N. 144 SENTENZA 4 - 12 aprile 2005
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Giudice a quo - Giurisdizione - Difetto non rilevabile ictu oculi - Argomentazione non implausibile - Legittimazione. Lavoro - Impiego di lavoratore irregolare - Sanzione amministrativa - Importo calcolato con riferimento al periodo compreso tra l'inizio dell'anno e la constatazione della violazione - Irragionevole equiparazione di situazioni diseguali, mancata valutazione della effettiva durata della condotta antigiuridica, lesione del diritto di difesa - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - D.L. 22 febbraio 2002, n. 12 (convertito in legge dall'art. 1 della legge 23 aprile 2002, n. 73), art. 3, comma 3. - Costituzione, artt. 3 e 24.(GU n.16 del 20-4-2005 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: Fernanda CONTRI; Giudici: Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 3, del
decreto-legge 22 febbraio 2002, n. 12 (Disposizioni urgenti per il
completamento delle operazioni di emersione di attivita' detenute
all'estero e di lavoro irregolare), convertito in legge 23 aprile
2002, n. 73 (Conversione in legge, con modificazioni, del d.l.
22 febbraio 2002, n. 12, recante disposizioni urgenti per il
completamento delle operazioni di emersione di attivita' detenute
all'estero e di lavoro irregolare), promossi con ordinanze del
25 marzo 2004 dalla Commissione tributaria provinciale di Perugia,
del 14 aprile 2004 dalla Commissione tributaria provinciale di
Bologna, del 25 marzo e del 18 maggio 2004 dalla Commissione
tributaria provinciale di Perugia, rispettivamente iscritte ai
nn. 506, 650, 676 e 694 del registro ordinanze 2004 e pubblicate
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 23, 32, 33 e 35, 1ª
serie speciale, dell'anno 2004.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella Camera di consiglio del 9 febbraio 2005 il giudice
relatore Ugo De Siervo.
Ritenuto in fatto
1. - Con due ordinanze pronunciate entrambe in data 25 marzo
2004, la Commissione tributaria provinciale di Perugia ha sollevato,
in relazione agli articoli 3 e 24 della Costituzione, questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 3, del decreto-legge
22 febbraio 2002, n. 12 (Disposizioni urgenti per il completamento
delle operazioni di emersione di attivita' detenute all'estero e di
lavoro irregolare), convertito in legge, con modificazioni,
dall'art. 1 della legge 23 aprile 2002, n. 73.
In punto di fatto, il rimettente premette di essere stato
investito del ricorso avverso l'atto della Agenzia delle Entrate -
Ufficio di Foligno, con cui era stata irrogata la sanzione prevista
dall'art. 3, comma 3, del decreto-legge n. 12 del 2002 nei confronti
del titolare di una ditta, per l'utilizzo di lavoratori irregolari. A
seguito degli accessi ispettivi, effettuati rispettivamente in data
18 ottobre 2002 (r.o. n. 506 del 2004) e 11 marzo 2003 (r.o. n. 676
del 2004) da parte dell'INPS, l'Agenzia delle entrate aveva
determinato il costo del lavoro per ciascun lavoratore, con
riferimento al periodo decorrente dal 1° gennaio alla data di
contestazione della violazione e, ai sensi dell'art. 3 del
decreto-legge n. 12 del 2002, aveva fissato la sanzione nella misura
minima pari al 200% del costo del lavoro come prima calcolato.
Con motivazioni di contenuto pressoche' identico, la Commissione
tributaria dubita della legittimita' costituzionale di tale norma, la
quale punisce l'utilizzo di lavoratori non risultanti dalle scritture
o da altra documentazione obbligatorie con la sanzione amministrativa
dal 200% al 400% dell'importo per ciascun lavoratore irregolare del
costo del lavoro calcolato sulla base dei vigenti contratti
collettivi nazionali per il periodo compreso tra l'inizio dell'anno e
la data di constatazione della violazione. Il giudice a quo ritiene,
infatti, che l'art. 3, comma 3, del decreto-legge n. 12 del 2002
contrasti con l'art. 3 Cost., in quanto, nel fare riferimento
all'inizio dell'anno per la determinazione della sanzione,
equiparerebbe irragionevolmente situazioni tra loro diverse, come ad
esempio nel caso in cui un accertamento sia effettuato in un tempo
vicino all'inizio dell'anno, rispetto ad altro che intervenga verso
la fine dell'anno, malgrado che il periodo lavorativo irregolare
potrebbe essere di fatto della stessa durata. In queste diverse
circostanze, infatti, l'entita' delle sanzioni sarebbe differente
nonostante la medesima gravita' delle violazioni cui si riferiscono.
La disposizione censurata violerebbe altresi' il diritto di
difesa garantito dall'art. 24 Cost., in quanto porrebbe una
presunzione assoluta «nel senso che l'irregolarita' del rapporto deve
farsi necessariamente risalire all'inizio dell'anno», mentre sarebbe
esclusa la possibilita' di provare che il rapporto di lavoro e'
insorto in data diversa.
Quanto alla rilevanza della questione, il rimettente afferma che
il ricorrente avrebbe allegato e prodotto documentazione per
dimostrare che il rapporto di lavoro era stato instaurato non il
1° gennaio dell'anno in cui e' stata constatata la violazione, bensi'
nel mese di agosto del 2002.
2. - Anche la Commissione tributaria provinciale di Bologna, con
ordinanza in data 14 aprile 2004, ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 3, del decreto-legge
n. 12 del 2002, in relazione agli artt. 3 e 24 Cost.
Riferisce il giudice a quo di essere chiamato a giudicare su di
un ricorso promosso avverso l'atto con cui l'Agenzia delle Entrate di
Bologna ha irrogato la sanzione di cui al citato art. 3, a seguito
dell'accertamento - eseguito in data 26 novembre 2002 - presso la
societa' ricorrente, dell'impiego di un lavoratore che non risultava
iscritto nei libri obbligatori. La societa' ricorrente, nel chiedere
l'annullamento dell'atto, contestava l'illegittimita' della sanzione
irrogatale in quanto sarebbe stata inflitta in violazione degli
artt. 6 e 7 del d.lgs. 18 dicembre 1997, n. 472 (Disposizioni
generali in materia di sanzioni amministrative per le violazioni di
norme tributarie, a norma dell'art. 3, comma 133, della legge
23 dicembre 1996, n. 662), in relazione all'art. 10 della legge
27 luglio 2000, n. 212 (Disposizioni in materia di statuto dei
diritti del contribuente), dal momento che l'amministrazione
finanziaria non avrebbe tenuto conto delle peculiari cause di non
punibilita' ivi previste e della manifesta sproporzione tra l'entita'
della imposizione cui la sanzione si riferisce e la sanzione
inflitta. Inoltre, eccepiva l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 3, comma 3, del decreto-legge n. 12 del 2002, per
disparita' di trattamento sanzionatorio di situazioni identiche tra
loro. Nel giudizio a quo si era costituita l'Agenzia delle Entrate
deducendo che la societa' non aveva proposto difesa in merito alla
sanzione, la quale, peraltro, era stata irrogata dopo la scadenza del
termine fissato per la eventuale regolarizzazione della irregolarita'
accertata.
Cio' premesso, la Commissione tributaria ritiene non
manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 3, comma 3, del decreto-legge n. 12 del 2002 in relazione
all'art. 3 Cost. Ad avviso della rimettente, infatti, la norma
censurata creerebbe una evidente e ingiustificata disparita' di
trattamento a seconda della data in cui venga effettuato
l'accertamento della violazione, ossia all'inizio, ovvero alla fine
dell'anno, prescindendosi del tutto dalla effettiva durata del lavoro
irregolare, cioe' della condotta antigiuridica. In tal modo,
l'ammontare della sanzione verrebbe a dipendere non gia' da un fatto
di carattere oggettivo e verificabile, bensi' dalla data di accesso
dell'organo ispettivo e dunque da un fatto volontario e
discrezionale.
La disposizione censurata contrasterebbe altresi' con il
principio di proporzionalita' tra la sanzione e la entita' e gravita'
della violazione commessa, nonche' con l'art. 24 Cost., in quanto non
ammetterebbe la prova della effettiva durata del lavoro irregolare.
Da cio' conseguirebbe anche la «irrazionalita' e l'ingiustizia di
una sanzione» che non terrebbe in alcun conto delle circostanze del
caso concreto.
In ordine alla rilevanza della questione, il rimettente osserva
che nel giudizio a quo la societa' ricorrente avrebbe dedotto che
l'impiego del lavoratore irregolare sarebbe iniziato proprio lo
stesso giorno dell'accertamento e che la prestazione lavorativa
avrebbe dovuto avere la durata di una sola ora al giorno per
complessive cinque ore settimanali.
3. - Con ordinanza in data 18 maggio 2004, la Commissione
tributaria provinciale di Perugia ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 3, lettera c), numero 4, del
d.lgs. n. 12 del 2002 (recte: dell'art. 3, comma 3, del decreto-legge
n. 12 del 2002), convertito nella legge n. 73 del 2002, in relazione
agli artt. 3 e 24 Cost.
Il rimettente riferisce di essere chiamato a decidere su un
ricorso avverso il provvedimento con cui l'Agenzia delle Entrate di
Perugia ha irrogato la sanzione prevista dall'art. 3, comma 3, del
decreto-legge n. 12 del 2002 in relazione alla utilizzazione di
quattro lavoratori effettuata omettendo le comunicazioni
obbligatorie, accertata a seguito di accesso ispettivo eseguito in
data 17 ottobre 2002.
Su conforme eccezione del ricorrente, il giudice a quo ritiene
non manifestamente infondata la questione di legittimita'
costituzionale di tale norma.
In via preliminare, osserva che la sanzione amministrativa in
parola, «sebbene non correlata al mancato pagamento o
all'inosservanza di un obbligo tributario, si aggiunge al sistema
sanzionatorio contenuto nei decreti legislativi 18 dicembre 1997,
n. 471 e 473». In relazione a tale sanzione sussisterebbe la
giurisdizione delle commissioni tributarie, dal momento che, ai sensi
dell'art. 3, comma 4, del decreto-legge n. 12 summenzionato,
competente ad irrogare la sanzione e' l'Agenzia delle Entrate.
Infatti, ad avviso del rimettente, l'art. 12, comma 2, della legge
28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2002),
individuerebbe l'oggetto della giurisdizione tributaria, in via
principale, nei tributi di ogni genere e nelle correlative sanzioni,
e «in via residuale in ordine all'organo (Agenzia delle Entrate) che
irroga una sanzione amministrativa in ordine ad infrazioni commesse
in violazione di norme di svariato contenuto e non necessariamente
attinenti a tributi». Il richiamo contenuto nel comma 5 dell'art. 3
del decreto-legge n. 12 del 2002 ai principi contenuti nel d.lgs.
n. 472 del 1997 in materia di sanzioni amministrative tributarie
sarebbe necessario, posto che le fattispecie introdotte «non sono
caratterizzate dalla commissione di un fatto in violazione di norme
tributarie».
Nel merito, la Commissione tributaria sostiene che la
disposizione censurata contrasterebbe con il principio di uguaglianza
in quanto farebbe dipendere l'entita' della sanzione non gia' dalla
gravita' della violazione, bensi' dal momento in cui e' stata
accertata, «con l'assurda conseguenza di comminare la minima pena al
fatto accertato all'inizio dell'anno anche se piu' grave
oggettivamente di altro».
Sarebbe inoltre violato l'art. 24 Cost. dal momento che la
presunzione assoluta contenuta nella norma comprimerebbe il diritto
di difesa in ordine alla consistenza dell'illecito.
4. - In tutti i giudizi e' intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, la quale ha concluso per «l'inammissibilita'
e/o la manifesta infondatezza delle questioni» prospettate.
5. - Nelle memorie depositate in prossimita' della camera di
consiglio, l'Avvocatura sostiene che la norma censurata si
inserirebbe nel quadro delle misure introdotte dalla legge 18 ottobre
2001, n. 383 (Primi interventi per il rilancio dell'economia), per
favorire l'emersione del lavoro irregolare, un fenomeno di notevole
gravita' che turba lo svolgimento della libera concorrenza tra
imprese e la libera iniziativa economica tutelata dall'art. 41 Cost.,
contrastando altresi' con le esigenze di tutela della sicurezza e
della salute sul lavoro, nonche' dell'assistenza sociale. Tale
fenomeno avrebbe percio' effetti pregiudizievoli sui diritti
individuali costituzionalmente garantiti dagli art. 35 e 36 Cost. e,
attraverso l'evasione fiscale e contributiva che il lavoro irregolare
comporta, determinerebbe «l'indebolimento del meccanismo di
finanziamento ed erogazione dei servizi pubblici e di assistenza
sociale».
La modalita' di computo della sanzione contro cui si appuntano le
critiche dei rimettenti avrebbe lo scopo di garantire l'effettivita'
dell'irrogazione della sanzione, senza necessita' di individuare
l'esatta durata del rapporto lavorativo, al fine di evitare «un
complesso e defatigante contenzioso».
Essa non sarebbe palesemente irrazionale in quanto libererebbe
l'amministrazione finanziaria dall'onere di provare l'effettiva
durata del rapporto. Peraltro la possibilita' di graduare la sanzione
tra il 200 e il 400 per cento consentirebbe di adeguarla alle
eventuali risultanze probatorie.
Tali considerazioni troverebbero conferma in numerose pronunce di
questa Corte, la quale avrebbe sempre riconosciuto un'ampia
discrezionalita' al legislatore nella quantificazione delle sanzioni,
salvo il limite della ragionevolezza; e la giurisprudenza
costituzionale avrebbe effettuato tale valutazione anche con riguardo
a sanzioni ancorate a parametri «formali» piuttosto che al concreto
disvalore della fattispecie, nonche' a sanzioni determinate in misura
fissa.
Considerato in diritto
1. - La Commissione tributaria provinciale di Perugia e la
Commissione tributaria provinciale di Bologna, con quattro distinte
ordinanze, dubitano della legittimita' costituzionale, in relazione
agli artt. 3 e 24 della Costituzione, dell'art. 3, comma 3, del
decreto-legge 22 febbraio 2002, n. 12 (Disposizioni urgenti per il
completamento delle operazioni di emersione di attivita' detenute
all'estero e di lavoro irregolare), convertito in legge dall'art. 1
della legge 23 aprile 2002, n. 73, il quale punisce l'impiego di
lavoratori dipendenti non risultanti dalle scritture o altra
documentazione obbligatorie, con la sanzione amministrativa dal 200%
al 400% dell'importo per ciascun lavoratore irregolare del costo del
lavoro, calcolato sulla base dei vigenti contratti collettivi
nazionali per il periodo compreso tra l'inizio dell'anno e la data di
constatazione della violazione.
2. - Con rilievi sostanzialmente analoghi i rimettenti ritengono
anzitutto che tale disposizione violerebbe, sotto diversi profili,
l'art. 3 della Costituzione. La norma censurata, infatti,
equiparerebbe irragionevolmente situazioni tra loro assolutamente
diverse a causa del riferimento generalizzato al primo gennaio
dell'anno in cui e' stata accertata la violazione per la
determinazione della sanzione, indipendentemente dalla concreta
gravita' della violazione.
Inoltre, essa creerebbe una evidente e ingiustificata disparita'
di trattamento a seconda della data in cui venga effettuato
l'accertamento della violazione, prescindendosi, invece, dalla
effettiva durata del lavoro irregolare, cioe' della condotta
antigiuridica.
L'art. 3, comma 3, ancora, violerebbe il principio di
proporzionalita' tra la sanzione e la entita' e gravita' della
violazione commessa.
Contrasterebbe, inoltre, con il principio di uguaglianza, facendo
dipendere l'entita' della sanzione non gia' dalla gravita' della
violazione, bensi' dal momento in cui e' stata accertata.
L'art. 3 del decreto-legge n. 12 del 2002 violerebbe, altresi',
il diritto di difesa garantito dall'art. 24 della Costituzione, in
quanto porrebbe una presunzione assoluta in ordine alla data di
inizio del rapporto di lavoro irregolare, escludendo la possibilita'
di provare che esso e' insorto in data diversa.
3. - In considerazione dell'identita' della materia, nonche' dei
profili di illegittimita' costituzionale fatti valere, i giudizi
possono essere riuniti per essere decisi con unica pronuncia.
4. - Preliminarmente si deve osservare che la Commissione
tributaria di Perugia, nell'ordinanza iscritta al n. 694 del registro
ordinanze del 2004, affronta espressamente, risolvendola in senso
positivo, la questione della sussistenza della giurisdizione del
giudice tributario in ordine alle controversie concernenti la
sanzione prevista dalla norma censurata.
Pur in presenza di orientamenti difformi di altre Commissioni
tributarie, l'argomentazione svolta dal rimettente in ordine alla
sussistenza della giurisdizione tributaria non appare implausibile.
Cio' e' sufficiente, in questa sede, a far ritenere le questioni
ammissibili. Infatti, secondo il costante orientamento di questa
Corte, la carenza di giurisdizione del rimettente determina
l'inammissibilita' della questione di legittimita' costituzionale
esclusivamente quando essa sia manifesta, cioe' tale da non ammettere
discussione, o perche' risulta chiaramente dalla legge, ovvero
perche' corrisponde ad un inequivoco orientamento giurisprudenziale
(si vedano in tal senso sentenze n. 291 del 2001 e n. 179 del 1999;
ordinanza n. 167 del 1997). Nessuna di queste circostanze ricorre
nella fattispecie in esame, dal momento che dal dettato normativo non
emerge ictu oculi il difetto di giurisdizione delle commissioni
tributarie con riferimento alle controversie concernenti la sanzione
prevista dalla disposizione censurata, ne', d'altra parte, vi e' un
indirizzo giurisprudenziale univoco in tal senso.
5. - Nel merito, le questioni prospettate sono fondate nei limiti
di seguito specificati.
6. - Il decreto-legge n. 12 del 2002 si inserisce nel quadro
degli interventi normativi volti ad incentivare l'emersione del
lavoro irregolare attraverso la previsione di agevolazioni di
carattere fiscale e previdenziale. In particolare, il decreto, oltre
ad apportare modifiche ed integrazioni alla legge 18 ottobre 2001,
n. 383 (Primi interventi per il rilancio dell'economia), introduce
una sanzione ulteriore, rispetto a quelle gia' previste, per
l'utilizzo di lavoratori irregolari.
L'art. 3, comma 3, introdotto dalla legge di conversione n. 73
del 2002, stabilisce che «ferma restando l'applicazione delle
sanzioni previste, l'impiego di lavoratori dipendenti non risultanti
dalle scritture o altra documentazione obbligatorie, e' altresi'
punito con la sanzione amministrativa dal 200 al 400 per cento
dell'importo, per ciascun lavoratore irregolare, del costo del lavoro
calcolato sulla base dei vigenti contratti collettivi nazionali, per
il periodo compreso tra l'inizio dell'anno e la data di constatazione
della violazione».
Il trattamento sanzionatorio per l'impiego di lavoro irregolare
viene cosi' determinato con riferimento all'entita' del costo del
lavoro per ciascun lavoratore, computato in relazione al lasso di
tempo intercorrente tra il primo gennaio dell'anno in cui e' stata
constatata la violazione e la data di tale accertamento. Su tale
base, poi, l'Agenzia delle Entrate - competente ad irrogare la
sanzione, ai sensi dell'art. 3, comma 4, del decreto-legge n. 12 del
2002 - applica un aumento dal 200% al 400%, tenuto conto dei criteri
indicati dall'art. 7 del d.lgs. 18 dicembre 1997, n. 472
(Disposizioni generali in materia di sanzioni amministrative per le
violazioni di norme tributarie, a norma dell'art. 3, comma 133, della
legge 23 dicembre 1996, n. 662), al quale lo stesso art. 3, ultimo
comma, rinvia.
Dunque, la base su cui viene quantificata la sanzione prescinde
dalla durata effettiva del rapporto di lavoro per essere ancorata ad
un meccanismo di tipo presuntivo.
Attraverso tale previsione il legislatore ha evidentemente inteso
determinare un ulteriore inasprimento del trattamento sanzionatorio
per coloro che continuino ad impiegare lavoratori irregolarmente,
nonostante che siano stati introdotti meccanismi agevolati di varia
natura per incentivare l'emersione del lavoro sommerso.
Non c'e' dubbio che - come ha osservato l'Avvocatura dello Stato
- la disposizione censurata sia funzionale all'esigenza di garantire
l'effettivita' della sanzione senza porre a carico della
amministrazione l'onere di fornire tutte le volte la prova della
reale durata del rapporto irregolare. Ed e' altrettanto indubbio che
rientri nella discrezionalita' del legislatore sia la individuazione
delle condotte punibili, sia anche la scelta e la quantificazione
delle sanzioni, tanto penali che amministrative (cfr., ex plurimis,
sentenze n. 243, n. 234 e n. 172 del 2003), con il limite, tuttavia,
della non manifesta irragionevolezza (cfr. ordinanza n. 297 del
1998).
L'art. 3, comma 3, del decreto-legge n. 12 del 2002 prevede
peraltro un meccanismo tale da non consentire al datore di lavoro di
fornire la prova che il rapporto di lavoro irregolare ha avuto inizio
in una data diversa da quella del primo gennaio dell'anno in cui e'
stata accertata la violazione, e che, dunque, ha avuto una durata
inferiore rispetto a quella presunta dalla legge. Tale presunzione
assoluta determina la lesione del diritto di difesa garantito
dall'art. 24 della Costituzione, dal momento che preclude
all'interessato ogni possibilita' di provare circostanze che
attengono alla propria effettiva condotta e che pertanto sono in
grado di incidere sulla entita' della sanzione che dovra' essergli
irrogata (sulla rilevanza del potere di fornire la prova contraria ai
fini di escludere la lesione del diritto di difesa, cfr. le ordinanze
n. 140 del 2003 e n. 260 del 2000, nonche' le sentenze n. 444 del
1995, n. 358 del 1994 e n. 283 del 1987).
Cio' determina, altresi', la irragionevole equiparazione, ai fini
del trattamento sanzionatorio, di situazioni tra loro diseguali,
quali quelle che fanno capo a soggetti che utilizzano lavoratori
irregolari da momenti diversi e per i quali la constatazione della
violazione sia in ipotesi avvenuta nella medesima data.
L'art. 3, comma 3, del decreto-legge n. 12 del 2002 e' pertanto
costituzionalmente illegittimo nella parte in cui non consente al
datore di lavoro di provare che il rapporto di lavoro irregolare ha
avuto inizio successivamente al primo gennaio dell'anno in cui e'
stata constatata la violazione.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 3,
del decreto-legge 22 febbraio 2002, n. 12 (Disposizioni urgenti per
il completamento delle operazioni di emersione di attivita' detenute
all'estero e di lavoro irregolare), convertito in legge dall'art. 1
della legge 23 aprile 2002, n. 73, nella parte in cui non ammette la
possibilita' di provare che il rapporto di lavoro irregolare ha avuto
inizio successivamente al primo gennaio dell'anno in cui e' stata
constatata la violazione.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 4 aprile 2005.
Il Presidente: Contri
Il redattore: De Siervo
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 12 aprile 2005.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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