ultimi tre concorsi espletati in precedenza; d) coloro che hanno
conseguito il diploma di specializzazione per le professioni legali,
benche' iscritti al corso di laurea in giurisprudenza prima dell'anno
accademico 1998/1999. 6. Il mancato superamento della prova
preliminare non da' luogo ad inidoneita' ai fini di cui all'art. 126,
primo comma.
1.3. - Il sistema veniva nuovamente modificato per effetto della
citata legge 13 febbraio 2001, n. 48.
La legge n. 48 ha eliminato la prova preliminare. Venivano quindi
abrogate le disposizioni disciplinanti la prova in questione (a
partire dal citato art. 123-bis del r.d. 30 gennaio 1941, n. 12) e
l'obiettivo di semplificazione e accelerazione dello svolgimento del
concorso prima garantito dalla stessa e' stato affidato a «correttori
esterni»; in particolare l'art. 9, comma 5, della legge n. 48 ha
introdotto nel piu' volte citato r.d. 30 gennaio 1941, n. 12
l'art. 125-quinquies che ha previsto, qualora i candidati siano in
numero superiore a cinquecento, l'affidamento della valutazione degli
elaborati concorsuali a «correttori esterni» individuati dai Consigli
giudiziari in magistrati, avvocati che siano iscritti negli albi
speciali per le giurisdizioni superiori e professori universitari in
materie giuridiche, di sicura competenza e affidabilita'.
L'art. 18 della legge n. 48 ha inoltre previsto il reclutamento
di uditori giudiziari per la copertura di tutti i posti vacanti
nell'organico della magistratura alla data della sua entrata in
vigore mediante tre concorsi da bandire entro tre anni dalla data
della sua entrata in vigore. Particolarita' di tali concorsi e' che
in essi la prova scritta verte su solo due delle (tre) materie
indicate dal comnia 1 dell'art. 123-ter del regio decreto 30 gennaio
1941, n. 12.
Nelle more dell'introduzione del sistema dei correttori esterni
il successivo articolo 22 ha poi previsto una normativa transitoria
cosi' articolata: «qualora non sia possibile completare
tempestivamente l'organizzazione necessaria per la correzione degli
elaborati scritti secondo la disciplina prevista dall'articolo
125-quinquies del regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12, come
modificato dalla presente legge, il Ministro della giustizia puo',
sentito il Consiglio superiore della magistratura, differire, con
proprio decreto motivato, l'applicazione della disciplina medesima ai
concorsi successivi a quelli previsti dal comma 1 dell'articolo 18.
In tal caso i concorsi di cui al medesimo comma 1 dell'art. 18 sono
preceduti dalla prova preliminare prevista dall'art. 123-bis del
regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12, nel testo previgente alla data
di entrata in vigore della presente legge e si svolgono secondo la
disciplina di cui al capo III della presente legge; si applicano
altresi' gli articoli 123-quater e 123-quinquies del citato regio
decreto nel testo previgente alla data di entrata in vigore della
presente legge.».
1.4. - In concreto la condizione dell'impossibilita' di
organizzare il sistema di correzione basato sui c.d. «correttori
esterni» si e' verificata, cosicche' - nella imminenza della scadenza
del termine di tre anni di cui al citato art. 18 - il ministero della
giustizia ha bandito i due concorsi residui, prevedendo lo
svolgimento della prova preliminare in conformita' alla disciplina
dell'art. 123-bis.
2. - Questo sinteticamente descritto e' il quadro normativo in
cui si inserisce il ricorso in esame.
Con tale ricorso le ricorrenti - entrambe laureate in
giurisprudenza in possesso dell'abilitazione all'esercizio della
professione di avvocato e titolari dell'ufficio di vice-procuratore
onorario - impugnano il bando di concorso indicato in epigrafe.
2.1. - Esse sostengono anzitutto l'illegittimita' della
previsione da parte del bando della prova preliminare.
La tesi delle ricorrenti e' che la previsione del mantenimento in
via transitoria della prova preliminare da parte del citato art. 22
della legge n. 48 si inseriva in un quadro normativo di riferimento
che si e' ormai dissolto: esso infatti presupponeva il verificarsi di
due condizioni: immediata indizione dei concorsi di cui all'articolo
18 e impossibilita' di istituire i «correttori esterni»; nessuna
delle due condizioni, ad avviso delle ricorrenti, si e' verificata,
dato che il ministero ha bandito i concorsi dopo un lungo intervallo
di tempo (e solo in forza di due successive proroghe legislative del
termine: cfr. art. 19, comma 2, della legge 28 dicembre 2001, n. 448
e art. 12 del d.l. 25 ottobre 2002, n. 236 convertito in legge, con
modificazioni, dall'art. 1 della legge 27 dicembre 2002, n. 284) ed
ha omesso di rendere operante il sistema dei correttori, non per
impossibilita' ma «a causa di diffusi contrasti in tema di politica
giudiziaria.».
La «dissoluzione del quadro normativo di riferimento», secondo la
tesi delle ricorrenti, imponeva all'amministrazione di ammettere ai
concorsi di cui all'articolo 18 tutti i candidati, senza onere di
sottoporsi a prove preliminari.
2.2 - In via logicamente subordinata, le ricorrenti sostengono
che l'amministrazione ha frainteso il significato del richiamo da
parte dell'art. 22 della legge n. 48 all'art. 123-bis del r.d. 30
gennaio 1941, n. 12; l'art. 22 infatti stabilisce che i concorsi
siano preceduti dalla prova preliminare di cui all'art. 123-bis nel
testo previgente alla data di entrata in vigore della legge; esso
pertanto non richiama in toto - e quindi anche nella parte in cui
individua una serie di categorie di soggetti esentati dall'onere di
sostenimento della prova - l'art. 123-bis, avendo il piu' limitato
significato di prescrivere che, in caso di impossibilita' di
istituire i correttori esterni, tutti i candidati, nessuno escluso
quindi, sostengano la prova preliminare in questione.
2.3. - In via ulteriormente subordinata, le ricorrenti denunciano
l'illegittimita' della mancata previsione dell'esonero dalla prova
preliminare dei candidati in possesso dell'abilitazione all'esercizio
della professione di avvocato e dell'ufficio di giudice onorario.
2.4. - Infine le ricorrenti denunciano l'illegittimita' della
previsione del bando che esonera dall'onere del sostenimento della
prova preliminare i candidati in procinto di conseguire il diploma di
specializzazione per le professioni legali o una delle altre qualita'
(magistrato amministrativo, contabile, militare ecc. ...) che danno
titolo all'esonero in forza del piu' volte citato articolo 123-bis
del r.d. n. 12 del 1941.
3. - Con ordinanza adottata nelle camere di consiglio del 26 e 28
maggio 2004 e' stata provvisoriamente accolta la domanda di tutela
cautelare. Le ricorrenti sono state pertanto esonerate dall'onere di
sostenere la prova preliminare, in attesa - dopo la decisione da
parte della Corte costituzionale sulla questione di costituzionalita'
che viene sollevata con la presente ordinanza (ai punti 10 e succ.),
della pronunzia definitiva sull'istanza di tutela cautelare e della
decisione di merito.
4. - Nelle controversia all'esame deve anzitutto rilevarsi che il
bando di concorso impugnato costituisce puntuale esecuzione delle
disposizioni di cui al combinato disposto degli articoli 22, comma 3,
della legge 13 febbraio 2001, n. 48 e 123-bis del regio decreto 30
gennaio 1941, n. 12, salvo quanto riguarda l'esonero dalla prova
preliminare per i candidati in procinto di conseguire il diploma di
scuola di specializzazione per le professioni legali ovvero la
qualita' di magistrato militare, amministrativo o contabile,
procuratore o avvocato dello Stato ovvero di idoneo ad uno degli
ultimi tre concorsi, esonero che infatti non e' previsto dal citato
articolo 123-bis.
Non condivisibile e' l'assunto delle ricorrenti secondo cui si
sarebbe «dissolto» il quadro normativo di riferimento; in realta' e'
accaduto che il sistema dei «correttori esterni» introdotto dalla
legge n. 48 non e' stato attuato in tempi compatibili coi termini -
peraltro prorogati - previsti per l'indizione dei concorsi
programmati dall'articolo 18. Si e' cosi' verificato il presupposto
previsto dall'articolo 22, comma 3, della stessa legge per la
transitoria «sopravvivenza» del meccanismo di selezione dei candidati
da ammettere alle prove scritte basato sulla prova preliminare e per
la conseguente ultrattivita' della disciplina degli articoli 123-bis,
123-quater e 123-quinquies del r.d. n. 12 del 1941, la cui
abrogazione da parte della stessa legge n. 48 relativamente ai tre
concorsi previsti dall'articolo 18 doveva considerarsi subordinata
alla condizione della istituzione dei correttori esterni. In altri
termini, l'abrogazione della prova preliminare (e della relativa
disciplina normativa) era condizionata alla realizzazione del sistema
dei correttori esterni di cui all'articolo 125-quinquies cosicche' la
mancata verificazione della condizione in questione comporta che la
prova (e la relativa normativa) continuino ad applicarsi ai soli
concorsi previsti dall'articolo 18 della legge n. 48.
Deve dunque escludersi che l'amministrazione potesse,
disapplicando la normativa in questione, ammettere tutti i candidati
alle prove scritte del concorso senza la prescritta prova
preliminare.
5. - Deve poi aggiungersi che non condivisibile e' la tesi delle
ricorrenti secondo cui tutti i candidati andrebbero sottoposti alla
prova preliminare, non implicando il riferimento da parte del piu'
volte citato articolo 22, comma 3, della legge n. 48 al testo
previgente dell'articolo 123-bis del r.d. 30 gennaio 1941, n. 12, un
integrale rinvio alla normativa in esso contenuta.
L'argomento letterale invocato - vale a dire l'uso della
locuzione: «in tal caso i concorsi ... sono preceduti dalla prova
preliminare prevista dall'articolo 123-bis del regio decreto 30
gennaio 1941, n. 12, nel testo previgente» - appare infatti poco
persuasivo; ritiene invece il Collegio che il generico riferimento
alla disciplina dell'articolo 123-bis costituisca un indice della
volonta' del legislatore di compiere un integrale rinvio alla
normativa previgente senza possibilita' di operare distinzioni nei
suoi contenuti.
Del resto lo stesso articolo 22, comma 3, nel successivo periodo
aggiunge che: «si applicano altresi' gli articoli 123-quater e
123-quinquies del citato regio decreto nel testo previgente alla data
di entrata in vigore della presente legge». La locuzione «si
applicano altresi» costituisce un sicuro indice che la legge n. 48 ha
compiuto un integrale rinvio alla disciplina previgente della prova
preliminare.
6. - Alla luce di quanto precede deve quindi concludersi che la
previsione da parte del bando di concorso impugnato della prova
preliminare e della necessita' di sottoposizione alla stessa dei
candidati non rientranti in alcuna delle categorie indicate dal
quinto comma dell'articolo 123-bis piu' volte citato non e' il frutto
di una scelta discrezionale dell'amministrazione ma il risultato
dell'applicazione di specifiche disposizioni legislative: pertanto la
sostanza delle censure dedotte finisce con il risolversi nella
questione di legittimita' costituzionale delle norme citate - cioe'
del combinato disposto degli articoli 22, comma 3, della legge 13
febbraio 2001, n. 48 e 123-bis del regio decreto 30 gennaio 1941,
n. 12 - nella parte in cui prescrivono la sottoposizione di una parte
dei candidati alla prova preliminare ovvero nella parte in cui -
nell'individuare le categorie esonerate da tale prova - non darebbero
rilevanza ad ulteriori titoli ritenuti meritevoli di particolare
considerazione legislativa.
7. - Sul punto deve rilevarsi che la previsione, a scopi di
semplificazione e accelerazione dell'iter concorsuale, della
necessita' di sottoporre i candidati ad una prova preliminare
preordinata ad accertare il possesso da parte loro di requisiti
culturali di base non appare irragionevole; essa, infatti, consente
di ridurre il numero dei partecipanti alle prove scritte - con
conseguente riduzione della complessita' e dei tempi della procedura
- attraverso un meccanismo semplice e tale da garantire la parita' di
trattamento degli interessati; e' indiscutibile che tale sistema non
sia l'unico possibile e che esso presenti degli inconvenienti ma la
sua previsione e' il frutto di una scelta discrezionale del
legislatore che non risulta palesemente irragionevole.
8. - L'attenzione deve quindi essere «spostata» sul regime degli
«esoneri» dall'onere di sottoposizione alla prova preliminare.
Sul punto deve rilevarsi che la previsione dell'esonero dalla
prova preliminare a favore dei soggetti in possesso del diploma di
specializzazione per le professioni legali non appare irragionevole,
dato che tale diploma costituisce «a regime» il requisito normalmente
richiesto per l'ammissione al concorso.
9. - L'esonero previsto in favore di magistrati amministrativi,
contabili e militari e di avvocati e procuratori dello Stato
parimenti non appare irragionevole; se la funzione della prova
preliminare e' quella di accertare il possesso dei requisiti
culturali (come testualmente stabilisce l'articolo 123-bis piu' volte
citato), e' giustificabile che la prova non debba essere sostenuta da
parte di soggetti vincitori di concorsi pubblici in larga parte
analoghi a quello previsto per l'accesso alla magistratura ordinaria
(in alcuni casi addirittura si tratta di concorsi di secondo grado);
non dissimili considerazioni possono farsi per la categoria dei
soggetti risultati idonei non vincitori in precedenti concorsi a
uditore giudiziario. Tra l'altro deve aggiungersi che il numero dei
beneficiari dell'esonero appartenenti alle categorie in esame appare
decisamente esiguo e tale quindi da non incidere significativamente
sulle esigenze di semplificazione e accelerazione dell'iter
concorsuale che giustificano la previsione della prova preliminare.
Quanto poi al mancato esonero dei soggetti titolari dell'ufficio
di giudice onorario, anche tale previsione non appare arbitraria o
irragionevole in quanto la diversita' di trattamento rispetto ai
magistrati professionali e a procuratori e avvocati dello Stato
sembra potersi giustificare in base alla circostanza che questi sono
vincitori di un concorso pubblico avente caratteristiche analoghe a
quelle previste per il concorso per l'ingresso in magistratura
ordinaria.
10. - Cio' premesso, deve esaminarsi la questione della
legittimita' costituzionale della previsione della generale e
indifferenziata necessita' di sottoposizione alla prova preliminare
dei candidati in possesso dell'abilitazione all'esercizio della
professione di avvocato.
Ritiene il Collegio che la questione sia rilevante e non
manifestamente infondata.
10.1. - Per quanto attiene al profilo della rilevanza della
questione, il combinato disposto degli articoli 22, comma 3, della
legge 13 febbraio 2001, n. 48 e 123-bis del regio decreto 30 gennaio
1941, n. 12, prescrive che i laureati in giurisprudenza che intendano
partecipare ai concorsi per uditore giudiziario di cui all'articolo
18 della legge n. 48 e che non appartengano ad alcuna delle categorie
indicate nel quinto comma dell'articolo 123-bis devono, ai fini
dell'ammissione alle prove scritte, sostenere la prova preliminare;
cio' vale evidentemente anche per i candidati che, come le
ricorrenti, abbiano conseguito l'abilitazione all'esercizio della
professione di avvocato. In definitiva, nella previsione della legge,
quest'ultima condizione e' irrilevante ai fini dell'esonero.
Una eventuale «sentenza di accoglimento parziale» che dichiarasse
l'illegittimita' costituzionale del combinato disposto degli articoli
22, comma 3, della legge 13 febbraio 2001, n. 48 e 123-bis del regio
decreto 30 gennaio 1941, n. 12, nella parte in cui non prevede
l'esonero dalla prova preliminare e l'ammissione diretta alle prove
scritte del concorso dei candidati in possesso dell'abilitazione
all'esercizio della professione di avvocato caducherebbe pertanto la
norma che impone alle ricorrenti l'onere di sostenere la prova
preliminare, determinando la illegittimita' in parte qua dell'atto
impugnato, con conseguenti ricadute sulla definitiva pronuncia
sull'istanza di tutela cautelare e, conseguentemente, sulla decisione
sul merito del ricorso; vi e' quindi una concreta incidenza della
decisione della questione di costituzionalita' sul successivo
svolgimento della fase cautelare e di quella di merito, tanto piu'
che la definizione del merito del ricorso, a seguito della pronuncia
del giudice della legittimita' delle leggi, potrebbe avvenire con
sentenza succintamente motivata, nel concorso dei presupposti di cui
agli articoli 21, comma 10, e 26, comma 5, della legge 6 dicembre
1971, n. 1034, come modificata dalla legge 21 luglio 2000, n. 205;
tanto e' sufficiente a far ritenere rilevante la questione.
11. - Si puo' pertanto esaminare il profilo della non manifesta
infondatezza della questione.
In ricorso sono indicati come parametri costituzionali rispetto
ai quali si porrebbe un problema di illegittimita' della normativa in
esame gli articoli 3, 51, 97 e 106 della Costituzione.
Ad avviso del Collegio la questione di legittimita'
costituzionale ha carattere di non manifesta infondatezza solo in
riferimento al principio di uguaglianza e ragionevolezza previsto
dall'articolo 3 e ribadito, per quanto attiene all'accesso ai
pubblici uffici, dall'articolo 51 (ove si parla di accesso ai
pubblici uffici «in condizioni di uguaglianza»).
Per quanto riguarda invece il riferimento agli articoli 97 e 106
della Costituzione - cioe' alle norme che prescrivono che l'accesso
ai pubblici uffici, ivi compreso quello di magistrato ordinario,
avvenga mediante concorso - nella previsione di una prova preliminare
all'ammissione alle prove scritte non sembra ravvisabile alcuna
violazione delle stesse; sul punto non puo' che ribadirsi quanto gia'
sopra espresso circa il carattere di non irragionevole scelta
politica del legislatore che la previsione della prova in questione
presenta.
12. - Piu' articolato - sia pur nell'ambito di una valutazione
limitata alla «non manifesta infondatezza» della questione - e'
invece il discorso relativo alla sottoposizione alla prova
preliminare dei soggetti abilitati alla professione di avvocato.
Al riguardo occorre fare una premessa: all'esame del tribunale e'
la sola normativa transitoria relativa ai concorsi previsti
dall'articolo 18 della legge n. 48. La normativa «a regime»
imperniata sulla previsione del diploma rilasciato dalle scuole di
specializzazione per le professioni legali quale requisito generale e
«privilegiato» per l'ammissione al concorso a uditore giudiziario -
che ha peraltro una sua intrinseca coerenza inserendosi in un
generale disegno di politica legislativa relativo all' accesso alle
«professioni legali» - esula dal thema decidendum.
12.1. - Riguardo alla questione cosi' come sopra delineata, le
ricorrenti evidenziano che, secondo la previsione d.m. 11 dicembre
2001, n. 475, il diploma rilasciato dalle scuole di specializzazione
per le professioni legali e' valutato ai fini del compimento della
pratica per l'accesso alla professione di avvocato (oltre che di
notaio) per il periodo di un anno (in pratica il tirocinio necessario
per l'ammissione all'esame di abilitazione e' ridotto da due anni ad
uno per i diplomati nelle professioni legali); se quindi i diplomati
in questione accedono direttamente al concorso a uditore giudiziario
mentre sono comunque tenuti a compiere un anno di tirocinio per
l'ammissione all'esame di avvocato, deve ritenersi che l'esame di
avvocato costituisca un quid pluris rispetto al diploma, con la
conseguenza che appare irrazionale che i diplomati siano ammessi
direttamente al concorso a uditore giudiziario mentre lo stesso non
e' previsto per coloro che abbiano superato l'esame di abilitazione
alla professione di avvocato.
Sul punto va sottolineato che la disposizione del d.m. in
questione attua la specifica previsione dell'articolo 17, comma 114,
della citata legge n. 127 del 1997, secondo cui «anche in deroga alle
vigenti disposizioni relative all'accesso alle professioni di
avvocato e notaio, il diploma di specializzazione di cui al comma 113
costituisce, nei termini che saranno definiti con decreto del
Ministro di grazia e giustizia, adottato di concerto con il Ministro
dell'universita' e della ricerca scientifica e tecnologica, titolo
valutabile ai fini del compimento del relativo periodo di pratica».
A cio' si aggiunge che il titolo di avvocato e' condizione
sufficiente per l'esercizio delle funzioni di docente e di presso le
scuole di specializzazione per le professioni legali; osservano
quindi le ricorrenti che un ulteriore elemento di irrazionalita' del
sistema e' costituito dal fatto che chi puo' svolgere, essendo
avvocato, le funzioni sopra indicate nelle scuole di specializzazione
non possa invece essere direttamente ammesso al concorso per uditore
giudiziario al pari dei suoi allievi che abbiano conseguito il
diploma.
12.2. - Ulteriori elementi di disarmonia del sistema rafforzano
la valutazione di non manifesta infondatezza della questione di
legittimita' costituzionale di cui trattasi.
12.2.1. - Un primo elemento e' costituito dall'articolo 126-ter
del r.d. n. 12 del 1941.
Tale articolo e' stato introdotto proprio dalla legge n. 48 piu'
volte citata e detta una normativa che si inserisce nel sistema «a
regime» di accesso all'ufficio di magistrato ordinario.
In sintesi l'articolo in questione prevede - per cosi' dire a
latere all'ordinario concorso per l'accesso alla qualifica di uditore
giudiziario - un concorso riservato ad avvocati che «abbiano cinque
anni di effettivo esercizio della professione o che abbiano
esercitato funzioni giudiziarie onorarie per almeno un quinquennio»
riservando a tale concorso, che garantisce l'accesso alla qualifica
di magistrato di tribunale, «un numero di posti non superiore ad un
decimo di quelli messi a concorso per gli uditori giudiziari».
12.2.2. - Questa disposizione - benche' non ancora entrata in
vigore - si inserisce in un sistema che, per l'accesso alle
magistrature speciali e all'avvocatura dello Stato, gia' attribuisce
rilevanza al titolo di avvocato.
L'articolo 14 n. 6 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034, come
modificato dalla legge 24 febbraio 1997, n. 27, nel disciplinare
l'accesso al concorso a referendario di Tribunale amministrativo
regionale (che costituisce un concorso cd. di secondo grado), prevede
che ad esso possano partecipare gli avvocati con otto anni di
iscrizione all'albo professionale (ed e' interessante osservare che
l'anzianita' originariamente prevista era di quattro anni).
Analogamente l'articolo 12 della legge 20 dicembre 1961, n. 1345,
nel disciplinare l'accesso al concorso a referendario della Corte dei
conti (altro concorso cd. di secondo grado), prevede che ad esso
possano partecipare gli avvocati con cinque anni di iscrizione
all'albo professionale.
Ancora analogamente l'articolo 1 della legge 20 giugno 1995,
n. 519, nel disciplinare l'accesso al concorso a avvocato dello Stato
(ulteriore concorso cd. di secondo grado), prevede che ad esso
possano partecipare gli avvocati con sei anni di iscrizione all'albo
professionale (anche in questo caso la legge 24 febbraio 1997, n. 27,
ha portato a sei anni di anzianita' il limite che precedentemente era
fissato in un solo anno).
In tutti e tre i casi al concorso sono ammessi i magistrati
ordinari che abbiano la qualifica di magistrato di tribunale.
13. - Il quadro normativo cosi' delineato presenta dunque
elementi di incomprensibile incoerenza.
Appare sicuramente singolare che avvocati aventi «cinque anni di
effettivo esercizio della professione» possano essere ammessi ad un
concorso ad essi riservato per l'accesso alla carriera di
magistratura con la qualifica di magistrati di tribunale e
che,viceversa, il titolo di avvocato sia considerato ininfluente ai
fini dell'esonero dalla prova preliminare prescritta per l'accesso
alle prove scritte dei concorsi a uditore giudiziario (cioe' alla
qualifica iniziale della carriera di magistratura) previsti dalla
normativa dell'articolo 18 della legge n. 48.
Nello stesso tempo tale previsione non potrebbe essere
giustificata in base al rilievo che la normativa dell'articolo
126-ter non e' ancora concretamente operativa proprio perche' non si
e' ancora esaurita la fase dell'espletamento dei concorsi di cui
all'articolo 18.
Essa infatti si innesta comunque in un quadro normativo che da
tempo attribuisce rilevanza al possesso del titolo di avvocato, sia
pur congiuntamente ad una determinata «anzianita» di iscrizione al
relativo albo professionale, per l'ammissione a concorsi di secondo
grado per l'accesso a magistrature speciali e all'avvocatura dello
Stato.
Da questo punto di vista appare invero singolare e poco
ragionevole che avvocati con otto, cinque o sei anni di anzianita' di
iscrizione all'albo professionale possano essere ammessi a concorsi
di secondo grado per l'accesso alla magistratura amministrativa,
contabile e all'avvocatura dello Stato, essendo allo scopo equiparati
ai magistrati ordinari con qualifica di magistrato di tribunale, e
che quegli stessi avvocati, per essere ammessi al concorso (di primo
grado) per uditore giudiziario, debbano sottoporsi ad una prova
preliminare da cui sono invece esonerati magistrati amministrativi,
contabili e procuratori e avvocati dello Stato, oltre ai diplomati
nelle scuole di specializzazione per le professioni legali (i quali
ultimi, per essere ammessi all'esame di abilitazione alla professione
di avvocato, devono svolgere ancora un anno di tirocinio).
14. - Questo sistema potrebbe trovare una qualche spiegazione
nelle esigenze di snellimento della procedura concorsuale che hanno
giustificato, nel concorso a uditore giudiziario, l'introduzione
della prova preliminare e che tendenzialmente giustificano che ad
essa sia sottoposta la maggior parte dei candidati; non sembra pero'
che il legislatore - con la disciplina descritta - sia riuscito a
operare un efficace e giusto contemperamento tra l'esigenza di
snellimento del concorso e quella di attribuire ragionevole
rilevanza, ai fini dell'ammissione diretta alle prove scritte, a
particolari titoli o condizioni.
L'omissione di ogni considerazione per la situazione dei soggetti
abilitati all'esercizio della professione di avvocato, in
particolare, appare - in relazione al contesto normativo sopra
delineato - irrazionale e, soprattutto, tale da determinare una
ingiustificata disparita' di trattamento rispetto agli appartenenti
alle categorie beneficiarie invece dell'esonero e - segnatamente -
rispetto ai diplomati nelle scuole di specializzazione per le
professioni legali.
15. - Il legislatore avrebbe magari potuto, nell'ottica di dare
la massima rilevanza a esigenze di snellimento della procedura
concorsuale, garantendo assoluta parita' di trattamento, prescrivere
che tutti i candidati si sottoponessero alla prova preliminare; cio'
avrebbe costituito esplicazione di discrezionalita' legislativa e
avrebbe soddisfatto il principio previsto dagli articoli 3 e 51 della
Costituzione secondo cui l'accesso ai pubblici uffici deve avvenire
in «condizioni di uguaglianza».
16. - Ha invece scelto la diversa via di enucleare, nell'ambito
degli aspiranti partecipanti al concorso, particolari categorie di
soggetti esentati dall'onere di sostenere la prova preliminare in
ragione del possesso di particolari titoli che, evidentemente, si
presume assicurino il possesso di quei «requisiti culturali» che la
prova medesima e' diretta a verificare.
Tale scelta comportava pero' per il legislatore l'onere di
individuare tali titoli o condizioni nel rispetto di canoni di
ragionevolezza e di coerenza del sistema normativo, in modo da
garantire il rispetto del principio costituzionale dell'accesso ai
pubblici uffici in «condizioni di uguaglianza», attuando in tal modo,
come accennato, il necessario bilanciamento di tali principi con le
esigenze di semplificazione dell'iter concorsuale sottese alla
previsione della prova preliminare.
Per le ragioni sopra indicate non sembra che - rispetto alla
categoria degli abilitati all'esercizio della professione di avvocato
- tale bilanciamento sia avvenuto con previsioni rispettose degli
articoli 3 e 51 della Costituzione.
17. - Quanto precede giustifica la valutazione di rilevanza e
non manifesta infondatezza della questione di legittimita'
costituzionale in relazione agli articoli 3 e 51 della Costituzione,
del combinato disposto degli articoli 22, comma 3, della legge 13
febbraio 2001, n. 48 e 123-bis del regio decreto 30 gennaio 1941,
n. 12 nella parte in cui non prevede l'esonero dalla prova
preliminare e l'ammissione diretta alle prove scritte del concorso
dei candidati in possesso dell'abilitazione all'esercizio della
professione di avvocato.
Si rende conseguentemente necessaria la sospensione del giudizio
e la rimessione degli atti alla Corte costituzionale affinche' si
pronunci sulla questione.
P. Q. M.
Interlocutoriamente pronunciandosi sul ricorso in epigrafe, cosi'
dispone:
a) dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in
relazione agli articoli 3 e 51 della Costituzione, la questione di
legittimita' costituzionale del combinato disposto degli articoli 22,
comma 3, della legge 13 febbraio 2001, n. 48, e 123-bis del regio
decreto 30 gennaio 1941, n. 12, nella parte in cui non prevede
l'esonero dalla prova preliminare e l'ammissione diretta alle prove
scritte dei concorsi a uditore giudiziario previsti dall'articolo 18
della medesima legge n. 48 dei candidati in possesso
dell'abilitazione all'esercizio della professione di avvocato;
b) dispone la sospensione del presente giudizio e ordina
l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
c) ordina che a cura della segreteria della sezione la
presente ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente
del Consiglio dei ministri, nonche' comunicata ai Presidenti della
Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
Cosi' deciso in Roma, nelle Camere di consiglio del 26 e 28
maggio 2004.
Il Presidente: Calabro'
Il primo referendario estensore: Soricelli
05C0050