N. 159 SENTENZA 7 - 21 aprile 2005
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Eccezione di inammissibilita' - Genericita' del ricorso - Reiezione. Regione Calabria - Impiego pubblico - Inquadramento degli ispettori fitosanitari - Accesso alla qualifica «funzionario D3» - Concorso riservato al solo personale interno, con inquadramento di tutti gli idonei - Ricorso del Governo - Violazione del principio del pubblico concorso, irragionevolezza e scivolamento automatico verso posizioni superiori - Illegittimita' costituzionale. - Legge Regione Calabria 5 dicembre 2003, n. 28. - Costituzione, art. 97, primo e terzo comma.(GU n.17 del 27-4-2005 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente:, Fernanda CONTRI; Giudici: Guido NEPPI MODONA, Piero Alberto CAPOTOSTI, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO;
ha pronunciato la seguente
S e n t e n z a
nel giudizio di legittimita' costituzionale della legge della Regione
Calabria 5 dicembre 2003, n. 28 (Inquadramento degli ispettori
fitosanitari), promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei
ministri, notificato il 6 febbraio 2004, depositato in cancelleria il
12 successivo ed iscritto al n. 18 del registro ricorsi 2004;
Visto l'atto di costituzione della Regione Calabria;
Udito nell'udienza pubblica del 25 gennaio 2005 il giudice
relatore Paolo Maddalena;
Uditi l'avvocato dello Stato Glauco Nori per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Benito Spanti per la Regione
Calabria.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato in data 6 febbraio 2004 il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha sollevato, in riferimento all'art. 97, primo
e terzo comma, della Costituzione, questione di legittimita'
costituzionale della legge della Regione Calabria 5 dicembre 2003,
n. 28 (Inquadramento degli ispettori fitosanitari).
L'art. 1 della citata legge regionale prevede che il personale
dipendente dall'assessorato all'agricoltura della Regione Calabria,
il quale alla data di entrata in vigore della legge svolga le
mansioni di ispettore fitosanitario o ne abbia acquisito la qualifica
con la partecipazione a corsi di formazione professionale espletati
dalla stessa Regione e svolga talune attivita' tecnico-ispettive
specificamente elencate ovvero sia componente «essenziale ed
indispensabile» di talune commissioni regionali, «puo' accedere,
previo superamento di un concorso per esami e titoli, alla qualifica
di funzionario - Categoria D3».
Il medesimo articolo prevede, inoltre, al comma 2, secondo
periodo, che «gli idonei al concorso, per titoli ed esami,
presteranno servizio presso il Dipartimento Agricoltura, Caccia e
Pesca».
Il ricorrente sostiene che il predetto meccanismo concorsuale,
nel consentire l'accesso alla qualifica superiore di «funzionario D3»
a tutti gli idonei, e nell'essere ristretto al solo personale
interno, violerebbe il principio costituzionale del pubblico concorso
(art. 97, primo e terzo comma, della Costituzione), come interpretato
dalla giurisprudenza di questa Corte.
In particolare la difesa erariale richiama le sentenze n. 218 del
2002, n. 373 del 2002 e n. 274 del 2003, nelle quali si e' affermato
che «l'accesso dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni a
funzioni piu' elevate non sfugge, di norma, alla regola del pubblico
concorso, cui e' possibile apportare deroghe solo se particolari
situazioni ne dimostrino la ragionevolezza» e che non sono
ragionevoli «norme che prevedano scivolamenti automatici verso
posizioni superiori (senza concorso o comunque senza adeguate
selezioni o verifiche attitudinali) o concorsi interni per la
copertura della totalita' dei posti vacanti».
Il ricorrente chiede, pertanto, la declaratoria di
incostituzionalita' della legge regionale impugnata.
2. - Si e' costituita in giudizio la Regione Calabria
prospettando, preliminarmente, l'inammissibilita' del ricorso e, nel
merito, l'infondatezza dello stesso.
Quanto all'eccezione di inammissibilita' la resistente ritiene
che il ricorso sia oltremodo generico.
Nel merito la Regione richiama la sentenza n. 34 del 2004 di
questa Corte, rilevando come essa riconosca la derogabilita' della
regola del pubblico concorso «nell'esercizio di una discrezionalita'
che trova il suo limite nella necessita' di garantire il buon
andamento della pubblica amministrazione, ed il cui vaglio di
costituzionalita' non puo' che passare attraverso una valutazione di
ragionevolezza della scelta operata dal legislatore».
Nel caso di specie, secondo la resistente, la legge impugnata
intenderebbe consolidare pregresse esperienze lavorative maturate
nell'ambito dell'amministrazione. E questa scelta sarebbe
ragionevole, in quanto si tratterebbe, in particolare per le
attivita' tecnico-ispettive, di funzioni che richiedono una
esperienza professionale maturata in relazione alle specificita'
colturali e vegetali del territorio calabrese.
L'interesse a consolidare queste peculiari esperienze
professionali legittimerebbe, pertanto, secondo la Regione Calabria,
una procedura concorsuale, come quella in questione, integralmente
riservata al personale interno e specificamente qualificato.
In prossimita' dell'udienza pubblica la Regione Calabria ha
depositato ulteriore memoria nella quale sviluppa le difese gia'
svolte.
La Regione riconosce che l'impugnata legge regionale n. 28 del
2003 deroga al principio del pubblico concorso, dato che prevede una
integrale riserva per il personale gia' svolgente funzioni di
ispettore fitosanitario, inquadrato nella categoria C4, per l'accesso
alla superiore categoria D3 (funzionario), ma sostiene che la norma
sarebbe ragionevole, in quanto la progressione verticale dei
dipendenti svolgenti compiti di ispettore fitosanitario non
costituirebbe un avanzamento automatico, essendo subordinato ad un
accertamento meritocratico, ed in quanto la scelta di ricorrere ad
una procedura di selezione solo interna si giustificherebbe
nell'ottica di perseguire il riconoscimento della professionalita' e
della qualita' delle prestazioni lavorative individuali del personale
interessato ed al fine di valorizzarne le capacita' professionali
promuovendone lo sviluppo in linea con le esigenze di efficienza
degli enti.
In tal senso la Regione Calabria richiama il disposto degli artt.
35 e 52, comma 1, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165
(Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche) ed il Contratto collettivo nazionale di
lavoro del personale del comparto Regioni ed autonomie locali,
stipulato in data 1° aprile 1999, i quali, secondo la resistente,
delineerebbero un quadro complessivo all'interno del quale lo
sviluppo della carriera professionale, per effetto di un
accrescimento della professionalita' in occasione e nel corso dello
svolgimento del rapporto, costituirebbe la regola e, pertanto,
legittimerebbe la procedura concorsuale prevista dalla legge
impugnata.
La resistente sottolinea, poi, che diverse Regioni (e tra esse
l'Emilia-Romagna) hanno riconosciuto ai propri dipendenti incaricati
di svolgere le importanti funzioni di ispettore fitosanitario
l'inquadramento alla categoria D, senza peraltro nemmeno ricorrere a
procedure concorsuali, e chiarisce, in punto di fatto, che il costo
del reinquadramento del personale gia' in servizio determina una
spesa di euro 143.620, nettamente inferiore al costo da sostenere
nell'ipotesi di copertura dei medesimi posti attraverso pubblico
concorso e instaurazione di nuovi rapporti di lavoro.
Considerato in diritto
1. - La questione di legittimita' costituzionale, sollevata dal
Presidente del Consiglio dei ministri in riferimento all'art. 97,
primo e terzo comma, della Costituzione, ha ad oggetto la legge della
Regione Calabria 5 dicembre 2003, n. 28 (Inquadramento degli
ispettori fitosanitari).
Il ricorrente censura la citata legge regionale, in quanto
prevede l'accesso alla qualifica «funzionario D3» mediante un
concorso riservato al solo personale interno ed in quanto prevede che
tutti gli idonei presteranno servizio presso il Dipartimento
agricoltura, caccia e pesca.
Il ricorrente, in particolare, prospetta la sostanziale deroga al
principio del pubblico concorso attuata dal legislatore regionale
limitando l'accesso alla procedura concorsuale ai soli dipendenti
dell'assessorato all'agricoltura della Regione Calabria che gia'
svolgano le mansioni di ispettori fitosanitari o ne abbiano acquisito
la qualifica con la partecipazione a corsi di formazione
professionale espletati dalla stessa Regione e svolgano talune
attivita' tecnico-ispettive specificamente elencate ovvero siano
componenti «essenziali ed indispensabili» di talune commissioni
regionali.
La difesa erariale prospetta, poi, la violazione dell'art. 97
della Costituzione anche sotto un diverso profilo, in quanto sostiene
che il meccanismo concorsuale prescelto, nel prevedere l'accesso alla
qualifica superiore di tutto il personale ritenuto idoneo,
realizzerebbe un illegittimo scivolamento automatico verso una
posizione superiore.
2. - La Regione Calabria eccepisce l'inammissibilita' del
ricorso, prospettandone la assoluta genericita'.
3. - L'eccezione di inammissibilita' sollevata dalla Regione non
e' fondata, in quanto il ricorso, sebbene succintamente argomentato,
e' chiaro e determinato e non lascia dubbi sull'oggetto della
contestazione.
4. - Nel merito la questione e' fondata.
4.1. - Come le stesse parti hanno ricordato nei propri atti,
questa Corte ha riconosciuto nel concorso pubblico (art. 97, terzo
comma, della Costituzione) la forma generale ed ordinaria di
reclutamento per il pubblico impiego, in quanto meccanismo
strumentale al canone di efficienza dell'amministrazione (sentenze
n. 34 del 2004, n. 194 del 2002, n. 1 del 1999, n. 333 del 1993,
n. 453 del 1990 e n. 81 del 1983), ed ha ritenuto che possa derogarsi
a tale regola solo «in presenza di peculiari situazioni
giustificatrici», nell'esercizio di una discrezionalita' che trova il
suo limite nella necessita' di garantire il buon andamento della
pubblica amministrazione (art. 97, primo comma, della Costituzione)
ed il cui vaglio di costituzionalita' non puo' che passare attraverso
una valutazione di ragionevolezza della scelta operata dal
legislatore.
La Corte ha, al riguardo, sottolineato che la regola del pubblico
concorso puo' dirsi pienamente rispettata solo qualora le selezioni
non siano caratterizzate da arbitrarie ed irragionevoli forme di
restrizione dei soggetti legittimati a parteciparvi (sentenza n. 194
del 2002). E, in particolare, ha riconosciuto che l'accesso al
concorso puo' essere condizionato al possesso di requisiti fissati in
base alla legge, anche allo scopo di consolidare pregresse esperienze
lavorative maturate nell'ambito dell'amministrazione. Tuttavia cio'
puo' accadere «fino al limite oltre il quale possa dirsi che
l'assunzione nella amministrazione pubblica, attraverso norme di
privilegio, escluda, o irragionevolmente riduca, la possibilita' di
accesso per tutti gli altri aspiranti con violazione del carattere
pubblico del concorso, secondo quanto prescritto in via normale, a
tutela anche dell'interesse pubblico, dall'art. 97, terzo comma,
della Costituzione» (sentenza n. 141 del 1999).
Inoltre questa Corte ha chiarito (sentenze n. 218 del 2002,
n. 373 del 2002 e n. 274 del 2003) che pure l'accesso dei dipendenti
delle pubbliche amministrazioni a funzioni piu' elevate non sfugge,
di norma, alla regola del pubblico concorso e che non sono pertanto
ragionevoli norme che prevedano scivolamenti automatici verso
posizioni superiori (senza concorso o comunque senza adeguate
selezioni o verifiche attitudinali) o concorsi interni per la
copertura della totalita' dei posti vacanti.
4.2. - Alla luce di questo costante orientamento deve essere
valutata la legge della Regione Calabria n. 28 del 2003.
Il legislatore regionale ha previsto (art. 1, comma 1) un
concorso integralmente riservato per l'accesso alla qualifica di
funzionario D3 ed ha stabilito (art. 1, comma 2) che tutti gli idonei
presteranno servizio presso il Dipartimento agricoltura, caccia e
pesca.
Questa disposizione e' viziata da evidente irragionevolezza per
quanto riguarda la limitazione, al solo personale interno, della
partecipazione al concorso.
Secondo la difesa regionale, questa limitazione dell'accesso al
concorso si giustificherebbe, in quanto le attivita'
tecnico-ispettive indicate nei numeri 4), 6), 7) e 8) della lettera
a) del comma 1 dell'art. 1 (e pertanto il controllo sistematico e
periodico sulle colture agrarie e forestali, il controllo
fitosanitario, la vigilanza e le analisi di laboratorio sui vegetali
e sui prodotti vegetali e l'attuazione dei regolamenti comunitari
relativi alla riduzione dell'impiego dei fitofarmaci) costituiscono
funzioni che richiedono una esperienza professionale maturata in
relazione alle specificita' colturali e vegetali del territorio
calabrese.
Questa argomentazione non e' tuttavia condivisibile, in quanto
presuppone una specificita', in senso assoluto, delle colture e della
vegetazione calabrese nel panorama fitosanitario nazionale e
comunitario, la quale, in tutta evidenza, non sussiste affatto.
D'altra parte si deve rilevare che sono legittimati al concorso anche
soggetti che svolgono funzioni tecniche o amministrative [art. 1,
comma 1, lettera a), numeri 1, 2, 3 e 5, e lettera b)], per le quali
e' del tutto inconferente il riferimento a questa presunta
specificita' assoluta delle colture e della vegetazione.
Nemmeno e' condivisibile l'ulteriore argomentazione prospettata
dalla Regione Calabria, secondo cui la normativa legale e
contrattuale relativa al personale in questione delineerebbe un
quadro complessivo all'interno del quale la progressione verticale
costituirebbe la regola di sviluppo della carriera.
Non si puo' infatti negare che nella fattispecie il passaggio da
un'area ad un'altra comporta l'accesso ad un nuovo posto di lavoro
con relativa progressione in carriera ed e' quindi soggetto al
principio del pubblico concorso (cfr. sentenza n. 320 del 1997). Di
conseguenza deve sussistere un ragionevole punto di equilibrio fra
quest'ultimo principio e l'interesse a consolidare pregresse
esperienze lavorative (cfr. sentenze n. 205 e n. 34 del 2004).
Alla luce di quanto sopra esposto deve, pertanto, ritenersi che
la riserva concorsuale integrale a favore del personale indicato
dall'art. 1, comma 1, lettere a) e b), della legge della Regione
Calabria n. 28 del 2003 e' irragionevole e rende, complessivamente,
la scelta legislativa regionale lesiva del parametro di cui all'art.
97, primo e terzo comma, della Costituzione.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimita' costituzionale della legge della
Regione Calabria 5 dicembre 2003, n. 28 (Inquadramento degli
ispettori fitosanitari).
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 aprile 2005.
Il Presidente: Contri
Il redattore: Maddalena
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 21 aprile 2005.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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