N. 221 SENTENZA 6 - 8 giugno 2005
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Oggetto del giudizio - Clausola negoziale meramente ricognitiva del vincolo imposto dalla legge - Eccezione di irrilevanza - Reiezione. Arbitrato - Acquedotto del Monferrato - Controversie relative alla costruzione o all'esercizio - Arbitrato rituale obbligatorio - Preclusione alle parti della possibilita' di adire il giudice statuale - Illegittimita' costituzionale. - R.D.L. 28 agosto 1930, n. 1345 (convertito nella legge 6 gennaio 1931, n. 80), art. 13. - Costituzione, artt. 24, primo comma, 25, primo comma e 102, primo comma.(GU n.24 del 15-6-2005 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: Piero Alberto CAPOTOSTI; Giudici: Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 13 del regio
decreto-legge 28 agosto 1930, n. 1345 (Norme per la costruzione e
l'esercizio dell'acquedotto del Monferrato), convertito nella legge
6 gennaio 1931, n. 80, promosso con ordinanza del 4 febbraio 2004 dal
Tribunale amministrativo regionale del Piemonte sul ricorso proposto
dal Consorzio dei comuni per l'Acquedotto del Monferrato contro
l'Acquedotto Monferrato S.p.A., iscritta al n. 512 del registro
ordinanze del 2004 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 23, 1ª serie speciale, dell'anno 2004.
Visti gli atti di costituzione del Consorzio dei comuni per
l'Acquedotto del Monferrato e dell'Acquedotto Monferrato S.p.A.;
Udito nell'udienza pubblica del 3 maggio 2005 il giudice relatore
Romano Vaccarella;
Uditi gli avvocati Alberto Romano e Paolo Monti per il Consorzio
dei comuni per l'Acquedotto del Monferrato e Mario Alberto Quaglia
per l'Acquedotto Monferrato S.p.A.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio, promosso davanti al Tribunale
amministrativo regionale del Piemonte dal Consorzio dei comuni per
l'Acquedotto del Monferrato nei confronti della Societa' Acquedotto
Monferrato S.p.A. per l'accertamento di crediti risarcitori vantati
dal Consorzio in conseguenza del mancato rilascio degli impianti alla
scadenza della concessione per l'esercizio dell'acquedotto del
Monferrato, l'adito Tribunale, con ordinanza del 4 febbraio 2004, ha
sollevato, in riferimento agli articoli 24, primo comma, 25, primo
comma, e 102, primo comma, della Costituzione, questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 13 del regio decreto-legge
28 agosto 1930, n. 1345 (Norme per la costruzione e l'esercizio
dell'acquedotto del Monferrato), convertito nella legge 6 gennaio
1931, n. 80, in quanto detta norma prevede un arbitrato obbligatorio
per la risoluzione delle controversie relative alla costruzione o
all'esercizio dell'acquedotto del Monferrato e all'applicazione dello
stesso decreto-legge.
1.1. - In punto di fatto, il giudice rimettente riferisce che,
essendo stata accertata con sentenza passata in giudicato la scadenza
(nel 1994) della concessione per l'esercizio dell'acquedotto del
Monferrato, la societa' concessionaria aveva manifestato l'intenzione
di adire il collegio arbitrale, previsto dall'art. 13 del r.d.l.
n. 1345 del 1930, perche' fossero decise le questioni (e, tra queste,
le pretese risarcitorie avanzate dal Consorzio) pendenti tra le
parti; sicche' il Consorzio aveva proposto ricorso giurisdizionale
per l'accertamento delle sue pretese creditorie, facendo valere
preliminarmente l'incostituzionalita' della citata norma, a tenore
della quale «ogni controversia relativa alla costruzione od esercizio
dell'acquedotto e alla applicazione del presente decreto, comprese
quelle dipendenti dal riscatto ed escluse quelle di cui all'articolo
precedente, sara' decisa da un Collegio di tre arbitri, dei quali uno
scelto dal Consorzio, altro scelto dalla Societa' ed il terzo
nominato dal Ministro per l'interno di concerto con quello per le
finanze; gli arbitri giudicheranno secondo le regole di diritto e la
sentenza non sara' soggetta ne' ad appello, ne' a ricorso in
cassazione».
1.2. - Quanto alla rilevanza della questione, il giudice a quo
osserva che l'applicazione della norma denunciata precluderebbe
qualsiasi pronuncia in rito e in merito dello stesso Tribunale
riguardo alla controversia portata al suo esame, sicche' il giudizio
non puo' essere definito, prescindendo dalla risoluzione della
sollevata questione di costituzionalita'.
Osserva, altresi', che l'obiezione della convenuta Societa'
Acquedotto Monferrato S.p.A., secondo cui la disposizione
dell'art. 13 del r.d.l. n. 1345 del 1930 sarebbe stata superata da
una successiva manifestazione di volonta' delle parti, e' destituita
di fondamento, dal momento che la convenzione, stipulata fra il
Consorzio dei comuni e la societa' concessionaria il 14 ottobre 1935,
ha, in punto di arbitrato, semplicemente riprodotto, precisandone i
termini, il precetto contenuto nella norma denunciata, cui ha dato
concreta esecuzione.
Osserva, ancora, che non puo' ritenersi esistente un principio di
abrogazione implicita di norme anteriori alla Costituzione in
contrasto con questa, giacche', come e' stato chiarito dalla
giurisprudenza costituzionale fin dalla sentenza n. 1 del 1956, il
«nuovo» istituto della «illegittimita' costituzionale» si riferisce
non solo alle leggi posteriori alla Costituzione, ma anche a quelle
anteriori, «sia perche', dal lato testuale, tanto l'art. 134 della
Costituzione quanto l'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio
1948, n. 1, parlano di questioni di legittimita' costituzionale delle
leggi, senza fare alcuna distinzione, sia perche', dal lato logico,
e' innegabile che il rapporto tra leggi ordinarie e leggi
costituzionali e il grado che ad esse rispettivamente spetta nella
gerarchia delle fonti non mutano affatto, siano le leggi ordinarie
anteriori, siano posteriori a quelle costituzionali».
Ne consegue che e' riservato alla Corte costituzionale il
giudizio di legittimita' costituzionale anche delle leggi anteriori
all'entrata in vigore della Costituzione.
1.3. - Quanto alla non manifesta infondatezza della questione, il
giudice rimettente osserva che la norma denunciata appare in
contrasto con l'art. 24, primo comma, Cost., che garantisce a tutti
la possibilita' di ricorrere al «sistema giudiziario» a tutela delle
proprie ragioni; con l'art. 25, primo comma, Cost., che pone la
garanzia dell'individuazione del «giudice naturale» in base a criteri
prederminati; con l'art. 102, primo comma, Cost., che stabilisce il
principio della unitarieta' della giurisdizione.
Richiama, al riguardo, il costante insegnamento della Corte
costituzionale, la quale ha dichiarato costituzionalmente illegittime
specifiche norme di legge contenenti la previsione di forme di
arbitrato obbligatorio per la risoluzione di controversie.
2. - Si e' ritualmente costituito in giudizio il Consorzio dei
comuni per l'Acquedotto del Monferrato per sostenere la fondatezza
della questione di legittimita' costituzionale.
Afferma il deducente che sembra del tutto scontato il contrasto
dell'art. 13 del r.d.l. n. 1345 del 1930 con gli artt. 24, primo
comma, 25, primo comma, e 102, primo comma, Cost., alla luce della
giurisprudenza della Corte costituzionale, la quale ha chiarito che
l'arbitrato e' legittimo solo se fondato sulla concorde volonta'
delle parti, sicche' sono incostituzionali le norme che, non
consentendo alle parti di derogarvi con atto unilaterale, prevedono
arbitrati obbligatori.
3. - Si e' ritualmente costituita in giudizio, altresi', la
Societa' Acquedotto Monferrato S.p.A., che ha concluso per la
declaratoria di inammissibilita' o di infondatezza della questione di
legittimita' costituzionale.
Osserva la deducente che fra le parti e' intercorsa una
convenzione, stipulata in data 14 ottobre 1935, con la quale e' stata
pattiziamente regolata - al punto V - la competenza arbitrale per le
controversie, che potessero insorgere fra le parti medesime,
precisando quali controversie sarebbero state sottratte alla
decisione degli arbitrie quali altre, invece, sarebbero state loro
deferite. Siffatta regolazione convenzionale vale a conferire natura
negoziale e pattizia all'arbitrato in questione, sicche', non
versandosi, nel caso in esame, nell'ipotesi dell'arbitrato
obbligatorio, la questione - a suo avviso - e' irrilevante e
infondata.
Al riguardo, la deducente evidenzia che le parti, nella
convenzione, non si sono limitate a un mero richiamo, puramente
ripetitivo, della norma denunciata, ma, intendendo la previsione di
legge come una norma dispositiva, hanno operato una libera opzione
negoziale, scegliendo di rimettere al collegio arbitrale determinate
controversie.
A sostegno della sua tesi, la deducente richiama la
giurisprudenza della Corte di cassazione, la quale, con riferimento
al capitolato generale per le opere pubbliche e all'arbitrato
obbligatorio in esso previsto, dichiarato incostituzionale dal
giudice delle leggi con la sentenza n. 152 del 1996, ha costantemente
ritenuto sussistente la competenza arbitrale relativamente ai
rapporti, per i quali detto capitolato fosse stato richiamato dalle
parti in termini non meramente riproduttivi, ma volontaristici (cio'
in particolare per gli enti locali, non tenuti normativamente alla
applicazione del medesimo capitolato).
4. - In prossimita' dell'udienza, entrambe le parti costituite
hanno presentato memorie a sostegno delle rispettive conclusioni.
4.1. - Il Consorzio dei comuni per l'Acquedotto del Monferrato -
richiamata la giurisprudenza di questa Corte in tema di arbitrato
obbligatorio - sostiene che l'incostituzionalita' della norma
denunciata discenderebbe altresi' da due suoi profili, implicitamente
dedotti dall'ordinanza di rimessione, relativi, rispettivamente, alla
sottrazione alle parti del potere di designare il terzo arbitro ed
alla esclusione di ogni gravame nei confronti della pronuncia del
collegio arbitrale.
4.2. - La Societa' Acquedotto Monferrato S.p.A. - ribadite le
ragioni per le quali la questione di legittimita' costituzionale
sarebbe irrilevante - ne deduce, in subordine, l'infondatezza, in
quanto la norma impugnata sarebbe suscettibile di interpretazione,
costituzionalmente corretta, nel senso della facoltativita'
dell'arbitrato da essa previsto.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale del Piemonte dubita
della legittimita' costituzionale, in riferimento agli articoli 24,
comma primo, 25 comma primo e 102, comma primo, della Costituzione,
dell'art. 13 del regio decreto-legge 28 agosto 1930, n. 1345 (Norme
per la costruzione e l'esercizio dell'acquedotto del Monferrato),
convertito nella legge 6 gennaio 1931, n. 80, in quanto prevede un
arbitrato obbligatorio per la risoluzione delle controversie relative
alla costruzione o all'esercizio dell'acquedotto del Monferrato e
all'applicazione dello stesso decreto-legge.
2. - Preliminarmente, deve essere respinta l'eccezione di
irrilevanza della questione proposta dalla Societa' Acquedotto
Monferrato S.p.A. sulla base del rilievo che, nel caso di specie,
l'arbitrato non troverebbe il suo fondamento nella legge, bensi'
nella convenzione, stipulata nel 1935, con la quale le parti
avrebbero liberamente disposto - sottraendovi talune controversie -
in ordine all'arbitrato, quale modo di risolvere le altre
controversie che sarebbero potute insorgere tra di esse.
E' appena il caso di rilevare, in proposito, che la questione del
fondamento - legislativo ovvero negoziale - dell'arbitrato puo'
essere esaminata da questa Corte esclusivamente sotto il profilo
dell'adeguatezza della motivazione dell'ordinanza di rimessione in
punto di rilevanza della questione di legittimita' costituzionale
(sentenze n. 47 del 2003, n. 195 del 1999): e certamente non puo'
dirsi implausibile ovvero contraddetta dagli atti la conclusione, cui
perviene il giudice a quo, secondo la quale la clausola contenuta
nella convenzione e' meramente ricognitiva del vincolo imposto alle
parti dalla legge.
3. - Passando al merito, la questione e' fondata.
3.1. - Non e' contestabile che la norma denunciata disciplina una
ipotesi di arbitrato rituale: cio' che e' reso evidente sia dall'uso
di qualificazioni tipiche di tale istituto (in particolare, il
ricorso al termine «giudicare» per designare il modo di formazione
della «sentenza» resa dagli «arbitri», «secondo le regole del
diritto») sia dal chiaro riferimento alla disciplina che l'allora
vigente codice di procedura civile (del 1865) dedicava all'arbitrato
rituale prevedendo la possibilita' di proporre appello (art. 28) e,
poi, ricorso per cassazione (art. 31) avverso la «sentenza»
arbitrale.
Altrettanto indubbio e' che la formulazione della norma e' tale
da escludere, come osserva il rimettente, ogni possibilita', per
entrambe le parti, di adire i giudici statuali per la risoluzione di
qualsiasi controversia tra di esse potesse insorgere: e cioe' prevede
un arbitrato rituale obbligatorio, il cui lodo - emesso da un
collegio di tre arbitri, uno dei quali «nominato dal Ministro per
l'interno di concerto con quello per le finanze» - non e' impugnabile
per violazione delle norme di diritto che gli arbitri sono tenuti ad
applicare.
3.2. - Questa Corte fin dalla sentenza n. 127 del 1977 (in
realta' anche in precedenza; ma, nei casi allora sottopostile, aveva
escluso che si fosse in presenza di un vero arbitrato obbligatorio:
sentenze n. 62 del 1968 e n. 50 del 1966 ), ha osservato che, poiche'
la Costituzione garantisce ad ogni soggetto il diritto di agire in
giudizio per la tutela dei propri diritti ed interessi legittimi, «il
fondamento di qualsiasi arbitrato e' da rinvenirsi nella libera
scelta delle parti: perche' solo la scelta dei soggetti (intesa come
uno dei possibili modi di disporre, anche in senso negativo, del
diritto di cui all'art. 24, comma primo, Cost.) puo' derogare al
precetto contenuto nell'art. 102, comma primo, Cost. [...], sicche'
la «fonte» dell'arbitrato non puo' piu' ricercarsi e porsi in una
legge ordinaria o, piu' generalmente, in una volonta' autoritativa».
Tale principio e' stato costantemente ribadito da questa Corte
con le sentenze n. 325 del 1998, n. 381 del 1997, n. 54 del 1996,
numeri 232, 206 e 49 del 1994, n. 488 del 1991, e precisato nel senso
che, anche qualora sia richiesto «l'accordo delle parti per derogare
alla competenza arbitrale, si rimette pur sempre alla volonta' della
sola parte che non voglia tale accordo derogatorio, l'effetto di
rendere l'arbitrato concretamente obbligatorio per l'altro soggetto
che non l'aveva voluto», essendo «sufficiente la mancata intesa sulla
deroga della competenza arbitrale per vanificare l'apparente
facoltativita' bilaterale dell'opzione» (sentenza n. 152 del 1996).
3.3. - L'illegittimita' costituzionale della norma censurata,
pertanto, risiede nella circostanza che essa preclude alle parti la
possibilita' di adire il giudice statuale, essendo totalmente
irrilevanti, viceversa, i profili relativi sia al regime del lodo sia
alla composizione del collegio: purche' a ciascuna delle parti sia
assicurata la liberta' di sottrarsi all'arbitrato previsto dalla
legge o da una fonte eteronoma, ben puo' essere prevista la non
impugnabilita' del lodo per errores in iudicando ovvero una certa
composizione (purche' rispettosa del principio di eguaglianza delle
parti: cfr. sentenza n. 33 del 1995) del collegio arbitrale, in
quanto la garanzia costituzionale attiene alla liberta' di scelta
dello strumento dell'arbitrato e non gia', assicurata che sia tale
consapevole e libera scelta, a peculiari modalita' di svolgimento
dell'arbitrato stesso.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 13 del regio
decreto-legge 28 agosto 1930, n. 1345 (Norme per la costruzione e
l'esercizio dell'acquedotto del Monferrato), convertito nella legge
6 gennaio 1931, n. 80.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 giugno 2005.
Il Presidente: Capotosti
Il redattore: Vaccarella
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria l'8 giugno 2005.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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