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                        IL CONSIGLIO DI STATO

    Ha  pronunciato  la  seguente  ordinanza  sul  ricorso in appello
proposto  dalla  Net  Insurance  S.p.a.,  in persona del presidente e
legale rappresentante pro tempore dott. Alfredo Rocchi, e dell'Unione
Finanziarie   Italiane,   in   persona   del   presidente   e  legale
rappresentante  pro tempore dott. Aurelio De Gennaro, rappresentate e
difese dall'avv. prof. Enzo Cardi ed elettivamente domiciliate presso
il suo studio in Roma, via Basento n. 37;
    Contro  l'Istituto  Nazionale  di  Previdenza  per  i  Dipendenti
dell'Amministrazione   Pubblica  -  INPDAP,  in  persona  del  legale
rappresentante  pro  tempore  rappresentato  e difeso dall'avv. Piera
Messina,  ed  elettivamente domiciliato presso il suo studio in Roma,
via  Cesare Beccaria n. 29; e nei confronti della Banca Fineco S.p.a.
in  persona  del  legale  rappresentante  pro tempore rappresentata e
difesa  dall'avv.  Franco  Gaetano Scoca ed elettivamente domiciliata
presso   il   suo   studio  in  Roma  via  G.  Paisiello  n. 55,  per
l'annullamento  della sentenza del Tribunale amministrativo regionale
del Lazio, sez. III ter n. 4884 del 2003;
    Visto il ricorso con i relativi allegati;
    Visto l'atto di costituzione in giudizio delle parti appellate;
    Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
    Visti gli atti tutti della causa;
    Alla pubblica udienza del 5 novembre 2004 relatore il consigliere
Francesco  Caringella.  Uditi  l'avv.  Cardi, l'avv. Messina e l'avv.
Scoca;
    Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

                     F a t t o  e  d i r i t t o

    1.  -  La  questione  di  diritto sottoposta al Collegio consiste
nello  stabilire  se l'art. 1, commi 242/245, della legge 23 dicembre
1996  n. 662,  che  ha istituito presso l'INPDAP la gestione unitaria
delle  prestazioni creditizie e sociali per gli impiegati e salariati
dello Stato e per i dipendenti pubblici iscritti alle Casse pensioni,
abbia    determinato   l'abrogazione   del   sistema   di   «garanzia
dell'assicurazione  o  altre  malleverie» previsto dall'art. 54 del 5
gennaio 1950 n. 180.
    2.  -  La  lettura  del nuovo sistema di garanzie necessita della
ricostruzione del quadro normativo anteriore.
    Come  rammentato dai giudici di prime cure, il d.P.R. n. 180/1950
prevedeva un sistema differenziato di garanzia dei prestiti contratti
dagli   impiegati   civili   e   militari   e   dai  salariati  delle
amministrazioni  dello  Stato (Titolo II), rispetto a quello previsto
dagli  altri  impiegati  pubblici individuati all'art. 1 della stessa
legge (Titolo III).
    Il principio ispiratore di entrambi i sistemi normativi era pero'
quello  di  subordinare in ogni caso, a forme di garanzia le cessioni
di  quote  di  stipendio  o  di  salario  consentite  a  fronte della
contrazione di prestiti.
    Per i dipendenti dello Stato, la garanzia a favore degli Istituti
contro  i rischi di perdite era assicurata dal Fondo per il credito a
fronte  del  versamento di contributi (artt. 16 e 17). L' art. 47 del
d.P.R.  29  dicembre  1973  n. 1072,  ha imposto l'esclusiva garanzia
dell'ente  di previdenza per la cessione delle quote di retribuzione,
coerentemente  con  la  previsione  dell'art. 37,  che  individuava a
carico  degli  iscritti  un  autonomo  contributo obbligatorio per il
credito.  L'attivita'  creditizia  dell'ex  ENPAS si inseriva infatti
nello schema tradizionale del rapporto previdenziale.
    Per i dipendenti non statali l'attivita' creditizia, facente capo
alle   Casse  pensioni  gestite  dagli  ex  Istituti  di  previdenza,
costituiva invece una forma di investimento dei fondi, che affluivano
alle casse a solo titolo di contributi pensionistici.
    Per  tali  dipendenti,  ammessi  a contrarre prestiti alle stesse
condizioni  e  per  la durata stabiliti per gli impiegati dello Stato
(art. 51),  coerentemente  la  legge  n. 180/1950  prevedeva  che  le
cessioni  di  quote  di  stipendio  o  di  salario dovessero avere la
garanzia  dell'assicurazione sulla vita e contro i rischi di impiego,
per garantirne il recupero in casi di insolvenza (art. 54).
    2. - Il quadro normativo fin qui delineato e' stato profondamente
inciso  dall'art.  1,  commi  243  e seguenti della legge 23 dicembre
1996, n. 662.
    In particolare l'art. 1, comma 243, della legge ha previsto per i
dipendenti  iscritti  alle  Casse  pensioni,  gia' amministrate dalla
Direzione  generale di istituti di previdenza e confluite nell'INPDAP
(personale dipendente dagli Enti locali, Aziende sanitarie, Ufficiali
e  aiutanti  ufficiali  giudiziari,  insegnanti  di asilo), l'obbligo
dell'iscrizione  al  fondo  per  le sole prestazioni creditizie ed il
conseguente  obbligo al versamento del contributo obbligatorio per il
credito  previsto,  a  carico  degli  iscritti  aventi  diritto  alle
prestazioni creditizie, dal precedente comma 242, che richiama l'art.
37,  secondo  comma,  del d.P.R n. 1032/1973. Lo stretto collegamento
tra  il  regime  dell'erogazione  e quello della garanzia dei crediti
concessi  contro  la  cessione  di  quote  stipendiali, plasticamente
evidenziato  dalla disciplina attuativa dettata dal d.m. n. 463/1998,
che  legittima  tutti  gli  iscritti  al  godimento  di  entrambe  le
prestazioni  e piu' in generale dei benefici sociali erogati a valere
sulle  disponibilita'  del  fondo,  da' conto della non plausibilita'
dell'opzione  interpretativa  strettamente  letterale  offerta  dalla
parte  ricorrente  secondo  cui  la  normativa  del  1996  si sarebbe
occupata   solo   delle   prestazioni   stricto   sensu   creditizie,
disinteressandosi   del   regime   delle   garanzie.   Si  consideri,
oltretutto,   che   la   parificazione  degli  obblighi  contributivi
gravanti:  sui  dipendenti  non  statali rispetto a quelli fissati in
origine  per i dipendenti delle amministrazioni centrali, da' ragione
dell'identita'  delle  prestazioni,  id est dell'inclusione anche del
diritto   all'erogazione   delle   garanzie   oltre   che  di  quello
all'accensione dei prestiti.
    L'istituzione dell'obbligo della contribuzione a carico dei nuovi
iscritti  al  Fondo, in una con l'omogeneizzazione innescata rispetto
al  regime  degli  obblighi  gravanti sui dipendenti statali, risulta
allora il dato che consente di decifrare i contorni del nuovo assetto
normativo in materia di garanzie.
    La  novita'  della  legge  non  consiste, infatti, esclusivamente
nella  previsione  dell'iscrizione  al Fondo di alcuni dei dipendenti
prima  esclusi, ma anche nella istituzione del contestuale obbligo di
contribuzione a carico degli stessi.
    L'ingresso  della  categoria  dei dipendenti pubblici non statali
nell'area  dei  destinatari delle prestazioni creditizie del Fondo di
previdenza e credito di dipendenti statali e' stato voluto dunque dal
legislatore  al  fine  di  attuare  anche nei loro confronti una piu'
pregnante  protezione  sociale,  mettendo  cosi' a disposizione degli
stessi,  come  gia'  per  i  dipendenti statali prestazioni che hanno
funzione  integrativa  di previdenza, funzione propria della gestione
unitaria  del  credito,  che  eroga  prestazioni  istituzionali  alle
categorie di soggetti ad essa obbligatoriamente iscritte.
    E'  coerente  con  il  fine perseguito dalla legge di riforma che
l'omogeneizzazione  degli  interventi  assistenziali  a  favore degli
iscritti,  comporti  non solo la creazione degli stessi obblighi, sul
piano  contributivo,  ma  anche l'assicurazione degli stessi diritti,
sul piano delle forme di garanzia.
    Ne  deriva che sussiste in capo all'INPDAP l'obbligo di garantire
i prestiti erogati a tutti i dipendenti pubblici iscritti allo stesso
Istituto.
    La   natura   e,   comunque,  la  finalita'  previdenziale  delle
prestazioni  erogate  dall'INPDAP  in tema di erogazione di crediti e
concessione  di garanzie, non e' poi smentita dalla circostanza che i
destinatari delle singole prestazioni, in aggiunta alla contribuzione
obbligatoria  imposta  in ragione dell'automatica iscrizione, debbano
farsi carico, giusta il dettato dell'art. 27 del d.P.R. n. 180/1950 e
successive  disposizioni, di prestazioni, dedotte a guisa di anticipi
dall'importo complessivo di ciascun prestito concesso o garantito, di
un  contributo  a  titolo  di spese di amministrazione e di un premio
compensativo dei rischi. La previsione di detti obblighi patrimoniali
non  vale  infatti  a  connotare  le  prestazioni rese dall'INPDAP in
termini  di  attivita'  commerciale,  ostandovi  i  due  fondamentali
elementi  discretivi  dati  dall'obbligo di contribuzione gravante su
tutti  i  dipendenti  a  prescindere dall'effettivo conseguimento dei
prestiti  delle  garanzie;  e,  quel che piu' rileva, dall'obbligo in
capo  all'ente  previdenziale di erogare la prestazione a prescindere
da  una  analisi costi benefici, propria delle garanzie assicurative,
in  merito  all'entita'  dei  rischi  dell'operazione.  Elementi  che
connotano  i  diritti  e  gli  obblighi  stabiliti dalla normativa in
parola  di  quella  finalita'  di  protezione sociale che ne comporta
l'attrazione nella sfera integrativa della previdenza.
    L'omogeneizzazione  del  regime  dei  diritti e degli obblighi di
dipendenti statali e non, e soprattutto, degli obblighi nei confronti
di tutti i dipendenti gravanti sull'ente previdenziale, porta con se'
il  precipitato  dell'armonizzazione  anche del regime delle garanzie
sub  specie  di  previsione  di  un  regime  di  esclusiva  in favore
dell'INPDAP.
    In  primo  luogo,  la  pretesa  vigenza della norma, che imponeva
forme  di  garanzia  delle  cessioni di quote di stipendio diverse da
quelle  assicurate  in via esclusiva dall'INPDAP, deteminerebbe, dopo
tale  la  legge  n. 662/1996,  la  possibilita' per i soli dipendenti
locali  di  accedere a garanzie rese da soggetti diversi dall'INPDAP,
nonostante  la  totale  identita' sotto i profili prima descritti del
regime  applicabile  ai  dipendenti  statali e non statali per quanto
attiene  al coacervo di diritti e degli obblighi in subiecta materia.
Donde una non ragionevole disparita' di trattamento tra due categorie
sotto tutti gli altri aspetti parificate.
    Nella prospettiva dell'ente previdenziale deve altresi' rilevarsi
che  la ratio giustificativa dell'esclusiva, ferma la questione della
sua  compatibilita' con i principi costituzionali di cui si dira' tra
breve,  non  puo'  che  riguardare a questo punto tutti gli impiegati
pubblici.  Posto, infatti, che l'ente e' ormai obbligato a soggiacere
alle  richieste  di  erogazione  di  prestiti e garanzie formulate da
tutti   i   dipendenti,  il  regime  di  esclusiva;  spiegabile  solo
nell'ottica  di  consentire  all'ente  di percepire i contributi ed i
premi compensativi dovuti all'atto dell'erogazione delle garanzie per
contribuire  all'equilibrio  dei  conti,  deve per forza compensare i
maggiori  rischi  che  l'ente  corre  per  effetto  degli obblighi di
prestazione ora estesi anche a beneficio dei dipendenti non statali.
    Sul  piano  della gerarchia delle fonti, e' a questo punto chiaro
che  il  regolamento,  di cui al D.I. 28 luglio 1998, n. 463, recante
norme per la gestione unitaria delle prestazioni creditizie e sociali
art. 1, comma 245 legge n. 662/1996, si e' limitato a dare attuazione
alla  riforma  legislativa  con  la conseguenza che l'abrogazione del
sistema  precedente  di  garanzie  deriva direttamente dalle norme di
legge.
    2.2  -  Dalle  considerazioni  sopra  esposte  emerge  un  quadro
interpretativo  alla  stregua del quale l'art. 1, commi da 243 a 245,
ha  esteso  anche  agli impiegati non statali il dettato dell'art. 47
del  d.P.R.  n. 1032/1973,  nella  parte  in  cui  si  prevede che le
cessioni  di  quote  di retribuzione non possono avere altra garanzia
che quella dell'Istituto, con correlativa abrogazione implicita della
diversa disciplina dettata dall'art. 54 del d.P.R. n. 1180/1950.
    II  regime  a  questo punto delineato dalle norme ora richiamate,
laddove  impone a tutti i dipendenti pubblici l'obbligo di richiedere
garanzie   all'INPDAP  escludendo  in  radice  la  praticabilita'  di
soluzioni  alternative, si appalesa tuttavia di dubbia compatibilita'
con la disciplina dettata dagli artt. 41 e 3 della Costituzione.
    Il  regime di esclusiva comporta per definizione un'incisione del
diritto  di  iniziativa  economica  ex  art. 41 della Costituzione in
danno  delle imprese operanti nel settore nella misura in cui sottrae
al mercato l'attivita' di erogazione delle garanzie in parola.
    Detto   vulnus   non   pare   sorretto   da  una  idonea  ragione
giustificativa  nella  ricordata  prospettiva  di assicurare una piu'
pregnante  protezione  sociale  dei  dipendenti  con la previsione di
prestazioni   previdenziali  a  carico  dell'INPDAP.  E'  sufficiente
rimarcare,  al  riguardo, che la protezione sociale del lavoratore e'
in  pieno  assicurata  dal  diritto  di  ottenere  la concessione del
prestito  e  l'erogazione  della  garanzia  contro  il  pagamento del
contributo  obbligatorio;  la  previsione  di un regime di esclusiva,
nella  misura  in  cui  impedisce  al  dipendente  la possibilita' di
ottenere  la  prestazione  garanzia  da  parte  di un ente privato, a
condizioni  in  ipotesi  piu'  convenienti  rispetto  al  regime  dei
contributi e dei fondi rischi dovuti all'ente previdenziale, comporta
una  riduzione  del  perimetro  dei  diritti  del dipendente piu' che
assolvere  ad  una funzione di rafforzata protezione dello stesso. Lo
stesso  concetto  del «diritto ad ottenere le prestazioni di garanzia
in regime di esclusiva» si appalesa intimamente contraddittorio nella
misura in cui il concetto di esclusiva evoca una limitazione piu' che
una qualificazione del diritto.
    La  ratio  della  limitazione  non  appare  poi  rivenibile nella
necessita'  di  introdurre  forme  di  garanzia  piu'  sicure,  se si
considera,  da  un  lato,  che  la  normativa in materia assicurativa
prevede adeguati controlli sull'efficienza e sulla solvibilita' delle
imprese  abilitate  ad operare nel settore; e, dall'altro, che nessun
elemento  sopravvenuto  giustifica  un  ribaltamento  di  prospettiva
rispetto  alla  normativa  anteatta  che  consentiva alle imprese del
settore di fornire le garanzie, con un'opzione volta ad introdurre un
regime  assoluto  di  monopolio  piuttosto  che a fissare requisiti a
presidio  dell'efficienza  delle imprese legittimate ad effettuare le
prestazioni di che trattasi.
    Resta   da  vedere  se  l'incisione  del  diritto  di  iniziativa
economica,  da traguardare nella prospettiva della disciplina dettata
dal   Trattato   dell'Unione   europea  in  materia  di  liberta'  di
stabilimento  e  di  tutela  della  concorenza, possa essere sorretta
dall'esigenza  di  assicurare  all'ente  previdenziale  entrate,  sub
specie  di contributi per spese di amministrazione e di fondi rischi,
capaci di compensare i rischi sottesi all'obbligo di erogare prestiti
e  garanzie  a semplice richiesta, e, piu' in generale, di assicurare
l'equilibrio   dei   conti  della  gestione  unitaria  e,  con  essa,
l'erogazione delle prestazioni creditizie e sociali da detta gestione
assicurate. Anche detta ratio non si appalesa capace di sorreggere il
regime  di  esclusiva,  se solo si considera, per un verso, che dalle
risultanze  istruttorie si ricava che l'incidenza di dette erogazioni
appare  poco  rilevante  sul  piano quantitativo al fine di garantire
l'equilibrio  contabile e finanziario della gestione; dall'altro che,
ancora piu' in radice, i maggiori introiti collegati alle prestazioni
rese  in  esclusiva,  e  quindi  sottratte  all'azione  delle imprese
private del settore, corrisponde l'assunzione dei connessi profili di
rischio  da  parte  dell'INDPAP,  con riferimento in particolare alla
premorienza  o alla cessazione anticipata dal servizio del dipendente
in  guisa  da  rendere  sostanzialmente  neutro  sul  piano economico
l'effetto del regime di esclusiva.
    Il  Collegio  reputa  in  definitiva rilevanti, nell'ambito di un
giudizio  riguardante  per  l'appunto  la pretesa delle assicurazioni
private  ad accedere al mercato di che trattasi, e non manifestamente
infondati  i  dubbi  di  legittimita' costituzionale, sotto i profili
sopra rammentati, dell'art. 47 del d.P.R. n. 1032/1973 e dell'art. 1,
commi 243-245, della legge n. 662/1996, nella parte in cui, alla luce
dell'interpretazione offerta, attribuiscono all'INPDAP, in violazione
degli artt. 41 e 3 della Costituzione, l'esclusiva del rilascio delle
garanzie  relative  all'erogazione  di  prestiti a tutti i dipendenti
pubblici a fronte della cessione di quote dello stipendio.
    3.  -  Il  giudizio  e'  sospeso  a  termini  di  legge mentre la
statuizione sulle spese e' rimessa alla definizione del giudizio.

                              P. Q. M.
    Visti  gli  artt. 1, legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e
23  legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 87, - dichiara rilevante e
non  manifestamente infondata, per le ragioni in motivazione esposte,
la  questione  di legittimita' costituzionale dell'art. 47 del d.P.R.
29  dicembre  1973,  n. 1072 e dell'art. 1, commi da 243 a 245, della
legge  23  dicembre  1996,  n. 662, nella parte in cui, in violazione
degli  artt.  41  e  3  della  Costituzione,  riconoscono  all'INPDAP
l'esclusiva  del  rilascio  delle  garanzie relative alla cessione di
quote dello stipendio dei dipendenti pubblici.
    Dispone  la sospensione del giudizio e la trasmissione degli atti
alla  Corte costituzionale; dispone che a cura della segreteria della
sezione  la  presente  ordinanza  sia  notificata  al  Presidente del
Consiglio  dei  ministri  e comunicata ai Presidenti delle due Camere
del Parlamento nonche' alle parti del giudizio. Spese al definitivo.
        Cosi' deciso in Roma, il 5 novembre 2004
                      Il Presidente: Giovannini
Il consigliere estensore: Caringella
05C0570