Ricorso  del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e  difeso  ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui
uffici domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

    Contro la Regione Emilia-Romagna, in persona del Presidente della
giunta  protempore,  per la declaratoria di incostituzionalita' degli
artt. 1,  2,  4,  20,  23 e 24 della legge regionale 7 febbraio 2005,
n. 1,  pubblicata  nel  B.U.R.  n. 19 dell'8 febbraio 2005, avente ad
oggetto  «Norme  in  materia  di  protezione  civile  e volontariato.
Istituzione  dell'Agenzia  regionale  di  protezione  civile,  giusta
delibera del Consiglio dei Ministri 24 marzo 2005.
    1.  - La legge della regione Emilia-Romagna 7 febbraio 2005, n. 1
provvede  alla  disciplina e al riordino delle funzioni in materia di
protezione  civile ed assume come finalita' prioritaria della propria
azione la sicurezza territoriale. All'espletamento delle attivita' di
protezione  civile  provvedono  la Regione, le Province, i comuni, le
comunita'  montane  e questi soggetti, insieme, compongono il sistema
regionale  di protezione civile che persegue l'obiettivo di garantire
la   salvaguardia   dell'incolumita'   dei   cittadini,   la   tutela
dell'ambiente,   del   patrimonio  culturale  ed  artistico  e  degli
insediamenti  civili  e  produttivi dai danni o dal pericolo di danni
derivanti    da    eventi   calamitosi.   Al   fine   di   assicurare
l'armonizzazione  delle iniziative regionali con quelle di altri enti
del  sistema  regionale di protezione civile e' istituito il Comitato
regionale di protezione civile, con funzioni propositive e consultive
in materia.
    Al  verificarsi di eventi calamitosi che colpiscano il territorio
regionale  e  che  per  loro  natura  ed  estensione  richiedano  una
immediata  risposta  della  Regione, anche per assicurare il concorso
delle  strutture  dello  Stato,  il Presidente della giunta regionale
decreta  lo stato di crisi regionale. Qualora la gravita' dell'evento
sia  tale da richiedere l'intervento dello Stato, il Presidente della
giunta   regionale   assume   le   iniziative   necessarie   per   la
dichiarazione, da parte del competente organo statale, dello stato di
emergenza nel territorio regionale.
    Per  favorire  il  ritorno  alle normali condizioni di vita nelle
aree  del  territorio  regionale  colpite dagli eventi per i quali e'
stato  dichiarato  lo  stato  di  crisi  e  di  emergenza,  la giunta
regionale puo' disporre, nei limiti delle disponibilita' di bilancio,
lo   stanziamento  di  appositi  fondi,  anche  in  anticipazione  di
stanziamenti dello Stato.
    Il  Consiglio  regionale  approva  il  programma  di previsione e
prevenzione dei rischi, su proposta della giunta regionale e, sentito
il  Comitato  regionale, approva le disposizioni organizzative per la
preparazione  e  gestione  delle  emergenze  da parte delle strutture
regionali  e  tali  disposizioni  costituiscono  il  piano  operativo
regionale di emergenza.
    La  Regione  disciplina,  altresi', le funzioni ad essa conferite
dall'art. 108  del  d.lgs.  112/1998  in  ordine  agli interventi per
l'organizzazione  e  l'impiego del volontariato di protezione civile.
Ai  fini della legge e' considerata organizzazione di volontariato di
protezione  civile  ogni organismo liberamente costituito, senza fini
di  lucro,  che  concorre  alle  attivita'  di  protezione civile. E'
istituito  l'elenco  regionale del volontariato di protezione civile,
tenuto presso l'Agenzia regionale, articolato in sezioni provinciali.
    Al   fine   di  assicurare  l'unitarieta'  della  gestione  delle
attivita'   di  protezione  civile  di  competenza  regionale,  viene
istituita    l'Agenzia    di    protezione   civile   della   Regione
Emilia-Romagna.  L'Agenzia  regionale  provvede,  nel  rispetto degli
indirizzi  generali  formulati  dalla giunta regionale, alla gestione
finanziaria, tecnica e amministrativa di tutte le attivita' regionali
di  protezione  civile  ad  essa  demandate  dalla  legge.  L'Agenzia
regionale,  con  sede a Bologna, ha personalita' giuridica di diritto
pubblico ed e' dotata di autonomia tecnico-operativa, ammmistrativa e
contabile.  Sono  organi  dell'Agenzia il direttore e il collegio dei
revisori.  Al fabbisogno del personale si provvede mediante personale
dipendente dalla Regione e distaccato presso l'Agenzia regionale.
    La legge detta, infine, le disposizioni finanziarie e transitorie
indispensabili per la sua applicazione.
    2.   -   Censurabili   sotto   il   profilo   della  legittimita'
costituzionale  appaiono alcune disposizioni della legge che eccedono
dalle competenze regionali in materia di protezione civile, in quanto
violano  i  principi fondamentali stabiliti dalla normativa statale e
gli  standards  uniformi  di  tutela garantiti sull'intero territorio
nazionale  (nella materia della protezione civile assumono rilevanza,
ai fini dell'individuazione dei principi fondamentali, entro i quali,
ai sensi dell'articolo 117 della Costituzione, le Regioni sono tenute
a  legiferare  in ambito concorrente, le disposizioni contenute nella
legislazione  statale  di protezione civile ed, in particolare, nella
legge  24  febbraio  1992,  n. 225  ove,  all'articolo 12, comma 4 si
dispone  espressamente  che  le  norme  in  questione  «costituiscono
principi della legislazione statale in materia di attivita' regionale
di  previsione,  prevenzione  e  soccorso  di  protezione civile, cui
dovranno conformarsi le leggi regionali»).
    In particolare, si deduce ed eccepisce:
        1)  In  primo luogo, la Regione Emilia-Romagna nel ridefinire
con  l'art. 1, commi 1, 2 e 3 principi, funzioni, compiti e finalita'
di  protezione  civile  invade  l'ambito di competenza dello Stato al
quale  e' demandato, nella materia concorrente in argomento, ai sensi
dell'art. 117,   comma   3,  Cost.,  la  determinazione  di  principi
fondamentali da definirsi in maniera unitaria a livello nazionale.
    La  stessa  disposizione,  statuendo  che «all'espletamento delle
attivita'  di protezione civile provvedono la Regione, le Province, i
comuni,  le  comunita'  montane, le Unioni di comuni e le altre forme
associative» e' in contrasto con quanto disposto dall'art. 118, commi
1  e  2,  Cost.  che,  sulla  base  dei  principi  di sussidiarieta',
differenziazione ed adeguatezza, legittima l'attribuzione di funzioni
amministrative  in capo allo Stato ove occorra assicurare l'esercizio
unitario delle stesse.
    In  questo  senso  si legga la Corte costituzionale, sent. 62 del
2005,  secondo cui le Regioni non possono porre in essere «interventi
preclusivi  suscettibili di pregiudicare, insieme ad ... interessi di
rilievo  nazionale»  anche  quelli sottesi alle materie di competenza
concorrente.
    La disposizione regionale, invece:
        a)  riformula il principio fondamentale gia' codificato dalla
normativa di principio statale escludendo, inoltre, dal concorso alle
attivita'   di   protezione   civile  alcune  categorie  di  soggetti
(cittadini,   ordini   e   collegi   professionali),  cosi'  violando
l'articolo  6,  legge  n. 225/1992  e, consequenzialmente, l'articolo
117, comma 3, nonche' l'articolo 118 ultimo comma della Costituzione;
        b) impone che il concorso operativo e la collaborazione nelle
attivita'  di  protezione  civile delle Amministrazioni dello Stato e
degli  Enti  pubblici  avvenga previa intesa, in contrapposizione con
quanto  dispone  l'articolo  5,  commi  4  e 4-bis, del decreto legge
n. 343/2001  convertito,  con modificazioni, nella legge n. 401/2001,
ove   si  prevede,  per  l'attivita'  tecnico  operativa  diretta  ad
assicurare  i  primi  interventi,  che  l'azione  dello  Stato  venga
effettuata in raccordo con le regioni;
        c)  limita la salvaguardia dell'incolumita' esclusivamente ai
cittadini escludendo, in tal modo, dal novero dei soggetti tutelabili
coloro  che  cittadini  non  siano  qualificabili, in violazione, non
solo,  dei  principi  fondamentali della materia ma, anche, di quelli
previsti  dalla  Costituzione,  dall'ordinamento  comunitario e dagli
obblighi  internazionali (articolo 117, comma 1) in materia di tutela
dell'integrita' della vita.
        2)  Il  principio  unitario  e'  sotteso  anche  alla censura
dell'art. 2  della  legge  regionale  in parola che, nel definire gli
eventi  calamitosi  sulla  base dell'organo competente ad intervenire
piuttosto   che   in  relazione  ai  parametri  della  intensita'  ed
estensione  del  fenomeno  come  previsto  dalla normativa statale di
riferimento  (legge  n. 225/1992),  configura  sistemi  di intervento
regionale  differenziati  suscettibili  di  inficiare, da un lato, il
principio  di  uguaglianza e, dall'altro, l'azione statale per i casi
calamitosi  che  travalicano  i  confini del territorio della singola
Regione. E' violato in tal modo l'art. 2 della legge n. 225/1992.
    A tale ultimo proposito si richiamano le sentenze della Consulta,
il  cui  rilievo  e'  pregnante  per ognuno dei punti in discussione,
n. 256/2004,  370/2003  e  13/2004 ove e' consolidato l'indirizzo per
cui  laddove vi sia la potesta' legislativa concorrente delle Regioni
tale  circostanza non puo' determinare la compromissione di attivita'
attraverso  le  quali valori di fondamentale rilevanza costituzionale
sono  realizzati,  anche allo scopo di individuare standards uniformi
di  tutela  sull'intero  territorio  della  Repubblica (cfr. sentenze
n. 258/2004, n. 96/2003 e n. 407/2002).
        3)  La  garanzia  della  unitarieta'  del sistema costituisce
altresi'  il  parametro  di censura dell'art. 4, comma 1, della legge
che,  nel  rimettere  alla  Regione  «l'esercizio  delle  funzioni in
materia  di  protezione  civile  non  conferite  ad  altri Enti dalla
legislazione   regionale   e   statale»,  viola  la  norma  contenuta
nell'art. 7,  comma  1,  della  legge  n. 131/2003 che, in attuazione
dell'art. 118,  comma 1, Cost., prevede che lo Stato possa attribuire
a  se  stesso  quelle  funzioni  amministrative  per le quali occorra
garantire  l'unitarieta'  di  esercizio (cfr. la sentenza n. 370/2003
della Corte cost.).
        4)  E',  altresi', inficiato di illegittimita' costituzionale
l'articolo   20,  istitutivo  dell'Agenzia  regionale  di  protezione
civile,  per contrasto con i gia' richiamati principi costituzionali,
laddove attribuisce rilevanti funzioni di protezione civile, quali la
gestione  del  volontariato,  l'emissione  di  avvisi  di attenzione,
preallarme ed allarme, la predisposizione del programma di previsione
e  prevenzione,  la  pianificazione  di  emergenza, la presidenza del
Comitato  operativo  regionale,  la  partecipazione  alla Commissione
regionale  per  la previsione e per la prevenzione dei grandi rischi,
ad   un   Ente  pubblico  dotato  di  autonomia  tecnica,  operativa,
amministrativa  e  contabile;  inoltre,  l'art. 20, comma 2, lett. f)
della legge in esame, consentendo all'Agenzia regionale di protezione
civile  di  emettere avvisi di attenzione, pre-allarme ed allarme, si
pone in contrasto con quanto stabilito dalla direttiva del Presidente
del  Consiglio  dei  ministri  del  27  febbraio  2004  (in  Gazzetta
Ufficiale  -  suppl.  ord. n. 39 dell'11 marzo 2004); in proposito si
richiama  la  sentenza  n. 238/2004 della Corte costituzionale ove si
prevede  che  le Regioni non possano porre in essere attivita' o atti
lesivi delle direttive statali.
        5)  L'art. 23, istituendo il Comitato operativo regionale per
l'emergenza,  che  e'  operativo  anche per i casi di cui all'art. 2,
comma  1,  lett.  c),  viola  l'art. 2, comma 1, lett. c) della legge
n. 225/1992  che  invece  rimette allo Stato l'intervento nei casi di
calamita'  piu'  gravi.  Inoltre  lo  stesso  articolo, istituendo la
Commissione  regionale  per la previsione e la prevenzione dei grandi
rischi: a) determina - nella operativita' della Commissione nazionale
-  inutili  duplicazioni  di  funzioni: la Commissione statale per la
previsione  e  per  la prevenzione dei grandi rischi svolge, infatti,
sull'intero   territorio   nazionale,  una  funzione  di  consulenza,
indirizzo  e  coordinamento  che non puo' per sua natura subire delle
duplicazioni  a  livello regionale (articolo 5, comma 3-bis, 3-quater
del   decreto-legge  n. 343/2001  ed  articoli  7  e  9  della  legge
n. 225/1992);   tale   Commissione  e'  esplicazione  del  potere  di
coordinamento,  anche  scientifico,  attribuito in via esclusiva allo
Stato  nella  materia  della protezione civile (articolo 5 del citato
decreto-legge  n. 343/2001, articolo 107 del d.lgs. n. 112/ 1998); b)
viola  gli  artt. 107,  lett. f), punto 1) e 108, lett. a), punto 1),
del  d.lgs.  n. 112/1998  che  stabiliscono,  rispettivamente, che lo
Stato  mantenga  la  funzione  di definizione degli «indirizzi per la
predisposizione   e   l'attuazione  dei  programmi  di  previsione  e
prevenzione  in  relazione  alle  varie  ipotesi di rischio» e che la
Regione  provveda «alla predisposizione dei programmi di previsione e
prevenzione dei rischi, sulla base degli indirizzi nazionali».
    In  piu'  l'art. 23,  attribuendo  al  suddetto  Comitato  (e  in
particolare al suo presidente, il direttore dell'Agenzia regionale) e
alla Commissione il coordinamento tecnico degli interventi nella fase
emergenziale,  viola  l'art. 5  del d.l. n. 343/2001 e l'art. 107 del
d.lgs.  n. 112/1998  che  attribuiscono  specificamente allo Stato il
potere  di  coordinamento,  anche  scientifico, al fine di assicurare
interventi di piu' ampio orizzonte e non parcellizzati.
    Anche  in  tal  caso,  ovviamente,  si  ritengono  applicabili  i
principi  sopra richiamati enucleati dalla Corte costituzionale nelle
sue sentenze.
        6) L'art. 24, comma 1, prevedendo il trasferimento di risorse
nazionali  all'Agenzia  regionale,  si  pone  in  contrasto  con  gli
artt. 118  e  119 Cost. secondo i quali l'erogazione di finanziamenti
pubblici  e'  disposta  dallo  Stato e avviene in base ai principi di
sussidiarieta',   differenziazione   ed   adeguatezza   (Corte  cost.
n. 255/2004:   «...   le   disposizioni   concernenti   le   funzioni
amministrative  di  erogazione  di  finanziamenti  pubblici  dovranno
risultare  conformi  alle  prescrizioni  contenute  nell'articolo 118
Cost;   in   particolare,   dunque,  ai  principi  di  sussidiarieta'
differenziazione  ed  adeguatezza,  i  quali  governano l'allocazione
delle funzioni amministrative»).
    Le   Regioni   dispongono  infatti  di  risorse  proprie  per  lo
svolgimento  delle  funzioni  pubbliche  alle  stesse attribuite e di
quelle aggiuntive che lo Stato eroga solo in via eventuale e comunque
esclusivamente    per   gli   specifici   ambiti   costituzionalmente
individuati (Corte cost. n. 370/2003).
    3.  -  Le norme censurate, in conclusione, sono state adottate in
violazione:  a) dell'articolo 114 della Costituzione, per lesione del
principio  di equiordinazione tra Stato, Regioni ed Enti locali e, in
particolare,   delle   prerogative  istituzionali  dello  Stato,  con
specifico  riferimento  a  quanto  disposto  dall'art. 117  Cost.; b)
dell'art. 117,  comma 1, e comma 2 lett. p) in relazione alla riserva
alla   legislazione   esclusiva   statale   della   determinazione  e
regolazione delle «funzioni fondamentali di comuni, province e citta'
metropolitane»;  c)  dell'art. 117,  comma  3, della Costituzione che
comprende  fra  le materie di legislazione concorrente la «protezione
civile»,  anche  in  relazione  ai  principi  stabiliti  con le leggi
statali nella materia (v. leggi nn. 225/1992, 112/1998, 401/2001); c)
dell'art. 118  della  Costituzione  che  attribuisce  allo  Stato  le
funzioni   amministrative   nelle   materie  ove  occorra  assicurare
uniformita'  di  trattamento  dei  cittadini  e  di  esercizio  delle
funzioni  stesse;  d)  dell'art. 119 della Costituzione, in relazione
all'art. 118   Cost.,   che   riserva  allo  Stato  l'erogazione  dei
finanziamenti   pubblici,   secondo  i  principi  di  sussidiarieta',
differenziazione e adeguatezza.

                              P. Q. M.
    Tanto  premesso  e considerato, giusta delibera del Consiglio dei
ministri in data 24 marzo 2005, si chiede che la Corte costituzionale
adita   voglia   dichiarare   l'illegittimita'  costituzionale  degli
artt. 1,  2,  4,  20,  23  e 24 della legge regionale 7 febbraio 2005
n. 1,  pubblicata  nel  B.U.R.  n. 19  del 8 febbraio 2005, avente ad
oggetto  «Norme  in  materia  di  protezione  civile  e volontariato.
Istituzione   dell'Agenzia   regionale  di  protezione  civile»,  per
violazione degli art. 114, 117, 118 e 119 della Costituzione.
    Si produrra' copia della delibera del Consiglio dei ministri.
        Roma, addi' 5 aprile 2005
               Avvocato dello Stato: Giuseppe Albenzio
05C0478