N. 6 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 12 aprile 2006
Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 12 aprile 2006 (della Regione autonoma Valle d'Aosta) Servizio militare - Servizio civile nazionale - Accreditamento degli enti di servizio civile nazionale - Circolare della Presidenza del Consiglio dei ministri, Ufficio nazionale per il servizio civile - Generale divieto di iscrizione delle Regioni e delle Province autonome agli albi nazionale regionali e provinciali - Consentita iscrizione delle Regioni a statuto speciale e delle Province autonome al solo fine di presentare progetti nelle materie, negli ambiti e nei servizi di loro competenza ai sensi dei relativi statuti e norme di attuazione, con esclusione di ogni partecipazione all'attivita' esecutiva dei progetti - Ricorso della Regione Autonoma Valle d'Aosta - Denunciata violazione delle competenze costituzionalmente garantite, lesione del principio di leale collaborazione, contrasto con il quadro legislativo e costituzionale in materia di servizio civile, lesione dei principi di solidarieta', di eguaglianza, di buon andamento della pubblica amministrazione, del dovere di difesa della Patria - Richiesta di dichiarazione di non spettanza allo Stato della potesta' in contestazione, nonche' di annullamento dell'atto impugnato. - Circolare Presidenza del Consiglio dei ministri - Ufficio Nazionale per il servizio civile 2 febbraio 2006, in particolare, punto 2, paragrafo 3. - Costituzione, artt. 2, 3, 5, 52, 97, 114, 116, 117 e 118; Statuto speciale della Regione autonoma Valle d'Aosta, artt. 2, 3 e 4; d.lgs. 5 aprile 2002, n. 77, artt. 2, 5 e 6; legge 6 marzo 2001, n. 64, artt. 1 e 3.(GU n.24 del 14-6-2006 )
Ricorso della Regione autonoma Valle d'Aosta, in persona del presidente pro tempore della giunta regionale, rappresentata e difesa, come da delega a margine del presente atto ed in virtu' di deliberazione di giunta regionale n. 752 del 18 marzo 2006, dall'avv. prof. Giuseppe Franco Ferrari, ed elettivamente domiciliata presso il suo studio in Roma, via Di Ripetta n. 142; Contro il Presidente del Consiglio dei ministri, a seguito e per l'effetto della circolare della Presidenza del Consiglio dei ministri - Ufficio nazionale per il servizio civile del 2 febbraio 2006, portante «Norme sull'accreditamento degli enti di servizio civile nazionale», con particolare riguardo al punto 2, paragrafo 3. F a t t o Con legge n. 64/2001, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 68 del 22 marzo 2001, sono state introdotte nell'ordinamento disposizioni relative alla istituzione del Servizio civile nazionale, al fine di consentire di concorrere, in alternativa al servizio militare obbligatorio, alla difesa della Patria, con mezzi ed attivita' non militari; di favorire la realizzazione dei principi costituzionali di solidarieta' sociale; di promuovere la solidarieta' e la cooperazione, a livello nazionale ed internazionale, con particolare riguardo alla tutela dei diritti sociali, ai servizi alla persona ed alla educazione alla pace fra i popoli; di partecipare alla salvaguardia e tutela del patrimonio della Nazione, con particolare riguardo ai settori ambientale, anche sotto l'aspetto dell'agricoltura in zona di montagna, forestale, storico-artistico, culturale e della protezione civile; di contribuire alla formazione civica, sociale, culturale e professionale dei giovani mediante attivita' svolte anche in enti ed amministrazioni operanti all'estero (art. 1, lett. a)-e), legge n. 64/2001). Con l'art. 2 di tale legge e' stata conferita al Governo delega ad emanare uno o piu' decreti legislativi aventi ad oggetto l'individuazione dei soggetti ammessi a prestare volontariamente servizio civile, la definizione delle modalita' di accesso a detto servizio, la durata del servizio stesso - in relazione alle differenti tipologie di progetti di impiego - e i correlati trattamenti giuridici ed economici, nel rispetto dei principi di cui al citato art. 1 e secondo criteri guida di cui al comma 3, del medesimo art. 2. Il legislatore ha provveduto gia' in sede di legge di delegazione a definire i requisiti che gli enti e le organizzazioni private che intendono presentare progetti per il servizio civile volontario devono possedere, ossia l'assenza di scopo di lucro, la capacita' organizzativa e la possibilita' di impiego in rapporto al servizio civile volontario, la corrispondenza tra i propri fini istituzionali e le finalita' di cui all'art. 1 citato, e lo svolgimento di un'attivita' continuativa da almeno tre anni (art. 3, legge n. 64/2001). In attuazione di siffatta delegazione, il Governo ha proceduto ad adottare il d.lgs. n. 77/2002 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 99 del 29 aprile 2002), recante «Disciplina del servizio civile nazionale a norma dell'art. 2, della legge 6 marzo 2001, n. 64». L'art. 2, d.lgs. n. 77/2002, nel prevedere che l'Ufficio nazionale per il servizio civile sia l'organo deputato a curare l'organizzazione, l'attuazione e lo svolgimento del servizio civile nazionale, nonche' la programmazione, l'indirizzo, il coordinamento ed il controllo, elaborando le direttive ed individuando gli obiettivi degli interventi per il servizio civile su scala nazionale, ha attribuito alle Regioni ed alle Province autonome di Trento e Bolzano «l'attuazione degli interventi di servizio civile secondo le rispettive competenze». Il decreto legislativo in esame, poi, ha specificato che presso l'Ufficio nazionale per il servizio civile e' tenuto l'albo nazionale degli enti di servizio civile, cui e' data la facolta' di iscrizione agli enti e alle organizzazione in possesso dei requisiti enucleati all'art. 3, legge n. 64/2001, succitato (art. 5, comma 1, d.lgs. n. 77/2002). Contestualmente e' stata prevista l'istituzione da parte delle Regioni e delle Province autonome di Trento e Bolzano di albi, rispettivamente su scala regionale e provinciale, ai quali e' consentita l'iscrizione a soggetti in possesso dei requisiti di cui al comma 1, svolgenti attivita' esclusivamente in ambito regionale e provinciale (art. 5, comma 2, d.lgs. n. 77/2002), prevedendo che, sino alla istituzione di siffatti albi, gli enti e le organizzazioni de quibus siano temporaneamente iscritti nel registro nazionale di cui al comma 1, al solo fine di consentire la presentazione dei progetti (art. 5, comma 3, d.lgs. n. 77/2002). Il monitoraggio, il controllo e la verifica dell'attuazione dei predetti progetti e' stata attribuita, nell'ambito delle rispettive competenze, all'Ufficio nazionale e alle Regioni ed alle Province autonome di Trento e Bolzano (art. 6, comma 6, d.lgs. n. 77/2002). Al fine di dare attuazione al d.lgs. n. 77/2002, tra l'Ufficio nazionale per il servizio civile e le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano e' intervenuto un primo protocollo di intesa, destinato ad essere discusso nella riunione della Conferenza Stato-regioni del 26 gennaio 2006, finalizzato ad individuare una serie di disposizioni di maggiore dettaglio e di portata attuativa, prevedendo, tra l'altro, la modifica della circolare UNSC/10/11/2003, n. 53529/I.I, nel senso di escludere «i soggetti coinvolti nell'attuazione del S.C.N. (Ufficio, regioni, province autonome), non potendo rivestire contemporaneamente il ruolo di controllori e controllati», dalla gestione «di progetti di SCN». La Regione autonoma Valle D'Aosta, in data 24 gennaio 2006, ha inoltrato alle competenti autorita' centrali proprie osservazioni sul protocollo predetto, rilevando che «la previsione di cui all'art. 5, comma secondo, del [medesimo] appare lesiva delle prerogative regionali in genere e non solamente delle regioni a statuto speciale e delle province autonome. Oltre a non trovare alcun fondamento normativo nel d.lgs. n. 77 del 2002, che dovrebbe rappresentare la fonte primaria del protocollo stesso, risulta giuridicamente non appropriata, in quanto se per l'amministrazione statale mostra di operare correttamente una distinzione fra l'ufficio competente per materia (l'Ufficio nazionale per il servizio civile) e le altre strutture dell'amministrazione statale, per le quali non vi e' preclusione alla gestione di progetti di SNC, non altrettanto ammette per regioni e province autonome, per le quali la preclusione, cosi' come formulata, non e' limitata all'Ufficio competente per materia ma riferita all'ente in generale». La regione ha rappresentato altresi' che «la formulazione del secondo comma dell'art. 5 non tiene in considerazione la peculiarita' degli ordinamenti della Regione autonoma Valle d'Aosta e delle Province autonome di Trento e Bolzano che, negli ambiti di intervento del servizio civile nazionale, esercitano direttamente le competenze svolte nelle regioni a statuto ordinario dalle amministrazioni dello Stato, dalle province o da enti e organizzazioni terzi», sottolineando come la norma cosi' formulata necessitasse di una disposizione di coordinamento con i suddetti ordinamenti, «diretta a consentire anche nelle regioni a statuto speciale e nelle province autonome la piena attuazione del servizio civile cosi' come previsto dalla legge n. 64/2001 e dal d.lgs. n. 77/2002». Preso atto della richiesta di stralcio del citato art. 5 dal protocollo di intesa in parola, in sede di Conferenza di servizi Stato-regioni del 26 gennaio 2006, previo assenso del Governo, si e' provveduto a sancire l'intesa sul Protocollo de quo nel testo portante la nuova stesura dell'art. 5, nei termini che seguono: «il criterio da seguire nella prima modifica della circolare [UNSC/10/11/2003, n. 53529/I.I], oltre alle incongruenze rispetto alle previsioni del d.lgs. n. 77, attiene al nuovo ruolo delle regioni nella gestione del SCN». Il senso della modifica e' reso inequivoco dalla premessa dell'intesa, nella quale si specifica che l'intesa medesima viene sancita in sede di Conferenza Stato-regioni: «Considerato che le regioni, nell'odierna seduta di questa Conferenza, hanno espresso il loro avviso favorevole al conseguimento dell'intesa con la richiesta di stralciare il seguente secondo comma dell'art. 5 del Protocollo: "i soggetti coinvolti nell'attuazione del SNC (Ufficio, regioni, province autonome), non potendo rivestire contemporaneamente il ruolo di controllori e controllati, non potranno gestire progetti di SNC", richiesta che e' stata accolta dal Governo» (enfasi aggiunta). Con circolare del 2 febbraio 2006, la Presidenza del Consiglio dei ministri - Ufficio nazionale per il servizio civile, recante «Norme sull'accreditamento degli enti di servizio civile nazionale», e' stato inopinatamente ed illegittimamente disposto che «non possono essere accreditate, essere sede di attuazione di progetto, essere soggetto di accordi di partenariato e iscritte agli albi regionali e provinciali o all'albo nazionale, le stesse regioni o province autonome. Possono essere iscritte all'albo nazionale le regioni a statuto speciale e le province autonome al solo fine di presentare progetti di servizio civile nazionale nelle materie, negli ambiti e nei servizi di loro competenza, ai sensi degli statuti speciali e delle relative norme di attuazione, nei quali, nel restante territorio nazionale, le correlative funzioni sono svolte dalle amministrazioni dello Stato». La circolare impugnata, gravemente lesiva delle competenze costituzionalmente garantite alla Regione autonoma Valle D'Aosta, esorbita dalla sfera di competenze dello Stato per i seguenti motivi di D i r i t t o 1. - Violazione degli artt. 2, 3, 5, 52, 97, 114, 116, 117 e 118 Cost., nonche' degli artt. 2, 3 e 4, legge cost. n. 4/1948, con riferimento agli artt. 2, 5 e 6, d.lgs. n. 77/2002 e agli artt. 1 e 3, legge n. 64/2001, anche alla luce della giurisprudenza costituzionale. Il sistema delineato dal legislatore statale tanto in sede di legge delega, quanto in sede di adozione del decreto legislativo n. 77/2002 appare evidentemente ispirato al principio di leale collaborazione tra enti parimenti costituitivi della Repubblica (art. 114, comma 1, Cost.). Da diverse fonti, infatti, si apprende come la circostanza per cui in materia di «difesa e forze armate» la competenza legislativa esclusiva sia di matrice statale (art. 117, comma 2, lett. d), Cost.) non comporti l'attrazione nell'ambito della medesima potesta' di tutti gli aspetti dell'attivita' svolta dai giovani in sede di servizio civile. L'art. 2, comma 2, d.lgs. n. 77/2002, esplicitamente prevede che «le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano curano l'attuazione degli interventi di servizio civile secondo le rispettive competenze». Di analogo tenore e' poi l'art. 6, comma 6, d.lgs. n. 77/2002, in virtu' del quale «l'Ufficio nazionale e le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano curano, nell'ambito delle rispettive competenze, il monitoraggio, il controllo e la verifica dell'attuazione dei progetti» di servizio civile. Il ruolo attribuito alle regioni dal legislatore statale appare tutt'altro che recessivo, essendo anzi caratterizzato da un'evidente componente partecipativa. D'altro canto diversamente non potrebbe essere, posto che, al di fuori dei profili organizzativi e procedurali del servizio, e' innegabile che la concreta esplicazione del servizio stesso vada ad impingere in svariati ambiti, quali, ad esempio, l'assistenza sociale e sanitaria, la protezione civile, la valorizzazione dei beni culturali ed ambientali e la promozione ed organizzazione di attivita' culturali, la tutela dell'ambiente, l'istruzione, facendo del «servizio civile nazionale [...] un valore trasversale, sicche' allo Stato spetterebbero solo le determinazioni organizzative meritevoli di disciplina uniforme su tutto il territorio nazionale. Il servizio civile nazionale, piu' che una materia, costituirebbe una peculiare modalita' organizzativa, una particolare forma di realizzazione di specifiche attivita' (assistenza sociale, sanitaria, tutela dell'ambiente, protezione civile, ecc.) che generalmente rientrano nelle materie di competenza delle regioni e delle province autonome. Onde le competenze di queste ultime e quella dello Stato in materia di servizio civile nazionale si intrecciano, non si elidono» (Corte cost. n. 431/2005; Corte cost. n. 228/2004). Questa intersezione risulta, in generale, dall'indicazione delle finalita' del servizio civile nazionale contenuta nell'art. 1, legge n. 64/2001, il quale attribuisce al servizio civile le finalita' di favorire la realizzazione dei principi costituzionali di solidarieta' sociale, con particolare riguardo alla tutela dei diritti sociali, ai servizi alla persona; di partecipare alla salvaguardia e tutela del patrimonio della Nazione, con particolare riguardo ai settori ambientale, anche sotto l'aspetto dell'agricoltura in zona di montagna, forestale, storico-artistico, culturale e della protezione civile; di contribuire alla formazione civica, sociale, culturale e professionale dei giovani (art. 1, lett. a)-e), legge n. 64/2001). All'interno della disciplina giuridica generale del servizio civile, spettano alla regione la disciplina e l'attuazione delle concrete attivita' nelle quali il servizio si realizza, in quanto esse rientrano in ambiti materiali di competenza regionale. Nella specie, come rilevato, «l'esigenza di assicurare la partecipazione dei livelli di governo coinvolti attraverso strumenti di leale collaborazione o, comunque, attraverso adeguati meccanismi di cooperazione per l'esercizio concreto delle funzioni amministrative allocate in capo agli organi centrali, e' comunque soddisfatta proprio attraverso l'attribuzione alla cura delle Regioni e delle Province autonome di Trento e di Bolzano, secondo le rispettive competenze, dell'attuazione degli interventi di servizio civile. E', inoltre, evidente che, nelle ipotesi in cui lo svolgimento delle attivita' di servizio civile ricada entro ambiti di competenza delle Regioni o delle Province autonome di Trento e di Bolzano, l'esercizio delle funzioni spettanti, rispettivamente allo Stato ed ai suddetti Enti, dovra' improntarsi al rispetto del principio della leale collaborazione tra enti parimenti costitutivi della Repubblica» (Corte cost. n. 228/2004). Quindi, in applicazione dei principi di sussidiarieta', differenziazione ed adeguatezza di cui all'art. 118 Cost. e del principio di leale collaborazione, del favor per il valore dell'autonomia di cui all'art. 5 Cost., nonche' alla luce del panorama legislativo di riferimento che, come dimostrato, assegna alle regioni un ruolo di fattiva collaborazione negli ambiti tradizionalmente di competenza delle medesime, la circolare ministeriale de qua avrebbe dovuto garantire le prerogative regionali in materia di servizio civile, inteso quale «valore trasversale», in modo da renderne effettiva la partecipazione alla concreta attuazione del servizio nelle sue molteplici estrinsecazioni. Lo Statuto speciale per la Regione Valle D'Aosta, approvato con legge cost. n. 4/1948, all'art. 4, stabilisce che la regione esercita le funzioni amministrative nelle materie nelle quali ha potesta' legislativa, a norma degli artt. 2 e 3, legge costituzionale n. 4/1948, tra cui rientrano la materia dell'agricoltura e foreste (art. 2, lett. d), legge costituzionale n. 4/1948), del turismo e della tutela del paesaggio (art. 2, lett. o), legge costituzionale n. 4/1948), delle biblioteche e musei di enti locali (art. 2, lett. q), legge costituzionale n. 4/1948), dell'istruzione (art. 3, lett. g), legge costituzionale n. 4/1948), dell'assistenza e beneficenza pubblica (art. 3, lett. i), legge costituzionale n. 4/1948), delle antichita' e belle arti (art. 3, lett. k), legge costituzionale n. 4/1948). In materia di agricoltura, turismo, assistenza e istruzione si invoca peraltro, a norma dell'art. 10, legge costituzionale n. 3/2001, l'art. 117 (quarto e, per quanto riguarda l'istruzione, terzo comma) Cost., che, in tali materie, prevede forme di autonomia piu' ampie rispetto a quelle gia' attribuite alla ricorrente dallo Statuto. La circolare di cui in epigrafe, nel disporre che non possono essere accreditate, essere sede di attuazione di progetto, essere soggetto di accordi di partenariato e iscritte agli albi regionali e provinciali o all'albo nazionale, le stesse regioni o province autonome, limitando l'iscrizione delle regioni a statuto speciale e delle province autonome al solo fine di presentare progetti di servizio civile nazionale nelle materie, negli ambiti e nei servizi di loro competenza ai sensi degli statuti speciali e delle relative norme di attuazione, nei quali, nel restante territorio nazionale, le correlative funzioni sono svolte dalle amministrazioni dello Stato, palesemente viola le disposizioni ed i principi costituzionali di cui sopra. Piu' in particolare, il divieto di iscrizione delle regioni, nonche' delle province autonome, agli albi, non solo nazionali, ma anche regionali e provinciali - salva la limitata deroga sopra descritta -, degli enti di servizio civile evidentemente esclude in radice la possibilita' per la regione di partecipare all'attivita' esecutiva dei progetti di servizio civile, in totale spregio della ratio sottesa ai principi costituzionali enucleati dagli artt. 5, 114 e 117, secondo comma, lett. d), Cost., da individuarsi, alla luce della richiamata giurisprudenza costituzionale, nella chiara volonta' del legislatore costituzionale di garantire uno stretto collegamento tra il soggetto deputato all'intervento e la realta' di riferimento, ben recepiti invece dal legislatore nazionale. Quest'ultimo infatti, con la legge n. 64/2001 ed il relativo d.lgs. n. 77/2002, ha introdotto una disciplina che prevede l'accesso delle regioni all'accreditamento ed all'iscrizione agli albi suddetti, consentendo l'attivazione delle stesse nello svolgimento concreto del servizio civile nelle sue diverse estrinsecazioni, nell'ambito, per quanto riguarda la ricorrente, delle numerose competenze ad essa attribuite dalle disposizioni statutarie e costituzionali sopra indicate, che l'impugnata circolare, nel capoverso censurato (punto 2, paragrafo 3), apertamente viola. L'art. 5, commi 1 e 2, d.lgs. n. 77/2002, dispone che presupposto per l'iscrizione agli albi nazionale, provinciale e regionale e' il possesso dei requisiti previsti dall'art. 3, legge n. 64/2001, ossia l'assenza di scopo di lucro, la capacita' organizzativa e la possibilita' di impiego in rapporto al servizio civile volontario, la corrispondenza tra i propri fini istituzionali e le finalita' di cui all'art. 1 citato, e lo svolgimento di un'attivita' continuativa da almeno tre anni. Ora, la regione come soggetto istituzionale a carattere e finalita' pubblicistiche senza dubbio possiede i requisiti per accedere all'accreditamento e all'iscrizione negli albi in discorso, requisiti indispensabili, come gia' rilevato, per poter partecipare all'attuazione degli interventi in materia di servizio civile. L'ingiustificata ed irragionevole pretermissione delle regioni dal novero dei soggetti a cio' abilitati, non fondata su principi legislativi di riferimento ne', tanto meno, ammissibile alla luce dei principi posti dalla Costituzione, integra una palese violazione altresi' dell'art. 3, nonche' dell'art. 2, Cost., in quanto escludere dalla possibilita' di partecipare alla concreta erogazione dei servizi in cui si articola il servizio civile un soggetto in possesso di tutti i requisiti legislativamente previsti, nonche' della facolta' di instaurare un contatto diretto ed efficace con la collettivita' di riferimento, necessariamente danneggia il destinatario finale del servizio civile stesso, arrivando a svuotare di significato le presprizioni normative che lo disciplinano (cfr. in particolare, art. 1, legge n. 64/2001), con evidenti ricadute anche in termini di efficienza e buon andamento dell'agire amministrativo (cfr. art. 97 Cost.). Ne' idonea a sanare la stortura descritta e ad escludere i dubbi di illegittimita' costituzionale della disciplina in esame appare la circostanza che la circolare in epigrafe, al punto 2, paragrafo 3, consenta alle regioni a statuto speciale l'iscrizione agli albi de quibus ai soli fini della presentazione di progetti di servizio civile, nelle materie e negli ambiti di rispettiva competenza ai sensi degli statuti speciali e delle relative norme di attuazione, nei quali, nel restante territorio nazionale, le correlative funzioni sono svolte dalle amministrazioni dello Stato, in quanto tali regioni sono comunque escluse dalla fase attuativa vera e propria, dove maggiormente sono sentite le esigenze di contatto con la realta' di riferimento. L'art. 5, comma 3, d.lgs. n. 77/2002, prevede un'ipotesi di iscrizione condizionata sotto il profilo teleologico, ma limita l'efficacia di tale prescrizione alla sola fase transitoria, necessaria alla istituzione degli albi di cui al comma 2 del medesimo articolo, ossia quelli provinciali e regionali, non smentendo, ma, anzi, confermando, le osservazioni sopra esposte circa l'incongruenza e la illegittimita' della circolare all'origine del presente conflitto. 2. - Ancora sulla violazione degli artt. 2, 3, 5, 52, 97, 114, 116, 117 e 118 Cost., nonche' degli artt. 2, 3 e 4, legge costituzionale n. 4/1948, con riferimento agli artt. 2 e 6, d.lgs. n. 77/2002, agli artt. 1 e 3, legge n. 64/2001, sotto ulteriori profili. La difesa della Patria, come gia' chiarito da codesta ecc.ma Corte in precedenti occasioni (Corte cost., n. 431/2005; Corte cost., n. 228/2004; Corte cost., n. 164/1985), «ha un'estensione piu' ampia dell'obbligo di prestare servizio militare. [...] Infatti il servizio militare ha una sua autonomia concettuale ed istituzionale rispetto al dovere ex art. 52, primo comma, della Costituzione che puo' essere adempiuto anche attraverso adeguate attivita' di impegno sociale non armato») (Corte cost., n. 228/2004). Il d.lgs. n. 77/2002, recependo correttamente lo spirito del disposto costituzionale, considera il servizio civile nazionale quale modalita' operativa concorrente ed alternativa alla difesa dello Stato, con mezzi non militari (art. 1, comma 1, d.lgs. n. 77/2002): «la suddetta ricostruzione si riflette sulla individuazione del titolo costituzionale di legittimazione all'intervento statale che, con specifico riferimento al d.lgs. n. 77 del 2002, puo' essere rinvenuto nell'art. 117, secondo comma, lett. d), della Costituzione, che riserva alla legislazione esclusiva dello Stato non solo la materia "forze armate" ma anche la "difesa". Quest'ultima previsione deve essere letta alla luce delle evoluzioni normative e giurisprudenziali che gia' avevano consentito di ritenere che "la difesa della Patria" non si risolvesse soltanto in attivita' finalizzate a contrastare e prevenire una aggressione esterna, potendo comprendere anche attivita' di impegno sociale non armato (sentenza n. 164 del 1985). Accanto alla difesa "militare", che e' solo una forma di difesa della Patria, puo' dunque ben collocarsi un'altra forma di difesa, per cosi' dire "civile", che si traduce nella prestazione dei gia' evocati comportamenti di impegno sociale non armato. La riserva allo Stato della competenza a disciplinare il servizio civile nazionale, forma di adempimento del dovere di difesa della Patria, non comporta pero' che ogni aspetto dell'attivita' dei cittadini che svolgono detto servizio ricada nella competenza statale. Vi rientrano certamente gli aspetti organizzativi e procedurali del servizio. Questo, in concreto, comporta lo svolgimento di attivita' che investono i piu' diversi ambiti materiali, come l'assistenza sociale, la tutela dell'ambiente, la protezione civile: che, per gli aspetti di rilevanza pubblicistica, restano soggette alla disciplina dettata dall'ente rispettivamente competente, e dunque, se del caso, alla legislazione regionale o alla normativa degli enti locali, fatte salve le sole specificita' direttamente connesse alla struttura organizzativa del servizio e alle regole previste per l'accesso» (Corte cost., n. 228/2004). Tali specificita', tuttavia, non giustificano certo l'estromissione dalla fase esecutiva di un ente come la regione in base all'assunto paradossale, sotteso alla circolare impugnata, per cui la titolarita' di funzioni di controllo e vigilanza precluderebbe, nel settore delle attivita' interessate dal servizio civile, qualsiasi ruolo attivo della regione medesima. «Inoltre, nell'esercizio delle funzioni amministrative spettanti agli organi centrali deve essere garantita la partecipazione degli altri livelli di governo coinvolti, attraverso strumenti di leale collaborazione o, comunque, attraverso strumenti di cooperazione. A questo del resto provvede lo stesso decreto legislativo n. 77 del 2002, che attribuisce alla cura delle regioni e delle province autonome, secondo le rispettive competenze, l'attuazione degli interventi di servizio civile» (Corte cost., n. 431/2005, cit.). Posta l'inevitabile sovrapposizione di ambiti di diversa competenza in sede di concreta esecuzione delle prestazioni di servizio civile, che, come visto, possono avere ad oggetto settori tradizionalmente rientranti nella competenza regionale, in via concorrente od esclusiva, «rientra nei poteri delle regioni e delle province autonome orientare [...] lo sviluppo delle iniziative attinenti al servizio civile nazionale da svolgersi sul territorio regionale o provinciale in senso conforme alle linee di indirizzo seguite dalle stesse nei vari settori interessati dall'attuazione dei progetti, purche' non in contrasto con gli indirizzi e le caratteristiche risultanti dalla normativa statale, come pure stabilire ordini di priorita' e criteri ulteriori, ma specificativi di quelli nazionali, cui attenersi nell'approvazione dei progetti, vigilando sull'attuazione degli stessi» (Corte cost., n. 431/2005, cit.). D'altro canto, in conformita' alle esigenze di collegamento con la realta' di riferimento ed alle istanze di autonomia e decentramento di cui agli artt. 5 e 118 Cost., ben evidenziate da codesta ecc.ma Corte nella giurisprudenza richiamata, il d.lgs. n. 77/2002, all'art. 6, comma 6, attribuisce a regioni e province autonome «nell'ambito delle rispettive competenze, il monitoraggio, il controllo e la verifica dell'attuazione dei progetti», cio' che non esclude certo un coinvolgimento di organi ed uffici regionali nella fase attuativa. Il panorama legislativo in cui va ad inserirsi la circolare sottoposta a sindacato di legittimita' costituzionale e' dunque perfettamente in linea con i principi che ispirano il Titolo V della Parte II della Costituzione, nel senso di garantire, conformemente alle esigenze unitarie che accompagnano l'espletamento del servizio civile in termini di organizzazione e procedure generali, che siano rispettate le competenze interessate nella concreta esecuzione delle prestazioni che rientrano nel «servizio civile». Solo in tal modo, infatti, puo' essere garantito il perseguimento «dell'ampia finalita' di realizzazione del principio di solidarieta' espresso dall'art. 2 della Costituzione» (Corte cost., n. 431/2005, cit.). Il coinvolgimento di organi di Governo diversi da quelli centrali nell'esercizio delle funzioni amministrative relative al servizio civile e' quindi assicurato, nell'ambito del d.lgs. n. 77/2002, attraverso una pluralita' di strumenti, tra i quali vanno in particolare annoverati il conferimento alle regioni ed alle province autonome della cura dell'attuazione degli interventi di servizio civile secondo le rispettive competenze (art. 2, comma 2), la previsione del potere delle regioni e delle province autonome di esaminare ed approvare i progetti presentati dagli enti ed organizzazioni che svolgono attivita' nell'ambito delle competenze regionali o provinciali sul loro territorio (art. 6, comma 5), l'attribuzione anche alle regioni e alle province autonome del potere di curare nell'ambito delle rispettive competenze il monitoraggio, il controllo e la verifica dell'attuazione dei progetti (art. 6, comma 6) (Corte cost., n. 431/2005, cit.). Il decreto legislativo in esame, quindi, ripropone un disegno di servizio civile che, pur facendo capo allo Stato per gli aspetti necessitanti di un coordinamento unitario, valorizza il ruolo delle regioni, assegnando ad esse l'attuazione degli interventi, secondo le materie di rispettiva competenza. La circolare impugnata si pone in aperto contrasto con il delineato quadro legislativo e costituzionale, precludendo alla ricorrente di esercitare il ruolo attuativo ad essa riconosciuto dal sistema di riferimento: alla stessa, infatti, oltre ad essere preclusa l'iscrizione agli albi degli enti che svolgono attivita' di servizio civile, e' altresi' impedito l'accesso all'accreditamento, ed e' inoltre escluso che la medesima possa essere sede di attuazione di progetto o soggetto di accordi di partenariato. E cio', va ribadito, in palese violazione, altresi', del principio di leale collaborazione, in considerazione del diretto contrasto con l'intesa sancita in sede di Conferenza Stato-regioni in data 26 gennaio 2006, basata sulla seguente, gia' richiamata, fondamentale premessa: «Considerato che le regioni, nell'odierna seduta di questa Conferenza, hanno espresso il loro avviso favorevole al conseguimento dell'intesa con la richiesta di stralciare il seguente secondo comma dell'art. 5 del Protocollo: "i soggetti coinvolti nell'attuazione del SNC (Ufficio, regioni, province autonome), non potendo rivestire contemporaneamente il ruolo di controllori e controllati, non potranno gestire progetti di SNC", richiesta che e' stata accolta dal Governo» (enfasi aggiunta). Che con atto amministrativo statale si possa porre nel nulla quanto convenuto in sede di Conferenza Stato-regioni, quindi nella sede prioritariamente deputata all'attuazione del fondamentale principio di leale collaborazione, e' stato ancora di recente escluso da codesta ecc.ma Corte, la quale, tra l'altro, ha chiarito quanto segue: «Una delle sedi piu' qualificate per l'elaborazione di regole destinate ad integrare il parametro della leale collaborazione e' attualmente il sistema delle Conferenze Stato-regioni ed autonomie locali. Al suo interno si sviluppa il confronto tra i due grandi sistemi ordinamentali della Repubblica, in esito al quale si individuano soluzioni concordate di questioni controverse» (Corte cost., sent. n. 31/2006). Ora, se si considera che nella sede di attuazione di progetto si identifica l'unita' operativa di base dell'ente deputato all'espletamento del servizio civile nelle sue molteplici estrinsecazioni - quindi il soggetto che, a contatto con la collettivita' di riferimento, maggiormente influisce sulle concrete modalita' di prestazione del servizio de quo - e che l'accordo di partenariato costituisce lo strumento attraverso il quale un ente privo di accreditamento affida ad un ente capofila accreditato la presentazione e la gestione per suo conto di progetti di servizio civile nazionale, si comprende facilmente come il ruolo di soggetto attuativo che spetta alle regioni innanzi tutto in forza del disposto costituzionale, nonche' del quadro legislativo nazionale che di tali principi costituzionali costituisce diretto riflesso, sia totalmente frustrato dalla disciplina oggetto di censura. In particolare, le conseguenze dell'applicazione della circolare impugnata in termini di compressione delle competenze regionali appaiono con palmare evidenza avendo riguardo allo strumento specifico degli accordi di partenariato. La circolare 2 febbraio 2006, infatti, nel disporre che le regioni, e le province autonome, non possano essere soggetto di accordi di tale contenuto, esclude in radice ogni possibilita' della regione di partecipare attivamente all'attuazione di progetti di servizio civile, anche nell'ipotesi in cui siffatti progetti afferissero a materie di propria competenza ed avessero diretto collegamento con il territorio di riferimento: essa, infatti, non solo non potra' essere soggetto «attivo» di partenariato, in quanto dalla stessa circolare privata della possibilita' di accreditarsi, ma nemmeno soggetto «passivo», poiche' esclusa dall'accesso a tale strumento alternativo di realizzazione, seppur indiretta e mediata, dei progetti in discorso, che consentirebbe alla stessa di delegare la gestione di propri progetti a soggetti dotati del titolo necessario. Nessuna funzione attuativa residua, quindi, in capo alle regioni a seguito dell'emanazione della circolare impugnata, in contrasto con la valorizzazione del ruolo regionale derivante sia dall'art. 116 Cost. e dal quadro statutario, sia dalle disposizioni del Titolo V della Costituzione introdotte con legge cost. n. 3/2001, per le parti in cui prevedono forme di autonomia piu' ampie rispetto a quelle gia' attribuite alla ricorrente dallo statuto speciale. La circolare censurata viola peraltro anche principi cardine del sistema costituzionale, quali, l'art. 2 e l'art. 3 della Costituzione: ingiustificatamente estromettendo le regioni, e le province autonome, dall'attuazione dei progetti di servizio civile, concreta una evidente discriminazione in danno delle medesime rispetto ad altri soggetti che, in presenza delle stesse condizioni (in quanto in possesso dei requisiti di accreditamento di cui all'art. 3, legge n. 64/2001), sono ammessi all'attivita' predetta, ledendo, per il tramite di tale pretermissione, altresi' la posizione dei destinatari degli interventi, posto che solo adeguatamente valorizzando il ruolo delle regioni puo' essere garantito il perseguimento «dell'ampia finalita' di realizzazione del principio di solidarieta' espresso dall'art. 2 della Costituzione» (Corte cost., n. 431/2005, cit.). La lesione dell'ulteriore e connesso principio di buon andamento dell'attivita' amministrativa di cui all'art. 97 Cost. appare di immediata percezione, ove si consideri che l'esercizio di attivita' amministrative di contenuto attuativo sono interdette a soggetti che sarebbero, invece, perfettamente idonei, per le caratteristiche che sono ad essi proprie (natura e finalita' istituzionalmente pubblicistiche, disponibilita' di mezzi e strumenti, collegamento con il territorio e la collettivita' di riferimento) a dare alle stesse efficiente ed efficace esecuzione. La circolare censurata, peraltro, dimostra di avere frainteso la portata stessa della materia di cui all'art. 117, comma 2, lett. d), Cost., procedendo ad un indebito appiattimento della medesima su una definizione, peraltro non soddisfacente, del dovere di difesa della Patria di cui all'art. 52 Cost., che, come codesta ecc.ma Corte ha avuto modo di chiarire in diverse occasioni, non consiste «soltanto in attivita' finalizzate a contrastare e prevenire una aggressione esterna, potendo comprendere anche attivita' di impegno sociale non armato» (Corte cost., n. 164/1985, cit.; Corte cost., n. 228/2004, in Giur. Cost., cit.). La circostanza per cui alla difesa «militare» in senso proprio puo' affiancarsi una diversa forma di difesa «civile» implica che «la riserva allo Stato della competenza a disciplinare il servizio civile nazionale, forma di adempimento del dovere di difesa della Patria, non comporta [...] che ogni aspetto dell'attivita' dei cittadini che svolgono detto servizio ricada nella competenza statale. Vi rientrano certamente gli aspetti organizzativi e procedurali del servizio. Questo, in concreto, comporta lo svolgimento di attivita' che investono i piu' diversi ambiti materiali, come l'assistenza sociale, la tutela dell'ambiente, la protezione civile (Corte cost., n. 228/2004, in Giur. Cost., cit.). La riconducibilita' alla sfera di competenza legislativa regionale di materie quali, ad esempio, l'assistenza sociale (art. 117, comma 4, Cost.), la tutela della salute, la protezione civile, la valorizzazione dei beni culturali ed ambientali e la promozione ed organizzazione di attivita' culturali, l'istruzione (art. 117, comma 3, Cost.), e, in base allo Statuto speciale, la tutela del paesaggio, le biblioteche, l'antichita' e le belle arti (artt. 2 e 3, legge cost. n. 4/1948; art. 116, comma 1, Cost.), nonche' la tutela dell'ambiente, avrebbe dovuto comportare il riconoscimento alle medesime da parte della circolare censurata di un ruolo attivo, che al contrario risulta arbitrariamente escluso. Tale irragionevole esclusione integra, ulteriormente, una palese violazione dell'art. 4, legge cost. n. 4/1948, il quale esplicitamente dispone che la Regione autonoma Valle D'Aosta «esercita le funzioni amministrative sulle materie nelle quali ha potesta' legislativa a norma degli articoli 2 e 3».
P. Q. M. Insiste affinche' codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare che non spetta allo Stato, e per esso alla Presidenza del Consiglio dei ministri, regolare con propria circolare la materia dell'accreditamento degli enti di Servizio civile nazionale escludendo la possibilita' per le regioni di essere accreditate, essere sede di attuazione di progetto, essere soggetto di accordi di partenariato e iscritte agli albi regionali e provinciali o all'albo nazionale, limitando l'iscrizione all'albo nazionale alle sole regioni a statuto speciale ed alle province autonome, al solo fine di presentare progetti di servizio civile nazionale nelle materie, negli ambiti e nei servizi di competenza, ai sensi degli statuti speciali e delle relative norme di attuazione, nei quali, nel restante territorio nazionale, le correlative funzioni sono svolte dalle amministrazioni dello Stato, e per l'effetto annullare la circolare impugnata, in toto o per quanto attiene alle disposizioni indicate in epigrafe. Si allegano i seguenti documenti: 1) Deliberazione di giunta regionale n. 752 del 18 marzo 2006; 2) Circolare della Presidenza del Consiglio dei ministri - Ufficio nazionale per il servizio civile del 2 febbraio 2006 recante «Norme sull'accreditamento degli enti di servizo civile nazionale»; 3) Copia del primo protocollo tra l'Ufficio nazionale per il servizio civile - regioni e province autonome per l'entrata in vigore del d.lgs. n. 77/2002; 4) Osservazioni della Regione autonoma Valle D'Aosta in merito al protocollo tra l'Ufficio nazionale per il servizio civile - regioni e province autonome per l'entrata in vigore del d.lgs. n. 77/2002; 5) Intesa del 26 gennaio 2006 di approvazione del Protocollo tra l'Ufficio nazionale per il servizio civilie - regioni e province autonome per l'entrata in vigore del d.lgs n. 77/2002, di cui alla Conferenza Stato-regioni del 26 gennaio 2006. Roma, addi' 30 marzo 2006 Avv. prof. Giuseppe Franco Ferrari 06C0353