N. 286 SENTENZA 7 - 19 luglio 2005
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Regione Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste - Agricoltura - Disciplina delle quote latte - Previsione di un sistema di compensazione regionale e di una riserva regionale - Ricorso del Governo - Contrasto della legge regionale con la normativa comunitaria che consente esclusivamente un sistema di compensazione nazionale, nonche' una riserva nazionale - Violazione del vincolo statutario del rispetto degli obblighi internazionali - Illegittimita' costituzionale. - Legge Regione Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste 12 dicembre 2002, n. 27, artt. 17, commi 1 e 2, e 20. - Statuto speciale per la Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, art. 2; d.lgs. 22 maggio 2001, n. 238, art. 1.(GU n.30 del 27-7-2005 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: Piero Alberto CAPOTOSTI; Giudici: Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 17, commi 1 e
2, e dell'art. 20 della legge della Regione Valle d'Aosta/Vallee
d'Aoste 12 dicembre 2002, n. 27 (Disciplina delle quote latte),
promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso
notificato il 21 marzo 2003, depositato in cancelleria il successivo
31 ed iscritto al n. 36 del registro ricorsi 2003.
Visto l'atto di costituzione della Regione Valle d'Aosta/Vallee
d'Aoste;
Udito nell'udienza pubblica del 3 maggio 2005 il giudice relatore
Alfonso Quaranta;
Uditi l'avvocato dello Stato Oscar Fiumara per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avv. Giuseppe F. Ferrari per la Regione
Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste.
Ritenuto in fatto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha proposto
questione di legittimita' costituzionale - per contrasto con l'art. 2
della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale
per la Valle d'Aosta), e con l'art. 1 del decreto legislativo
22 maggio 2001, n. 238 (Norme di attuazione dello Statuto speciale
della Regione Valle d'Aosta in materia di regime comunitario della
produzione lattiera) - dell'art. 17, commi 1 e 2, e dell'art. 20
della legge della Regione Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste 12 dicembre
2002, n. 27 (Disciplina delle quote latte).
1.1. - Il ricorrente premette che la legge regionale impugnata
risulta, in via generale, conforme allo statuto valdostano, nonche'
alle norme di attuazione «specificamente dettate in materia di regime
comunitario della produzione lattiera dal decreto legislativo
22 maggio 2001, n. 238», giacche' quest'ultimo, nell'attribuire la
materia de qua alla competenza regionale, «fa espresso riferimento
all'assegnazione ed al trasferimento di quote», fermo restando,
peraltro, «il rispetto dei regolamenti comunitari in materia».
Le predette disposizioni impugnate stabiliscono, pero', «una
"compensazione regionale" e una "riserva regionale" non compatibili
con la normativa comunitaria» che la Regione e' tenuta a rispettare,
le cui fonti il ricorrente identifica, ratione temporis, nel
regolamento CEE n. 3950/92 del Consiglio, del 28 dicembre 1992, sul
prelievo supplementare nel settore del latte e dei prodotti
lattiero-caseari e nel regolamento CE n. 1392/2001 della Commissione,
del 9 luglio 2001, sull'applicazione del regolamento CEE n. 3950/92.
1.1.1. - Si evidenzia, invero, che - ai sensi dell'art. 2,
paragrafo 1, del primo dei due regolamenti comunitari teste'
richiamati - il sistema della compensazione puo' operare «solo "a
livello nazionale"».
L'art. 17 della legge regionale impugnata, prosegue il
ricorrente, «disponendo che il prelievo supplementare e' dovuto
"sull'eventuale eccedenza (...) rispetto alla somma dei quantitativi
individuali di riferimento" prodotti nell'ambito regionale,
presuppone una "compensazione a livello regionale" non prevista dalla
normativa comunitaria, che la Regione e' tenuta a rispettare ai sensi
della normativa statutaria richiamata».
1.1.2. - Analogamente, sul presupposto che l'art. 5 del gia'
citato regolamento comunitario n. 3950/92 «prevede solo una "riserva
nazionale", alimentabile o con una riduzione lineare dell'insieme dei
quantitativi di riferimento individuali o con i quantitativi di
riferimento non utilizzati», il Presidente del Consiglio dei ministri
sottolinea come tale norma risulti violata dall'art. 20 della
predetta legge reg. n. 27 del 2002.
Quest'ultimo - nello stabilire che «entro il 30 settembre di ogni
anno, la struttura competente ripartisce, fra i produttori che ne
hanno fatto richiesta entro il 30 giugno, i quantitativi individuali
di riferimento non utilizzati» - contempla, in sostanza, «la
costituzione di una "riserva regionale", anch'essa, come la
compensazione regionale, non prevista dalla normativa comunitaria,
che la Regione e' tenuta a rispettare ai sensi della normativa
statutaria richiamata».
2. - Si e' costituita in giudizio la Regione Valle d'Aosta/Vallee
d'Aoste, con atto depositato presso la cancelleria della Corte il
17 aprile 2003, chiedendo - previa riserva di ulteriori deduzioni -
di «`rigettare in toto il ricorso del Governo della Repubblica, in
quanto inammissibile, improcedibile e, comunque, infondato nel
merito».
2.1. - Con successiva memoria, depositata presso la cancelleria
della Corte il 30 marzo 2004, la Regione resistente ha affermato, da
un lato, la propria competenza esclusiva «in ordine alla
predisposizione della disciplina concernente le quote latte» atteso
che, ai sensi del combinato disposto dell'art. 116 della Costituzione
e dell'art. 2 dello statuto regionale, l'agricoltura e' da annoverare
«tra le materie rientranti nella potesta' legislativa primaria della
Regione»; dall'altro ha sottolineato che la «censura di
illegittimita' costituzionale promossa dal Governo della Repubblica
trova fondamento esclusivamente in una erronea interpretazione della
disciplina comunitaria all'uopo disposta dal regolamento CEE
n. 3950/92», giacche', diversamente da quanto sostenuto dal
ricorrente, la legge regionale impugnata sarebbe pienamente conforme
a tale disciplina.
3. - In prossimita' dell'udienza pubblica il Presidente del
Consiglio dei ministri e la Regione Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste
hanno depositato memorie.
3.1. - L'Avvocatura generale dello Stato, in via preliminare, ha
sottolineato come il thema decidendum non sia affatto mutato,
quantunque, «per via dei piu' recenti interventi normativi in sede
nazionale», la materia de qua abbia conosciuto una rinnovata
sistemazione legislativa.
Sebbene, infatti, il decreto-legge 28 marzo 2003, n. 49 (Riforma
della normativa in tema di applicazione del prelievo supplementare
nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari), convertito,
con modificazioni, nella legge 30 maggio 2003, n. 119, abbia
«ridisciplinato l'intera materia», lo stesso - «in applicazione della
normativa comunitaria gia' richiamata» - avrebbe lasciato invariata
«la "compensazione a livello nazionale" e la "riserva nazionale"»,
donde, secondo la difesa erariale, «il persistente interesse alla
decisione del ricorso».
Su tali basi, quindi, l'Avvocatura generale dello Stato ribadisce
«le conclusioni gia' assunte nel ricorso», chiedendo «che la Corte
dichiari la illegittimita' costituzionale» delle norme impugnate.
3.2. - La Regione Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste ha insistito nelle
difese gia' formulate.
La resistente ha dedotto, altresi', di essere «soggetto di
autonomia speciale, secondo quanto previsto dall'art. 116 della
Costituzione», nonche' «in base alle previsioni del proprio statuto»,
il cui articolo 2, primo comma, lettera d), le attribuisce «potesta'
legislativa esclusiva in materia di agricoltura».
Cio' premesso, la Regione ha evidenziato come siffatta potesta'
legislativa debba intendersi ormai riconosciuta - giusto il disposto
dell'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione) - «nei
termini di cui all'art. 117, quarto comma, della Costituzione»,
evenienza quest'ultima che, a suo dire, precluderebbe «l'applicazione
di limiti statutari (principi' dell'ordinamento, interessi nazionali,
norme fondamentali delle riforme economico-sociali) che non trovano
riscontro nell'attuale Titolo V della Costituzione».
E', dunque, in un simile contesto - del quale e' parte integrante
anche «la specifica disciplina di attuazione statutaria», contenuta
nel d.lgs. n. 238 del 2001 - che deve essere inquadrata la legge
regionale, oggetto d'impugnativa da parte del Presidente del
Consiglio dei ministri.
Cosi' ricostruito, quindi, il quadro normativo di riferimento, la
Regione Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste assume di aver disciplinato -
«nei limiti del quantitativo di latte assegnatole», e dunque con
l'osservanza di quanto specificamente stabilito dalla normativa
comunitaria - «l'assegnazione ed il trasferimento delle quote latte»,
nonche' «le modalita' di prelievo supplementare a carico dei
produttori di latte vaccino», il tutto evidentemente «sulla base di
una specifica norma di attuazione statutaria».
Osserva, altresi', la resistente che la difesa dello Stato non
avrebbe «minimamente tenuto in considerazione, da un lato, il
contenuto e la portata della disposizione regolamentare comunitaria
di cui si lamenta l'inosservanza e, dall'altro, la potesta'
legislativa esclusiva attribuita alla Regione resistente nella
materia de qua».
Quanto al primo profilo, difatti, si rileva che l'art. 2 del
citato regolamento comunitario n. 3950/92 «non impone affatto che
l'eventuale riassegnazione dei quantitativi di riferimento
inutilizzati venga effettuata, ai fini della determinazione del
prelievo dovuto, esclusivamente su scala nazionale», e cio' neppure
quando «si opti per il modello in base al quale il contributo dei
produttori al pagamento del prelievo viene stabilito a livello
nazionale». Sussisterebbe - secondo la Regione - una differenza
sostanziale tra «la determinazione sul piano nazionale del
superamento della quantita' di produzioni assegnate» e «la decisione
sulla riassegnazione delle quote», non essendo, «ne' logicamente, ne'
giuridicamente», doverosa la sovrapposizione tra tali piani.
In assenza, dunque, di una disposizione comunitaria «che faccia
carico allo Stato membro di attribuire tutti i quantitativi
inutilizzati necessariamente ed esclusivamente alla riserva
nazionale», ben poteva la Regione esercitare liberamente la propria
potesta' legislativa nella materia in esame.
Se e' vero, infatti, che nell'attuazione delle norme comunitarie
non si puo' «prescindere dalla struttura (accentrata, decentrata,
federale)», propria di ciascuno Stato dell'Unione, deve allora
riconoscersi che alla Regione Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, essendo
la materia dell'agricoltura oggetto di «competenza esclusiva o
residuale delle Regioni ai sensi dell'art. 117, quarto comma, della
Costituzione», spettasse, nel caso di specie, «una competenza "in
prima istanza" con il solo limite del rispetto della Costituzione e
dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario».
Ne' d'altra parte, conclude sul punto la resistente, una
differente conclusione potrebbe essere giustificata in ragione della
«esigenza di salvaguardare "interessi nazionali"», giacche' proprio
la ricordata «revisione costituzionale del 2001» - all'esito della
quale la Carta fondamentale «non menziona piu' il limite
dell'interesse nazionale» - impedisce di «sacrificare l'autonomia
regionale nella subiecta materia», rendendo non piu' utilizzabile «lo
schema seguito nella sentenza (...) n. 424 del 1999».
Considerazioni analoghe la Regione Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste
svolge con riferimento alla censura che investe l'art. 20 (in tema di
«riserva regionale») della medesima legge reg. n. 27 del 2002,
giacche' anche in tale caso «la difesa erariale ha omesso di
considerare la natura primaria della potesta' legislativa della
Regione resistente nella materia de qua ed il contenuto della norma
comunitaria che si assume violata».
L'Avvocatura generale dello Stato, difatti, avrebbe non solo
omesso di dimostrare «la contrarieta' della disciplina regionale
impugnata al sistema delineato dall'art. 2, comma 1, del regolamento
CEE n. 3950/92», ma neppure avrebbe giustificato «la riproposizione,
nel mutato quadro costituzionale, del vecchio assunto circa il potere
statale di fissare principiª vincolanti le Regioni in sede di
attuazione di atti normativi dell'Unione europea nelle materie di
competenza legislativa regionale esclusiva o residuale, sulla scorta
di un presunto "interesse nazionale"».
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha proposto
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 17, commi 1 e 2, e
dell'art. 20 della legge della Regione Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste
12 dicembre 2002, n. 27 (Disciplina delle quote latte), per contrasto
con l'art. 2 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4
(Statuto speciale per la Valle d'Aosta), e con l'art. 1 del decreto
legislativo 22 maggio 2001, n. 238 (Norme di attuazione dello Statuto
speciale della Regione Valle d'Aosta in materia di regime comunitario
della produzione lattiera).
1.1. - L'art. 17 della legge regionale impugnata prevede che,
entro il 30 giugno di ogni anno, la struttura competente effettui la
verifica tra la somma dei quantitativi individuali di riferimento,
dei quali sono titolari i conduttori di aziende o i proprietari di
aziende destinate ad alpeggio o a mayen ubicate nel territorio
regionale, e la somma dei quantitativi di latte e di equivalente di
latte prodotti (comma 1). Esso stabilisce, inoltre, che
sull'eventuale eccedenza di quantitativo di latte o di equivalente di
latte prodotto rispetto alla somma dei quantitativi individuali di
riferimento, la struttura competente applichi il prelievo
supplementare ai sensi della normativa comunitaria vigente,
imputandolo a ciascun produttore in proporzione alle quantita'
prodotte in eccedenza rispetto ai quantitativi di riferimento
individuali (comma 2).
L'art. 20, invece, prevede che, entro il 30 settembre di ogni
anno, la struttura competente ripartisca, fra i produttori che ne
hanno fatto richiesta entro il 30 giugno, i quantitativi individuali
di riferimento non utilizzati e oggetto di riduzione o di revoca
della quota.
Secondo il ricorrente le disposizioni riportate, disciplinando
rispettivamente un sistema di «compensazione regionale» ed una
«riserva regionale», si porrebbero in contrasto con quanto sancito, a
livello comunitario, dal regolamento CEE n. 3950/92 del Consiglio,
del 28 dicembre 1992, sul prelievo supplementare nel settore del
latte e dei prodotti lattiero-caseari (artt. 2 e 5), nonche' dal
regolamento CE n. 1392/2001 della Commissione, del 9 luglio 2001,
recante modalita' d'applicazione del regolamento CEE n. 3950/92, che
consentirebbero esclusivamente un sistema di «compensazione
nazionale», nonche' una «riserva nazionale».
2. - La questione e' fondata.
L'art. 2 dello statuto Valle d'Aosta attribuisce alla competenza
esclusiva della Regione la materia dell'agricoltura (primo comma,
lettera d), nel cui ambito deve essere ricompresa la disciplina delle
c.d. quote latte. In proposito, questa Corte ha, infatti, piu' volte
affermato che il comparto della produzione lattiera e delle strutture
produttive, intese in senso lato, assumendo un rilievo distinto ed
autonomo rispetto alla regolazione dei prezzi e dei mercati,
afferisce propriamente all'ambito materiale dell'agricoltura
(sentenze n. 272 del 2005; n. 398 del 1998 e n. 304 del 1987).
Deve, pero', rilevarsi che lo stesso art. 2, primo comma, dello
statuto sancisce che la suddetta potesta' legislativa della Regione
deve esercitarsi nel «rispetto degli obblighi internazionali»: il
limite, pur posto in una legge costituzionale del 1948, va
interpretato nel senso che esso (cfr. sentenze n. 207 del 2001;
n. 126 del 1996) ricomprende anche gli obblighi comunitari derivanti
dal Trattato istitutivo della comunita' europea, 25 marzo 1957, e
dalle successive integrazioni e modificazioni dello stesso, nonche'
dagli atti delle istituzioni comunitarie e, in particolare, per
quanto interessa in questa sede, dalle disposizioni dei regolamenti
comunitari emanati a norma dell'art. 189 del Trattato di Roma.
In ordine alla produzione lattiera, l'art. 1 delle norme di
attuazione statutarie, approvate con il citato d.lgs. n. 238 del
2001, puntualizza che la Regione Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste
disciplina l'assegnazione e il trasferimento delle quote latte
comunque disponibili «in conformita' ai regolamenti dell'Unione
europea e nel rispetto dei quantitativi di latte assegnati ai singoli
produttori nell'ambito del territorio regionale».
In definitiva, dunque, le norme dello statuto e quelle di
attuazione dello stesso demandano alla Regione la regolamentazione
del settore in esame, con il vincolo dell'osservanza degli obblighi
comunitari.
2.1. - Chiarito cio', si deve valutare se le disposizioni
censurate si pongano o meno in contrasto con i contenuti precettivi
posti nel reg. CEE n. 3950/92 nonche' nel reg. CE n. 1392/2001. E'
bene precisare che tali regolamenti - pur essendo stati abrogati
rispettivamente dal regolamento CE n. 1788/2003 del Consiglio, del
29 settembre 2003, e dal regolamento CE n. 595/2004 della
Commissione, del 30 marzo 2004, i quali, salvo talune eccezioni,
trovano applicazione a decorrere dal 1° aprile 2004 - rilevano
nondimeno ratione temporis nel presente giudizio di legittimita'
costituzionale.
2.1.1. - Per quanto attiene al sistema di compensazione, il
secondo comma del paragrafo 1 dell'art. 2 del reg. CEE n. 3950/92,
statuisce che, ai fini della determinazione del prelievo da
corrispondere, la eventuale «riassegnazione (...) dei quantitativi di
riferimento inutilizzati» puo' essere effettuata «a livello
dell'acquirente» oppure «a livello nazionale in base al superamento
del quantitativo di riferimento a disposizione di ciascun
produttore».
E' evidente, dunque, che la normativa comunitaria teste'
riportata circoscrive «la discrezionalita' lasciata agli Stati
membri», in ordine alle modalita' operative della compensazione, alla
scelta tra due soli livelli: «quello degli acquirenti ovvero quello
nazionale» (sentenza n. 424 del 1999). L'art. 17, commi 1 e 2,
optando, di converso, per un diverso sistema a base regionale, non
contemplato dalla normativa comunitaria, e' costituzionalmente
illegittimo per violazione degli evocati parametri costituzionali.
2.1.2. - In relazione al meccanismo della «riserva» lo stesso
reg. CEE n. 3950/1992 - ritenendo che «l'applicazione» del regime
delle c.d. quote latte «presuppone l'esistenza di una riserva
nazionale nella quale confluiscano tutti i quantitativi che,
indipendentemente dai motivi, non hanno o non hanno piu' una
destinazione individuale» (tredicesimo «considerando») - autorizza
gli Stati membri ad «alimentare la riserva nazionale, in seguito ad
una riduzione lineare dell'insieme dei quantitativi di riferimento
individuali, per accordare quantitativi supplementari o specifici a
produttori determinati secondo criteri oggettivi fissati con la
Commissione» (art. 5, nel testo risultante dalle modifiche apportate,
da ultimo, dall'art. 1 del reg. CE n. 1256/1999 del Consiglio, del
17 maggio 1999).
L'art. 10 del reg. CE n. 1392/2001 prevede anch'esso che «i
quantitativi di riferimento che non formano o non formano piu'
oggetto di assegnazione individuale vengono versati nella riserva
nazionale di cui all'articolo 5 del regolamento CEE n. 3950/92».
Le riportate prescrizioni comunitarie delineano, pertanto, un
sistema che autorizza esclusivamente la istituzione di una riserva di
livello nazionale. Va, altresi', osservato che tale sistema e' stato
successivamente confermato anche dall'art. 14 del reg. CE
n. 1788/2003, in base al quale, all'interno dei quantitativi di
riferimento nazionali «ciascuno Stato membro istituisce una riserva
nazionale, in particolare ai fini delle assegnazioni» ai singoli
produttori dei quantitativi confluiti nella stessa riserva in base a
criteri oggettivi comunicati alla Commissione (art. 7).
L'art. 20 della legge impugnata, stabilendo - nell'ambito del
territorio regionale - che la struttura competente ripartisca tra i
produttori i quantitativi individuali di riferimento non utilizzati e
oggetto di riduzione o revoca, presuppone, invece, l'esistenza di una
«riserva regionale», non consentita dalla riportata normativa
comunitaria, con conseguente illegittimita' costituzionale della
disposizione censurata.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 17, commi 1 e
2, e dell'art. 20 della legge della Regione Valle d'Aosta/Vallee
d'Aoste 12 dicembre 2002, n. 27 (Disciplina delle quote latte).
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 luglio 2005.
Il Presidente: Capotosti
Il redattore: Quaranta
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 19 luglio 2005.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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