N. 469 SENTENZA 14 - 28 dicembre 2005
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale - Intervento di soggetti privati - Inammissibilita'. Regione Umbria - Procedura di promulgazione dello Statuto - Delibera statutaria gia' dichiarata parzialmente illegittima - Promulgazione senza preventivo riesame e nuova approvazione - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della procedura di cui all'art. 123, secondo comma, della Costituzione, lesione del diritto degli elettori di richiedere referendum popolare - Ricorso proposto in base alla procedura di impugnazione a posteriori delle ordinarie leggi regionali, anziche' secondo lo speciale controllo preventivo di legittimita' costituzionale previsto per lo statuto regionale dall'art. 127, primo comma, della Costituzione - Inammissibilita' della questione. - Legge Regione Umbria 16 aprile 2005, n. 21. - Costituzione, artt. 123, 117, primo comma, 127, 134, 136, 1, 3 e 48. Regione Emilia-Romagna - Procedura di promulgazione dello Statuto - Delibera statutaria gia' dichiarata parzialmente illegittima - Promulgazione senza preventivo riesame e nuova approvazione - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della procedura di cui all'art. 123, secondo comma, della Costituzione, lesione del diritto degli elettori di richiedere referendum popolare - Ricorso proposto in base alla procedura di impugnazione a posteriori delle ordinarie leggi regionali, anziche' secondo lo speciale controllo preventivo di legittimita' costituzionale previsto per lo statuto regionale dall'art. 127, primo comma, della Costituzione - Inammissibilita' della questione. - Legge Regione Emilia-Romagna 31 marzo 2005, n. 13. - Costituzione, artt. 123, 117, primo comma, 127, 134, 136, 1, 3 e 48.(GU n.1 del 4-1-2006 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: Annibale MARINI; Giudici: Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale della legge della Regione
Umbria 16 aprile 2005, n. 21 (Nuovo Statuto della Regione Umbria), e
della legge della Regione Emilia-Romagna 31 marzo 2005, n. 13
(Statuto della Regione Emilia-Romagna), promossi con ricorsi del
Presidente del Consiglio dei ministri, rispettivamente notificati il
18 e il 30 maggio 2005, depositati in cancelleria il 24 maggio ed il
1° giugno 2005 ed iscritti il primo al numero 60 e l'altro al numero
66 registro ricorsi 2005.
Visti gli atti di costituzione della Regione Umbria e della
Regione Emilia-Romagna nonche' l'atto di intervento di Claudio
Abiuso, Marcello Teti e Mara Guidarelli, in proprio e nella qualita'
di rappresentanti del «Comitato per il referendum sullo Statuto
regionale dell'Umbria»;
Udito nella udienza pubblica del 29 novembre 2005 il giudice
relatore Ugo De Siervo;
Uditi l'avvocato dello Stato Giorgio D'Amato per il Presidente
del Consiglio dei ministri, l'avvocato Giandomenico Falcon per le
Regioni Umbria ed Emilia-Romagna e l'avvocato Urbano Barelli per
Claudio Abiuso, Marcello Teti e Mara Guidarelli, in proprio e nella
qualita' di rappresentanti del «Comitato per il referendum sullo
Statuto regionale dell'Umbria».
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 18 maggio 2005 e depositato il
24 maggio 2005, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
impugnato, per violazione degli articoli 123, 117, primo comma, 127,
134, 136, 1, 3 e 48 della Costituzione, la legge della Regione Umbria
16 aprile 2005, n. 21 (Nuovo Statuto della Regione Umbria),
chiedendone «la dichiarazione di illegittimita' costituzionale».
2. - Il ricorrente premette, in fatto, che la delibera statutaria
della Regione Umbria e' stata a suo tempo oggetto del ricorso
governativo, ai sensi dell'art. 123, secondo comma, Cost., e che, con
la sentenza n. 378 del 2004, depositata il 6 dicembre 2004 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale il 15 dicembre 2004, questa
Corte, respinte alcune censure e dichiarate inammissibili altre
censure, ne ha dichiarato l'illegittimita' costituzionale per quanto
riguarda l'art. 66, commi 1, 2 e 3. Lo stesso 15 dicembre il testo
della sentenza e' stato pubblicato nel Bollettino ufficiale della
Regione unitamente ad un avviso nel quale si comunicava che l'art. 66
era stato dichiarato costituzionalmente illegittimo, con la
precisazione che «il presente avviso costituisce pubblicita' notizia
ai fini degli adempimenti previsti dall'art. 123, terzo comma, della
Costituzione e dalla legge regionale 28 luglio 2004, n. 16».
Riferisce ancora il ricorrente che, in data 29 dicembre 2004,
veniva pubblicata nel Bollettino ufficiale della Regione la
«risoluzione» 10 dicembre 2004 del Consiglio regionale, con la quale
il Consiglio prendeva atto di quanto affermato dalla Corte e invitava
«il Presidente della Giunta regionale a promulgare lo Statuto nei
tempi piu' rapidi possibili, una volta esaurita la fase della
possibile richiesta di referendum, ed ovviamente dopo lo svolgimento
dello stesso, ove richiesto».
Infine, nel medesimo Bollettino ufficiale del 18 aprile 2005
veniva pubblicata la legge impugnata, accompagnata dalla seguente
formula: «Il Consiglio regionale ha approvato ai sensi dell'art. 123,
secondo comma della Costituzione; il Governo ha promosso giudizio di
legittimita' costituzionale conclusosi con la sentenza della Corte
costituzionale n. 378 del 29 novembre 2004; nessuna richiesta di
referendum e' stata presentata; il Presidente della Giunta regionale
promulga ...».
3. - Nel merito, il Presidente del Consiglio dei ministri
denunzia, innanzi tutto, l'illegittimita' costituzionale della legge
regionale impugnata per violazione delle regole sul procedimento di
approvazione degli statuti regionali previste dall'art. 123 della
Costituzione. Ad avviso del ricorrente, infatti, qualunque
dichiarazione di illegittimita' costituzionale della delibera
statutaria a seguito del ricorso governativo di cui al secondo comma
del citato art. 123, anche se limitata solo ad alcune disposizioni,
determinerebbe comunque la necessita' di un nuovo esame da parte del
Consiglio regionale al fine di definire compiutamente, attraverso le
due deliberazioni successive, adottate ad intervallo non minore di
due mesi, il testo dello statuto che si intenda definitivamente
varare; testo che dovrebbe essere reso noto per la eventuale
richiesta di referendum, da presentare entro tre mesi a decorrere
dalla pubblicazione notiziale dell'esatto testo definitivo adottato.
Ne', d'altra parte, si osserva nel ricorso, potrebbero mai
ritenersi configurabili casi di non obbligatorieta' di una nuova
doppia deliberazione del Consiglio regionale o casi in cui non
occorra una nuova pubblicazione del testo statutario modificato, e
cio' per un duplice ordine di ragioni.
Da un primo punto di vista, in quanto le disposizioni statutarie
formerebbero «un unico ed inscindibile contesto - particolarmente per
quanto concerne il contenuto necessario dello statuto attinente alla
forma di governo ed ai principi fondamentali di organizzazione e
funzionamento della Regione - che deve ritenersi coordinato in un
sistema in se' coerente», di modo che l'eliminazione ab extra anche
di una sola norma imporrebbe una verifica circa la non alterazione
dell'equilibrio voluto, tramite deliberazioni assunte con le
maggioranze e secondo le speciali regole procedimentali fissate
nell'art. 123 Cost.
La legge impugnata, peraltro, contrasterebbe con la disciplina
costituzionale del procedimento statutario anche da un secondo punto
di vista, poiche' risulterebbe pregiudicata «l'esigenza di
salvaguardia della garanzia costituzionale del libero esercizio del
diritto pubblico soggettivo di richiedere il referendum popolare»; in
particolare, il principio di chiarezza ed univocita' del quesito
referendario, di valenza generale ed assoluta, escluderebbe «la
possibilita' di ricavare il quesito referendario concernente un
corpus normativo organico da interventi ortopedici o manipolatori del
tessuto normativo, risultanti dalla combinazione di fonti diverse,
suscettibili di compromettere la chiara comprensione dell'insieme di
norme (e quindi del quesito) soggetto alla valutazione degli
elettori» e non risultanti, invece, da una chiara e rinnovata
volonta' normativa del Consiglio regionale. Cio' arriverebbe a
produrre una «palese compromissione della liberta' del voto (art. 48
Cost.)» e la «vulnerazione del principio di effettivita' della
sovranita' popolare (art. 1 Cost.)».
Il ricorrente afferma altresi' che i comportamenti degli organi
della Regione Umbria avrebbero altresi' violato alcune norme
contenute nella legge regionale 28 luglio 2004, n. 16 (Disciplina del
referendum sulle leggi di approvazione o di modificazione dello
statuto regionale).
Da ultimo, il Presidente del Consiglio dei ministri osserva come
la Regione Umbria, «dopo la risoluzione amministrativa 10 dicembre
2004 del Consiglio regionale, neppure approvata a maggioranza
assoluta dei suoi componenti», avrebbe totalmente disatteso le
indicazioni circa il modus procedendi fornite dal Consiglio di Stato,
Sez. I, nel parere 12 gennaio 2005, n. 12054/04, reso su richiesta
della Regione medesima, nel quale si concludeva per la necessita' di
dare corso ad un nuovo procedimento in «tutti i casi di modificazione
del testo della legge statutaria».
Il ricorrente conclude, pertanto, per «l'illegittimita' della
promulgazione della legge statutaria de qua operata, in violazione
dell'art. 123 e vulnerando il principio di legalita' costituzionale
espresso anche dall'art. 117, comma 1, Cost., prima del compimento
del relativo iter procedimentale costituzionalmente stabilito», non
essendo intervenute - dopo la sentenza n. 378 del 2004 di questa
Corte - «ne' le conformi delibere successive a maggioranza assoluta
del Consiglio regionale ne' la pubblicazione del testo definitivo
dello statuto da proporre come oggetto dell'eventuale richiesta
referendaria, con conseguente compromissione dei diritti politici
degli elettori costituzionalmente garantiti (artt. 1, 48 e 123 Cost.)
e violazione dei canoni fondamentali di coerenza e ragionevolezza
(art. 3 Cost.)». Inoltre, dal momento che la suddetta promulgazione
non avrebbe omesso l'art. 66 gia' dichiarato costituzionalmente
illegittimo, sarebbe «configurabile anche una violazione del
principio espresso dall'art. 136 Cost.».
4. - Con atto depositato il 17 giugno 2005 si e' costituita in
giudizio la Regione Umbria, chiedendo che il ricorso sia dichiarato
inammissibile e infondato, rinviando a separata memoria
l'illustrazione delle ragioni a sostegno della propria difesa.
5. - Con atto depositato il 28 giugno 2005 hanno spiegato
intervento ad adiuvandum i sig. ri Claudio Abiuso, Marcello Teti e
Mara Guidarelli, in proprio ed in qualita' di promotori del
referendum sullo statuto dell'Umbria, nonche' di rappresentanti
dell'apposito «Comitato per il referendum sullo Statuto regionale
dell'Umbria».
Gli intervenienti - richiamati i fatti che li hanno condotti a
promuovere, con autonomo ricorso, conflitto di attribuzione ex
art. 134 Cost. avverso l'atto di promulgazione della legge regionale
n. 21 del 2005, nonche', per quanto occorra, avverso le modificazioni
introdotte al quesito referendario e ai moduli per la richiesta di
referendum ad opera dell'Ufficio di Presidenza e del Segretario
generale del Consiglio regionale dell'Umbria con decisione del
14 dicembre 2004 - riconoscono che «la Costituzione non prevede
espressamente la legittimazione ad intervenire di coloro che,
elettori regionali, si dichiarano interessati a promuovere il
referendum confermativo dello statuto regionale come previsto e
garantito dall'art. 123 Cost.»; tuttavia, osservano che tale
legittimazione all'intervento sarebbe, seppure eccezionalmente, da
ritenersi implicita nel sistema costituzionale, in quanto -
«diversamente opinando e racchiudendo il contraddittorio tra Governo
e Regione Umbria» - «si escluderebbe dal contraddittorio processuale
un soggetto interessato e costituzionalmente qualificato, quale
l'esponenza del potere legislativo del popolo, che ha il diritto e
l'interesse a promuovere la procedura referendaria confermativa della
legge statutaria». In questo senso rileverebbe la giurisprudenza di
questa Corte, la quale avrebbe da tempo riconosciuto, ai
sottoscrittori della richiesta di un referendum abrogativo di legge
nazionale, la titolarita', nell'ambito della procedura referendaria,
di una funzione costituzionalmente rilevante e garantita, in quanto
essi attivano la sovranita' popolare nell'esercizio dei poteri
referendari e concorrono con altri organi e poteri al realizzarsi
della consultazione popolare (da ultimo, ordinanza n. 137 del 2000).
Trattandosi, nel caso di specie, di una funzione riconosciuta dalla
stessa Costituzione, all'art. 123, in guisa di diritto pubblico
soggettivo perfetto costituito in capo agli elettori regionali
promotori di una richiesta referendaria confermativa dello statuto
regionale, solo alla Corte costituzionale dovrebbe spettare il potere
di garantirne il corretto esercizio contro impedimenti operati da
altri poteri.
6. - Quanto al merito, gli intervenienti sostengono, in primo
luogo, la radicale illegittimita' costituzionale del nuovo statuto
della Regione Umbria per una serie di distinte ragioni.
Anzitutto, osservano, la promulgazione non avrebbe potuto in
alcun modo ritenersi consentita dall'ordinamento e sarebbe comunque
lesiva del diritto soggettivo dei promotori del referendum, in quanto
avrebbe impedito irreparabilmente l'esercizio del diritto di
raccogliere le firme nel periodo di tre mesi di cui all'art. 123
Cost. Ad avviso degli intervenienti, il termine per la raccolta delle
firme non sarebbe neppure cominciato a decorrere, in quanto non
sarebbe mai avvenuta la «pubblicazione nel Bollettino ufficiale
regionale della nuova doppia e conforme deliberazione consiliare» a
maggioranza assoluta, pubblicazione resasi necessaria a seguito della
sentenza di questa Corte n. 378 del 2004 di parziale annullamento
della delibera statutaria.
A sostegno di questa ricostruzione gli intervenienti richiamano
il parere del Consiglio di Stato, n. 12054/04, il quale avrebbe
chiarito che «qualunque dichiarazione di illegittimita' e quindi
qualunque modificazione, anche parziale e meramente cassatoria o
eliminatoria, comporta l'impossibilita' di utilizzare il periodo di
tempo gia' trascorso e gli atti essenzialmente compiuti, e la
necessita' di dare inizio ad un nuovo procedimento, con conseguente
decorso ab inizio del termine di tre mesi».
Cio' renderebbe evidente che l'oggetto del referendum
confermativo non avrebbe potuto e non potrebbe essere, dopo la citata
sentenza di questa Corte, il testo originario della deliberazione
statutaria come modificato dalla dichiarazione di illegittimita'
costituzionale parziale, bensi' solo quello risultante da una nuova e
rinnovata manifestazione di volonta' del Consiglio regionale, da
esprimersi con una nuova duplice delibera ex art. 123 Cost.
Nell'atto di intervento si fa rilevare, inoltre, che non solo non
ci sarebbe stata un nuova doppia delibera ma neppure una semplice.
Tale infatti non potrebbe essere considerato l'atto di indirizzo
politico adottato dal Consiglio regionale il 10 dicembre 2004, di
mera «risoluzione» e «presa d'atto» delle notizie riferite dal
Presidente della Giunta, approvato con la maggioranza semplice dei
consiglieri e dunque con una maggioranza non idonea ad esprimere
alcuna volonta' consiliare statutaria.
Gli intervenienti affermano anche che la promulgazione non
sarebbe stata comunque possibile durante il periodo di scioglimento
del Consiglio regionale, in particolare poiche' tale potere non
avrebbe potuto essere considerato tra quelli relativi «agli affari di
ordinaria amministrazione» spettanti alla Giunta e al suo Presidente.
Su queste premesse, inoltre, la intervenuta modificazione in via
amministrativa del quesito referendario non potrebbe che essere
ritenuta illegittima, di talche' - si conclude nell'atto di
intervento - l'intero procedimento statutario non sarebbe ancora
uscito dalla fase consiliare, non si sarebbe mai aperto il termine
dei tre mesi per la richiesta di referendum confermativo e,
soprattutto, non si sarebbe mai aperta la possibilita' di esercizio
del potere di promulgazione da parte del Presidente della Giunta
regionale.
A giudizio degli intervenienti, infine, lo statuto della Regione
Umbria non avrebbe potuto essere promulgato anche perche' vi sarebbe
un difetto di conformita', sotto molteplici profili, tra le due
deliberazioni consiliari del 2 aprile e del 29 luglio 2004.
7. - Con ricorso notificato il 30 maggio 2005 e depositato il
1° giugno 2005, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
impugnato, per violazione degli articoli 123, 117, primo comma, 127,
134, 1, 3 e 48 della Costituzione, la legge della Regione
Emilia-Romagna 31 marzo 2005, n. 13 (Statuto della Regione
Emilia-Romagna), chiedendone «la dichiarazione di illegittimita'
costituzionale».
8. - Il ricorrente premette, in fatto, che la delibera statutaria
della Regione Emilia-Romagna, e' stata a suo tempo oggetto del
ricorso governativo a questa Corte, ai sensi dell'art. 123, secondo
comma, Cost., e che la sentenza n. 379 del 2004, depositata il
6 dicembre 2004 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale il 15 dicembre
2004, respinte alcune censure e dichiarate inammissibili altre
censure, ha dichiarato l'illegittimita' costituzionale dell'art. 45,
comma 2, terzo periodo, della citata delibera statutaria.
Rileva il ricorrente che nel Bollettino ufficiale della Regione
del 1° aprile 2005 e' stata pubblicata la delibera statutaria,
accompagnata dalla seguente formula: «Il Consiglio regionale ha
approvato; nessuna richiesta di referendum e' stata presentata; il
Presidente della Giunta regionale promulga ...». Il ricorrente
osserva, in primo luogo, che il testo della legge regionale
pubblicato non coincide con quello originariamente deliberato,
risultando omesso il terzo periodo del comma 2 dell'art. 45,
dichiarato incostituzionale; in secondo luogo, che nello stesso
Bollettino, in calce alla legge, sotto la dicitura «Lavori
preparatori», risulta la seguente testuale indicazione: «- presa
d'atto della sentenza della Corte costituzionale n. 379 del 29
novembre 2004, con deliberazione del Consiglio regionale n. 638 del
18 gennaio 2005».
9. - Nel merito, il Presidente del Consiglio dei ministri
denunzia l'illegittimita' costituzionale della legge regionale
impugnata per violazione delle regole sul procedimento di
approvazione degli statuti regionali previste dall'art. 123 Cost.
nonche' per violazione degli artt. 117, primo comma, 134, 1, 3 e 48
Cost., con argomenti in tutto identici a quelli gia' fatti valere nel
ricorso avverso la legge di adozione dello statuto della Regione
Umbria, concludendo anche in questo caso per «l'illegittimita' della
promulgazione della legge statutaria de qua operata, in violazione
dell'art. 123 e vulnerando il principio di legalita' costituzionale
espresso anche dall'art. 117, comma 1, Cost., prima del compimento
del relativo iter procedimentale costituzionalmente stabilito», non
essendo intervenute - dopo la sentenza n. 379 del 2004, con la quale
questa Corte aveva accolto parzialmente il ricorso del Governo sulle
disposizioni dello statuto regionale approvato in seconda
deliberazione il 14 settembre 2004 - «ne' le conformi delibere
successive a maggioranza assoluta del Consiglio regionale ne',
comunque, la pubblicazione del testo definitivo dello statuto da
proporre come oggetto dell'eventuale richiesta referendaria, con
conseguente compromissione dei diritti politici degli elettori
costituzionalmente garantiti (artt. 1, 48 e 123 Cost.) e violazione
dei canoni fondamentali di coerenza e ragionevolezza (art. 3 Cost.)».
Il ricorrente afferma anche che i comportamenti della Regione
Emilia-Romagna si sarebbero posti in violazione di alcune norme
contenute nella legge regionale 27 ottobre 2000, n. 29 (Disciplina
del referendum sulle leggi regionali di revisione statutaria ai sensi
dell'art. 123 della Costituzione), dal momento che non ci si sarebbe
potuti riferire ad un nuovo testo statutario consapevolmente e
definitivamente adottato dal Consiglio regionale.
Da ultimo, il Presidente del Consiglio dei ministri osserva come
la Regione Emilia-Romagna, «con la risoluzione amministrativa
18 gennaio 2005 del Consiglio regionale, che non risulta neppure
approvata a maggioranza assoluta dei suoi componenti, di presa d'atto
della sentenza della Corte costituzionale», abbia totalmente ed
inspiegabilmente disatteso le indicazioni circa il modus procedendi
fornite dal Consiglio di Stato, Sez. I, nel parere 12 gennaio 2005,
n. 12036/04, reso su richiesta della Regione medesima, nel quale si
concludeva affermando che «l'approvazione di un testo privo della
norma dichiarata non conforme a Costituzione richiede un procedimento
integralmente nuovo».
10. - Con atto depositato il 21 giugno 2005 si e' costituita in
giudizio la Regione Emilia-Romagna, chiedendo che il ricorso sia
dichiarato inammissibile e infondato, rinviando a separata memoria
l'illustrazione delle ragioni a sostegno della propria difesa.
11. - In prossimita' dell'udienza pubblica, la Regione Umbria ha
depositato una memoria, argomentando circa la manifesta
inammissibilita' e, in subordine, l'infondatezza del ricorso, nonche'
circa l'inammissibilita' e l'infondatezza dell'atto di intervento.
12. - Quanto all'inammissibilita' del ricorso, la difesa
regionale muove dalla duplice considerazione del carattere
esclusivamente preventivo dell'impugnazione prevista dalla speciale
disciplina dell'art. 123, secondo comma, Cost., il cui termine di
trenta giorni decorrerebbe dalla pubblicazione notiziale della
delibera statutaria (sentenza n. 304 del 2002 di questa Corte), e
della inapplicabilita' agli statuti regionali dell'impugnazione
governativa prevista, in via generale, dall'art. 127 Cost. per le
leggi regionali.
Nella specifica vicenda dell'approvazione del nuovo statuto della
Regione Umbria, l'eventuale nuova impugnazione non avrebbe potuto che
rivolgersi avverso la legge statutaria quale risultava dall'atto che
costituiva «ad ogni effetto la seconda pubblicazione notiziale»; atto
da rinvenirsi nella pubblicazione della sentenza di questa Corte
n. 378 del 2004, avvenuta nel Bollettino ufficiale della Regione del
15 dicembre 2004 unitamente alla comunicazione della dichiarazione di
illegittimita' costituzionale dell'art. 66, con la esplicita
precisazione che «il presente avviso costituisce pubblicita' notizia
ai fini degli adempimenti previsti dall'art. 123, comma terzo, della
Costituzione e della legge regionale 28 luglio 2004, n. 16». Era
dunque da tale data, ad avviso della Regione Umbria, «che decorrevano
nuovamente i tre mesi per la richiesta di referendum e [...] i trenta
giorni per l'eventuale ulteriore impugnazione da parte del Governo».
Il ricorso - conclude la difesa regionale - dovrebbe pertanto
essere dichiarato inammissibile per palese tardivita' in relazione
all'art. 123, secondo comma, Cost., nonche' per palese
inammissibilita' dell'impugnazione in relazione all'art. 127 Cost.,
dal momento che il Governo avrebbe dovuto «proporre un secondo
ricorso preventivo ex art. 123 Cost., senza attendere la
pubblicazione legale dello statuto per proporre un ricorso successivo
in chiaro contrasto con le norme costituzionali che regolano le
impugnazioni rispettive degli statuti e delle leggi regionali
ordinarie».
13. - Quanto al merito del ricorso governativo, la Regione
contesta la fondatezza delle tesi sostenute dal ricorrente e dal
Consiglio di Stato in sede consultiva.
In primo luogo, sarebbe eccessiva ed erronea la tesi secondo la
quale l'eliminazione anche di una sola norma imponga «di rivedere i
nessi che legavano la norma elisa ad altre disposizioni suscettibili
di essere incise nella loro valenza proprio dalla rimozione di essa».
Questa tesi non terrebbe conto, infatti, della possibilita', che
esiste per qualunque legge, che una delle norme che la compongono sia
oggetto di dichiarazione di illegittimita' costituzionale in via
incidentale o in via principale, con la conseguenza che «qualunque
pronuncia di illegittimita' costituzionale dovrebbe imporre come
conseguenza la sospensione dell'efficacia dell'intera legge, in
attesa che l'organo competente valuti se, senza la norma dichiarata
incostituzionale, il resto e' ancora meritevole di valere come
legge».
Secondo la resistente, soltanto a questa Corte spetterebbe il
potere di valutare se la norma dichiarata incostituzionale presenti
connessioni essenziali con altre norme della stessa legge ed, in
questo caso, la stessa Corte provvederebbe ad estendere la pronuncia
di illegittimita' anche a tali norme. Cio', d'altronde, sarebbe
accaduto proprio nel caso in questione con la sentenza n. 378 del
2004, la quale ha esteso la pronuncia di illegittimita'
costituzionale all'intero art. 66 dello statuto approvato dal
Consiglio, pur se l'impugnazione ne coinvolgeva solo una parte.
Le censure formulate nel ricorso e ancor prima il parere del
Consiglio di Stato, al contrario, confonderebbero due istituti
diversi: il rinvio «come strumento di blocco del procedimento
legislativo» ed il giudizio di legittimita' costituzionale «come
strumento rivolto ad eliminare preventivamente o successivamente le
disposizioni costituzionalmente illegittime (e quelle
indissolubilmente connesse), senza affatto porre in discussione
l'entrata in vigore o la vigenza gia' acquisita delle parti
rimanenti».
In definitiva, la Regione sostiene che, con riferimento al
procedimento statutario, dopo la dichiarazione di illegittimita'
costituzionale di singole norme non vi sarebbe alcuna necessita' di
uno specifico intervento del Consiglio regionale per «riattivare» il
procedimento, ma questo dovrebbe semplicemente continuare in
relazione allo statuto, quale risulta dopo il giudizio della Corte
costituzionale. Vi sarebbe, dunque, «non un potere ma precisamente un
dovere di pubblicazione ai fini del referendum, e successivamente,
una volta scaduto il termine per la richiesta o una volta superato il
referendum, un dovere di promulgazione a carico del Presidente».
La difesa regionale osserva, inoltre, come il dibattito
dottrinale non si sia incentrato sulla necessita' di una nuova
delibera legislativa per confermare lo statuto «mutilato», ma sulla
necessita' di una nuova delibera legislativa o di un mero ordine del
giorno per bloccare eventualmente la promulgazione dello statuto
parzialmente annullato. Cio' tanto piu' in una circostanza quale
quella del caso concreto, nella quale la declaratoria di
illegittimita' effettuata da questa Corte con la sentenza n. 378 del
2004 e' risultata dovuta alla estraneita' della disciplina delle
incompatibilita' dei consiglieri e degli assessori alla materia
statutaria per incompetenza assoluta dello statuto a dettare una
simile disciplina spettante, invece, alla legge regionale ordinaria,
«nei limiti dei principi fondamentali stabiliti con legge della
Repubblica».
Come ulteriore argomento a sostegno della non necessita' della
riapprovazione ex art. 123 Cost. dello statuto parzialmente
annullato, la Regione richiama le previsioni contenute nelle leggi
della Regione Lazio n. 8 del 2004, della Regione Emilia-Romagna n. 29
del 2000, della Regione Marche n. 28 del 2002, nonche' della
Provincia autonoma di Trento n. 13 del 2002, le quali stabiliscono
espressamente - senza che il Governo abbia proposto censure al
riguardo - che, a seguito di una sentenza di annullamento parziale,
sia necessaria la riapprovazione ex art. 123 Cost. solo nel caso in
cui il Consiglio intenda introdurre modifiche sostanziali al testo
gia' approvato e oggetto del giudizio di costituzionalita'.
Altra «conferma istituzionale» della ricostruzione prospettata,
secondo la Regione, sarebbe rinvenibile nella pur discutibile prassi,
adottata in Sicilia, della promulgazione parziale di leggi regionali
oggetto di impugnazione statale.
La Regione conclude sul punto affermando l'erroneita' della tesi
che una dichiarazione di illegittimita' parziale possa far venire
meno, per le leggi statutarie, il dovere di riattivazione della
procedura referendaria e, in seguito, di promulgazione a carico del
Presidente; cio', a maggior ragione, quando «non solo non sia stata
annullata una norma riguardante un contenuto necessario dello
statuto», ma sia stata annullata «una norma che non doveva essere
contenuta nello statuto».
14. - Ad avviso della Regione Umbria, sarebbe infondata anche la
censura concernente la lamentata violazione del diritto di chiedere
il referendum.
Anzitutto, l'asserita mancanza dell'intero termine di tre mesi
per la richiesta del referendum sarebbe del tutto infondata in fatto,
dal momento che la Regione avrebbe considerato interrotto il termine
dopo la sentenza n. 378 del 2004 di questa Corte, facendolo decorrere
ex novo a seguito della pubblicazione avvenuta nel Bollettino
ufficiale del 15 dicembre 2004.
Quanto alla pubblicazione dello statuto, la Regione sottolinea di
aver appunto pubblicato nel Bollettino ufficiale la notizia della
caducazione dell'art. 66 e che dunque il testo dello statuto era
quello gia' a suo tempo pubblicato, con la soppressione del predetto
art. 66, precisandosi anche che tale comunicazione valeva ai fini
della richiesta di referendum. Nessuna incertezza poteva dunque
sussistere circa il testo sul quale eventualmente chiedere il
referendum.
D'altronde, fa osservare la resistente, non solo l'esercizio del
diritto di richiedere il referendum era possibile, «ma tale diritto
e' stato addirittura esercitato concretamente e senza alcuna
difficolta»; il Bollettino ufficiale del 22 dicembre documenterebbe,
infatti, che gia' il giorno 16 dicembre coloro che intendevano
promuovere il referendum avevano regolarmente ritirato 1.500 moduli
per la raccolta delle firme, rendendo cosi' evidente che la mancata
raccolta delle firme o il mancato deposito di una richiesta di
referendum non sarebbero in alcun modo addebitabili «a presunte
incertezze sul testo su cui esso avrebbe dovuto svolgersi, ne' a
difetti della relativa pubblicazione».
15. - La Regione Umbria contesta, infine, analiticamente la
fondatezza delle diverse censure del Governo concernenti l'asserita
violazione della legge regionale n. 16 del 2004.
Le censure, in ogni caso, dovrebbero ritenersi inammissibili, dal
momento che si risolverebbero nella contestazione della violazione di
una legge regionale ordinaria, senza che essa si traduca in
violazione di norme costituzionali.
16. - Da ultimo, la difesa regionale rileva l'inammissibilita'
dell'atto di intervento in giudizio depositato dai sig. ri Abiuso,
Teti e Guidarelli «in proprio ed in qualita' di promotori del
referendum sullo statuto dell'Umbria, nonche' di rappresentanti
dell'apposito Comitato per il referendum sullo statuto regionale
dell'Umbria», nonche' l'infondatezza dei motivi in esso svolti.
L'inammissibilita' dell'intervento in quanto tale, ad avviso
della Regione, discenderebbe anzitutto dalla evidente carenza di
legittimazione di un Comitato promotore di referendum che lo stesso
Comitato non avrebbe mai richiesto, non avendo provveduto a
raccogliere le firme necessarie pur avendo regolarmente ritirato i
relativi moduli. In secondo luogo, l'intervento sarebbe comunque
tardivo per essere avvenuto oltre il termine previsto per la
costituzione del resistente, termine che sarebbe scaduto il 17
giugno 2005. In terzo luogo, l'intervento di terzi nel giudizio di
costituzionalita' in via principale - e, in particolare, nel giudizio
sugli statuti regionali - sarebbe comunque da escludere in base alla
giurisprudenza di questa Corte, secondo la quale «anche nel giudizio
sulla speciale legge regionale disciplinata dall'articolo 123 della
Costituzione, gli unici soggetti che possono essere parti sono la
Regione, in quanto titolare della potesta' normativa in
contestazione, e lo Stato, indicato dalla Costituzione come unico
possibile ricorrente».
Quanto alle singole censure formulate dagli intervenienti, la
difesa regionale contesta anzitutto l'ammissibilita' di quelle dalle
quali deriverebbe un ampliamento dell'oggetto del giudizio rispetto
al tema risultante dal ricorso del Governo, ampliamento che non
sarebbe consentito neppure se l'intervento come tale fosse
considerato ammissibile.
Per cio' che riguarda le censure coincidenti con quelle del
Governo, la difesa regionale le ritiene nel merito infondate, sulla
base di argomentazioni analoghe a quelle in precedenza riferite.
La Regione si sofferma sul fatto che la promulgazione da parte
del Presidente in quanto atto dovuto, farebbe si' che «una legge
possa e debba essere promulgata anche se il Consiglio regionale e'
sciolto».
In relazione alla modifica del quesito referendario, la difesa
della Regione osserva che tale operazione non avrebbe affatto
alterato la volonta' legislativa consiliare, ma avrebbe solo adeguato
formalmente il quesito alla sentenza di questa Corte, per esigenze di
chiarezza e a tutela degli stessi interessati al referendum.
Sulla censura concernente il fatto che la delibera consiliare del
10 dicembre 2004 sia stata adottata a maggioranza semplice, la
resistente ribadisce che, con tale determinazione, il Consiglio
sarebbe intervenuto «solo per confermare al Presidente che non c'era
necessita' (e neppure possibilita) di rideliberare sul punto
dell'incompatibilita' e che, dunque, il Consiglio non intendeva
riaprire il procedimento».
Quanto, infine, al merito delle presunte difformita' tra la prima
e la seconda delibera approvativa dello statuto, la Regione illustra
puntualmente le ragioni per le quali le modifiche in questione
implicherebbero «differenze meramente formali, prive di qualunque
incidenza sul significato normativo, pienamente legittimate
dall'art. 53 del regolamento interno del Consiglio».
17. - In prossimita' dell'udienza hanno depositato una memoria
anche i soggetti intervenienti in giudizio, insistendo per
l'ammissibilita' del loro intervento e per la fondatezza del ricorso
governativo, sulla base di argomentazioni analoghe a quelle in
precedenza svolte.
18. - Anche la Regione Emilia-Romagna, in prossimita'
dell'udienza, ha depositato una memoria, sostenendo la manifesta
inammissibilita' e, in subordine, l'infondatezza del ricorso proposto
dal Governo con argomentazioni in larga parte del tutto coincidenti
con quelle fatte valere dalla Regione Umbria.
I soli profili di mancata coincidenza delle due memorie difensive
risiedono nelle peculiari vicende di fatto che hanno caratterizzato
il procedimento statutario della Regione Emilia-Romagna rispetto a
quello della Regione Umbria e nella speciale disciplina dettata dalla
legge regionale dell'Emilia-Romagna n. 29 del 2000.
19. - Quanto al primo profilo, la difesa regionale fa presente
che il termine per la richiesta di referendum avrebbe ricominciato a
decorrere - in virtu' dell'art. 11, comma 1, della legge regionale
n. 29 del 2000 - il 15 dicembre 2004, data della pubblicazione nella
Gazzetta Ufficiale della sentenza n. 379 del 2004. Tale sentenza e'
stata poi pubblicata anche nel Bollettino ufficiale n. 173 del
21 dicembre 2004. Infine, prosegue la Regione, benche' l'art. 11,
comma 1, della citata legge regionale non lo imponesse, la delibera
consiliare di «presa d'atto» della sentenza n. 379 del 2004 e lo
stesso testo statutario privo dell'art. 45, comma 2, terzo periodo,
dichiarato costituzionalmente illegittimo, sono stati pubblicati nel
Bollettino ufficiale del 15 febbraio 2005, «al fine di garantire la
massima trasparenza in ogni fase del procedimento statutario (e ferma
restando, ovviamente, la decorrenza del termine di tre mesi dal
15 dicembre 2004)».
Di qui, ad avviso della resistente, la palese inammissibilita'
del ricorso governativo, dal momento che «qualunque censura
riguardante lo statuto avrebbe dovuto [...] essere proposta, ex
art. 123 Cost., al piu' tardi a seguito di tale ultima pubblicazione,
dunque entro trenta giorni a partire dal 15 febbraio 2005».
Di qui, sempre secondo la difesa regionale, anche l'infondatezza
della censura concernente l'asserita violazione del diritto di
richiedere il referendum; con la pubblicazione della sentenza n. 379
del 2004 nella Gazzetta Ufficiale e poi nel Bollettino ufficiale del
21 dicembre, si rendeva evidente «che il testo che poteva costituire
oggetto di referendum era lo statuto precedentemente pubblicato senza
la norma annullata dalla Corte. La pubblicazione della sentenza [...]
rendeva non solo conoscibile ma anche assolutamente certo il testo
che avrebbe potuto, dopo la sentenza n. 379 del 2004, essere
sottoposto a referendum». D'altronde, la ripubblicazione dell'intero
testo dello statuto non era prevista dall'art. 11 della legge
regionale n. 29 del 2000 ai fini della decorrenza del termine e
dunque solo «per uno scrupolo di estrema chiarezza» sia la
deliberazione consiliare di presa d'atto, che il testo dello statuto
sarebbero stati pubblicati nel Bollettino ufficiale del 15 febbraio,
«quando era ancora largamente aperto il termine per la richiesta di
referendum».
20. - La Regione Emilia-Romagna richiama poi, in modo specifico,
i contenuti della legge regionale n. 29 del 2000 a sostegno della
tesi circa la non necessita' di riapprovare ex art. 123 Cost. lo
statuto privo della norma dichiarata incostituzionale. L'art. 11,
comma 5, di tale legge stabilisce che, «nel caso in cui la legge di
revisione statutaria venga parzialmente dichiarata illegittima dalla
Corte costituzionale, il Consiglio regionale delibera sui
provvedimenti consequenziali da adottare nella prima seduta
successiva alla pubblicazione della sentenza della Corte»; si prevede
poi che, «qualora il Consiglio deliberi di apportare modifiche non
derivanti da esigenze di mero coordinamento testuale o formale, la
deliberazione legislativa di modifica si considera nuova legge, ed e'
quindi approvata e pubblicata secondo il procedimento di cui
all'articolo 1» e che in questo caso «le attivita' e le operazioni
referendarie eventualmente compiute sulla deliberazione legislativa
oggetto di modifica perdono ogni validita».
Considerate tali disposizioni, la Regione ritiene assolutamente
chiara la conseguenza «che la necessita' di dare corso ad un nuovo
procedimento statutario c'e' solo in caso di modifiche sostanziali,
mentre, in caso di modifiche meramente formali e - a fortiori -
qualora non serva alcuna modifica, il Consiglio puo' (e deve, in
virtu' della legge regionale n. 29 del 2000) adottare una delibera
ordinaria».
Il ricordato parere del Consiglio di Stato, ad avviso della
Regione, avrebbe equivocato il senso della legge, chiedendosi se la
modifica introdotta dalla sentenza costituzionale possa mai ritenersi
«formale»; la legge in questione, invece, muoverebbe dalla
acquisizione della soppressione della norma incostituzionale,
mostrando cosi' l'incongruenza del fatto che il Consiglio si domandi
«se a seguito di cio' sia necessario o opportuno introdurre altre
modifiche, di carattere sostanziale». Proprio sulla base di tale
equivoco sul significato della disciplina regionale, il Consiglio di
Stato avrebbe erroneamente ritenuto, in definitiva, che essa
costringesse il Consiglio a scegliere fra la rinnovazione della
procedura ex art. 123 o l'«abbandono» della legge statutaria,
addirittura finendo per assimilare la situazione conseguente alla
dichiarazione di illegittimita' costituzionale parziale a quella
prevista dall'art. 12 della legge regionale n. 29 del 2000 (che
contempla il caso della abrogazione o modifica - da parte del
Consiglio regionale - dello statuto gia' approvato, entro la scadenza
del termine per la richiesta di referendum), dunque «arbitrariamente
accostando un nuovo intervento legislativo statutario (che ovviamente
deve essere compiuto attraverso la procedura statutaria) ai
provvedimenti «consequenziali» ad un annullamento parziale dello
statuto».
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato con
distinti ricorsi, per violazione degli articoli 123, 117, primo
comma, 127, 134, 136, 1, 3 e 48 della Costituzione, la legge della
Regione Umbria 16 aprile 2005, n. 21 (Nuovo Statuto della Regione
Umbria), e la legge della Regione Emilia-Romagna 31 marzo 2005, n. 13
(Statuto della Regione Emilia-Romagna), chiedendone «la dichiarazione
di illegittimita' costituzionale».
Entrambi i testi statutari sono stati oggetto di precedenti
impugnative del Governo, ai sensi dell'art. 123, secondo comma,
Cost., e le conseguenti sentenze di questa Corte n. 378 e n. 379 del
2004, accogliendo in minima parte le questioni di legittimita'
sollevate, hanno dichiarato la illegittimita' costituzionale
rispettivamente dell'art. 66, commi 1, 2 e 3, della delibera
statutaria della Regione Umbria, e dell'art. 45, comma 2, terzo
periodo, della delibera statutaria della Regione Emilia-Romagna, in
quanto disciplinanti una materia che «sfugge alle determinazioni
lasciate all'autonomia statutaria».
Entrambi i testi statutari non sono stati oggetto di riesame da
parte dei rispettivi Consigli regionali tramite la procedura di cui
all'art. 123, secondo comma, Cost., ma, dopo una fase di
pubblicazione notiziale degli esiti del giudizio di costituzionalita'
e la riapertura dei termini per l'eventuale richiesta di referendum
ai sensi dell'art. 123, terzo comma, Cost., sono stati promulgati dai
Presidenti delle rispettive Regioni.
Il Governo ha impugnato le due leggi regionali di adozione degli
statuti, negando che si possa, sulla base dell'art. 123 Cost.,
procedere alla promulgazione di una delibera statutaria dichiarata
parzialmente illegittima da una sentenza di questa Corte senza
procedere previamente al suo riesame e ad una nuova approvazione
secondo la procedura di cui all'art. 123, secondo comma, Cost.
L'asserita illegittimita' della procedura di promulgazione seguita
dalle Regioni avrebbe inoltre leso il diritto degli elettori
regionali ad esercitare il potere di richiedere referendum popolare
sul testo della deliberazione statutaria, secondo quanto previsto
dall'art. 123, terzo comma, Cost.
2. - Sulla base di analoghe motivazioni, hanno presentato atto di
intervento ad adiuvandum nel giudizio relativo alla legge n. 21 del
2005 della Regione Umbria i sig. ri Claudio Abiuso, Marcello Teti e
Mara Guidarelli, in proprio ed in qualita' di promotori del
referendum sullo statuto dell'Umbria, nonche' di rappresentanti
dell'apposito «Comitato per il referendum sullo Statuto regionale
dell'Umbria».
3. - Considerata l'identita' di materia, nonche' la sostanziale
analogia delle questioni prospettate, i giudizi possono essere
riuniti per essere affrontati congiuntamente e decisi con unica
sentenza.
4. - Con ordinanza letta nella pubblica udienza del 29 novembre
2005 e allegata alla presente sentenza, in conformita' al costante
orientamento di questa Corte, e' stato dichiarato inammissibile
l'intervento spiegato dai sig. ri Claudio Abiuso, Marcello Teti e
Mara Guidarelli.
A differenza di quanto affermato dalla difesa regionale, l'atto
di intervento e' stato presentato in termini, conformemente a quanto
disciplinato dal quarto comma dell'art. 4 delle norme integrative per
i giudizi davanti alla Corte costituzionale (testo da ultimo
modificato dalla deliberazione 10 giugno 2004, pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale 30 giugno 2004, n. 151), ai sensi del quale il
deposito deve avvenire «non oltre venti giorni dalla pubblicazione
nella Gazzetta Ufficiale dell'atto introduttivo del giudizio».
Peraltro, come questa Corte ha piu' volte affermato (si veda, da
ultimo, la sentenza n. 383 del 2005), il giudizio di legittimita'
costituzionale delle leggi promosso in via di azione e' configurato
come svolgentesi esclusivamente fra soggetti titolari di potesta'
legislativa, fermi restando per i soggetti privi di tale potesta' i
mezzi di tutela delle loro posizioni soggettive, anche
costituzionali, di fronte ad altre istanze giurisdizionali ed
eventualmente anche di fronte a questa Corte in via incidentale. Cio'
anche con specifico riferimento al giudizio previsto dall'art. 123,
secondo comma, Cost. (cfr. sentenza n. 378 del 2004), disposizione
nella quale si individua nel solo Governo il titolare della
legittimazione soggettiva a ricorrere contro la deliberazione
statutaria.
Quanto detto permette di prescindere dalla considerazione se nel
caso specifico si sarebbero potuti ritenere sussistere i requisiti
soggettivi degli intervenienti, in relazione alla necessita' o meno
dell'avvenuta raccolta delle sottoscrizioni indispensabili per la
presentazione della richiesta referendaria.
5. - Entrambi i ricorsi del Presidente del Consiglio dei ministri
sono inammissibili.
Essi, infatti, sono stati proposti non gia' nell'ambito del
procedimento di controllo preventivo di cui all'art. 123, secondo
comma, Cost., ma nell'esercizio del potere che l'art. 127, primo
comma, Cost. riconosce al Governo di impugnare a posteriori le leggi
regionali, quindi assumendo come termine iniziale di riferimento per
l'esercizio dell'azione la data della pubblicazione della legge
regionale nel Bollettino Ufficiale della Regione interessata; cio' e'
del tutto evidente per entrambi i ricorsi, sia in quanto essi si
riferiscono esplicitamente alle leggi n. 21 del 2005 della Regione
Umbria e n. 13 del 2005 della Regione Emilia-Romagna, sia perche'
assumono come dies a quo per l'impugnativa la data di pubblicazione
delle due leggi regionali nei rispettivi Bollettini Ufficiali, sia,
infine, perche' richiamano - fra i parametri costituzionali che si
assumono violati - anche l'art. 127 Cost. Inoltre, uno dei ricorsi
(quello rivolto contro la legge di adozione dello Statuto della
Regione Emilia-Romagna) risulta, di fatto, notificato entro il
termine di cui all'art. 127, primo comma, Cost.
Le due azioni promosse dal Governo contrastano con il sistema dei
controlli sulle fonti primarie regionali quale attualmente
configurato nel Titolo V della Parte II della Costituzione e,
specificamente, con le previsioni contenute nell'art. 123, secondo
comma, e nell'art. 127, primo comma, che individuano due ben distinte
procedure di controllo, mediante ricorso diretto del Governo a questa
Corte, per la legge che adotta lo statuto regionale e per tutte le
altre leggi regionali. Come questa Corte ha gia' avuto occasione di
chiarire espressamente nella sentenza n. 304 del 2002, per gli
statuti regionali continua ad esistere uno speciale controllo
preventivo di legittimita' costituzionale (in ragione dei rilevanti
contenuti statutari e della posizione della fonte statutaria rispetto
all'ordinamento della Regione), mentre per le ordinarie leggi
regionali tale controllo e' ormai successivo, dunque esperibile
soltanto dopo la pubblicazione della legge nel Bollettino Ufficiale
della Regione. Cio' implica, altresi', la rilevante differenza che
viene ad assumere lo stesso significato del termine «pubblicazione»
nelle due disposizioni: mentre per il ricorso del Governo volto ad
attivare il controllo di legittimita' costituzionale in via
successiva sulle leggi regionali vale come termine a quo la data
della pubblicazione nel Bollettino Ufficiale del testo della legge
previamente promulgata, per il ricorso preventivo nei confronti delle
deliberazioni statutarie vale come termine a quo la pubblicazione
notiziale della delibera statutaria non ancora promulgata (questa
Corte ha infatti chiarito, sempre nella sentenza n. 304 del 2002, che
sia «l'interpretazione testuale» che «l'architettura logica
dell'art. 123 della Costituzione» inducono «a ritenere che il termine
pubblicazione di cui ai commi secondo e terzo indichi forme di
pubblicita' notiziale»).
L'esplicita previsione di uno speciale e meno favorevole (perche'
preventivo) sistema di controllo sulla legge statutaria comporta che
a questa legge, una volta promulgata e pubblicata nel Bollettino
Ufficiale, non possa applicarsi anche il controllo successivo
previsto per le altre leggi regionali dall'art. 127, primo comma,
Cost. D'altra parte, e' tutto il disegno costituzionale relativo alle
forme di autonomia delle Regioni che, nel silenzio delle disposizioni
costituzionali, si pone come ostacolo ad una estensione di forme di
controllo tipiche di una fonte legislativa ad un'altra.
Peraltro, occorre considerare che il controllo preventivo di cui
al secondo comma dell'art. 123 Cost. e' senz'altro reiterabile
(diversamente da quanto e' sembrata asserire la difesa regionale),
seppure solo a certe condizioni, cosi' come nel passato, nel vigore
del previgente art. 127 Cost., era ben nota la possibilita' di una
nuova impugnativa (per quanto limitata) da parte del Governo delle
leggi regionali rideliberate dal Consiglio regionale dopo il primo
rinvio governativo. Non puo' escludersi, infatti, che il testo della
deliberazione statutaria, gia' sottoposto ad un primo scrutinio di
questa Corte, venga successivamente modificato ad opera del Consiglio
regionale e che questo nuovo testo susciti dubbi di legittimita'
costituzionale sul piano sostanziale in relazione alle nuove
disposizioni, con la conseguente possibilita' per il Governo di
promuovere una nuova impugnazione limitatamente alle norme che non
avrebbero potuto formare oggetto del precedente ricorso;
analogamente, non puo' escludersi per il Governo la possibilita' di
presentare un nuovo ricorso facendo valere eventuali vizi formali
relativi al procedimento di adozione dello statuto e successivi al
primo giudizio di questa Corte. Anche in questi casi, tuttavia, il
dies a quo per l'azione del Governo non potrebbe che essere
costituito dalla data della necessaria pubblicazione notiziale, ad
opera della Regione, dell'atto da cui risulti il testo statutario che
la Regione intenda deliberato come definitivo.
In entrambi i casi di specie la suddetta seconda pubblicazione
notiziale si e' verificata.
Nel Bollettino Ufficiale della Regione Umbria del 15 dicembre
2004, n. 54, e' stata pubblicata la sentenza n. 378 di questa Corte
unitamente ad un avviso nel quale si comunicava l'avvenuta
dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art. 66 della
delibera statutaria, con la esplicita precisazione che «il presente
avviso costituisce pubblicita' notizia ai fini degli adempimenti
previsti dall'art. 123, comma terzo, della Costituzione e della legge
regionale 28 luglio 2004, n. 16». In ogni caso, nel Bollettino
Ufficiale della Regione Umbria del 29 dicembre 2004, n. 56, e' stata
anche pubblicata la deliberazione del Consiglio regionale 10 dicembre
2004, n. 430, con la quale - esplicitata la constatazione che lo
statuto, «nel testo privato dalle disposizioni di cui all'art. 66
dichiarate illegittime dalla Corte costituzionale», era da ritenersi
«completo» e non avrebbe potuto «prevedere sul punto niente di
diverso», si invitava «la Presidente della Giunta regionale a
promulgare lo statuto nei tempi piu' rapidi possibili, una volta
esaurita la fase della richiesta di referendum, ed ovviamente dopo lo
svolgimento dello stesso, ove richiesto».
Nel Bollettino Ufficiale della Regione Emilia-Romagna del
15 febbraio 2005, n. 24, e' stata pubblicata la deliberazione del
Consiglio regionale 18 gennaio 2005, n. 638, contenente la «presa
d'atto» della sentenza di questa Corte n. 379 del 2004, con allegato
il testo della delibera statutaria privato della disposizione di cui
all'art. 45, comma 2, terzo periodo, dichiarata costituzionalmente
illegittima.
E' del tutto evidente che in entrambi i casi il Governo avrebbe
potuto promuovere il ricorso di cui al secondo comma del medesimo
art. 123, sollevando le questioni di legittimita' costituzionale
oggetto dei giudizi qui riuniti nel termine dei trenta giorni
successivi alle suddette pubblicazioni notiziali, termine invece
ampiamente scaduto al momento della proposizione dei due ricorsi
avverso le leggi di adozione degli statuti in questione.
Va osservato, peraltro, che la tipicita' dell'azione prevista
dall'art. 123, secondo comma, Cost. e la conseguente
inutilizzabilita' del ricorso ex 127, primo comma, Cost., per le
deliberazioni di adozione delle leggi statutarie non esclude - come
asserito dall'Avvocatura generale dello Stato - che possa impugnarsi
la promulgazione e la successiva vera e propria pubblicazione di un
testo statutario in ipotesi incostituzionale per vizi non rilevabili
tramite il procedimento di cui all'art. 123, secondo comma, Cost; in
simili casi (peraltro senza dubbio marginali) al Governo resta
comunque la eventuale possibilita' di utilizzare lo strumento del
conflitto di attribuzione, analogamente a quanto nel passato si e'
ammesso per le ipotesi, in qualche misura analoghe, concernenti la
asserita lesione dei poteri governativi relativi al controllo
preventivo sulle leggi regionali ai sensi del previgente art. 127
Cost. (sentenza n. 40 del 1977).
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Dichiara inammissibili le questioni di legittimita'
costituzionale della legge della Regione Umbria 16 aprile 2005, n. 21
(Nuovo Statuto della Regione Umbria), e della legge della Regione
Emilia-Romagna 31 marzo 2005, n. 13 (Statuto della Regione
Emilia-Romagna), sollevate dal Presidente del Consiglio dei ministri,
in relazione agli articoli 123, 117, primo comma, 127, 134, 136, 1, 3
e 48 della Costituzione, con i ricorsi indicati in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 14 dicembre 2005.
Il Presidente: Marini
Il redattore: De Siervo
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 28 dicembre 2005.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
Allegato
Ordinanza letta all'udienza del 29 novembre 2005
LA CORTE COSTITUZIONALE
Considerato che il giudizio di costituzionalita' delle leggi,
promosso in via di azione, e' configurato come svolgentesi
esclusivamente fra soggetti titolari di potesta' legislativa, fermi
restando, per i soggetti privi di tale potesta', i mezzi di tutela
delle loro posizioni soggettive, anche costituzionali, di fronte ad
altre istanze giurisdizionali ed eventualmente anche di fronte a
questa Corte in via incidentale;
che, d'altronde, anche nel giudizio previsto dall'art. 123,
secondo comma, della Costituzione, questa Corte ha gia' avuto modo di
chiarire che gli unici soggetti legittimati ad esserne parti sono la
Regione, in quanto titolare della potesta' normativa in
contestazione, e lo Stato, indicato dalla Costituzione come unico
possibile ricorrente (cfr. sentenza n. 378 del 2004);
che pertanto il Comitato promotore di un referendum
regionale, a prescindere dal se e dal numero delle firme raccolte,
alla stregua della normativa in vigore e conformemente alla costante
giurisprudenza di questa Corte (da ultimo, cfr. sentenza n. 383 del
2005), non e' comunque legittimato ad intervenire.
Per questi motivi
Dichiara inammissibile l'intervento spiegato nel giudizio dai
sig. ri Claudio Abiuso, Marcello Teti e Mara Guidarelli, in proprio
ed in qualita' di promotori del referendum sullo Statuto della
Regione Umbria, nonche' di rappresentanti dell'apposito «Comitato per
il referendum sullo Statuto regionale dell'Umbria».
Il Presidente: Marini
05C1247