N. 248 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 marzo 2005
Ordinanza emessa il 14 marzo 2005 dal tribunale - sezione del riesame - di Venezia sull'appello proposto da Procura della Repubblica Ambiente - Regime dei rottami ferrosi - Esclusione dalla normativa concernente la gestione dei rifiuti - Contrasto con la nozione di «rifiuto» della Corte di giustizia europea - Inosservanza dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario. - Decreto-legge 8 luglio 2002, n. 138, art. 14, convertito nella legge 8 agosto 2002, n. 178; Legge 15 dicembre 2004, n. 308, art. 1, commi 25, 26, 27, 28 e 29. - Costituzione, artt. 11 e 117, primo comma.(GU n.19 del 11-5-2005 )
IL TRIBUNALE
Pronunciando sull'appello proposto ai sensi dell'art. 322-bis
c.p.p. dalla Procura della Repubblica avverso l'ordinanza di data 8
febbraio 2005 resa dal giudice per le indagini preliminari presso il
Tribunale di Venezia, che nega sussistere le condizioni legittimanti
la convalida del sequestro preventivo di un carico di 6.149
tonnellate di «rottami ferrosi», operato in via d'urgenza il 25
gennaio u.s. in ambito portuale; e che, comunque, nega l'emissione di
autonomo decreto di sequestro preventivo (321, comma 3-bis, c.p.p.),
Osserva quanto segue
Il 25 gennaio u.s. operatori della locale Capitaneria di Porto
hanno proceduto in via d'urgenza al sequestro preventivo di una
fornitura di 6.149 tonnellate di rottami ferrosi, oggetto di
spedizione transfrontaliera (dalla Russia), destinata al trasporto e
a alla successiva consegna ad una acciaieria cremonese tramite la
mediazione di Giorgio Lorenzato, amministratore di «Multiservice
S.r.l.». Alla persona di Giorgio Lorenzato e' stato percio' riferito
di avere esercitato senza titolo attivita' di «recupero», o,
comunque, di «gestione» di rifiuti non pericolosi, ai sensi dell'art.
51, comma primo, lettera A) del d.lgs. n. 22/1997.
1. - Motivazione dell' ordinanza a tenore della quale il g.i.p.
di Venezia nega sussistere le condizioni legittimanti. La convalida
del sequestro preventivo, e, comunque, l'emissione di autonomo
decreto di sequestro preventivo.
Nel ritenere insussistenti le condizioni legittimanti la
convalida dell'iniziativa di p.g. e, comunque, nel negare il
sequestro preventivo, il giudice di prime cure chiarisce di non
ritenere applicabili nel caso di specie le disposizioni di fonte
comunitaria in materia di gestione di rifiuti, stando l'operativita'
di una disciplina normativa nazionale di segno opposto,
specificamente concernente i «rottami ferrosi», derogatoria della
nozione di «rifiuto» dettata dallart. 1 della recepita Direttiva
91/156/CEE [art. 14 del decreto-legge 8 luglio 2002, n. 138,
convertito con legge 8 agosto 2002, n. 178, norma di «interpretazione
autentica» della definizione di cui all'art. 6, lettera a) del
decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22; disposizione
espressamente richiamata, da ultimo, dall'art. 1, comma 25, 26, 27,
28 e 29, legge 15 dicembre 2004, n. 308 che, in materia di rottami,
rende disposizioni immediatamente applicabili].
Il giudice di prime cure osserva che, pure dopo la pubblicazione
della sentenza C/457 di data 11 novembre 2004 resa dalla Corte di
Giustizia delle Comunita' europee (di cui si dira) e, comunque, dopo
la pubblicazione della legge-delega per l'ambiente 15 dicembre 2004,
n. 308, la perdurante contraddittorieta' del quadro di riferimento
normativo concernente la circolazione di rottami ferrosi pone seri
problemi di intelligibilita' della norma agendi, con implicazioni
notevoli sul piano della ignoranza inevitabile della legge penale, e,
quindi, sul piano della stessa configurabilita' del reato
contravvenzionale.
Il giudice di prime cure osserva che l'assunto del p.m.
riguardante la qualificazione dei materiali ferrosi come «rifiuti»,
risulta essere fondato sulla sentenza C/457 di data 11 novembre 2004,
resa di recente dalla Corte di Giustizia della Comunita' europea,
giacche' solo in base ad essa si giunge a qualificare come rifiuto
anche il bene suscettibile di valutazione economica, privo di
potenzialita' offensive per l'ambiente e destinato al riutilizzo
nell'ambito di un procedimento produttivo altro da quello di
provenienza. E pero' pure osserva che alla pronuncia della Corte di
Giustizia di data 11 novembre 2004, segue, a far data dall'11 gennaio
2005, l'entrata in vigore della legge 15 dicembre 2004, n. 308, che,
nel rendere norme immediatamente precettive [art. 1, comma 25, 26,
27, 28 e 29], non solo attribuisce a detti rottami ferrosi la
qualifica di «materie prime secondarie» (cosi' da escludere che essi
possano essere ricondotti alla definizione comunitaria di «rifiuto»),
ma mantiene espressamente «fermo» il disposto dell'art. 14 del
convertito decreto-legge 8 luglio 2002, n. 138 [norma recante
«interpretazione autentica» della preesistente norma
interna-recettiva della definizione di fonte comunitaria, dichiarata
non conforme al diritto comunitario da detta sentenza della Corte di
Giustizia]. Donde l'ignoranza inevitabile - dal punto di vista
esterno - della «norma agendi» e della legge penale (art. 5 c.p. come
modificato dalla sentenza n. 364/1988 della Corte costituzionale).
Il giudice di prime cure osserva che la considerazione
dell'excursus normativo risulta essere utile per correttamente
inquadrare la questione dell' «immediata applicabilita» della
sentenza Corte di Giustizia comunitaria al caso di specie. Egli
sottolinea che e' la stessa parte motiva della sentenza 11 novembre
2004 (1/2.29) a significare che una direttiva non puo' avere
l'effetto, di per se' e indipendentemente da una norma giuridica di
uno Stato membro adottata per la sua attuazione, di determinare o di
aggravare la responsabilita' penale di coloro che agiscono in
violazione delle sue disposizioni. Donde la necessita' di ritenere
che eguale limite incontri la sentenza interpretativa della Corte di
Giustizia, stante la natura sua di mero accertamento rispetto ai
contenuti dell'atto normativo comunitario di riferimento. Sicche',
essendo incontestabile che al momento dell'avvio del procedimento
penale che ne occupa [e, percio', il 25 gennaio 2005], la situazione
normativa aveva gia' subito radicale mutamento [per essere entrata in
vigore la disposizione di legge che espressamente esclude i rottami
ferrosi dal catalogo dei «rifiuti»], cosi' da rendere priva di
rilevanza penale la condotta del Lorenzato, egli conclude nel senso
che, qualora si ritenesse applicabile la sentenza interpretativa del
giudice comunitario, verrebbero a porsi i presupposti per
l'affermazione di responsabilita' penale con riferimento a fatti che
- stando al nuovo dato normativo - in nessun modo possono essere
sussunti a fattispecie penalmente rilevante per l'ordinamento
interno, neppure in virtu' della piu' ardita delle interpretazioni
estensive.
Concludendo, il giudice di prime cure osserva che, solo per
effetto del riconoscimento di efficacia immediata della disposizione
comunitaria, si verrebbe a considerare reato una condotta cui il
diritto interno inequivocabilmente nega - con una disposizione
sopravvenuta ad hoc - rilevanza penale.
Donde il rigetto delle richieste di convalida e di sequestro
preventivo in premessa indicare.
2. - Motivi di appello proposti dal p.m. avverso tale diniego.
Nel proporre appello avverso tale diniego, ripercorso l'excursus
normativo di cui si e' detto, il pubblico ministero evidenzia che la
sentenza C/457 di data 11 novembre 2004 resa dalla Corte di Giustizia
comunitaria impone la «disapplicazione» della norma interna
contrastante, essendo evidente che la disposizione sopravvenuta alla
pubblicazione della pronuncia suddetta, ripropone la qualificazione
disdetta, tal quale.
Quanto all'antinomia tra il principio di diritto affermato dalla
sentenza dalla Corte di Giustizia comunitaria (che rende si'
autentica interpretazione della direttiva 75/442/CEE) e l'art. 1,
commi 25, 26, 27, 28 e 29 della successiva legge delega per
l'ambiente 15 dicembre 2004, n. 308), il pubblico ministro osserva
che mentre detta sentenza afferma che i rottami metallici devono
conservare la qualifica di «rifiuti» finche' non risultino essere
effettivamente riciclati in prodotti siderurgici [e, percio', finche'
non costituiscano i prodotti finiti del processo di trasformazione
cui sono destinati], la legge/italiana di qualche giorno successiva
afferma l'esatto contrario, [la' dove pone che tali rottami sono
sottoposti al regime delle materie prime e non a quello dei rifiuti,
se rispondenti alla definizione introdotta dalle nominate
disposizioni di diritto interno contrastanti, di «materia prima
secondaria» per attivita' siderurgiche e metallurgiche, purche'
abbiano certe caratteristiche merceologiche e siano destinate in modo
oggettivo ed effettivo al reimpiego nei menzionati cicli produttivi].
In diritto il pubblico ministero evidenzia che, ancorche' la
Corte di Giustizia comunitaria abbia offerto al giudice nazionale
tutti gli elementi interpretativi necessari per dirimere l'accertata
antinomia, sussistendo nel caso di specie le condizioni legittimanti
la «disapplicazione» dell' art. 14 del convertito decreto-legge
8 luglio 2002, n. 138 e dell'art. 1, commi 25-29 della legge
15 dicembre 2004, n. 308, del tutto erroneamente il giudice di prime
cure non giunge a considerare - certo, incidentalmente - tamquam non
esset la norma di diritto interno contrastante.
Inoltre il pubblico ministero puntualizza che il contrasto tra la
sentenza della Corte di Giustizia comunitaria e la norme interne
(anteriori e successive all'accertamento della stessa), potrebbe
dirsi risolto, in quanto, le disposizioni tutte che qualificano i
rottami metallici come «materie prime secondarie», non solo
contraddicono l'interpretazione di «rifiuto» dichiarata conforme al
diritto comunitario da detta Corte di Giustizia, ma anche urtano il
regolamento CEE n. 259/1993 relativo ai «trasporti transfrontalieri
di rifiuti» [la' dove nel caso concreto si verte in materia di
trasporti transfrontalieri], fonte normativa obbligatoria in tutti i
suoi elementi costitutivi e immediatamente applicabile in ciascuno
degli Stati membri, che, espressamente richiama la definizione di
matrice comunitaria disattesa, tanto dall'art. 14 del convertito
decreto-legge 8 luglio 2002, n. 138, che dalla legge 15 dicembre
2004, n. 308 [art. 1 commi 25, 26, 27, 28 e 29].
Sicche', ribadita la necessita' di applicazione immediata,
diretta e prevalente, nell'ordinamento interno dei principi fissati
[meno che da direttive non autoapplicative], da direttive
positivamente recepite, da regolamenti comunitari (Corte cost. ord.
n. 144/1990) e da sentenza della Corte di Giustizia comunitaria
(Corte Cost., sentenza n. 389/1989 e n. 113/1985), il pubblico
ministero insiste nella domanda di adozione della cautela reale,
previa «disapplicazione» delle nominate norme di diritto interno,
contrastanti.
In via subordinata, il p.m. seguendo la traccia segnata dalla
parte motiva dell'ordinanza a tenore della quale il Tribunale di
Terni ha ritenuto non manifestamente infondata la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 1 commi 25, 26, 27, 28 e 29
della legge 15 dicembre 2004, n. 308, per violazione degli artt. 11 e
117, comma primo, Costituzione, chiede al tribunale di sollevare
analoga questione e di rimettere gli atti alla Corte costituzionale.
Si vedra' di seguito perche', pur ritenendo sussistere nella
specie le condizioni legittimanti la «non applicazione» delle norme
di diritto interno contrastanti, il tribunale ritenga di non potere
addivenire, per l'intanto, a tale soluzione. Si vedra' di seguito per
quali motivi (dissimili, in parte, da quelli proposti dal giudice di
Terni) il Tribunale ritenga essere doveroso eleggere la via della
rimessione degli atti alla Corte costituzionale.
A margine si osserva che il difensore ha chiesto volersi
rigettare l'appello proposto dal p.m. per i motivi enunciati dal
giudice di prime cure.
3. - Rilevanza e non manifesta infondatezza della questione di
costituzionalita' dell'art. 14 del convertito decreto-legge dell'8
luglio 2002, n. 138 e dell'art. 1, commi 25, 26, 27, 28 e 29 della
legge 15 dicembre 2004, n. 308, nella parte in cui prevedono che «I
rottami ferrosi» siano esclusi dal catalogo dei «rifiuti e dalla
disciplina normativa concernente la loro gestione, per violazione
degli articoli 11 e 117, primo comma, della Costituzione.
3.1. - Premesse note.
La gestione dei rifiuti trova, nell'ordinamento interno italiano,
la sua prima fonte di disciplina nel decreto legislativo 5 febbraio
1997, n. 22, emanato in attuazione della legge delega 6 febbraio
1996, n. 52 [recante «disposizioni per l'adempimento di obblighi
derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunita' europee -
legge comunitaria 1994, Ecologia»], con il quale si da' attuazione
alle Direttive CEE 75/442, 91/156/CEE e 94/62/CE.
L'art.6, n. 1, lettera a) del decreto legislativo 5 febbraio
1997, n. 22 definisce il concetto di «rifiuto» alla stregua di due
criteri, come «qualsiasi sostanza o oggetto che rientra nelle
categorie di cui all'allegato A e di cui il detentore si disfi o
abbia deciso o abbia l'obbligo di disfarsi». Quanto al primo
criterio, quello dell'appartenenza all'allegato A, vale richiamare
che esso riprende l'elenco dei rifiuti contenuto nell'allegato 1
della Direttiva CEE 75/442, catalogo puramente indicativo, perche'
accanto a voci nominate, esso ha riguardo a voci in bianco che fanno
riferimento a «qualunque [altra] sostanza o prodotto che non rientri
nelle categorie sopra elencate» (punto Q 16 del predetto elenco).
Quanto al secondo criterio, attinente alle condotte relative al
«disfarsi» occorre richiamare che l'art. 14 del decreto-legge
8 luglio 2002, n. 138 convertito dalla legge 8 agosto 2002, n. 178 ha
reso «interpretazione autentica» della definizione di rifiuto
contenuta nell'art. 6, n. 1, lettera a) specificando che le
espressioni «disfarsi», «abbia deciso» e «abbia l'obbligo di
disfarsi», vanno lette nel senso che, a che' un residuo di produzione
o di consumo sia sottratto alla qualifica di «rifiuto», e'
sufficiente che esso sia o possa essere riutilizzato in qualunque
ciclo di produzione o di consumo, vuoi in assenza di trattamento
preventivo e senza recare danni all'ambiente, vuoi previo trattamento
ma senza concorso di operazioni di recupero ai sensi dell'allegato II
B della Direttiva 75/442. Un tanto al fine di escludere dalla nozione
di rifiuto, (a dette condizioni) i residui di produzione o consumo
idonei ad essere riutilizzati, ossia i cc.dd sottoprodotti dei quali
un'impresa non ha intenzione di disfarsi ma che intende sfruttare o
commercializzare a condizioni per lei favorevoli in un processo
successivo, senza operare trasformazioni preliminari.
Tale «interpretazione autentica» e' stata giudicata non conforme
al diritto comunitario dalla Corte di Giustizia delle Comunita'
europee, che, pronunciando con sentenza C/457 dell'11 novembre 2004
sull'interpretazione della direttiva 75/442/CEE, ai sensi dell'art.
234 Trattato CE (in un caso originato dal sequestro di un carico di
materiali ferrosi), ha stabilito un principio di diritto
incompatibile con la possibilita' di applicazione del citato art. 14,
legge n. 178/2002.
Secondo la Corte di Giustizia, i termini delle sollevate
questioni pregiudiziali devono essere interpretati in termini
coerenti con la ratio di tutela delle nominate direttive europee.
Puo' anche ammettersi che un residuo di produzione possa essere
considerato sottoprodotto di cui l'impresa non ha intenzione di
disfarsi, spiega la Corte: e pero' alla condizione che il suo
riutilizzo sia non solo eventuale, ma certo; e che avvenga nel corso
del processo di produzione (punto 45).
L'«interpretazione autentica» dettata dall'art. 14 del convertito
decreto-legge 8 luglio 2002, n. 138, spiega la Corte, sottrae alla
qualifica di «rifiuto» residui di produzione o di consumo che
corrispondono alla definizione sancita dall'art. 1, lettera a), primo
comma, della direttiva 75/442.
Osserva la Corte di Giustizia:
[...] [50]. Orbene, secondo l'interpretazione risultante da
una disposizione quale l'art. 14 del decreto-legge n. 138/2002,
affinche' un residuo di produzione o di consumo sia sottratto alla
qualifica come rifiuto sarebbe sufficiente che esso sia o possa
essere riutilizzato in qualunque ciclo di produzione o di consumo,
vuoi in assenza di trattamento preventivo e senza arrecare danni
all'ambiente, vuoi previo trattamento ma senza che occorra tuttavia
un'operazione di recupero ai sensi dell'allegato II B della direttiva
75/442.
[51] Un'interpretazione del genere si risolve manifestamente
nel sottrarre alla qualifica come rifiuto residui di produzione o di
consumo che invece corrispondono alla definizione sancita
dall'art. 1, lettera a), primo comma, della direttiva 75/442.
[52] In proposito, materiali come quelli oggetto del
procedimento principale non sono riutilizzati in maniera certa e
senza previa trasformazione nel corso di un medesimo processo di
produzione o di utilizzazione, ma sono sostanze o materiali di cui i
detentori si sono disfatti. Stando alle spiegazioni del sig. Niselli,
i materiali in discussione sono stati successivamente sottoposti a
cernita ed eventualmente a taluni trattamenti, e costituiscono una
materia prima secondaria destinata alla siderurgia. In un tale
contesto essi devono tuttavia conservare la qualifica di rifiuti
finche' non siano effettivamente riciclati in prodotti siderurgici,
finche' cioe' non costituiscano i prodotti finiti del processo di
trasformazione cui sono destinati. Nelle fasi precedenti, essi non
possono ancora, infatti, essere considerati riciclati poiche' il
detto processo di trasformazione non e' terminato. Viceversa, fatto
salvo il caso in cui i prodotti ottenuti siano a loro volta
abbandonati, il momento in cui i materiali in questione perdono la
qualifica di rifiuto non puo' che essere fissato ad uno stadio
industriale o commerciale successivo alla loro trasformazione in
prodotti siderurgici poiche', a partire da tale momento, essi non
possono piu' essere distinti da altri prodotti siderurgici scaturiti
da materie prime primarie (v., per il caso particolare dei rifiuti di
imballaggio riciclati, sentenza 19 giugno 2003, causa C444/00, Mayer
Parry Recycling, Racc. pag. 16163, punti 6175).
[53] La seconda questione deve essere pertanto risolta
dichiarando che la nozione di rifiuto ai sensi dell'art. 1, lettera
a), primo comma, della direttiva 75/442 non deve essere interpretata
nel senso che essa escluderebbe l'insieme dei residui di produzione o
di consumo che possono essere o sono riutilizzati in un ciclo di
produzione o di consumo, vuoi in assenza di trattamento preventivo e
senza arrecare danni all'ambiente, vuoi previo trattamento ma senza
che occorra tuttavia un'operazione di recupero ai sensi dell'allegato
II B di tale direttiva.». [...].
Conclude la Corte di Giustizia nel senso che:
«1) La definizione di rifiuto contenuta nell'art. 1, lettera a),
primo comma, della direttiva del Consiglio 15 luglio 1975,
75/442/CEE, relativa ai rifiuti, come modificata dalla direttiva del
Consiglio 18 marzo 1991, 91/156/CEE e dalla decisione della
Commissione 24 maggio 1996, 96/350/CE, non puo' essere interpretata
nel senso che essa ricomprenderebbe tassativamente le sostanze o i
materiali destinati o soggetti alle operazioni di smaltimento o di
recupero menzionati negli allegati II A e II B della detta direttiva,
oppure in elenchi equivalenti, o il cui detentore abbia l'intenzione
o l'obbligo di destinarli a sifatte operazioni.
2) La nozione di rifiuto ai sensi dell'art. 1, lettera a), primo
comma, della direttiva 75/442 come modificata dalla direttiva 91/156
e dalla decisione 96/350, non deve essere interpretata nel senso che
essa escluderebbe l'insieme dei residui di produzione o di consumo
che possono essere o sono riutilizzati in un ciclo di produzione odi
consumo, vuoi in assenza di trattamento preventivo e senza arrecare
danni all'ambiente, vuoi previo trattamento ma senza che occorra
tuttavia un'operazione di recupero ai sensi dell'allegato II B di
tale direttiva.»
Si osserva, a margine, che la condizione in cui si trovano i
rottami ferrosi di cui e' stato negato il sequestro e esattamente
quella sopra detta: di materiali che, pure potendo avere qualche
valore economico, stando al principio enunciato dalla Corte di
Giustizia comunitaria, devono conservare qualificazione di «rifiuto»,
giacche' risultano essere oggetto di dismissione da parte degli
originari produttori e di conferimento ad utilizzatori altri, con
destinazione al reimpiego in processo produttivo altro da quello di
derivazione.
Stando al principio enunciato dalla Corte di Giustizia, detti
rottami devono conservare la qualificazione di «rifiuto», fino al
momento di avvenuto riutilizzo in prodotti siderurgici.
3.2. - Puo' il giudice nazionale disapplicare la norma interna
contrastante, qualora da tale atto siano suscettibili di derivare
(comunque) effetti penali «in malam partem».
Il tribunale versa in una situazione di primo impasse, perche',
mentre la sentenza della Corte di Giustizia orienta nel senso della
necessaria «disapplicazione» della norma di diritto interno
contrastante, la legge 15 dicembre 2004, n. 308 [art. 1, commi 25,
26, 27, 28 e 29], successiva alla pubblicazione della sentenza
suddetta, ripropone la qualificazione disdetta, tal quale. Nella
Gazzetta Ufficiale del 27 dicembre 2004 e' stata infatti pubblicata
la legge 15 dicembre 2004, n. 308 (vige dall'11 gennaio 2005) che,
oltre a rendere «delega al Governo per il riordino, il coordinamento
e l'integrazione della legislazione in materia ambientale»,
prevedendo misure di immediata e diretta applicazione, detta
modifiche del decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22,
intercalando un «q-bis» nel testo dell' art. 6, comma 1. I commi 25,
26, 27, 28 e 29 dell'art. 1 recano nuove disposizioni in materia di
rottami ferrosi (e non). Viene cosi' introdotta la definizione di
«materia prima secondaria per attivita' siderurgiche e
metallurgiche», tali i rottami, derivanti da operazioni di recupero e
rispondenti a specifiche CECA, AISI, CAEF, UNI, EURO o ad altre
specifiche nazionali e internazionali, nonche' i rottami scarti di
lavorazioni industriali o artigianali o provenienti da cicli
produttivi o di consumo, esclusa la raccolta differenziata, che
possiedono in origine le medesime caratteristiche riportate nelle
specifiche sopra merizionate».
Risulta essere evidente che, in luogo di adeguare il dato
normativo interno, la legge 15 dicembre 2004, n. 308, successiva alla
sentenza della Corte di Giustizia C-457 11 novembre 2004, mantiene
perentoriamente «fermo» il disposto dell'art. 14 del convertito
decreto-legge 8 luglio 2002, n. 138 (art. 1, comma 26.) finendo per
disciplinare la vicenda della circolazione dei materiali ferrosi in
termini ancora una volta incompatibili con l'ordinamento comunitario
[art. 1, comma 25, 26, 27, 28 e 29].
Viene dunque in rilievo contrasto tra la sentenza dalla Corte di
Giustizia delle Comunita' europee (interpretazione della direttiva
75/442/CEE) e l'art. 1, commi 25, 26, 27, 28 e 29 dalla successiva
legge delega per l'ambiente 15 dicembre 2004, n. 308.
Per quel che in questa sede interessa, si osserva che mentre la
sentenza allerma che i rottami metallici devono conservare la
qualifica di «rifiuti» finche' non risultino essere effettivamente
riciclati in prodotti siderurgici, e, percio', finche' non
costituiscano i prodotti finiti del processo di trasformazione cui
sono destinati, la legge italiana successiva afferma il contrario,
la' dove pone che tali rottami sono sottoposti al regime delle
materie prime (non a quello dei rifiuti) se rispondenti alla
definizione (introdotta dalla nominate disposizioni di diritto
interno, contrastanti) di materia prima secondaria per attivita'
siderurgiche e metallurgiche, purche' abbiano certe caratteristiche
merceologiche e siano destinati in modo oggettivo ed effettivo al
reimpiego nei richiamati cicli produttivi.
Ed e' palese che con le nominate disposizioni di legge il nostro
Paese si sia sottratto agli obblighi derivanti dall'appartenenza sua
all'Unione europea obblighi sanciti dall'art. 249 del Trattato CE,
spettando agli Stati membri di adottare ogni misura necessaria per
conformarsi alle direttive, vincolanti; obblighi sanciti dall'art. 10
del medesimo Trattato, gravanti non solo sulle autorita' cui spettano
il potere legislativo e quello regolamentare, ma anche sul giudice
nazionale, che, stando il primato e la capacita' di penetrazione
nell'ordinamento interno del diritto comunitario e' (anche) giudice
comunitario; obblighi sanciti dall'art. 234 del medesimo Trattato,
che, attraverso il ricorso in via pregiudiziale, realizza forme di
necessaria cooperazione tra giudici nazionali e Corte di Giustizia,
garante dell'interpretazione uniforme del diritto comunitario.
Tanto premesso, osserva il Tribunale che, nella materia de qua la
Corte di Giustizia comunitaria ha gia' fornito al giudice italiano
tutti gli elementi interpretativi necessari per dirimere il
contrasto.
La proposizione chiave dell'appello proposto dal p.m. avverso il
diniego del g.i.p. risulta essere fondato: il contrasto tra la
sentenza della Corte di Giustizia comunitaria e la norme interne
(anteriori e successive alla statuizione della stessa), potrebbe
dirsi risolto, in quanto, adeguandosi all'insegnamento della Corte
costituzionale, funzionari e giudici italiani devono «non applicare»
le disposizioni tutte che qualificano i rottami metallici come
materie prime secondarie: non solo perche' contrastanti con
l'interpretazione di «rifiuto» dichiarata conforme al diritto
comunitario dalla Corte di Giustizia, ma anche perche' contrastanti
con il regolamento CEE n. 259/1993 relativo ai «trasporti
transfrontalieri di rifiuti», fonte normativa obbligatoria in tutti i
suoi elementi costitutivi e immediatamente applicabile in ciascuno
degli Stati membri, che, espressamente richiama la definizione di
matrice comunitaria, disattesa, come si e' detto, tanto dall'art. 14
del convertito decreto-legge 8 luglio 2002, n. 138, che dalla legge
15 dicembre 2004, n. 308 [art. 1, commi 25, 26, 27, 28 e 29].
E, pertanto, ribadita la necessita' di applicazione immediata,
diretta e prevalente, nell'ordinamento interno dei principi fissati
[meno che da direttive non autoapplicative, quale quella oggetto di
interpretazione da parte della nominata sentenza della Corte di
Giustizia comunitaria] dai Regolamenti comunitari (cosi' Corte cost.,
ord. 144/1990) e dalle sentenze della Corte di Giustizia comunitaria
(cosi' Corte cost., sentenza n. 389/1989 e n. 113/1985), ancora una
volta richiamato che giusta sentenza C-457 di data 11 novembre 2004
il principio di diritto comunitario risulta essere incontrovertibile
e che le nominate disposizioni di legge risultano essere con esso
incompatibili [art. 14 del convertito decreto-legge 8 luglio 2002,
n. 138 e art. 1 commi 25, 26, 27, 28 e 29 legge 15 dicembre 2004,
n. 308], il tribunale ritiene sussistere nel caso sottoposto al suo
esame condizioni vincolanti nel senso della disapplicazione delle
norme di diritto interno in contrasto (tanto, seguendo la traccia
segnata dalla Corte costituzionale a partire dalla sentenza
n. 170/1984).
Sennonche' pure occorre richiamare che nel rendere
giustificazione della primazia del diritto comunitario sul diritto
interno, attraverso l'interpretazione del testo vigente dell'art. 11
Costituzione, la Corte costituzionale, a partire dalla nota sentenza
n. 170/1984, descrive l'ordine dei rapporti esistenti tra ordinamento
comunitario e ordinamento costituzionale italiano alla luce del
principio di competenza, pensando a «sistemi autonomi e distinti,
ancorche' coordinati».
Come noto e' la stessa Corte costituzionale a individuare i punti
nodali di tale relazione:
1) nella disapplicazione del diritto interno contrastante col
diritto comunitario, da operarsi direttamente dal giudice ordinario,
senza necessita' di sollevare apposita questione di
costituzionalita';
2) nella competenza pregiudiziale riservata alla Corte di
Giustizia comunitaria sull'interpretazione (e sul controllo di
legittimita) del diritto comunitario;
3) nella competenza riservata a se' del controllo ultimo
sulla produzione normativa comunitaria, qualora urtasse «principi
fondamentali del nostro ordinamento costituzionale» o rivelasse
deficit nella protezione dei «diritti inalienabili della persona»,
l'un insieme e l'altro ritenuti imprescindibili, sicche' in caso di
contrasto sara' detta norma comunitaria ad essere disapplicata dalla
Corte costituzionale.
Quanto al rapporto tra dritto penale e ordinamento comunitario,
occorre richiamare che il punto fermo da preporre al discorso
interpretativo risulta essere costituito dalla specifica
«incompetenza» penale degli organi dell'Unione europea e della
Comunita' europea. Nella prospettiva costituzionale italiana,
l'improbabile esercizio della competenza penale da parte della CE
urterebbe la riserva di legge sancita dall'art. 25, comma 2, della
Costituzione, come «principio fondamentale del nostro ordinamento
costituzionale».
Il principio di competenza esclusiva degli Stati membri in
materia penale e' del resto pacificamente riconosciuto dalla Corte di
Giustizia come limite imposto alla norma di fonte comunitaria. La
Corte di Giustizia non assume posizioni agnostiche sul punto:
riconosciuto al principio di legalita' penale rango di principio
generale dell'azione comunitaria, tale enunciazione fonda non solo
con occhi rivolti alla tradizione costituzionale comune agli Stati
membri, ma guardando immediatamente e direttamente all'art. 7 della
Convenzione per la Salvaguardia dei Diritti dell'Uomo, i cui principi
costituiscono principi generali del diritto comunitario, a norma
dell'art. 6 del T.U.E.
Puntuazione chiara di tali acquisizioni risulta essere costituita
dalla sentenza 8 ottobre 1987, causa n. 80/1986, Kolpinghuis Nijmegen
Bv, la' dove, ribadita la vincolativita' del principio di
interpretazione conforme, la Corte di Giustizia spiega che l'obbligo
di riferirsi al contenuto della direttiva nell'interpretare norme
incriminatici di diritto interno incontra il limite dei «[...]
principi giuridici generali che fanno parte del diritto comunitario e
in particolare quelli della certezza del diritto e della
irretroattivita»; principi che impediscono di riconoscere che una
direttiva «[...] di per se' ed indipendentemente da una legge emanata
per la sua attuazione» possa determinare o aggravare la
responsabilita' penale di coloro che agiscono in violazione delle sue
disposizioni.
Puntuazione ulteriore di tali acquisizioni risulta essere
costituita dalla sentenza 26 settembre 1996, causa C168/1995, Arcaro,
la' dove ancora una volta la Corte di Giustizia, evidenzia il
significato del principio di legalita' penale nella dimensione del
diritto comunitario, come limite proprio del vincolo di
interpretazione conforme.
L'ordine del discorso non muta qualora obblighi di
interpretazione conforme del diritto interno derivino, meno che da
una direttiva, derivino da fonte provvista di piu' sicura capacita'
di penetrazione nell'ordinamento interno, quale il regolamento,
immediatamente e direttamente applicabile senza necessita' di misure
di attuazione (sentenza 7 gennaio 2004, causa 60/2002, Montres
Rolex).
In definitiva. ancorche' la Corte di Giustiza comunitaria abbia
offerto al giudice nazionale tutti gli elementi interpretativi
necessari per dirimere l'antinomia, sussistendo nel caso concreto le
condizioni legittimanti la «disapplicazione» dell'art. 14 del
convertito decreto-legge 8 luglio 2002, n. 138 e dell'art.1 commi
25-29 della legge 15 dicembre 2004, n. 308, il tribunale dubita di
potere considerare (sia pure incidentalmente) tamquam non esset la
norma di diritto interno contrastante, giacche' da tale atto
deriverebbero nei confronti dell'indagato Lorenzato effetti penali in
malam partem.
Sul tribunale gravano, insieme, l'obbligo di interpretazione
conforme al diritto comunitario (secondo cui le autorita' nazionali
tutte devono adottare tutti i provvedimenti atti a garantire
Iadempimento dei precetti comunitari come individuati e precisati
attraverso una specifica pronuncia della Corte di Giustizia
comunitaria) e obblighi di interpretazione conforme al dettato
costituzionale, giacche' un intervento sulla cornice della tipicita',
sia pure di portata endoprocedimentale, tramite «disapplicazione»
della norma di diritto interno incompatibile, urterebbe il principio
di riserva di legge sancita dall'art. 25 comma 2 della Costituzione.
Il tribunale dubita che il giudice nazionale possa disanplicare
la norma interna contrastante, qualora da tale atto siano
suscettibili di derivare (comunque) effetti penali, in malam partem.
3.4. - Rivelanza e non manifesta infondatezza della questione per
violazione degli articoli 11 e 117 primo comma, Costituzione.
Si potrebbe pensare, a questo punto, che il diritto comunitario
non disponga di strumenti giuridici idonei ad azionare anche solo
mediatamente i suoi vincoli di tutela e/o a influire anche solo
mediatamente sulla cornice della tipicita' penale, proprio a causa
della unanimemente riconosciuta «incompetenza» penale degli organi
dell'Unione europea e della Comunita' europea.
E pero', quanto alla struttura della descritta antinomia, il
tribunale osserva che essa non corrisponde affatto ad una
inattuazione originaria (totale o parziale) dell'obbligo di tutela da
parte del legislatore nazionale; e neppure ad una attuazione
inadeguata o non proporzionata; ma ad una modificazione della norma
interna preesistente, che [stando a quanto specificamente e
incontrovertibilmente accertato dalla Corte di Giustizia] obblighi
[di tutela] derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunita'
europee andava espressamente attuando.
Si vuole significare che il possibile vizio di legittimita' della
norma interna modificatrice deriva [meno che dalla mancata
attuazione] dalla revoca di una tutela gia' accordata, che, prima
facie non sembra essere rispettosa dei vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario.
Il tribunale si interroga: stante la «prevalenza» del diritto
comunitario sul diritto interno, stante l'immediata e diretta
applicabilita' in ambito interno delle decisioni della Corte di
Giustizia comunitaria (Corte Cost. n. 113/1985; Corte Cost. n 232 e
n. 389/1989), stante la capacita' di penetrazione nell'ordinamento
interno del regolamento CEE n. 259/1993 relativo ai «trasporti
transfrontalieri di rifiuti» (in quanto regolamento CEE), davvero,
nessuna capacita' di «resistenza» puo' essere riconosciuta alle norme
(penali o non, poco conta) attuative di obblighi derivanti da vincoli
di natura comunitaria gia' adempiuti?
E, comunque: e' costituzionalmente plausibile che la potesta'
legislativa sia esercitata dallo Stato per sottrarsi a detti vincoli?
Definitivamente chiarita dalla Corte di Giustizia l'antinomia di
cui si e' detto (mediante sentenza C457 dell'11 novembre 2004),
seriamente dubitando questo giudice di potere risolvere da se' il
conflitto normativo esistente (sia pure incidentalmente, tramite
«disapplicazione», giacche' da tale atto deriverebbero effetti in
malam partem) il tribunale ritiene di dovere sollevare questione di
legittimita' costituzionale, impugnando la norma interna -
«abrogratrice» di qualsivoglia di forma tutela (nella materia de
qua), norma interferente, per un verso, con l'ambito di applicazione
della recepita Direttiva CEE 75/442, e, per altro verso, con l'ambito
di applicazione del regolamento CEE n. 259/1993 relativo ai
«trasporti transfrontalieri di rifiuti» per violazione dell'art. 11
della Costituzione.
Il tribunale non ignora del tutto che, giusta costante
giurisprudenza della Corte costituzionale, il contrasto tra norme
interne e norme comunitarie non da' ordinariamente luogo a questioni
di legittimita' costituzionale, per il motivo che nelle materie
riservate alla competenza comunitaria le norme interne contrastanti
non sono applicabili. E pero', considerato che l'antinomia emerge
dalla modificazione di una norma interna che l'obbligo di tutela
derivante dall'ordinamento comunitario andava gia' attuando,
considerato che l'antinomia assume come termine di relazione
immediato e diretto una sentenza della Corte di Giustizia
comunitaria, e, inoltre, un regolamento CEE, nondimeno ritiene che il
controllo di costituzionalita' sull'atto legislativo di revoca della
tutela possa dirsi plausibile.
Anche considerato che, sui limiti «costituzionali» pertinenti ai
riflessi in malam [in materia penale] dell'obbligo di interpretazione
conforme, non pare che la Corte costituzionale si sia espressamente
pronunciata (e che una sua parola sul tema davvero potrebbe essere
preziosa).
Sennonche', sotto altro distinto profilo, rileva che il nuovo
testo dell'art. 117 della Costituzione, introdotto dalla recente
legge costituzionale 18 ottobre 2001 n.3, recante «Modifiche al
Titolo V della parte seconda della Costituzione», qualcosa di inedito
parrebbe potere significare la' dove, al primo comma, pone che la
potesta' legislativa e' esercitata dallo Stato [e dalle regioni] nel
rispetto della Costituzione, nonche' dei vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario [e dagli obblighi internazionali].
Non e' dunque pensabile che gli obblighi comunitari di tutela
trovino segno di riconoscimento, oltre che nell'art. 11 Costituzione
(sulla base dell'interpretazione del quale risultano essere stati
fondati), anche nel nuovo testo dell'art. 117 comma primo
Costituzione?
Rimane ovviamente fermo che, appartenendo il principio di riserva
di legge in materia penale (25 comma 2 Costituzione) al catalogo dei
«principi fondamentali del nostro ordinamento», gli obblighi
comunitari di tutela in nessun modo potrebbero condizionare il
legislatore penale, la cui potesta' nell'esercizio della funzione
incriminatrice rimane (deve rimanere) impregiudicata. E pero nel caso
in esame, ancora una volta osserva il tribunale, non vengono in
considerazione problemi di «adeguatezza» e/o di «razionalita» della
tutela esatta da fonte comunitaria; e, neppure, a bene vedere,
vengono in rilievo questioni attinenti all'«an» della tutela, sub
specie di «inattuazione originaria» dell'obbligo. Giacche' si tratta,
diversamente, di revoca legislativa di una tutela gia' accordata (si
tratta di transizione dalla previsione di una qualche forma di
reazione ordinamentale interna, doverosa, a nessuna reazione).
Percio' il tribunale ritiene di dovere sollevare questione di
legittimita' costituzionale, impugnando la norma interna «abrogativa»
della tutela anteriormente apprestata, in ottemperanza a vincoli
derivanti dall'ordinamento comunitario, per violazione dell'art. 117
della Costituzione che, al suo primo comma, quei i vincoli pone la
necesita' di rispettare.
In questa prospettiva sembra essere rilevante che nel caso
particolare [interferendo con l'ambito di applicazione della gia'
recepita Direttiva CEE 75/442, stante l'antinomia accertata dalla
Corte di Giustizia comunitaria con la sentenza suddetta, interferendo
con l'ambito di applicazione del regolamento CEE n. 259/1993 relativo
ai «trasporti transfrontalieri di rifiuti»] il legislatore nazionale
abbia «revocato» ogni tutela, comunitariamente necessaria (essendo
incidentale il fatto che, rispettando vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario, egli avesse anteriormente ritenuto
necessario approntare tutela «penale», giacche', come noto, obblighi
comunitari e/o costituzionali di tutela «penale» non sono punto
configurabili).
In nessun modo il tribunale considera plausibile che le modifiche
apportate dalla legge costituzionale n. 3/2001 al titolo V della
parte seconda della Costituzione possano indurre la Corte ad assumere
il controllo di legittimita' di leggi confliggenti con il diritto
comunitario, in quanto tali.
Tanto piu' che, stabilendo garanzie costituzionali di attuazione
di obblighi [internazionali e] comunitari e ponendo a priori limiti
concernenti l'esercizio della potesta' legislativa, l'art. 117 primo
comma Costituzione non attiene alle modalita' di attuazione di detti
obblighi nell'ordinamento interno. Sicche' il Tribunale e' bene
consapevole che la riforma dell'art. 117 risulta essere coerente con
gli orientamenti consolidati della giurisprudenza costituzionale
italiana, che hanno riguardo, piuttosto, alla necessita' (imposta al
giudice ordinario dall'ordinamento interno) di disapplicare leggi
confliggenti con il diritto comunitario.
E pero', osserva il tribunale, che seppure e' impensabile che la
legge di riforma costituzionale n. 3/2001 intendesse mettere in
discussione gli esiti di tanto significativa evoluzione della
giurisprudenza costituzionale, seppure e' impensabile che essa
intendesse mutare assetto dei rapporti fra ordinamento interno ed
ordinamento comunitario, pure e' innegabile che il nuovo testo
dell'art. 117 primo comma Costituzione appresta garanzie di
osservanza di vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario
attraverso la previsione di un limite esterno all'esercizio della
potesta' legislativa.
Una volta liberamente eletta la via della attuazione dell'obbligo
comunitario di tutela, puo' il legislatore ordinario revocare tout
court la tutela gia' apprestata?
In ordine alla rilevanza della questione, osserva il tribunale
che gli esiti dell'appello promosso dalla Procura della Repubblica ai
sensi dell'art.322-bis c.p.p. dipendono essenzialmente dal come essa
possa essere preventivamente risolta, trattandosi di pregiudiziale
condizionante altresi' la decisione finale del processo: la norma
ordinaria (di diritto interno) di cui si sospetta la non conformita'
a Costituzione risulta essere di indispensabile applicazione per
giudicare sul caso concreto, essendo dato procedere per presunta
violazione degli obblighi, penalmente sanzionati, relativi a rottami
metallici considerati «rifiuti», peraltro oggetto di «spedizione
transfrontaliera», in quanto, come evidenziato in modo corretto dalla
difesa, superato il problema di tale qualificazione, giusta diritto
sopravvenuto alla sentenza della Corte di Gustizia comunitaria (e
alla cogenza di detto regolamento CEE), l'ipotesi contravvenzionale
di riferimento, costituente titolo della domanda di cautela reale
respinta dal giudice di prime cure, non sarebbe punto configurabile.
Taluno potrebbe opinare che, rimettendo gli atti alla Corte, il
tribunale auspica pronunce suscettibili di dar luogo a modifiche in
peius del trattamento penale. Se tale rilievo fosse fondato (e non lo
e) la questione sarebbe, certo, manifestamente inammissibile, ostando
il comma secondo dell'art. 25 Costituzione, la' dove e' noto al
rimettente che la Corte costituzionale non puo' introdurre in via
additiva nuovi reati; e dove pure e' noto che l'effetto di una
sentenza della Corte costituzionale non puo' consistere nell'ampliare
o aggravare figure di reato gia' esistenti: trattandosi, questi, di
interventi riservati in via esclusiva alla discrezionalita' del
legislatore.
Parrebbero essere pero' suscettibili di sindacato di
costituzionalita', anche in malam partem, disposizioni di legge
aventi chiara connotazione «di favore»: e dunque, norme, quali quelle
in esame, che per determinati soggetti o per determinate categorie di
beni, stabiliscano un trattamento penalistico favorevole rispetto a
quello che deriverebbe dall'applicazione di norme generali o comuni
(ex plurimis, sentenze 148/1983; 25/1994; 167/1993; 194/1993).
In proposito osserva il rimettente che, se il criterio distintivo
in base al quale valutare il rispetto della riserva di legge risiede
nel fatto che, sempre e comunque, la funzione incriminatrice deve
essere riservata al Parlamento, nel caso particolare, meno che la
prerogativa di creazione della norma penale da parte del legislatore
(gia' esercitata), risulta essere in discussione un suo «limite
esterno».
Ne', come accennato, la Corte costituzionale viene sollecitata
dal tribunale ad esprimere giudizi in termini di adeguatezza o di
proporzionalita' o di razionalita' della tutela.
Sicche', l'eventuale ablazione della norma «di favore» si
limiterebbe a ricondurre la fattispecie (oggetto di trattamento
derogatorio) alla norma generale, preesistente, dettata dallo stesso
legislatore.
Sulla base di questi presupposti il giudice rimettente evidenzia
che da una pronuncia della Corte costituzionale che eliminasse dalla
scena la norma impugnata non deriverebbe fumus di creazione
legislativa in malam partem: la Corte assumerebbe unicamente il ruolo
di garante del rispetto di un «limite esterno», stando il quale,
attesa la necessita' costituzionalmente imposta di rispettare vincoli
derivanti dall'ordinamento comunitario, nelle materie ripartite, il
legislatore non puo' perentoriamente revocare la tutela gia'
accordata [irrilevante essendo il fatto che si tratti di tutela
penale o di altra tutela, giacche', pure si e' detto che il,
tribunale non pensa affatto che l'art. 117 comma primo Costituzione
produca l'effetto di costituzionalizzare vincoli di razionalita'
della tutela richiesta da fonte comunitaria].
La fattispecie penale (pre)esiste. Ne' si chiede alla Corte di
estendere o comunque intervenire sul suo ambito di operativita', ogni
valutazione di meritevolezza e/o necessita' della pena restando di
esclusivo dominio del legislatore nazionale: che tutto puo', salvo
revocare tout court la tutela gia' accordata, sottraendosi a vincoli
immediatamente e direttamente derivanti dall'ordinamento comunitario.
P. Q. M.
Visti gli articoli 134 costituzione 23 legge 11 marzo 1953 n. 87;
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 14 del convertito decreto-legge
8 luglio 2002 n. 138 e dell'art. 1 commi 25, 26, 27, 28 e 29 della
legge 15 dicembre 2004 n. 308, nella parte in cui prevedono che i
«rottami ferrosi» siano esclusi dalla disciplina normativa
concernente la gestione dei «rifiuti», per violazione degli articoli
11 e 117 primo comma costituzione;
Dispone la trasmissione degli atti del procedimento alla Corte
costituzionale e sospende il giudizio in corso;
Dispone altresi' che, a cura della cancelleria, la presente
ordinanza sia notificata alla parte privata in causa, al difensore
suo, al pubblico ministero, al Presidente del Consiglio dei ministri,
[con successiva trasmissione delle prove dell'avvenuta notificazione
alla corte adita].
Dispone altresi' che, a cura della cancelleria, la presente
ordinanza sia comunicata al Presidente della Camera dei deputati e al
Presidente del Senato della Repubblica.
Venezia, addi' 8 marzo 2005
Il presidente estensore: Liguori
05C0531