N. 386 SENTENZA 11 - 14 ottobre 2005
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Enti. Giudizio per conflitto di attribuzione tra enti - Ricorso della Regione Friuli-Venezia Giulia nei confronti dello Stato in relazione al decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti di nomina del Presidente dell'Autorita' portuale di Trieste - Intervento in giudizio dell'Autorita' portuale di Trieste - Ammissibilita' - Fondamento. - Delibera del Consiglio dei ministri del 3 giugno 2004; decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti del 15 luglio 2004. Porti - Autorita' portuale - Nomina del Presidente dell'Autorita' portuale di Trieste disposta con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti - Conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione Friuli-Venezia Giulia - Denunciata illegittimita' derivata del provvedimento ministeriale per illegittimita' costituzionale dell'art. 6 del decreto legge 28 maggio 2004, n. 136, gia' impugnato in via principale, recante modifiche alle procedure di nomina del Presidente dell'Autorita' portuale - Lamentata violazione del principio di leale collaborazione - Assunta inapplicabilita' del decreto-legge 28 maggio 2004, n. 136, nella Regione ricorrente, per avvenuto esercizio della potesta' legislativa regionale in materia (legge Regione Friuli-Venezia Giulia 24 maggio 2004, n. 17) - Impugnazione di provvedimento meramente attuativo di una norma assoggettabile, e di fatto assoggettata, a giudizio di legittimita' costituzionale in via principale - Inammissibilita' del ricorso. - Delibera del Consiglio dei ministri del 3 giugno 2004; decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti del 15 luglio 2004. - Costituzione, artt. 117 e 118, in relazione all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3.(GU n.42 del 19-10-2005 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: Piero Alberto CAPOTOSTI; Giudici: Fernanda CONTRI, Guido NEPPI MODONA, Annibale MARINI, Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio per conflitto di attribuzione sorto a seguito della
delibera del Consiglio dei ministri del 3 giugno 2004 e del decreto
del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti del 15 luglio 2004,
di nomina, senza previa intesa con la Regione, del Presidente della
Autorita' portuale di Trieste, promosso con ricorso della Regione
FriuliVenezia Giulia notificato il 10 settembre 2004, depositato in
cancelleria il 16 settembre 2004 ed iscritto al n. 21 del registro
conflitti 2004.
Visti l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri nonche' l'atto di intervento dell'Autorita' Portuale di
Trieste.
Udito nell'udienza pubblica del 7 giugno 2005 il giudice relatore
Romano Vaccarella.
Uditi gli Avvocati Giandomenico Falcon per la Regione
Friuli-Venezia Giulia, Beniamino Caravita di Toritto per l'Autorita'
Portuale di Trieste nonche' l'Avvocato dello Stato Francesco Clemente
per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso per conflitto di attribuzioni notificato il 10
settembre 2004, la Regione Friuli-Venezia Giulia ha chiesto alla
Corte costituzionale di dichiarare che non spetta allo Stato nominare
con decreto ministeriale, senza previa intesa con la Regione, il
Presidente dell'Autorita' portuale di Trieste e, conseguentemente, di
annullare il decreto in data 15 luglio 2004 del Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti, nonche' la delibera del Consiglio dei
ministri in data 3 giugno 2004, per violazione della legge
costituzionale del 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della
Regione Friuli-Venezia Giulia), e delle relative norme di attuazione;
degli artt. 117 e 118 della Costituzione, in relazione all'art. 10
della legge costituzionale del 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al
titolo V della parte seconda della Costituzione), e del principio di
leale collaborazione tra lo Stato e le Regioni.
Premette la ricorrente che la proposizione del conflitto segue a
quella di un ricorso per impugnativa, in via principale, dell'art. 6
del decreto-legge 28 maggio 2004, n. 136 (Disposizioni urgenti per
garantire la funzionalita' di taluni settori della pubblica
amministrazione), il quale consente, a certe condizioni, di
prescindere dall'intesa con la Regione, richiesta dall'art. 8 della
legge 28 gennaio 1994, n. 84 (Riordino della legislazione in materia
portuale) per la nomina del Presidente dell'Autorita' portuale;
ricorso del quale ricapitola le ragioni essenziali addotte a sostegno
della ritenuta illegittimita'.
Ricordato che, in base a quanto stabilito dall'art. 70, ultimo
comma, dello statuto speciale, e' stato costituito, con legge del
19 luglio 1967, n. 589 (Istituzione dell'Ente autonomo del porto di
Trieste), l'Ente Autonomo del porto di Trieste, quale ente pubblico
economico, sottoposto alla vigilanza del Ministero della marina
mercantile, la ricorrente osserva che l'art. 8, comma 1, della legge
n. 84 del 1994, nella sua originaria formulazione, attribuiva un
ruolo di codeterminazione alla Regione nella nomina del Presidente
dell'Autorita' portuale e coinvolgeva nella relativa procedura le
Province, i Comuni e le Camere di commercio territorialmente
competenti. Sennonche' l'art. 6 del decreto-legge n. 136 del 2004 ha
inserito un ulteriore capoverso, in base al quale, esperite le
procedure di cui al comma 1, qualora entro trenta giorni non si
raggiunga l'intesa, il Ministro puo' chiedere al Presidente del
Consiglio di sottoporre la questione al Consiglio dei ministri, che
provvede con deliberazione motivata.
Sarebbero stati cosi' palesemente ristretti e sminuiti gli spazi
di intervento della Regione, e per giunta in un assetto
costituzionale che, a seguito della riforma del Titolo V, ha visto
l'espansione delle competenze di tale ente.
In realta' la disposizione censurata, pur avendo carattere
generale ed astratto, si inserisce - sostiene la Regione - in modo
specifico nel quadro della vicenda che, da oltre un anno, impedisce
la nomina del Presidente dell'Autorita' portuale di Trieste, vicenda
della quale la ricorrente ripercorre i tratti essenziali nei termini
che seguono.
Alla richiesta di designazione della terna di esperti tra i quali
effettuare la scelta del candidato da officiare nell'incarico -
richiesta avanzata dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti
con nota del 22 aprile 2003 - la Provincia e il Comune di Trieste,
quello di Muggia e la locale Camera di commercio rispondevano
indicando un unico nominativo.
Malgrado la plateale violazione della legge insita, a giudizio
dell'esponente, in questa unilaterale designazione, il Ministro, in
data 4 luglio 2003, comunicava alla Regione di concordare con la
volonta' espressa dagli enti locali, dichiarandosi in attesa di
conoscere le sue determinazioni.
Con nota del successivo 8 luglio, la Regione esplicitava e
motivava il proprio dissenso, di guisa che il Ministro, sia pure
attraverso l'uso dell'impropria formula «designazione del candidato»,
sollecitava gli enti locali a procedere ad una nuova indicazione.
Peraltro, ancora una volta, questi reiteravano la medesima
designazione.
Avuta notizia di cio', il Presidente della Regione, con nota del
7 agosto, chiedeva al Ministro di attivare, entro il termine di
scadenza dell'organo uscente, «la procedura di nomina prevista
dall'ultimo periodo del comma 1 dell'art. 8 della legge n. 84 del
1994».
Il capo di gabinetto del Ministro rispondeva che il riferimento
alla «terna», contenuto nella norma innanzi citata, non doveva
ritenersi funzionale all'esplicazione di una possibilita' di scelta,
tra piu' candidati, degli organi competenti alla nomina, ma
determinato piuttosto dalla appartenenza degli enti proponenti a tre
«tipi» diversi, di modo che la terna stessa ben poteva consistere
nell'indicazione di un unico candidato.
Conseguentemente, il 17 settembre successivo il Ministro
riproponeva per la nomina il nominativo designato da Provincia,
Comuni e Camera di commercio interessati.
La Regione, con nota di due giorni dopo, ribadiva la propria
valutazione negativa, sottolineando la mancanza nel candidato
designato dei requisiti di legge, e segnatamente di quella «massima e
comprovata qualificazione professionale nel settore dell'economia dei
trasporti e portuali» richiesta dalla legge. Confermava, peraltro, il
proprio intendimento di giungere, entro i termini di scadenza
previsti dalla legge, alla nomina.
A tanto non seguiva alcuna risposta. Inopinatamente, il
10 ottobre successivo il Ministro, senza consultare la Regione,
procedeva alla nomina di un Commissario dell'Autorita' portuale di
Trieste, con decorrenza dal 14 ottobre 2003, giorno successivo alla
scadenza del mandato del Presidente in carica (e, pertanto, senza
utilizzare il termine di ordinaria prorogatio, consentita dalla
normativa vigente).
Nel frattempo la Regione elaborava una nuova disciplina del
settore che, approvata, diventava la legge 24 maggio 2004 n. 17
(Riordino normativo dell'anno 2004 per il settore degli affari
istituzionali): con essa la competenza a procedere alla nomina del
Presidente dell'Autorita' portuale di Trieste viene attribuita al
Presidente della Regione, sia pure d'intesa con il Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti e a seguito di designazione, da parte
della Provincia e del Comune di Trieste, di quello di Muggia e della
locale Camera di commercio, di «tre nominativi di esperti [...] nei
settori dell'economia dei trasporti e portuale», e di altri «tre
soggetti», qualora, con atto motivato, il Presidente della Regione
solleciti l'indicazione di un'ulteriore terna. Al medesimo Presidente
della Regione, ferma la necessita' dell'intesa con il Ministro, viene
altresi' riconosciuto il potere di revocare il Presidente
dell'Autorita' portuale, di sciogliere il comitato portuale e di
procedere ad eventuali nomine commissariali.
Con tale normativa la Regione, in attuazione del nuovo riparto di
competenze sancito dalla legge costituzionale n. 3 del 2001, viene in
sostanza ad invertire i ruoli assegnati dalla legge n. 84 del 1994 al
Presidente della Regione e al Ministro, conferendo al primo la
responsabilita' del procedimento e il compito finale della nomina; al
secondo la funzione di dare la propria intesa, a salvaguardia degli
interessi generali del sistema portuale.
Orbene - prosegue l'esponente - a soli due giorni di distanza
dalla pubblicazione della legge regionale n. 17 del 2004, il Governo
adottava il decreto-legge n. 136 del 2004, in base al quale, come si
e' detto, esperite le procedure di cui al comma 1, qualora entro
trenta giorni non si raggiunga l'intesa, il Ministro puo' chiedere al
Presidente del Consiglio di sottoporre la questione al Consiglio dei
ministri, che provvede con deliberazione motivata. E cio' benche' il
27 maggio 2004 la Conferenza dei Presidenti delle Regioni, venuta a
conoscenza delle intenzioni del Governo, l'avesse invitato a
desistere, contestualmente sollecitando un incontro che consentisse
di arrivare ad una soluzione condivisa della questione.
Venendo, quindi, alle vicende successive al decreto-legge n. 136
del 2004, la Regione ricorrente deduce che - dopo aver proceduto alla
nomina del Commissario, a decorrere dal 14 ottobre 2003 - il
Ministro, in attuazione del menzionato art. 6, richiedeva al
Presidente del Consiglio di sottoporre la questione al Consiglio dei
ministri, il quale, in data 3 giugno 2004, deliberava nel senso di
consentire al Ministro di procedere, previa acquisizione del parere
delle competenti Commissioni parlamentari, alla nomina a Presidente
dell'Autorita' portuale di Trieste del soggetto in relazione al quale
la Regione aveva espresso il suo motivato dissenso: e cio'
«considerata la necessita' di evitare l'ulteriore prosecuzione della
gestione commissariale [...] e [...] altresi' l'univocita' della
designazione da parte degli enti esponenziali degli interessi
maggiormente coinvolti nella nomina».
La Regione contestava, in un telegramma inviato al Presidente del
Consiglio e al Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, il
mancato rispetto delle procedure previste per il raggiungimento
dell'intesa nonche' la violazione dell'art. 44 del suo statuto, che
fa obbligo di convocare innanzi al Consiglio dei ministri il
Presidente della Regione Friuli-Venezia Giulia quando debbano essere
trattate questioni che riguardano in modo particolare la Regione
stessa: rilievi rimasti, in pratica, senza riscontro in un contesto
in cui i rapporti con l'autorita' governativa giungevano a livelli di
tensione tali che, per ottenere copia della deliberazione assunta dal
Consiglio, la Regione era costretta ad attivare il procedimento di
accesso, ai sensi dell'art. 22 della legge n. 241 del 1990.
E infatti, malgrado tali rimostranze, il 15 luglio del 2004 il
Ministro nominava il Presidente dell'Autorita' portuale di Trieste.
Peraltro, il decreto-legge n. 136 del 2004 veniva convertito, con
modificazioni, nella legge 27 luglio 2004, n. 186 (Conversione in
legge, con modificazioni, del d.l. 28 maggio 2004, n. 136, recante
disposizioni urgenti per garantire la funzionalita' di taluni settori
della pubblica amministrazione. Disposizioni per la rideterminazione
di deleghe legislative e altre disposizioni connesse): l'art. 6,
modificato, diventava l'art. 8, comma 1-bis della legge n. 84 del
1994, in base al quale, «esperite le procedure di cui al comma 1,
qualora entro trenta giorni non si raggiunga l'intesa con la regione
interessata, il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti indica
il prescelto nell'ambito di una terna formulata a tal fine dal
Presidente della Giunta regionale, tenendo conto delle indicazioni
degli enti locali e delle camere di commercio, industria, artigianato
e agricoltura interessati», segnatamente prevedendosi che solo
laddove l'esponente della Regione non provveda alla predetta
indicazione, il Ministro possa chiedere al Presidente del Consiglio
di sottoporre la questione al Consiglio dei ministri.
Tuttavia - espone la ricorrente - all'operativita' della nuova
normativa, notevolmente migliorativa rispetto a quella contenuta nel
decreto, e' stata sottratta proprio la vicenda relativa al porto di
Trieste, perche', con l'art. 1, comma 2, della legge di conversione,
sono stati «fatti salvi gli effetti degli atti compiuti» in base al
modificato art. 6 del decreto, «fino alla data di entrata in vigore
della presente legge».
Posto, allora, che l'unico provvedimento di tal tipo adottato dal
Ministro e' la nomina del Presidente dell'Autorita' portuale di
Trieste, deve dedursene - argomenta la ricorrente - che lo Stato ha
emanato il decreto-legge n. 136 del 2004 al solo fine di superare il
dissenso della Regione sul nome del soggetto poi officiato della
carica.
In ordine alla questione del diritto applicabile in parte qua, la
ricorrente sostiene che, in base al principio di specialita', la
nomina debba ora essere regolata dalla legge regionale.
Peraltro, anche in caso di ritenuta, perdurante vigenza della
legislazione statale, gli atti impugnati sarebbero, a suo avviso,
ugualmente illegittimi, arbitrari e lesivi delle competenze
regionali, in quanto affetti, in via derivata, dai medesimi vizi
denunciati nel ricorso proposto contro l'art. 6 del decreto-legge
n. 136 del 2004 (R.R. n. 79 del 2004), e cioe':
1) violazione dell'art. 117, comma terzo, e dell'art. 118
della Costituzione, in collegamento con l'art. 10 della legge
costituzionale n. 3 del 2001, in relazione all'eventuale ripristino
nella Regione Friuli-Venezia Giulia della competenza ministeriale
alla nomina;
2) violazione dei medesimi parametri nonche' del principio di
leale collaborazione, in relazione alla possibilita' che si proceda
alla nomina senza intesa della Regione;
3) in subordine, rispetto al punto 2, violazione delle norme
e dei principi costituzionali evocati, in relazione alla previsione
che il conflitto venga risolto con la semplice prevalenza di una
delle parti nonche', in via ulteriormente gradata, in relazione alla
previsione «che il semplice passaggio di trenta giorni consenta la
sostituzione del Governo all'intesa».
Ma, oltre alla «illegittimita' derivata per incostituzionalita'
dell'art. 6 del decreto-legge n. 136 del 2004», i provvedimenti
contro i quali si appunta il conflitto sarebbero affetti da autonomi
profili di illegittimita':
a) per violazione dell'art. 6 del decreto-legge n. 136 del
2004, stante l'omessa designazione della terna di candidati e il
mancato esperimento del tentativo di accordo diretto con la Regione;
b) per violazione dell'art. 6 del decreto-legge n. 136 del
2004, in relazione alla decorrenza del termine;
c) per violazione dell'art. 44 dello statuto del
Friuli-Venezia Giulia, in base al quale il Presidente della Regione
deve essere invitato a intervenire alle sedute del Consiglio dei
ministri, per essere sentito, tutte le volte in cui debbano essere
trattate questioni che riguardano in modo particolare la Regione;
d) per violazione del principio di leale collaborazione;
e) per investitura dell'unico candidato sul quale la Regione
aveva espressamente dissentito;
f) per inapplicabilita' nella Regione Friuli-Venezia Giulia
del decreto-legge n. 136 del 2004, in forza della legge regionale
n. 17 del 2004, entrata in vigore prima del citato decreto-legge.
Con riguardo al primo profilo, rileva la ricorrente che l'art. 8,
comma 1-bis, della legge n. 84 del 1994, nella formulazione
risultante dall'art. 6 del decreto-legge, prima delle modifiche
apportate in sede di conversione, prevedeva la sottoposizione della
questione al Presidente del Consiglio dei ministri, qualora,
«esperite le procedure di cui al comma 1», non venisse raggiunta
entro trenta giorni l'intesa con la regione interessata.
Ad avviso della Regione, le procedure di cui al comma 1 prevedono
che Ministro e Regione raggiungano l'intesa scrutinando l'idoneita'
non gia' di un solo nominativo, ma di una terna di esperti, senza che
possa sensatamente ritenersi che il riferimento alla «terna» sia
semplicemente collegato alla appartenenza degli enti proponenti a tre
tipi diversi; essendo evidente che sia la lettera della norma sia la
sua trasparente ratio impongono di considerare la terna funzionale
all'esplicazione di una possibilita' di scelta, tra piu' candidati,
degli organi competenti alla nomina, in modo che essi abbiano un
sufficiente margine di trattativa.
Del resto, l'interpretazione che esclude che la terna possa
ridursi alla indicazione di un solo candidato e' stata condivisa dal
Tribunale amministrativo regionale del Lazio nella sentenza n. 4891
del 2003, relativa proprio all'Autorita' portuale di Trieste, ove e'
stata altresi' sottolineata la necessita' che essa sia composta da
tecnici «consensualmente individuati dai diversi livelli di governo»,
al di fuori di logiche di schieramento, e che la nomina dell'organo
di vertice avvenga d'intesa con la Regione.
Peraltro, anche a voler ritenere legittimo che la prima
indicazione della terna sia costituita da una designazione unica,
sarebbe comunque inaccettabile che gli enti locali, sollecitati dal
Ministro a procedere ad una nuova formulazione, ribadiscano la
precedente scelta, gia' rifiutata; non a caso «le procedure di cui al
comma 1», preliminari all'attivazione dell'intervento del Consiglio
dei ministri, prevedono anche il tentativo di accordo diretto tra
Regione e Ministro, «qualora non pervenga nei termini alcuna
designazione», e cioe' una designazione conforme alla legge.
Sotto il secondo profilo (violazione dell'art. 6 del
decreto-legge n. 136 del 2004, in relazione alla decorrenza del
termine), la Regione rileva che la norma statale censurata e' entrata
in vigore il 29 maggio 2004, laddove il Consiglio dei ministri ha
autorizzato il Ministro a procedere alla nomina il 3 giugno
successivo, quasi che il termine di trenta giorni, introdotto ex novo
dal decreto-legge n. 136 del 2004, fosse gia' cominciato a decorrere
prima che l'atto normativo acquistasse giuridica esistenza nel nostro
ordinamento.
Quanto alla violazione dell'art. 44 dello statuto del
Friuli-Venezia Giulia, osserva la Regione che l'incontestabile
inerenza della delibera impugnata a un suo interesse, differenziato e
particolarmente rilevante, impone di ravvisare nell'omessa
convocazione del Presidente della Regione alla seduta del Consiglio
dei ministri, nel corso della quale venne adottata la delibera
relativa alla nomina del Presidente dell'Autorita' portuale di
Trieste, una palese disapplicazione della norma statutaria innanzi
richiamata nonche' del principio di leale collaborazione, con
conseguente, ulteriore illegittimita' sia della delibera del 3
giugno 2004, sia del d.m. del successivo 15 luglio.
Con particolare riguardo, poi, al principio di leale
collaborazione, rileva la Regione che, mentre essa si sarebbe in ogni
modo prodigata per addivenire ad un accordo col Ministro, questi
avrebbe tenuto un comportamento ispirato a intendimenti di segno
opposto, per non aver sollevato obiezioni di sorta alla proposizione
di una candidatura unica, ne' replicato alle argomentate obiezioni
della Regione in ordine alla competenza della persona designata, ne',
ancora, ipotizzato una candidatura alternativa; per avere, inoltre,
effettuato direttamente la nomina, prima del Commissario, e poi del
Presidente, senza piu' tentare alcuna trattativa; per averla, infine,
costretta ad attivare addirittura il diritto di accesso per avere
copia degli atti ora impugnati.
Posto, poi, che il livello minimo del potere regionale di dare o
negare l'intesa dovrebbe ritenersi costituito almeno dal potere di
escludere le candidature ritenute non idonee alla copertura
dell'ufficio, costituirebbe un autonomo profilo di illegittimita'
dell'atto impugnato la circostanza che, con esso, il Ministro abbia
officiato della carica il solo candidato sul quale la Regione aveva
espressamente dissentito.
Infine il provvedimento di nomina dell'Autorita' portuale di
Trieste, emanato in base all'art. 6 del decreto-legge n. 136 del
2004, sarebbe illegittimo a causa dell'inapplicabilita' di tale norma
nella Regione Friuli-Venezia Giulia, in quanto questa, con la citata
legge regionale n. 17 del 2004, entrata in vigore prima del decreto
d'urgenza, ha esercitato la potesta' legislativa attribuitale dalla
Costituzione in materia di porti, salvaguardando i principi
fondamentali stabiliti dalla legge dello Stato, e segnatamente dalla
legge n. 84 del 1994, ma assumendo su di se', in applicazione del
principio di sussidiarieta' di cui all'art. 118 della Costituzione,
la responsabilita' del procedimento e il potere di nomina, da
effettuarsi pur sempre d'intesa con il competente Ministro.
Tale disciplina - autonoma e speciale - avrebbe a suo avviso
determinato la cessazione dell'applicazione, in parte qua e,
nell'ambito del territorio del Friuli-Venezia Giulia, dell'art. 8,
comma 1, della legge n. 84 del 1994.
Pertanto la delibera del Consiglio dei ministri in data 3
giugno 2004 e il decreto ministeriale del 15 luglio successivo,
sarebbero stati assunti in carenza di potere per inapplicabilita'
delle disposizioni legislative statali sulle quali essi si fondano,
con conseguente violazione degli artt. 117, comma terzo, e 118 della
Costituzione, nonche' del principio di leale collaborazione.
2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, costituitosi in
giudizio a mezzo dell'Avvocatura generale dello Stato, ha chiesto il
rigetto del ricorso, con conseguente conferma del decreto
ministeriale di nomina del Presidente dell'Autorita' portuale di
Trieste del 15 luglio 2004 e della pregressa delibera del Consiglio
dei ministri in data 3 giugno 2004.
In ordine ai motivi di censura volti a far valere
l'illegittimita' derivata degli atti impugnati, in conseguenza di
quella dell'art. 6 del decreto-legge n. 136 del 2004, nonche' per
inapplicabilita' della relativa disciplina nel territorio della
Regione Friuli-Venezia Giulia (in conseguenza dell'emanazione della
legge regionale n. 17 del 2004), osserva la difesa erariale che, da
un lato, sono pendenti innanzi alla Corte sia il giudizio per la
declaratoria di illegittimita' costituzionale della norma statale,
proposto dalla stessa Regione Friuli-Venezia Giulia, sia quello per
la declaratoria di illegittimita' costituzionale della legge
regionale, proposto dal Presidente del Consiglio dei ministri;
dall'altro, che il contestato disposto dell'art. 6 e' stato
convertito, con modificazioni, nella legge n. 186 del 2004.
Ricorda quindi che, a seguito di tale vicenda normativa, l'art.
8, comma 1-bis della legge n. 84 del 1994 prevede ora che, «esperite
le procedure di cui al comma 1, qualora entro trenta giorni non si
raggiunga l'intesa con la Regione interessata, il Ministro delle
infrastrutture e dei trasporti indica il prescelto nell'ambito di una
terna formulata a tal fine dal Presidente della Giunta regionale,
tenendo conto anche delle indicazioni degli enti locali, e delle
camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura
interessati. Ove il Presidente della Giunta regionale non provveda
all'indicazione della terna entro trenta giorni dalla richiesta allo
scopo indirizzatagli dal Ministro delle infrastrutture e dei
trasporti, questi chiede al Presidente del Consiglio dei ministri di
sottoporre la questione al Consiglio dei ministri, che provvede con
deliberazione motivata».
Con specifica disposizione transitoria, contenuta nel comma 2
dell'articolo 1, e' stata poi fatta salva la validita' e l'efficacia
degli atti posti in essere fino alla data di entrata in vigore della
legge di conversione.
Conseguentemente - conclude l'Avvocatura - rimane confermata la
legittimita' della procedura di nomina del Presidente dell'Autorita'
portuale di Trieste.
Quanto alla censura relativa alla indicazione di un solo
candidato, da parte degli enti locali chiamati a designare la terna
di esperti entro la quale operare la scelta del nominando Presidente,
rileva l'Avvocatura che l'art. 8 della legge n. 84 del 1994 si limita
a richiedere la designazione di un candidato da parte di ciascuno dei
componenti della terna, liberi peraltro questi di indicare la
medesima persona.
3. - Nel giudizio e' intervenuta anche l'Autorita' portuale di
Trieste che, riservata «ad ulteriori atti una piu' ampia
prospettazione delle proprie argomentazioni», ha chiesto dichiararsi
l'improponibilita', l'inammissibilita' e l'infondatezza del ricorso
proposto dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia.
4. - Nella memoria depositata in prossimita' dell'udienza, la
Regione Friuli-Venezia Giulia ribadisce l'illegittimita' derivata
della nomina del Presidente dell'Autorita' portuale di Trieste,
avvalorata, piuttosto che smentita, dal fatto che l'art. 1, comma 2,
della legge n. 186 del 2004, ha salvato gli effetti degli atti
compiuti in forza dell'art. 6 del decreto-legge n. 136 del 2004,
«fino alla data di entrata in vigore della presente legge».
Nel ribadire inoltre l'illegittimita' del decreto di nomina sotto
il profilo della mancata designazione, da parte degli enti locali,
della terna di esperti e della riproposizione del medesimo candidato
gia' rifiutato in precedenza, segnala la deducente che
l'illegittimita', in parte qua, del decreto di nomina e' stata
sostenuta anche dal giudice penale, nel decreto di archiviazione del
procedimento intentato contro tutti coloro che avevano provveduto
alla designazione del candidato, ed inoltre dal Tribunale
amministrativo regionale Lazio, nella sentenza n. 4891 del 2003.
5. - Nella memoria depositata in prossimita' dell'udienza,
l'Avvocatura dello Stato - eccepita l'inammissibilita' della censura
relativa alla «illegittimita' derivata dal decreto-legge» - osserva
che le altre riguardano esclusivamente profili privi di tono
costituzionale; profili, comunque, infondati.
Quanto alla pretesa necessita' che siano indicati tre nominativi
(e non gia' uno comune), deduce che la contraria tesi porterebbe
all'assurdo di ritenere viziata una procedura di designazione solo
perche', parallelamente, un altro ente ne adotterebbe una di identico
contenuto.
Quanto alla inosservanza del termine di trenta giorni introdotto
dal decreto-legge, osserva che tale termine non poteva che riferirsi
- questa essendo la ratio del ricorso alla decretazione d'urgenza -
al momento in cui si era accertata l'impossibilita' del
raggiungimento dell'intesa.
Quanto all'inapplicabilita', infine, della disciplina statale
nella Regione, ribadisce l'Avvocatura che, legiferando in materia, la
Regione aveva violato l'art. 117, comma terzo, Cost.
6. - L'Autorita' portuale di Trieste sottolinea l'ammissibilita'
del suo intervento richiamando la giurisprudenza di questa Corte
sulla possibilita' che partecipino al conflitto soggetti diversi
dalle parti originarie, rispetto ai quali l'esito del conflitto
stesso sia «suscettibile di condizionare la stessa possibilita' che
il giudizio comune abbia luogo».
Peraltro, secondo la deducente, il proposto conflitto sarebbe
esso stesso inammissibile, non essendo l'atto che ne e' oggetto
immediatamente lesivo della competenza assunta come propria della
Regione: i motivi sui quali esso si fonda si risolverebbero, infatti,
interamente in una censura di incostituzionalita' delle norme di
legge, alle quali il decreto di nomina impugnato ha dato attuazione.
Sotto altro, concorrente profilo sostiene l'interveniente che il
disposto dell'art. 1, comma 2, della legge di conversione, nel far
salvi gli effetti degli atti adottati sulla base dell'art. 6 del
decreto-legge, nella versione originaria, avrebbe prodotto «la
legificazione dei decreti di nomina adottati sulla base del decreto
legge», donde un ulteriore profilo di inammissibilita' del conflitto.
In ogni caso, alla vicenda de qua sarebbe pienamente applicabile
non gia' la legge regionale n. 17 del 2004, ma l'art. 6 del
decreto-legge n. 136 del 2004, come del resto avrebbe mostrato di
ritenere la stessa ricorrente chiedendo a questa Corte di dichiarare
che «non spetta allo Stato nominare con decreto ministeriale, senza
previa intesa con la Regione, il Presidente dell'Autorita' portuale
di Trieste». In particolare la norma statale si presterebbe a
disciplinare la fattispecie in quanto norma competente in materia; in
quanto disposizione volta ad enunciare un principio fondamentale; in
quanto, infine, disposizione successiva alla legge regionale; mentre,
rispetto alle modifiche introdotte dalla legge di conversione, la
norma del decreto-legge, nella sua originaria versione, sarebbe
applicabile in considerazione dell'operativita' ex nunc di tali
modifiche e dell'espressa salvezza degli effetti del decreto-legge.
La deducente sostiene la piena legittimita' della indicazione di
un solo nominativo, da parte degli enti chiamati a indicare la terna,
essendo la previsione normativa meramente funzionale alla
possibilita', che si vuole garantire ai diversi soggetti coinvolti
nella procedura, di esprimere (eventualmente) ognuno un candidato
diverso.
Del resto la piena compatibilita' con i principi di buona
amministrazione, di leale collaborazione e di lealta' della
proposizione di un unico candidato sarebbe convalidata dalla
diffusione della prassi della designazione unica, seguita in numerose
procedure di nomina di Presidente di Autorita' portuale, procedure
dettagliatamente indicate e in ordine alle quali la Corte viene
sollecitata ad assumere informazioni.
Peraltro, una simile irregolarita' procedurale, quand'anche
esistente - e al pari di quella relativa al mancato decorso del
termine di trenta giorni dall'entrata in vigore del decreto-legge,
nel momento in cui la questione era stata sottoposta al Consiglio dei
ministri - avrebbero potuto e dovuto essere fatte valere in sede di
impugnativa dell'atto amministrativo, non involgendo all'evidenza
censure di rango costituzionale.
Quanto poi alla pretesa violazione del principio di leale
collaborazione, sostiene l'interveniente che sarebbe stata la Regione
a violarlo, con la provocatoria iniziativa di approvazione della
legge regionale n. 17 del 2004, e cio' benche' l'autorita'
governativa avesse atteso l'esito delle elezioni del 2003 per
concordare il nome del Presidente dell'Autorita' portuale col nuovo
organo regionale.
Assolutamente pretestuosa, e smentita dalla sua ventennale
esperienza nel settore, sarebbe altresi' l'asserita mancanza, nel
Presidente nominato, dei necessari requisiti professionali.
Ne', infine, sussisterebbe la lamentata violazione dell'art. 44
dello statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia perche', a
prescindere dai profili di inammissibilita' della censura per mancata
indicazione delle norme di attuazione asseritamente violate, non
sarebbe ravvisabile nella fattispecie la condizione dell'interesse
differenziato della Regione rispetto alla questione trattata nella
seduta del Consiglio dei ministri, alla quale il suo Presidente non
venne invitato a partecipare. Peraltro, non sussisterebbe alcuna
incidenza della questione stessa sull'indirizzo politico della
Regione, e quindi alcuna necessita' della sua partecipazione alla
seduta del Consiglio dei ministri; senza dire che la nomina del
Presidente dell'Autorita' portuale ricadrebbe nella materia
«organizzazione degli enti pubblici nazionali», che l'art. 117, comma
secondo, lettera g), Cost. attribuisce in via esclusiva allo Stato.
Considerato in diritto
1. - Preliminarmente, deve essere dichiarato ammissibile
l'intervento spiegato nel presente giudizio dall'Autorita' portuale
di Trieste: essendo questa, pacificamente, parte di giudizi pendenti
davanti al Tribunale amministrativo regionale del Friuli-Venezia
Giulia, aventi ad oggetto la legittimita' del provvedimento di nomina
del Presidente dell'Autorita' portuale, trova applicazione il
principio, enunciato da questa Corte in fattispecie analoghe, secondo
il quale il potere di intervento non puo' essere precluso quando
«l'esito del conflitto e' suscettibile di condizionare la stessa
possibilita' che il giudizio comune abbia luogo» (sentenze n. 225 e
n. 76 del 2001; sentenza n. 154 del 2004).
2. - Il ricorso e' inammissibile.
2.1. - La Regione Friuli-Venezia Giulia solleva conflitto di
attribuzioni nei confronti dello Stato chiedendo a questa Corte di
dichiarare «che non spetta allo Stato nominare con decreto
ministeriale, senza previa intesa con la Regione, il Presidente
dell'Autorita' portuale di Trieste» e, conseguentemente, di annullare
il decreto 15 luglio 2004 del Ministro delle infrastrutture e dei
trasporti e la delibera 3 giugno 2004 del Consiglio dei ministri.
La Regione - ricordato che il Ministro, a seguito della mancata
intesa prevista dall'art. 8, comma 1, della legge 28 gennaio 1994,
n. 84 (Riordino della legislazione in materia portuale) aveva
proceduto, con decreto 10 ottobre 2003, alla nomina del Commissario
dell'Autorita' portuale di Trieste - ravvisa la menomazione delle sue
attribuzioni nel decreto 15 luglio 2004 con il quale il Ministro - a
cio' autorizzato, previo interpello delle competenti Commissioni
parlamentari, dalla delibera 3 giugno 2004 del Consiglio dei ministri
- ha proceduto alla nomina del Presidente dell'Autorita' portuale di
Trieste.
Di tale decreto la Regione deduce l'illegittimita' a) perche'
esso si fonda su una norma viziata da illegittimita' costituzionale,
e cioe' sull'art. 6 del decreto-legge 28 maggio 2004, n. 136
(Disposizioni urgenti per garantire la funzionalita' di taluni
settori della pubblica amministrazione); b) perche' il procedimento,
dal quale e' scaturito il decreto ministeriale, non e' neanche
conforme a quello prescritto dalla norma viziata di
incostituzionalita', e cio' sotto piu' profili; infine, c) per
l'inapplicabilita', nella Regione Friuli-Venezia Giulia, dell'art. 6
del decreto-legge n. 136 del 2004, in quanto nella Regione vigerebbe,
in materia, soltanto la citata legge regionale n. 17 del 2004.
2.2. - La parti danno concordemente atto che le questioni
prospettate sub a) e c) sono oggetto di ricorsi proposti in via
principale sia dallo Stato (n. 78 del 2004) avverso l'art. 9, commi 2
e 3, della legge regionale n. 17 del 2004, sia dalla Regione (n. 79 e
92 del 2004) avverso l'art. 6 del decreto-legge n. 136 del 2004 e la
legge di conversione n. 186 del 2004; tanto che la Regione ricorrente
dichiaratamente riproduce, a fondamento di dette questioni, le
medesime argomentazioni svolte negli scritti difensivi relativi ai
citati giudizi.
Per incidens va detto che, con sentenza n. 378 del 2005, questa
Corte ha deciso tali questioni dichiarando l'illegittimita'
costituzionale sia dell'art. 9, commi 2 e 3, della legge regionale
n. 17 del 2004, sia dell'art. 6 del decreto-legge n. 136 del 2004 e
dell'art. 1, comma 2, della legge di conversione n. 186 del 2004.
2.3. - La circostanza che un conflitto di attribuzioni sia
sollevato nei confronti di un provvedimento amministrativo
contestualmente al ricorso proposto in via principale avverso un atto
avente forza di legge non e', di per se', ostativa all'esame nel
merito del conflitto, purche' il soggetto che lo solleva lamenti che
la menomazione delle sue attribuzioni e' autonomamente imputabile al
provvedimento impugnato, e non gia' a questo quale mero e puntuale
provvedimento attuativo ed esecutivo della norma censurata di
incostituzionalita' (sentenza n. 206 del 1975; sentenza n. 245 del
1985), dovendosi escludere che il conflitto di attribuzione
costituisca sede idonea per lamentare l'illegittimita' costituzionale
di leggi delle quali il provvedimento amministrativo costituisce
applicazione (sentenza n. 472 del 1995).
E' appena il caso di rilevare che, altrimenti ritenendo, il
ricorso per conflitto di attribuzioni si risolverebbe, da un lato, in
strumento attraverso il quale si eluderebbero i termini perentori
previsti dall'art. 127 Cost. per promuovere in via principale le
questioni di legittimita' costituzionale di leggi regionali o statali
e, dall'altro lato, in mezzo utilizzabile per sottrarre al giudice a
quo il potere-dovere di sollevare in via incidentale la questione di
legittimita' costituzionale dell'atto avente forza di legge, sul
quale si fonda il provvedimento davanti ad esso giudice impugnato.
2.4. - Nel caso di specie, la Regione Friuli-Venezia Giulia
assume, come primo motivo di ricorso, che la lamentata menomazione
delle sue attribuzioni sarebbe effetto della «illegittimita' derivata
per incostituzionalita' dell'art. 6 del decreto-legge n. 136 del
2004», e cioe' individua, quale causa della illegittimita' del
provvedimento da annullare e della menomazione delle sue
attribuzioni, il contenuto della disposizione di cui al
decreto-legge; contenuto incostituzionale, a suo avviso, non solo per
il potere che tale disposizione attribuisce al Ministro ma anche, e
soprattutto, per le modalita' di esercizio di tale potere da essa
consentite.
La Regione, peraltro, contesta anche, esplicitamente, la
spettanza al Ministro del potere di nomina del Presidente
dell'Autorita' portuale di Trieste assumendo «l'inapplicabilita' del
decreto-legge n. 136 del 2004 nella Regione Friuli-Venezia Giulia»:
ma non solo tale contestazione e' dedotta anche come un profilo del
primo motivo; non solo tale profilo e' oggetto del giudizio in via
principale proposto dallo Stato avverso la legge regionale; non solo
esso e' prospettato dalla Regione in via gradata rispetto al primo
motivo, ma, soprattutto, esso e' incompatibile con il petitum del
ricorso per conflitto.
Dovendosi, infatti, interpretare tale ricorso - quale atto di
parte - per cogliere il contenuto sostanziale della domanda proposta
a questa Corte, non puo' prescindersi dal rilevare che la Regione -
chiedendo dichiararsi che «non spetta allo Stato nominare con decreto
ministeriale, senza previa intesa con la Regione, il Presidente
dell'Autorita' portuale di Trieste» - individua inequivocabilmente la
menomazione delle sue attribuzioni non gia' nella circostanza che lo
Stato si sarebbe appropriato di un potere che, viceversa, spetterebbe
alla Regione, ma esclusivamente nella circostanza che lo Stato
avrebbe esercitato malamente tale potere in danno della Regione, e
cioe' «senza previa intesa» con essa.
E' evidente, allora, che poiche' - sia oggettivamente, sia ex ore
della Regione - tali modalita' di esercizio del potere di nomina,
lesive delle attribuzioni regionali, sono prescritte dalla norma
censurata di illegittimita' costituzionale, in via principale, a
questa - e non gia', autonomamente, al provvedimento di nomina - e'
imputabile, come effetto derivato dalla sua illegittimita'
costituzionale, la lamentata menomazione delle attribuzioni
regionali: donde l'inammissibilita' del conflitto in quanto sollevato
nei confronti di provvedimento meramente attuativo di una norma
assoggettabile, e di fatto assoggettata, a giudizio di legittimita'
costituzionale in via principale.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile il ricorso per conflitto di attribuzioni
sollevato dalla Regione Friuli-Venezia Giulia avverso il decreto 15
luglio 2004 di nomina del Presidente dell'Autorita' portuale di
Trieste, adottato dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti,
e della deliberazione 3 giugno 2004 del Consiglio dei ministri.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 ottobre 2005.
Il Presidente: Capotosti
Il redattore: Vaccarella
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 14 ottobre 2005.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
Allegato
(Ordinanza letta all'udienza del 7 giugno 2005)
LA CORTE COSTITUZIONALE
Rilevato che, pur dovendosi ribadire in linea di principio che
nei giudizi per conflitto di attribuzioni davanti a questa Corte
possono assumere la qualita' di parte soltanto i soggetti legittimati
a promuovere il conflitto ovvero a resistervi, non puo' escludersi la
possibilita' che l'oggetto del conflitto sia tale da coinvolgere, in
modo immediato e diretto, situazioni soggettive di terzi, che
sarebbero irrimediabilmente pregiudicate da un esito del conflitto e
salvaguardate dall'esito opposto.
che, conseguentemente, questa Corte, anche recentemente
(sent. n. 154 del 2004), ha ritenuto ammissibile l'intervento di
soggetti che, quali parti nel giudizio ordinario la cui decisione era
oggetto del conflitto, sarebbero stati incisi, senza possibilita' di
far valere le loro ragioni, dall'esito del giudizio per conflitto.
che analoga situazione si riscontra nel presente giudizio per
conflitto, se non altro perche' il provvedimento di nomina del
Presidente dell'Autorita' portuale di Trieste e' oggetto di giudizio
davanti al Tribunale amministrativo regionale del FriuliVenezia
Giulia, nel quale giudizio l'Autorita' portuale di Trieste e' parte;
P. Q. M.
Dichiara ammissibile l'intervento dell'Autorita' portuale di
Trieste nel giudizio per conflitto di attribuzioni n. 21 del 2004,
promosso dalla Regione Friuli-Venezia Giulia contro il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Piero Alberto Capotosti, Presidente
05C1063