N. 256 ORDINANZA (Atto di promovimento) 20 maggio 2004
Ordinanza del 20 maggio 2004 (pervenuta alla Corte costituzionale il 26 aprile 2005) emessa dal Consiglio di Stato sui ricorsi riuniti proposti da Impre.Co. Societa' Consortile a r.l. ed altri contro Regione Campania ed altri Espropriazione per pubblica utilita' - Regione Campania - Piani regolatori delle aree di sviluppo industriale - Vincoli preordinati all'espropriazione - Proroga di validita' dei piani esistenti, anche se medio tempore scaduti - Violazione del diritto all'indennizzo in caso di espropriazione - Incidenza sul principio di uguaglianza e sui principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Richiamo alle sentenze della Corte costituzionale nn. 179/1999 e 411/2001. - Legge della Regione Campania 13 agosto 1998, n. 16, art. 10, comma 9; Legge della Regione Campania, 11 agosto 2001, n. 10, art. 77, comma 2. - Costituzione, artt. 3, 42, comma terzo, e 97.(GU n.20 del 18-5-2005 )
IL CONSIGLIO DI STATO
Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi in appello
iscritti ai N.R.G. 10787 e 10788 dell'anno 2002 proposti
rispettivamente:
il primo (N.R.G. 10787/2002), da Impre.Co. societa'
consortile a r.l., in persona del legale rappresentanti in carica,
rappresentato e difeso dagli avv. prof. Angelo Piazza e Antonio
Romano, con i quali e' elettivamente domiciliata in Roma, Piazza di
Spagna n. 35;
Contro Regione Campania, in persona del presidente della giunta
regionale in carica, rappresentata e difesa dall'avv. Maria D'Elia,
con la quale e' elettivamente domiciliata in Roma, via del Tritone,
n. 61; e Comune di Gricignano di Aversa, in persona del sindaco in
carica, rappresentato e difeso dall'avv. Benito Aleni, con il quale
e' elettivamente domiciliata in Roma, via Gregorio VII, n. 133
(studio Di Rico); nonche' Santagata Maria, Santagata Maria Rosaria,
Santagata Giuseppe, Santagata Antonio, Barbato Maria, Petrarca Maria,
Petrarca Concetta, Colella Stefano, Di Domenico Agostino, Di Luise
Mario, Palmiero Luciano, Munno Giuseppe, Tolaneri Giuseppe, tutti
rappresentati e difesi dall'avv. Giuseppe Palma, con il quale sono
elettivamente domiciliati in Roma, viale Angelico, n. 38 (presso lo
studio Napolitano); e Soc. coop. Agricola a r.l. Il Frutteto, in
persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa
dall'avv. Giuseppe Palma, con il quale sono elettivamente domiciliati
in Roma, viale Angelico, n. 38 (presso lo studio Napolitano); e nei
confronti di Petrarca Giovanni, Coppola Umberto, Sardo Salvatore,
Moretti Andrea, Carlea Andrea, Mauriello Andrea, Sardo Nicola,
Mauriello Carmine, Iorio Carmela, Chiara Eufemia, non costituiti in
giudizio; e altresi' C.I.P.E., Comitato Interministeriale per la
Programmazione Economica, in persona del Ministro dell'economia e
delle finanze in carica; Comune di Carinaro, in persona del sindaco;
entrambi non costituiti in giudizio;
il secondo (N.R.G. 10788/2002), dal Consorzio ASI di Caserta,
in persona del legale rappresentante in carica, rappresentato e
difeso dagli avv. prof. Fabio Roversi Monaco, Giovanni Allodi e
Arturo Massimo, con i quali e' elettivamente domiciliato in Roma,
piazza di Spagna n. 35;
Contro Comune di Gricignano di Aversa, in persona del sindaco in
carica, rappresentato e difeso dall'avv. Benito Aleni, con il quale
e' elettivamente domiciliata in Roma, via Gregorio VII, n. 133
(studio Di Rico); e Santagata Maria, Santagata Maria Rosaria,
Santagata Giuseppe, Santagata Antonio, Barbato Maria, Petrarca Maria,
Petrarca Concetta, Colella Stefano, Di Domenico Agostino, Di Luise
Mario, Palmiero Luciano, Munno Giuseppe, Tolaneri Giuseppe, tutti
rappresentati e difesi dall'avv. Giuseppe Palma, con il quale sono
elettivamente domiciliati in Roma, viale Angelico, n. 38 (presso lo
studio Napolitano); e C.I.P.E., Comitato Interministeriale della
Programmazione Economica, in persona del Ministro dell'economia e
delle finanze, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, presso i cui uffici e' domiciliato ope legis in Roma, via dei
Portoghesi, n. 12; e nei confronti di Soc. coop. Agricola a r.l. Il
Frutteto, in persona del legale rappresentante in carica,
rappresentata e difesa dall'avv. Giuseppe Palma, con il quale sono
elettivamente domiciliati in Roma, viale Angelico n. 38 (presso lo
studio Napolitano); e altresi' Regione Campania, in persona del
presidente della giunta regionale, Petrarca Giovanni, Coppola
Umberto, Sardo Salvatore, Moretti Andrea, Carlea Andrea, Mauriello
Andrea, Sardo Nicola, Mauriello Carmine, Iorio Carmela, Chiara
Eufemia, tutti non costituiti in giudizio; entrambi per
l'annullamento della sentenza del Tribunale amministrativo regionale
della Campania, sez. V, n. 6882 del 5 novembre 2002;
Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in entrambi i giudizi del Comune
di Gricignano di Aversa, dei signori Maria Santagata, Maria Rosaria
Santagata, Giuseppe Santagata, Antonio Santagata, Maria Barbato,
Maria Petrarca, Concetta Petrarca, Stefano Colella, Agostino Di
Domenico, Mario Di Luise, Luciano Palmiero, Giuseppe Munno, Giuseppe
Tolaneri e della Soc. Coop. Il Frutteto, nonche' quello della
Regione, nel solo ricorso N.R.G. 10787/2002, ove ha spiegato anche
appello incidentale e del C.I.P.E., nel solo ricorso N.R.G.
n. 10788/2002;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle proprie
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza del 25 novembre 2003 il
consigliere Carlo Saltelli;
Uditi gli avvocati Piazza, anche per delega dell'avv. Roversi
Monaco; Romano, De Lorenzo, su delega dell'avv. Palma, Aleni e
Argenzio, su delega dell'avv. D'Elia;
Visto il dispositivo di sentenza n. 387 del 27 novembre 2003;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
F a t t o
Il Tribunale amministrativo regionale della Campania, sez. V, con
la sentenza n. 6882 del 5 novembre 2002, accogliendo il ricorso
proposto dal signori Raffaele Tolaneri, Giuseppe Munno, Luciano
Palmiero, Carmine Mauriello, Mario Di Luise, Agostino Di Domenico,
Nicola Sardo, Andrea Mauriello, Andrea Carlea, Stefano Colella,
Andrea Moretti, Concetta Petrarca, Maria Petrarca, Salvatore Sardo,
Maria Barbato, Agnese Barbato, Antonio Santagata, Giuseppe Santagata,
Maria Rosaria Santagata, Maria Santagata, Coppola Umberto e Giovanni
Petrarca, proprietari in agro del Comune di Gricignano di Aversa ed
in quello di Marinaro, di alcuni fondi ricompresi nel piano
regolatore dell'area di sviluppo industriale di Caserta, ha annullato
i decreti prot. 3483 del 15 maggio 2001 del sindaco del Comune di
Carinaro e n. 212 del 13 marzo 2002 del presidente della giunta
regionale della Campania (quest'ultimo surrogandosi all'inadempiente
sindaco del Comune di Gricignano di Aversa), con cui e' stata
disposta l'occupazione d'urgenza, per la durata di anni cinque, delle
aree, ricadenti rispettivamente nel Comune di Carinaro ed in quello
di Gricignano di Aversa), occorrenti alla realizzazione
dell'intervento produttivo «Filiera del sistema moda e dei servizi
collegati», nell'agglomerato industriale di Aversa Nord, tra cui
anche i fondi dei predetti ricorrenti, oltre a tutti gli atti della
procedura espropriativa.
Ad avviso del tribunale, infatti, gli impugnati decreti di
occupazione di urgenza non erano supportati da una valida ed efficace
dichiarazione di pubblica utilita', in quanto il piano regolatore
dell'area di sviluppo industriale di Caserta, su cui asseritamente si
fondavano, approvato una prima volta con decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri del 16 gennaio 1968 e successivamente, a
seguito di un'estensione dell'area interessata, con decreto del
28 luglio 1970, era irrimediabilmente scaduto fin dal 28 luglio 1980
e ad esso non potevano trovare applicazione ne' le successive
«proroghe» disposte con leggi statali e tanto meno quella prevista
dal comma 9, dell'art. 10, della legge regionale della Campania
13 agosto 1998, n. 16, autenticamente interpretato dall'art. 77 della
successiva legge regionale 11 agosto 2001, n. 10, alla stregua di
un'interpretazione costituzionalmente orientata.
Avverso tale statuizione hanno proposto appello in via
principale, con separati atti, l'Impre.Co. S.r.l., e il Consorzio per
l'area di sviluppo industriale di Caserta, nonche' la Regione
Campania in via incidentale, costituendosi nel giudizio di appello
intentato dall'Impre.Co. S.r.l.: tutti, riproponendo le analoghe
eccezioni svolte in primo grado, hanno rivendicato la piena
legittimita' degli impugnati decreti di occupazione d'urgenza,
sollevando tre identici motivi di gravame, lamentando, in
particolare: a) la mancata declaratoria dell'inammissibilita' per
tardivita' del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado; b)
la erronea declaratoria della sussistenza nella controversia de qua
della giurisdizione amministrativa, laddove, vertendosi in una tipica
situazione di mero comportamento senza potere posto in essere da una
pubblica amministrazione sussisteva solo la giurisdizione del giudice
ordinario; c) l'erronea declaratoria dell'inesistenza di una valida
ed efficace dichiarazione di pubblica utilita' in ragione della
ritenuta scadenza del piano regolatore consortile, frutto
dell'altrettanto erronea interpretazione e falsa applicazione delle
norme contenute nelle leggi regionali n. 16 del 1998 e n. 10 del
2001, concernenti la proroga dell'efficacia dei piani regolatori dei
consorzi delle aree per lo sviluppo industriale, ivi compresi quelli
gia' scaduti.
Gli appellanti hanno inoltre lamentato l'erroneita' della
pronuncia relativa all'accoglimento della domanda risarcitoria, con
cui e' stato ordinato il rilascio delle aree occupate, rilevando
l'unicita' dell'intervento produttivo da realizzare. In tutti i
predetti giudizi si sono costituiti il Comune di Gricignano di
Aversa, i signori Maria Santagata, Maria Rosaria Santagata, Giuseppe
Santagata, Antonio Santagata, Maria Barbato, Maria Petrarca, Concetta
Petrarca, Stefano Colella, Agostino Di Domenico, Mario Di Luise,
Luciano Palmiero, Giuseppe Munno, Giuseppe Tolaneri e la Soc. Coop.
Il Frutteto; nel giudizio instaurato dall'Impre.Co. a r.l. si e'
costituita anche la Regione Campania.
Pronunciandosi sulle singole istanze cautelari proposte dagli
appellanti, con le ordinanze rispettivamente n. 434 (sull'appello
proposto dall'Impre.Co., societa' consortile a r.l.) e n. 435
(sull'appello proposto dal Consorzio per l'area di sviluppo
industriale di Caserta), tutte in data 4 febbraio 2003, la sezione ha
sospeso l'efficacia dell'impugnata sentenza. I predetti appelli sono
stati introitati per la decisione di merito all'udienza pubblica del
25 novembre 2003.
D i r i t t o
I. - La sezione osserva che, con sentenza non definitiva, in pari
data, sono stati gia' riuniti gli appelli ed e' stata ritenuta
sussistente nella controversia de qua la giurisdizione del giudice
amministrativo; sono stati altresi' respinti i motivi di appello
relativi alla dedotta omessa declaratoria di inammissibilita', per
tardivita' dei ricorsi di primo grado.
Quanto al terzo motivo di appello, tuttavia, diversamente da
quanto ritenuto dai primi giudici, la sezione e' dell'avviso che esso
sia astrattamente fondato, non potendo ragionevolmente dubitarsi
dell'applicazione al piano regolatore dell'area di sviluppo
industriale di Caserta (approvato una prima volta con decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri del 16 gennalo 1968 e
successivamente, a seguito di un'estensione dell'area interessata,
con decreto del 28 luglio 1970) delle disposizioni contenute nel
comma 9, dell'art. 10, della legge regionale della Campania 13 agosto
1998, n. 16, autenticamente interpretato dall'art. 77 della
successiva legge regionale 11 agosto 2001, n. 10: su queste ultime
tuttavia grava il sospetto di contrarieta' ai principi costituzionali
di cui agli articoli 3, 42, terzo comma, e 97 secondo quanto appreso
indicato.
II. - Come esposto sinteticamente in narrativa, con il terzo
motivo di appello, affidato ad identiche argomentazioni, la Regione
Campania, il Consorzio per l'area di sviluppo industriale di Caserta
e la societa' consortile a r.l. Impre.Co., hanno rivendicato la piena
legittimita' dei decreti di occupazione d'urgenza, prot. 3483 del
15 maggio 2001 e n. 212 del 13 marzo 2002, emessi rispettivamente dal
sindaco del Comune di Carinaro e dal presidente della giunta
regionale della Campania (quest'ultimo surrogandosi all'inadempiente
sindaco del Comune di Gricignano di Aversa), con cui e' stata
disposta l'occupazione d'urgenza delle aree ricadenti nel Comune di
Carinaro ed in quello di Gricignano di Aversa, occorrenti per la
realizzazione della «Filiera del sistema moda e servizi collegati»
nell'agglomerato industriale di Aversa Nord (tra cui anche l'area di
proprieta' degli originari ricorrenti), osservando che i primi
giudici avevano erroneamente ritenuto che esso non fosse sorretto da
una valida ed efficace dichiarazione di pubblica utilita'.
Infatti, a loro avviso, la predetta dichiarazione di pubblica
utilita' era da rinvenire nel piano regolatore consortile del
Consorzio per l'Area di sviluppo industriale di Caserta, approvato
prima con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 16
gennaio 1968 e poi con un successivo decreto del 28 luglio 1970 (a
seguito dell'ampliamento dell'area interessata), la cui efficacia,
gia' piu' volte prorogata con leggi statali, sarebbe stata da ultimo
ulteriormente prorogata per effetto dell'art. 10, comma 9, della
legge regionale della Campania 13 agosto 1998, n. 16, interpretato
autenticamente dalla successiva legge regionale 11 agosto 2001,
n. 10: i primi giudici avrebbero erroneamente ed immotivatamente
disapplicato tale normativa, pervenendo inopinatamente ad affermare
l'inesistenza di una valida, efficace e perdurante dichiarazione di
pubblica utilita'.
Infatti, a loro avviso, la predetta dichiarazione di pubblica
utilita' era da rinvenire nel piano regolatore consortile del
Consorzio per l'Area di sviluppo industriale di Caserta, approvato
prima con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 16
gennaio 1968 e poi con un successivo decreto del 28 luglio 1970 (a
seguito dell'ampliamento dell'area interessata), la cui efficacia,
gia' piu' volte prorogata con leggi statali, sarebbe stata da ultimo
ulteriormente prorogata per effetto dell'art. 10, comma 9, della
legge regionale della Campania 13 agosto 1998, n. 16, interpretato
autenticamente dalla successiva legge regionale 11 agosto 2001,
n. 10: i primi giudici avrebbero erroneamente ed immotivatamente
disapplicato tale normativa, pervenendo inopinatamente ad affermare
l'inesistenza di una valida, efficace e perdurante dichiarazione di
pubblica utilita'.
Al riguardo la sezione rileva quanto segue.
II.1. - Com'e' noto, le opere comprese nei piani regolatori delle
aree e dei nuclei di sviluppo industriale previsti dal d.P.R. 6 marzo
1978, n. 218, sono considerate di pubblica utilita', urgenti ed
indifferibili per effetto dell'art. 53 del citato d.P.R. n. 218, con
la conseguenza che, ai fini dell'adozione di un provvedimento di
espropriazione, l'approvazione dei piani implica la valutazione della
preminenza dell'interesse pubblico su quello privato (C.d.S., IV, 3
giugno 1996, n. 720).
I terreni compresi nei predetti piani sono, pertanto, vincolati
alla realizzazione delle opere ivi previste; tuttavia, come tutti i
vincoli della proprieta' privata, anche quelli in questione non
possono avere durata indeterminata, perche' in questo caso il vincolo
stesso avrebbe un effetto direttamente ed immediatamente
espropriativo: per tale ragione, con l'introduzione dell'art. 25
della legge 3 gennaio 1978, n. 1, e' stato fissato il termine di
efficacia decennale dei piani regolatori delle aree e dei nuclei di
sviluppo industriale.
La scadenza di detti vincoli non e' di ostacolo alla loro
riadozione in ragione di motivate esigenze di pubblico interesse,
previo completo riesame dell'assetto urbanistico dell'area
industriale, per evitare la sostanziale elusione dell'intervenuta
scadenza del precedente piano (C.d.S., II, 24 ottobre 1990, n. 438),
con conseguente vulnus dei principi costituzionali in materia di
rispetto della proprieta' privata; ben puo' ipotizzarsi anche una
proroga dell'efficacia dei piani in questione, con la precisazione
che essa, che per sua stessa natura si configura come un atto
accessorio rispetto ad un altro atto, principale, valido ed efficace
(C.G.A., 25 gennaio 1990, n. 2), non puo' legittimamente essere
adottata quando il piano originario sia gia' scaduto.
II.2. - Nel caso di specie, posto che non e' stato contestato che
l'opera per la cui realizzazione e' stato emanato il contestato
decreto di occupazione di urgenza rientra nell'ambito del piano
regolatore dell'area di sviluppo industriale di Caserta e che
quest'ultimo, originariamente approvato con decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri del 16 gennaio 1968, successivamente
integrato, relativamente all'agglomerato di Aversa Nord e di Caserta
Sud per le zone di San Marco e Marcianise, era stato oggetto di nuova
approvazione con il successivo decreto del 28 luglio 1970, non puo'
ragionevolmente dubitarsi che lo stesso, per effetto dell'art. 25
della legge 3 gennaio 1978, n. 1 (e dell'art. 52, secondo comma, del
d.P.R. 6 marzo 1978, n. 218) sia effettivamente scaduto in data 28
luglio 1980, come correttamente ritenuto dai primi giudici sulla base
di un consolidato indirizzo giurisprudenziale di questa stessa
sezione (decisioni 4723 e 4724 del 7 settembre 2000; 3349 del 21
giugno 2001), dal quale non vi e' motivo per discostarsi.
La sezione invero, con le ricordate decisioni ha gia' escluso che
al piano consortile in esame sia applicabile l'art. 11 della legge 31
maggio 1990, n. 128, che ha prorogato al 31 dicembre 1990 il termine
di validita' dell'art. 25 della legge 3 gennaio 1978, n. 1, non
potendo ammettersi la prorogabilita' di un provvedimento non piu'
efficace perche' scaduto e ritenendo non meritevole di accoglimento
la tesi (sostanzialmente riproposta dagli attuali appellanti) circa
l'applicabilita', al caso di specie, della ulteriore proroga
triennale di validita' dei piani consortili prevista dal secondo
comma dell'art. 52 del d.P.R. 6 marzo 1978, n. 218 (nel testo
novellato dall'art. 25 della legge 3 gennaio 1978, n. 1), termine a
sua volta prorogato dal decreto-legge 13 febbraio 1981, n. 19
(art. 2) di tre anni (15 gennaio 1984), dal decreto-legge 28 febbraio
1986, n. 48 (art. 1) per un altro anno, dall'art. 1 del decreto-legge
20 novembre 1987, n. 474, fino al 30 giugno 1988, dall'art. 13 della
legge 10 febbraio 1989, n. 48, fino al 31 dicembre 1989 e
dall'art. 11 della legge 31 maggio 1990, n. 128 fino al 31 dicembre
1990.
Cio' in quanto la predetta norma (id est, secondo comma
dell'art. 52 del d.P.R. 6 marzo 1978, n. 218) deve essere
correttamente interpretata alla luce del complessivo disposto
dell'art. 52 che: a) fissa in linea generale in dieci anni la durata
dell'efficacia dei piani regolatori consortili (primo comma); b)
fissa altresi' alla data del 15 gennaio 1981 (triennio successivo
all'entrata in vigore della legge 3 gennaio 1978, n. 1) la scadenza
dell'efficacia dei piani approvati da oltre un decennio rispetto alla
data del 15 gennaio 1978; c) conferma, in linea generale, la durata
decennale dei piani approvati da meno di un decennio rispetto alla
data del 15 gennaio 1978 (com'e' quello del Consorzio per l'Area di
sviluppo industriale di Caserta) puntualizzando che detta durata
(decennale) non potra' essere inferiore ad un triennio dalla predetta
data (del 15 gennaio 1978).
II.3. - Deve essere quindi esaminata la questione
dell'applicabilita' al predetto piano regolatore dell'area di
sviluppo industriale di Caserta della proroga di efficacia disposta
dall'art. 10, comma 9, della legge regionale 16 marzo 1998, n. 16
(recante «Assetto dei Consorzi per le aree di sviluppo industriale»)
interpretato autenticamente dal secondo comma dell'art. 77 della
successiva legge regionale 11 agosto 2001, n. 10 (concernente
«Disposizioni di finanza regionale, anno 2001), cosi come prospettata
dalle parti appellanti.
Il predetto art. 10, rubricato «Piani regolatori delle aree e dei
nuclei industriali», al comma 9, dopo aver fissato in via generale la
efficacia dei piani dei Consorzi in dieci anni, espressamente afferma
«La validita' dei piani esistenti e' prorogata per tre anni dalla
data di entrata in vigore»; il secondo comma dell'art. 77 della legge
regionale n. 10 del 2001, fornendone l'interpretazione autentica, ha
disposto che «la proroga di validita' ed efficacia dei Piani
regolatori delle Aree e dei Nuclei di cui all'art. 10, comma 9, della
legge regionale 13 agosto 1998, n. 16, e' intesa nel senso che la
stessa si applica a tutti i Piani esistenti, anche se medio tempore
scaduti».
I primi giudici, superando ogni questione circa la legittimita'
costituzionale della predetta normativa, sollevata dalla parte
ricorrente in primo grado, hanno ritenuto che l'espressione medio
tempore scaduti non potesse riferirsi indiscriminatamente a tutti i
piani dei consorzi delle aree di sviluppo industriale comunque
scaduti (ed indipendentemente dal momento della scadenza), ma dovesse
riferirsi esclusivamente, in virtu' di un'interpretazione conforme a
Costituzione, a quei piani venuti in scadenza tra il 1° gennaio 1991
(data di scadenza dell'ultima proroga degli stessi stabilita con
norma statale e cioe' con la legge 31 maggio 1990, n. 128) ed il 25
agosto 1998, data di entrata in vigore della legge regionale 13
agosto 1998, n. 16, essendo l'intenzione del legislatore regionale
quella di eliminare ogni incertezza in materia, raccordando in questo
modo, ai fini della efficacia dei piani esistenti, la legislazione
statale a quella regionale: pertanto, poiche' il piano del Consorzio
per l'Area di Sviluppo industriale di Caserta, scaduto il 28 luglio
1970 non rientrava in tale lasso di tempo, ad esso non poteva
applicarsi la citata normativa di proroga.
La sezione non condivide tale assunto.
II.3.1. - Invero, com'e' noto, il canone fondamentale che deve
guidare l'operatore giuridico nella delicata operazione di
interpretazione di un testo legislativo e' quello letterale,
coordinato e completato dall'indagine sull'intenzione del
legislatore: l'art. 12 delle disposizioni sulla legge in generale
dispone, infatti, al primo comma che «nell'applicare la legge non si
puo' ad essa attribuire altro senso se non quello fatto palese dal
significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e
dall'intenzione del legislatore».
L'interprete, dunque, per applicare ad un caso concreto una certa
norma deve svolgere una duplice operazione: con la prima deve
accertare il contenuto della disposizione da applicare, secondo il
significato delle parole che la compongono (elemento oggettivo); con
la seconda, poi, deve appurare l'intenzione del legislatore (elemento
soggettivo), verificando cioe' quale fosse la finalita' che il
legislatore si proponeva e se essa si rinviene nelle espressioni
letterali usate.
Per una corretta operazione di interpretazione nessuno di tali
elementi (oggettivo e soggettivo) puo' mancare, perche'
l'interpretazione di una norma fondata esclusivamente sul dato
letterale renderebbe incomprensibile la ratio della norma stessa,
impedendole concretamente di conseguire le finalita' che l'hanno
giustificata; una interpretazione fondata esclusivamente sulla
intenzione del legislatore, oltre a frustare l'affidamento che la
norma e' capace di ingenerare (e di cui l'interprete non puo' non
farsi carico), potrebbe pregiudicare i suoi stessi fondamentali
caratteri di generalita' ed astrattezza.
Ad avviso della sezione, poi, la necessita' che l'operazione
interpretativa sia condotta in modo corretto e nel rispetto dei
canoni indicati dall'art. 12 delle disposizioni sulla legge in
generale e' tanto piu' sentita quando essa provenga dal giudice,
atteso che l'interpretazione da questi datane, ultra ovvero contra
l'intenzione del legislatore, potrebbe configurare una violazione del
principio della separazione dei poteri che rappresenta il fondamento
dell'attuale ordinamento democratico: l'ammissibilita' di una
interpretazione conforme a Costituzione (tra le varie opzioni che, in
un caso concreto, possono ricollegarsi ad una specifica norma e
quindi indipendentemente dall'applicazione dello stringente criterio
letterale ovvero dall'apparentemente contraria intenzione del
legislativo, e cio' al fine di evitare la dichiarazione di
incostituzionalita' della norma stessa), lungi dal contraddire quanto
fin qui osservato, lo conferma in quanto, secondo la giurisprudenza
del giudice delle leggi, deve ritenersi, in via di principio, che
l'intenzione del legislatore non possa essere in contrasto con i
principi costituzionali (e solo quando sia stato appurato che di una
norma non e' possibile fornire alcuna interpretazione conforme alla
Costituzione, solo allora si potra' giungere all'annullamento della
stessa).
Per completezza, poi, deve ricordarsi che non puo' negarsi al
legislatore il potere di porre norme retroattive che precisino il
significato di norme preesistenti ovvero che impongano una delle
possibili varianti di senso del testo originario, fermo restando che,
in tali casi, poiche' il principio della irretroattivita' della legge
non ha fondamento costituzionale, salvo il caso della legge penale,
il problema da risolvere non riguarda la natura interpretativa o meno
della legge, quanto piuttosto i limiti dei suoi effetti retroattivi
in relazione ai principi di ragionevolezza o ad altri valori
costituzionalmente protetti e garantiti (da ultimo, Corte
costituzionale 4 agosto 2003, n. 291).
II.3.2. - Alla luce di tali osservazioni la sezione e'
dell'avviso che sulla base del significato proprio delle parole
contenute nell'art. 10, comma 9, della legge 13 agosto 1998, n. 16, e
dell'effettiva intenzione del legislatore, autenticamente
interpretato dal secondo comma dell'art. 77 della successiva legge 11
agosto 2001, n. 10, non puo' ragionevolmente dubitarsi che lo scopo
delle ricordate disposizioni era proprio quello di rendere validi ed
efficaci i piani che i Consorzi per le aree di sviluppo industriale
avevano gia' elaborato anche da tempo e che, dunque, fossero
suscettibili di immediata attuazione.
Proprio tale ultima circostanza, cioe' l'immediata attuabilita'
delle previsioni dei piani consortili, per un verso, giustifica e
sorregge l'espressione non tecnica usata dal legislatore che, come
ricordato, parla di «piani esistenti» e, per altro verso, impedisce
l'individuazione di qualsiasi lasso di tempo entro il quale
individuare la eventuale scadenza dei piani consortili al fine di
legittimare la loro proroga legislativa: in realta' la voluntas del
legislatore e' stata - evidentemente - quella di «prorogare»
(impropriamente ovvero di far rivivere) tutti i piani approvati, in
qualsiasi tempo scaduti: cio' del resto ben puo' giustificarsi in
considerazione del fatto che la legge 13 agosto 1998, n. 16,
costituisce il primo intervento normativo regionale nell'ambito di
una materia cosi' delicata qual e' quella dei consorzi per le aree di
sviluppo industriale (sul punto e' sufficiente richiamare l'art. 1
della legge stessa).
E' appena il caso di osservare, del resto, che l'ardita tesi
sostenuta dai primi giudici, lungi dall'essere ancorata ad un qualche
dato positivo (non e' stato fatto alcun richiamo neppure ad eventuali
lavori preparatori), piuttosto che costituire espressione di una
interpretazione della norma conforme a Costituzione, finisce in
concreto per comportare una disapplicazione della legge in questione,
in quanto incostituzionale, sostituendo inammissibilmente nella
regolazione di un caso concreto la volonta' del giudicante a quella
del legislatore.
Il motivo di gravame in esame deve pertanto considerarsi
meritevole di accoglimento, essendo sicuramente applicabile al caso
di specie la normativa contenuta nel comma 9 dell'art. 10 della legge
regionale 13 agosto 1998, n. 16, come autenticamente interpretato dal
secondo comma dell'art. 77 della legge 11 agosto 2001, n. 10, con la
conseguenza della piena efficacia ovvero della rinnovata vigenza del
piano regolatore consortile del Consorzio per l'area di sviluppo
industriale di Caserta, approvato una prima volta con decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri in data 16 gennaio 1978 e
successivamente, a seguito di un ampliamento territoriale dello
stesso, con decreto del 28 luglio 1970.
II.4. - Tale circostanza impone alla sezione di deliberare,
d'ufficio, la questione di legittimita' costituzionale della
ricordata normativa regionale (timidamente delineata, senza alcuna
specifica argomentazione al riguardo, dal ricorrente in primo grado
con riferimento agli articoli 3, 24, 97, 101, 104 e 113 della
Costituzione) con riferimento agli articoli 3, 42, terzo comma, e 97
della Costituzione in relazione all'ammissibilita' di una cosiffatta
compressione del diritto di proprieta', che puo' essere sussunta
nell'ipotesi della reiterazione dei vincoli espropriativi.
Infatti, com'e' stato gia' in precedenza rimarcato, poiche' per
effetto delle disposizioni contenute nel comma 9 dell'art. 10 della
legge regionale 13 agosto 1998, n. 16, come autenticamente
interpretato dal secondo comma dell'art. 77 della legge 11 agosto
2001, n. 10, all'originario piano regolatore del Consorzio per l'area
di sviluppo industriale di Caserta, approvato originariamente con
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 16 gennaio 1968
e successivamente, a seguito dell'ampliamento dell'area interessata
con l'estensione all'agglomerato di Aversa Nord e di Caserta Sud per
le zone di San Marco e Marcianise (la cui validita', come accennato
in precedenza, era da tempo scaduta), e' stata conferita una nuova
ulteriore vigenza di un triennio dall'entrata in vigore della legge
13 agosto 1998, n. 16, il diritto di proprieta' degli originari
ricorrenti e' stato nuovamente compresso, atteso che le aree di loro
proprieta' sono state nuovamente vincolate e assoggettate a
procedimenti espropriativi per la realizzazione, in particolare,
della «Filiera del sistema moda e servizi collegati».
II.4.1. - Al riguardo, premesso che, com'e' noto, ai sensi
dell'art. 42, terzo comma, della Costituzione, la proprieta' privata
puo' essere, nei casi preveduti dalla legge, e salvo indennizzo,
espropriata per motivi di interesse generale, deve rammentarsi che
l'art. 53 del d.P.R. 6 marzo 1978, n. 218, stabilisce che le opere
comprese nei piani regolatori delle aree e dei nuclei di sviluppo
industriale sono considerate di pubblica utilita', urgenti ed
indifferibili, con la conseguenza, per un verso, che l'approvazione
dei predetti piani regolatori comporta la valutazione di preminenza
dell'interesse pubblico su quello privato dispone e, per altro verso,
che i terreni compresi in tali strumenti sono sottoposti ad evidenti
vincoli espropriativi.
Pertanto, la questione che la sezione deve deliberare consiste
nello stabilire se la normativa regionale, disponendo automaticamente
e senza alcun incombente, istruttorio e/o procedimentale in capo ai
consorzi per le aree di sviluppo industriale, la proroga dei piani
regolatori consortili esistenti, anche se medio tempore scaduti,
abbia o meno violato il principio della temporaneita' dei vincoli
espropriativi, nonche' l'obbligo della puntuale motivazione in caso
di reiterazione e quello di prevedere il giusto indennizzo.
La Corte costituzionale con la sentenza n. 179 del 20 maggio 1999
ha espressamente affermato, al riguardo, che la reiterazione dei
vincoli decaduti (preordinati all'espropriazione o con carattere
sostanzialmente espropriativi) ovvero la loro proroga in via
legislativa non costituiscono fenomeni per cio' solo inammissibili
dal punto di vista costituzionale, potendo, in concreto sussistere,
ragioni giustificative, accertate attraverso la opportuna e motivata
valutazione procedimentale dell'amministrazione competente ovvero
apprezzate dalla discrezionalita' del legislatore entro i limiti
della non irragionevolezza e della non arbitrarieta'.
Sempre secondo il giudice delle leggi, devono, invece,
considerarsi inammissibili dal punto di vista costituzionale le
reiterazioni dei vincoli espropriativi nei casi di proroga sine die o
all'infinito (nel senso cioe' della reiterazione di proroghe a tempo
indeterminato che si aggiungano le une alle altre), ovvero quando il
limite temporale di efficacia delle disposte reiterazioni e'
indeterminato, cioe' non sia certo, preciso e sicuro e quindi sia
sostanzialmente irragionevole, sempreche' ovviamente non sia stato
previsto l'indennizzo (oltre il periodo tollerabile di durata del
vincolo stesso).
In altri termini, il giudice delle leggi ha ammesso che la mera
scadenza dei vincoli preordinati all'espropriazione contenuti in uno
strumento di pianificazione urbanistica non priva l'amministrazione
competente alla realizzazione di progetti o interventi relativi ad
esigenze generali (in funzione dei quali e' previsto il piano
regolatore stesso) del potere di reiterazione degli stessi, ove
persistano (ovvero sopravvengano anche) situazioni che ne impongano
la realizzazione anche se per finalita' diverse da quelle originarie,
sempreche' tuttavia la predetta reiterazione sia puntualmente
motivata circa la necessita' e l'attualita' di acquisire la
proprieta' privata (da valutare sulla base di una apposita
istruttoria procedimentale da cui emerga la prevalenza dell'interesse
pubblico rispetto a quello privato da sacrificare) e sia
contemporaneamente previsto anche la corresponsione del giusto
indennizzo al cittadino sacrificato.
Con successiva pronuncia n. 411 del 18 dicembre 2001 la Corte
costituzionale, proprio alla stregua degli enunciati principi, ha
dichiarato l'illegittimita' costituzionale dell'art. 52 del d.P.R. 6
marzo 1978, n. 218, proprio nella parte in cui consente
all'Amministrazione di reiterare i vincoli scaduti, preordinati
all'espropriazione o che comportino l'inedificabilita', senza
previsione di indennizzo.
II.4.2. - Cio' precisato, la sezione e' dell'avviso che nel caso
di specie, i delineati presupposti, idonei a rendere compatibili con
le previsioni costituzionali la reiterazione dei vincoli
espropriativi scaduti, non sussistano.
Invero, come si e' gia' avuto modo di evidenziare, il comma 9,
dell'art. 10, della legge regionale della Campania 13 agosto 1998,
n. 16, nell'ambito della regolamentazione dell'efficacia dei piani
dei consorzi delle aree di sviluppo industriale e dei nuclei
industriali, fissata in via generale in dieci anni, ha stabilito sic
et simpliciter che «la validita' dei piani esistenti e' prorogata per
tre anni dalla data di entrata in vigore».
Pur a volersi ammettere, che con riferimento a tale singola
disposizione (autenticamente interpretata dall'art. 77 della legge 11
agosto 2001, n. 10, nel senso che la predetta proroga di validita' si
applica a tutti i piani esistenti, anche se medio tempore scaduti,
cosi' ricomprendendovi anche quello che costituisce oggetto del
gravame in esame), la legge in esame possa essere considerata come
una legge provvedimento (sulla cui compatibilita' con la
Costituzione, da ultimo anche C.d.S., sez. IV, 11 marzo 2003,
n. 1321), cio' non toglie che in concreto essa manchi di qualsiasi
elemento volto a provare l'effettivo svolgimento di una puntuale
procedura di valutazione degli interessi pubblici e privati in gioco
in relazione alla necessita' ed all'attualita' da parte della
pubblica amministrazione di disporre della proprieta' privata per
realizzare un progetto di interesse generale, difettando altresi'
della conseguente adeguata motivazione; manca inoltre qualsiasi
previsione di indennizzo per la ulteriore compressione delle facolta'
di godimento del diritto di proprieta'.
Ne' i delineati presupposti possono in qualche modo ricavarsi
aliunde ovvero dal contesto normativo in cui si collocano le due
disposizioni in esame; ne' risultano dai lavori preparatori, di cui
non vi e' traccia.
Al contrario, la proroga generalizzata di tutti i piani esistenti
porta ad escludere una valutazione analitica delle esigenze che
possano giustificare la proroga dei singoli piani.
Non puo' ragionevolmente dubitarsi, sotto tale profilo, che la
richiamata normativa ha cosi' comportato una inammissibile
reiterazione dei vincoli espropriativi scaduti, assoggettando
ingiustificatamente, in palese contrasto delle previsioni contenute
nell'art. 42, terzo comma, della Costituzione, le aree rientranti nel
piano regolatore dell'area di sviluppo industriale di Caserta (tra
cui quelle della originaria ricorrente), approvato una prima volta
con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 16 gennaio
1968 e poi, a seguito di un ampliamento dell'estensione territoriale
dell'area consortile, con decreto del 28 luglio 1970, ad un ulteriore
vincolo espropriativo, senza che siano state accertate e evidenziate
le ragioni di pubblico interesse che giustificavano il perdurante
sacrificio della proprieta' privata e senza alcuna previsione di
indennizzo.
Risultano, altresi', violati, ad avviso della sezione, anche i
principi di ragionevolezza, cui deve attenersi intrinsecamente la
discrezionalita' del legislatore, nonche' i principi di legalita' e
di buon andamento, cui deve ispirare, ai sensi dell'art. 97 della
Costituzione, l'azione amministrativa.
Invero, come si e' gia' avuto modo di evidenziare, la normativa
in esame proroga automaticamente e indiscriminatamente qualsiasi
piano regolatore dei consorzi per le aree di sviluppo industriale per
il fatto della sua semplice esistenza, indipendentemente dal fatto
che essi siano eventualmente gia' scaduti e per di piu'
indipendentemente dal momento in cui essi siano gia' venuti a
scadenza.
E' noto, al riguardo, che la proroga di un provvedimento
amministrativo, quale provvedimento di secondo grado, accede
necessariamente ad un precedente provvedimento esistente e efficace,
incidendo proprio sulla sua efficacia: la previsione della cui
legittimita' si dubita, appare pertanto evidentemente irrazionale,
rappresentando una vera e propria contraddizione in termini, la
proroga di un provvedimento non piu' efficace.
In realta', utilizzando in modo distorto lo strumento
dell'interpretazione autentica di una propria precedente norma
legislativa, il legislatore regionale, con disposizione innovativa (e
non meramente interpretativo) ha sostanzialmente «riadottato» un
precedente atto amministrativo, che aveva definitivamente esaurito il
suo periodo di efficacia ed era quindi del tutto incapace di produrre
propri effetti giuridici, conferendogli una nuova efficacia (con
effetto retroattivo) attraverso una ficitio iuris (cioe'
l'interpretazione di una norma giuridica che poteva logicamente e
razionalmente riguardare solo i piani validi ed efficaci al momento
della entrata in vigore della legge 13 agosto 1998, n. 16): tutto
cio' al di fuori delle norme procedimentali che ne disciplinavano
l'emanazione e dunque in patente violazione dell'art. 97 della
Costituzione.
Cio' senza contare che altrettanto irragionevolmente, in
stridente contrasto con il principio di uguaglianza sostanziale
sancito dall'art. 3, comma 2, della Costituzione, la riadozione o la
rinnovata efficacia attribuita al piano regolatore dell'area di
sviluppo industriale di Caserta e' avvenuta ad oltre venti anni dalla
sua originaria scadenza, senza che sia stata svolta alcuna
valutazione sulla necessita' dell'intervento pubblico da realizzare
in relazione al sacrificio imposto al privato.
II.4.3. - Sotto i delineati profili la sezione e' dell'avviso che
la questione di legittimita' costituzionale della piu' volte
ricordata normativa, di cui al comma 9, dell'art. 10, della legge
regionale della Campania 13 agosto 1998, n. 16, autenticamente
interpretata dall'art. 77, della successiva legge regionale 11 agosto
2001, n. 10, sia effettivamente non manifestamente infondata.
Non puo' dubitarsi, poi, della sua rilevanza atteso che, come
emerge dall'esposizione fin qui svolta, la sua applicazione e'
decisiva ai fini della decisione della controversia in esame.
III. - Deve essere disposta la rimessione degli atti alla Corte
costituzionale per la decisione della predetta questione di
legittimita' costituzionale.
P. Q. M.
Visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, dichiara
rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 10, comma 9, della legge regionale della
Campania 13 agosto 1998, n. 16, e dell'art. 77, comma 2, della legge
regionale della Campania 11 agosto 2001, n. 10, e, per l'effetto,
sospende il giudizio e dispone la immediata trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale.
Ordina che a cura della segreteria la presente ordinanza sia
notificata alle parti in giudizio, al Presidente del Consiglio dei
ministri, ai Presidenti del Senato e della Camera, nonche' al
presidente della giunta regionale della Campania e al presidente del
consiglio regionale della Campania.
Cosi' deciso in Roma, addi' 25 novembre 2003.
Il Presidente: Riccio
L'estensore: Saltelli
05XC0567