N. 7 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 3 febbraio 2006
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 3 febbraio 2006 (della regione siciliana) Porti e aeroporti civili - Disposizioni in materia di diritti aeroportuali - Modifica della precedente disciplina - Determinazione dei diritti aeroportuali, sulla base di criteri stabiliti dal CIPE, con decreti ministeriali distinti per singoli aeroporti - Introduzione di un meccanismo di calcolo per la determinazione dei diritti, nonche' la variazione annuale massima ad essi applicabile in base a contratti di programma tra l'ENAC e il gestore aeroportuale - Individuazione dei criteri di valutazione per la determinazione della misura iniziale dei diritti e l'obiettivo di recupero della produttivita' assegnato - Soppressione della maggiorazione del 50% dei diritti aeroportuali sui voli notturni - Riduzione dei canoni di concessione demaniale dovuti dai gestori allo Stato del 75% fino alla data di introduzione del nuovo sistema di determinazione dei diritti aeroportuali - Ulteriore riduzione del 10% dei diritti aeroportuali per i gestori non dotati di contabilita' analitica - Prevista determinazione con successivi decreti ministeriali delle nuove misure dei diritti aeroportuali - Ricorso della Regione Siciliana - Denunciato contrasto con la ripartizione delle competenze legislative tra Stato e Regione Siciliana in materia di trasporti - Lesione della competenza statutaria in materia di «comunicazioni e trasporti regionali di qualsiasi genere» - Invasione della competenza regionale in materia di porti e aeroporti - Dedotta disciplina statale completa, autoapplicativa, dettagliata, puntuale e non di principio - Mancata evidenziazione dei presupposti che giustificano la c.d. «chiamata in sussidiarieta» dell'Amministrazione statale - Lesione del principio di autonomia finanziaria per l'aggravio di bilancio delle societa' siciliane di gestione aeroportuale a capitale partecipato dagli Enti locali territoriali - Mancata intesa con le Regioni - Violazione del principio di sussidiarieta' e adeguatezza - Violazione del principio di autonomia finanziaria - Indebito uso del potere regolamentare in materia non riservata allo Stato - Violazione del principio di leale collaborazione. - Decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203, artt. 11-nonies, comma 1, 11-decies, commi 1 e 2, convertito, con modificazioni, nella legge 2 dicembre 2005, n. 248. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, 118 e 119; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; Statuto della Regione Siciliana, artt. 17, lett. a), 20, 36 e 37; decreto del Presidente della Repubblica 17 dicembre 1953, n. 1113, artt. 1 e 4.(GU n.8 del 22-2-2006 )
Ricorso della Regione Siciliana, nella persona del suo presidente pro tempore on.le Salvatore Cuffaro, autorizzato a costituirsi in giudizio innanzi codesta ecc.ma Corte con deliberazione della giunta regionale (deliberazione n. 6 del 9 gennaio 2006), rappresentato e difeso, giusta procura a margine del presente atto, dall'avv. Francesco Castaldi e dall'avv. prof. Giovanni Pitruzzella, ed elettivamente domiciliato presso l'Ufficio della Regione Siciliana in Roma, via Marghera n. 36. Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore, domiciliato per la carica in Roma, presso gli Uffici della Presidenza del Consiglio dei ministri, Palazzo Chigi, e difeso dall'Avvocatura dello Stato. Fatto Con d.l. 17 ottobre 2005, n. 211, il legislatore statale prevedeva l'introduzione di «Misure urgenti per il raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica e disposizioni in materia aeroportuale». Il suddetto decreto non era successivamente convertito in legge entro il termine decadenziale di sessanta giorni dalla sua pubblicazione e, tuttavia, gli artt. 7, comma 1, lett. a) e b), 8, commi 1 e 2, e 10, comma 2, dello stesso erano testualmente riprodotti negli artt. 11-nonies, 11-decies, 11-duodecies, recepiti dal seguente d.l. 30 settembre 2005, n. 203, il quale, invece, era convertito con legge 2 dicembre 2005, n. 248, rubricata appunto «Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 30 settembre urgenti in materia tributaria e finanziaria» (allegato alla finanziaria 2006). In particolare, l'art. 11-nonies, rubricato «Razionalizzazione e incremento dell'efficienza del settore dei gestori aeroportuali», al comma 1 prevede - quale modificazione della legge 24 dicembre 1993, n. 537 - che «la misura dei diritti aeroportuali di cui alla legge 5 maggio 1976, n. 324, e' determinata per i singoli aeroporti, sulla base di criteri stabiliti dal CIPE, con decreti del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze. Con i medesimi decreti viene altresi' fissata, per un periodo predeterminato, comunque compreso tra tre e cinque anni, la variazione massima annuale applicabile ai medesimi diritti aeroportuali. La variazione e' determinata prendendo a riferimento il tasso di inflazione programmato, l'obiettivo di recupero della produttivita' assegnato al gestore aeroportuale, la remunerazione del capitale investito, gli ammortamenti dei nuovi investimenti realizzati con capitale proprio o di credito, che sono stabiliti in contratti di programma stipulati tra l'Ente nazionale per l'aviazione civile (ENAC) e il gestore aeroportuale, approvati dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze», precisando che «la misura iniziale dei diritti e l'obiettivo di recupero della produttivita' assegnato vengono determinati tenendo conto: a) di un sistema di contabilita' analitica, certificato da societa' di revisione contabile, che consenta l'individuazione dei ricavi e dei costi di competenza afferenti a ciascuno dei servizi, regolamentati e non regolamentati, quali lo svolgimento di attivita' commerciali, offerti sul sedime aeroportuale; b) del livello qualitativo e quantitativo dei servizi offerti; c) delle esigenze di recupero dei costi, in base a criteri di efficienza e di sviluppo delle strutture aeroportuali; d) dell'effettivo conseguimento degli obiettivi di tutela ambientale; e) di una quota non inferiore al 50 per cento del margine conseguito dal gestore aeroportuale in relazione allo svolgimento nell'ambito del sedime aeroportuale di attivita' non regolamentate». Nello stesso articolo il legislatore statale stabilisce poi che «e' soppressa la maggiorazione del 50 per cento dei diritti aeroportuali applicata nei casi di approdo o partenza nelle ore notturne, di cui alla legge 5 maggio 1976, n. 324. Il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, puo' definire norme semplificative, rispetto a quelle previste al comma 10, per la determinazione dei diritti aeroportuali per gli aeroporti aventi un traffico inferiore a 600.000 unita' di carico, ciascuna equivalente ad un passeggero o cento chili di merce o di posta». Ai commi 1 e 2 del successivo art. 11-decies, rubricato «Competitivita' del sistema aeroportuale» e' sancito infine come «al fine di incrementare la competitivita' e razionalizzare il sistema del trasporto aereo nazionale, i canoni di concessione demaniale, istituiti dal decreto-legge 28 giugno 1995, n. 251, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 1995, n. 351, sono ridotti del 75 per cento fino alla data di introduzione del sistema di determinazione dei diritti aeroportuali di cui all'art. 11-nonies del presente decreto [...] Fino alla determinazione dei diritti aeroportuali di cui alla legge 5 maggio 1976, n. 324, secondo le modalita' previste nel comma 10 dell'art. 10 della legge 24 dicembre 1993, n. 537, come sostituito dall'art. 11-nonies del presente decreto, la misura dei diritti aeroportuali attualmente in vigore e' ridotta in misura pari all'importo della riduzione dei canoni demaniali di cui al comma 1 del presente articolo. Detta misura e' ulteriormente ridotta del 10 per cento per i gestori che non adottano un sistema di contabilita' analitica, certificato da societa' di revisione contabile, che consenta l'individuazione, per tutti i servizi offerti, dei ricavi e dei costi di competenza afferenti a ciascun singolo servizio». Tanto premesso in fatto, le su richiamate disposizioni di legge meritano censura per le seguenti ragioni. D i r i t t o Mediante la disciplina normativa in oggetto, il legislatore statale ha provveduto a regolare alcuni specifici ambiti relativi alla gestione del settore aeroportuale. In primo luogo (art. 11-nonies, Razionalizzazione e incremento dell'efficienza del settore dei gestori aeroportuali) questi ha indicato che la misura dei diritti aeroportuali nonche' la variazione annuale massima loro applicabile, sono entrambe determinate «per i singoli aeroporti, sulla base di criteri stabiliti dal CIPE, con decreti del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze», precisando sulla base di quali (analitici) criteri di valutazione dovra' essere determinata, altresi', «la misura iniziale dei diritti e l'obiettivo di recupero della produttivita' assegnato» (cfr. lett. a)-e) art. 11-nonies, comma 1) e sopprimendo, comunque, «la maggiorazione del 50 per cento dei diritti aeroportuali applicata nei casi di approdo o partenza nelle ore notturne, di cui alla legge 5 maggio 1976, n. 324». Mediante le suddette norme, in effetti, il legislatore statale ha provveduto a stabilire i criteri per la quantificazione dei diritti aeroportuali, da determinarsi da parte del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti di concerto con il Ministero dell'economia e delle finanze con decreti distinti per singoli aeroporti ed in base ai richiamati parametri, contestualmente sopprimendo la maggiorazione del 50% prevista per approdi o partenze nelle ore notturne. In secondo luogo (art. 11-decies, competitivita' del sistema aeroportuale) - quale naturale articolazione delle previsioni di dettaglio di cui alla su richiamata disciplina - questi ha provveduto altresi', «al fine di incrementare la competitivita' e razionalizzare il sistema del trasporto aereo nazionale», a ridurre i canoni di concessione demaniale (istituiti dal decreto-legge 28 giugno 1995, n. 251, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 1995, n. 351) «del 75% fino alla data di introduzione del sistema di determinazione dei diritti aeroportuali di cui all'art. 11-nonies, del presente decreto». Comunque «fino alla determinazione dei diritti aeroportuali di cui alla legge 5 maggio 1976, n. 324, secondo le modalita' previste nel comma 10 dell'art. 10 della legge 24 dicembre 1993, n. 537, come sostituito dall'art. 11-nonies del presente decreto» la misura dei diritti aeroportuali e' ridotta in misura pari all'importo della riduzione dei canoni demaniali di cui al comma 1 dello stesso articolo, nonche' ulteriormente ridotta del 10% «per i gestori che non adottano un sistema di contabilita' analitica, certificato da societa' di revisione contabile, che consenta l'individuazione, per tutti i servizi offerti, dei ricavi e dei costi di competenza afferenti a ciascun singolo servizio». Laddove tali norme (art. 11-nonies, comma 1; art. 11-decies, commi 1 e 2) siano ricondotte - cosi' come appare appropriato - alla materia «porti ed aeroporti civili» (cfr. art. 117 Cost., terzo comma, ovvero anche comunicazioni e trasporti regionali di qualsiasi genere» (cfr art. 17 dello Statuto regionale siciliano), esse risultano in evidente contrasto con la ripartizione delle competenze legislative fra lo Stato e la Regione Siciliana, come deducibile appunto dai citati articoli 117 Cost. e 17 dello Statuto regionale siciliano e, dunque, meritevoli di censura - in quanto lesive della potesta' legislativa regionale - perlomeno sotto un duplice ordine di motivazioni. M o t i v i I) Violazione dell'art. 17, lett. a) e dell'art. 20 dello statuto regionale sicliano e degli artt. 1 e 4 del d.P.R. 17 dicembre 1953, n. 1113, recante «Norme di attuazione dello statuto della Regione Siciliana in materia di comunicazione e trasporti e successive modificazioni ed integrazioni». Quanto al primo profilo e' opportuno osservare, in effetti, come alla lett. a) dell'art. 17 dello statuto regionale siciliano la materia «comunicazioni e trasporti regionali di qualsiasi genere» sia fatta rientrare fra quelle per le quali «entro i limiti dei principi ed interessi generali cui si informa la legislazione dello Stato, l'Assemblea regionale puo', al fine di soddisfare alle condizioni particolari ed agli interessi propri della regione, emanare leggi, anche relative all'organizzazione dei servizi», precisando altresi' che «il presidente e gli assessori regionali [...] svolgono nella regione le funzioni esecutive ed amministrative concernenti le materie di cui [all'articolo] 17». A cio' si aggiunga come siano le stesse norme di attuazione dello statuto regionale siciliano (d.P.R. 17 dicembre 1953, n. 1113 e successive modificazioni ed integrazioni) ad assegnare alla Regione «le attribuzioni degli organi centrali e periferici dello Stato nelle materie concernenti le comunicazioni ed i trasporti di qualsiasi genere» (art. 1) nonche' ad elencare i servizi di trasporto di interesse regionale, fra i quali sono compresi «i servizi di trasporto aereo ed elicotteristico che si svolgano esclusivamente nell'ambito della regione» (art. 4, comma 3, lett. b). Sul punto cfr. altresi' l'art. 1 del d.lgs. 11 settembre 2000, n. 296, ai sensi del quale «la regione siciliana esercita, nell'ambito del proprio territorio, tutte le attribuzioni degli organi centrali e periferici dello Stato nelle materie concernenti le comunicazioni e i trasporti regionali di qualsiasi genere»). Tanto premesso, appare di tutta evidenza come la suesposta normativa statale si ponga in contrasto con la riserva di competenza legislativa in materia, fissata dallo Statuto regionale. La disciplina contenuta negli articoli 11-nonies e decies - come fatto altresi' palese dalle relative rubricazioni - infatti ha inequivocabilmente ad oggetto disposizioni relative alla materia del trasporto aereo tout court - ancorche' non strettamente attinenti al «trasporto» quanto, piuttosto, alla «razionalizzazione» della gestione aeroportuale - poiche' introduce una dettagliata normativa in tema di diritti aeroportuali, la misura dei quali sarebbe determinata in relazione ad una serie di parametri che riguardano direttamente, invece, tanto la gestione dei singoli aeroporti (cfr. art. 11-nonies, comma 1, lett. b), c), d), ai sensi dei quali la misura dei suddetti diritti e' determinata tenendo conto anche del livello qualitativo e quantitativo dei servizi offerti; delle esigenze di recupero dei costi, in base a criteri di efficienza e di sviluppo delle strutture aeroportuali; dell'effettivo conseguimento degli obiettivi di tutela ambientale), quanto il transito degli aeromobili (cfr. art. 11-decies, «al fine di [...] razionalizzare il sistema del trasporto aereo nazionale»). In tal senso sia la determinazione della misura dei diritti aeroportuali e delle relative modalita' di calcolo (ivi compresa la soppressione della maggiorazione per il transito notturno) sia la riduzione dei canoni di concessione demaniale non puo' che ritenersi materia riservata alla potesta' legislativa regionale, in quanto ricompresa nell'ambito della piu' ampia competenza in tema di trasporti. Per tal motivo la richiamata normativa statale (artt. 11-nonies, comma 1, e 11-decies, commi 1 e 2) deve ritenersi costituzionalmente illegittima poiche' in contrasto con gli artt. 17, lett. a), e 20 dello statuto regionale siciliano, nonche' con gli artt. 1 e 4 del d.P.R. 17 dicembre 1953, n. 1113 «Norme di attuazione dello statuto della Regione Siciliana in materia di comunicazioni e trasporti e successive modificazioni ed integrazioni») e, conseguentemente, annullata. II) Violazione degli artt. 117, comma 3, 118, 119 Cost., dell'art. 10, legge Cost. 3/2001 e degli artt. 36 e 37 dello statuto regionale siciliano. Ai sensi dell'art. 117 Cost., comma 3, «sono materie di legislazione concorrente quelle relative a: [...] porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di navigazione; [...] Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potesta' legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato». Attesa l'inconfutabile appartenenza della disciplina normativa in oggetto (artt. 11-nonies, comma 1, e 11-decies, commi 1 e 2) alla materia del trasporto aereo tout court ovvero della gestione aeroportuale - come peraltro palesato dalla stessa intestazione: Razionalizzazione e incremento dell'efficienza del settore dei gestori aeroportuali e Competitivita' del sistema aeroportuale - non par dubbio che essa debba essere fatta ricadere nell'alveo della potesta' legislativa concorrente fra lo Stato e le Regioni, giusta la richiamata previsione costituzionale e nei sensi dalla stessa evidenziati. Laddove, infatti, il legislatore si trovi a dover disciplinare una materia tra quelle espressamente indicate dall'art. 117 Cost., comma 3, come appartenenti alla concorrente potesta' del legislatore statale e di quello regionale, e' pacifica interpretazione dell'ultimo inciso del suddetto articolo che il primo debba limitarsi alla sola individuazione dei principi generali e fondamentali della materia, atteso che la disciplina di dettaglio spettera' invece alla competenza del secondo. In particolare, la citata previsione costituzionale provvede ad indicare quali limiti incontra il legislatore statale, innanzi ai quali arrestare la propria attivita' normativa ed oltre i quali quest'ultima entrerebbe in aperto conflitto con quella del legislatore regionale, nella formulazione di disposizioni di legge che abbiano riguardo ad una materia riservata alla c.d. «legislazione concorrente». Tali limiti sono identificabili appunto nei «principi fondamentali», intesi quali minimo comune denominatore rispetto alla regolamentazione dei diversi settori dell'ordinamento giuridico (individuati dal comma 3 dell'art. 117 Cost.) la cui disciplina di dettaglio e' invece riservata a ciascuno dei legislatori regionali, in ragione delle diverse specificita' territoriali da costoro evidenziate. Nella fattispecie in esame, appare evidente tuttavia come il contenuto della normativa statale si ponga ben aldila' dei suddetti limiti di principio, introducendo invece una disciplina dettagliata e particolareggiata delle modalita' di calcolo e rideterminazione dei diritti aeroportuali (cfr. art. 11-nonies, comma 1, lett. a) e) contemplando, altresi', «la variazione massima annuale applicabile ai medesimi diritti aeroportuali [...] determinata prendendo a riferimento il tasso di inflazione programmato, l'obiettivo di recupero della produttivita' assegnato al gestore aeroportuale, la remunerazione del capitale investito, gli ammortamenti dei nuovi investimenti realizzati con capitale proprio o di credito». In ogni caso tali norme non possono considerarsi alla stregua di «principi fondamentali» della materia, apertamente invadendo l'ambito di competenza legislativa invece riservata al legislatore regionale ex art. 117 Cost., comma 3. Si consideri, inoltre, come l'art. 11-nonies, comma 1, riservi a «contratti di programma stipulati tra l'Ente nazionale per l'aviazione civile (ENAC) e il gestore aeroportuale, approvati dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze» la suddetta variazione massima annuale dei diritti aeroportuali e che questi ultimi sono, comunque, determinati «per i singoli aeroporti, sulla base di criteri stabiliti dal CIPE, con decreti del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze», nonche' come l'art. 11-decies, commi 1 e 2, preveda in favore del «Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze» la definizione di «norme semplificative, rispetto a quelle previste al comma 10, per la determinazione dei diritti aeroportuali per gli aeroporti aventi un traffico inferiore a 600.000 unita' di carico, ciascuna equivalente ad un passeggero o cento chili di merce o di posta». Cio' in assenza di un qualsivoglia coinvolgimento della Regione Siciliana e, quindi, in aperto contrasto con i principi di sussidiarieta' ed adeguatezza cui e' informato l'art. 118 Cost., rispetto al parallelismo tra competenza legislativa e competenza amministrativa, ormai oggetto di un consolidato indirizzo giurisprudenziale di codesta ecc.ma Corte. Sotto altro profilo, l'art. 119 Cost., commi 1 e 4, e gli artt. 36 e 37 dello statuto siciliano, garantiscono l'autonomia finanziaria della regione e degli enti locali, definendone i confini rispetto alla introduzione dei c.d. «principi di coordinamento della finanza pubblica» la cui competenza e' rimessa, ai sensi dell'art. 117 Cost, comma 3, al legislatore statale. La normativa in oggetto (artt. 11-nonies, comma 1, e 11-decies, commi 1 e 2), introducendo un sistema di rideterminazione e calcolo dei diritti aeroportuali e, soprattutto, prevedendo la soppressione della maggiorazione del 50% dei suddetti diritti per il transito notturno nonche' la riduzione del 75% dei canoni di concessione demaniale, comporta un grave nocumento ai bilanci delle societa' siciliane di gestione aeroportuale. Tale aggravio per i bilanci delle suddette societa' indirettamente si ripercuote sugli Enti locali, atteso che le stesse sono societa' a capitale partecipato dagli Enti locali territoriali. Per tal motivo, la previsione di una disciplina normativa statale in materia comporta la lesione del suddetto principio di autonomia finanziaria, i nuovi criteri di calcolo dei diritti ed il taglio della maggiorazione per il transito notturno - norme, giova ricordare, introdotte senza alcuna previa intesa con la regione - ridondando pesantemente, ancorche' in via indiretta, sui bilanci degli Enti locali territoriali. Giova peraltro ricordare, infine, come l'art. 10 della legge cost. 3/2001 stabilisce come «le disposizioni [...] si applicano anche alle regioni a statuto speciale [...] solo per le parti in cui prevedono forme di autonomia piu' ampie rispetto a quelle gia' attribuite», il che implica comunque che il combinato disposto di tale norma con i gia' citati artt. 17 e 20 dello statuto siciliano consente al legislatore regionale una piu' ampia autonomia normativa anche rispetto alle eventuali limitazioni «di principio» imposte (ex art. 117 Cost., comma 3) dal legislatore statale. Per tal motivo la richiamata normativa statale (artt. 11- nonies, comma 1, e 11-decies, commi 1 e 2) deve ritenersi costituzionalmente illegittima poiche' in contrasto con gli artt. 117 Cost., comma 3, 118 Cost., 119 Cost., 36 e 37 statuto siciliano e con l'art. 10, legge cost. 3/2001. III) Violazione del principio di leale collaborazione. In ossequio alle norme richiamate (artt. 17, lett. a), e 20 dello Statuto regionale siciliano artt. 1 e 4 del d.P.R. 17 dicembre 1953, n. 1113) il legislatore statale, nel disciplinare le modalita' di determinazione dei diritti aeroportuali e delle tariffe di concessione demaniale, anche sul territorio regionale, con le modalita' dei successivi decreti da emanarsi da parte delle sole autorita' statali (Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze) in una materia riservata alla competenza concorrente della regione, comunque avrebbe dovuto agire d'intesa con la stessa, in ossequio al principio di leale collaborazione nei termini in cui esso e' espresso nella costante giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte. Anche per tal motivo si chiede l'annullamento della normativa statale in oggetto.
P. Q. M. Voglia codesta ecc.ma Corte costituzionale: dichiarare costituzionalmente illegittimi per contrasto con gli artt. 17, lett. a), 20, 36 e 37 dello statuto regionale siciliano, con gli artt. 1 e 4 del d.P.R. 17 dicembre 1953, n. 1113, con gli artt. 117, comma 3, 118 Cost., 119 Cost. e con l'art. 10, legge cost. 3/2001, gli artt. 11-nonies, comma 1, e 11-decies, commi 1 e 2, della legge 2 dicembre 2005, n. 248; annullare conseguentemente le relative disposizioni delle legge statale impugnata. Roma-Palermo, addi' 26 gennaio 2006 Avv. Francesco Castaldi - Prof. Avv. Giovanni Pitruzzella 06C0089