N. 191 SENTENZA 3 - 11 maggio 2006
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Espropriazione per pubblica utilita' - Giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo - Devoluzione delle controversie relative ai comportamenti delle pubbliche amministrazioni e dei soggetti ad esse equiparati, non riconducibili, nemmeno mediatamente, all'esercizio di un pubblico potere - Contrasto con i principi costituzionali sul riparto di giurisdizione - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - D.lgs. 8 giugno 2001, n. 325, art. 53, comma 1, trasfuso nell'art. 53, comma 1, del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327. - Costituzione, artt. 25, 102, comma secondo, e 103.(GU n.20 del 17-5-2006 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: Annibale MARINI; Giudici: Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Romano VACCARELLA, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 53, comma 1, del
decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 325 (Testo unico delle
disposizioni legislative in materia di espropriazione per pubblica
utilita' - Testo B), trasfuso nell'art. 53, comma 1, del decreto del
Presidente della Repubblica 8 giugno 2001, n. 327 (Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione
per pubblica utilita' - Testo A), promossi con ordinanze del
22 ottobre 2004 e del 5 maggio 2005 dal Tribunale amministrativo per
la Calabria sui ricorsi proposti da Marzano Fabrizio ed altri contro
il Ministero dell'interno ed altri e da Care' Ilario contro il Comune
di Nardodipace, iscritte ai numeri 36 e 425 del registro ordinanze
2005 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica numeri 7
e 37, 1ª serie speciale, dell'anno 2005.
Udito nella Camera di consiglio dell'8 marzo 2006 il giudice
relatore Romano Vaccarella.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza del 22 ottobre 2004 (n. 36 del 2005), il
Tribunale amministrativo regionale della Calabria ha sollevato, in
riferimento agli artt. 25 e 102, secondo comma, della Costituzione,
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 53, comma 1, del
d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 (Testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica
utilita' - Testo A), nella parte in cui devolve alla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo «le controversie aventi per
oggetto [...] i comportamenti delle amministrazioni pubbliche e dei
soggetti ad esse equiparati, conseguenti alla applicazione delle
disposizioni del testo unico», segnatamente allorche' detti
comportamenti riguardino progetti la cui dichiarazione di pubblica
utilita', indifferibilita' ed urgenza sia intervenuta prima
dell'entrata in vigore del d.P.R. n. 327 del 2001.
1.1. - Il giudizio, introdotto nell'anno 2000, nel corso del
quale il dubbio e' stato prospettato, ha avuto origine da una causa
intentata dagli eredi del titolare di un fondo, oggetto di accessione
invertita, contro il Ministero dell'interno, l'Ente nazionale per le
strade (ANAS) e il Concordato preventivo IGIEMME, gia' impresa
Grandinetti Michele costruzioni s.n.c. (quest'ultima in qualita' di
concessionaria per l'espropriazione e per l'esecuzione dei lavori),
al fine di ottenere il ristoro dei danni subiti in conseguenza della
perdita della proprieta' di un immobile, che, durante il periodo di
occupazione disposta in vista della realizzazione di un'opera
pubblica, aveva subito una radicale trasformazione, in mancanza di un
valido decreto di esproprio.
1.2. - In punto di rilevanza, osserva il rimettente che il
comma 1 dell'art. 53 del d.P.R. n. 327 del 2001 devolve alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo «le controversie
aventi per oggetto [...] i comportamenti delle amministrazioni
pubbliche e dei soggetti ad esse equiparati, conseguenti alla
applicazione delle disposizioni del testo unico», mentre il
successivo comma 3 mantiene ferma la giurisdizione del giudice
ordinario per le sole controversie riguardanti «la determinazione e
la corresponsione delle indennita' in conseguenza dell'adozione di
atti di natura espropriativa o ablativa».
Rileva quindi come la giurisprudenza, nell'affrontare le
problematiche di diritto transitorio connesse all'entrata in vigore
del testo unico sulle espropriazioni, abbia distinto tra norme di
carattere sostanziale e norme di carattere processuale,
condivisibilmente ritenendo queste ultime, e quindi anche l'art. 53,
applicabili a tutti i giudizi pendenti, pur se introdotti prima
dell'entrata in vigore del testo unico stesso: del resto - rileva il
rimettente - la predetta norma si salda, ad essi sostituendosi, con
l'art. 34, comma 1, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80
(Nuove disposizioni in materia di organizzazione e di rapporti di
lavoro nelle amministrazioni pubbliche, di giurisdizione nelle
controversie di lavoro e di giurisdizione amministrativa, emanate in
attuazione dell'articolo 11, comma 4, della legge 15 marzo 1997,
n. 59), e con l'art. 7, lettera b), della legge 21 luglio 2000,
n. 205 (Disposizioni in materia di giustizia amministrativa), che
gia' attribuivano tali controversie al giudice amministrativo.
L'applicazione del primo comma dell'art. 53 comporta, pertanto, che
la cognizione della controversia dedotta in giudizio - che «verte in
ordine alla domanda di riparazione del pregiudizio subito dal privato
in conseguenza di un comportamento materiale dell'amministrazione
qualificabile come illecito» - spetta al giudice amministrativo in
sede di giurisdizione esclusiva.
1.3. - In punto di non manifesta infondatezza, ricorda il giudice
a quo che la Corte costituzionale, con la sentenza n. 204 del 2004,
ha dichiarato l'illegittimita' costituzionale dell'art. 34, comma 1,
del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, come sostituito dall'art. 7,
comma 1, lettera b), della legge 21 luglio 2000, n. 205, nella parte
in cui prevede la devoluzione alla giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo delle controversie aventi per oggetto «gli
atti, i provvedimenti e i comportamenti», anziche' delle sole
controversie aventi per oggetto «gli atti e i provvedimenti», delle
pubbliche amministrazioni e dei soggetti alle stesse equiparati, in
materia urbanistica ed edilizia, e cioe' in una materia che abbraccia
tutti gli aspetti dell'uso del territorio, ivi compresa la disciplina
dell'acquisizione dei beni all'amministrazione a seguito, o per
effetto, di procedimenti espropriativi.
Orbene, le stesse argomentazioni che hanno indotto il giudice
delle leggi alla declaratoria di incostituzionalita', nei termini
innanzi precisati - e segnatamente l'affermazione secondo cui nei
«comportamenti [...] la pubblica amministrazione non esercita nemmeno
mediatamente [...] alcun pubblico potere», e che «la mera
partecipazione della pubblica amministrazione al giudizio» non e'
sufficiente «perche' si radichi la giurisdizione del giudice
amministrativo (il quale davvero assumerebbe le sembianze di giudice
«della» pubblica amministrazione, con violazione degli artt. 25 e
102, secondo comma, della Costituzione) -, si presterebbero ad
operare con riferimento alla devoluzione al giudice amministrativo
dei comportamenti della pubblica amministrazione in materia
espropriativa, a meno che essi non riguardino progetti in relazione
ai quali la dichiarazione di pubblica utilita', indifferibilita' e
urgenza sia stata pronunziata dopo l'entrata in vigore del d.P.R.
n. 327 del 2001: e invero in tal caso ben potrebbe l'amministrazione
avvalersi del disposto dell'art. 43, comma 1, per il quale «valutati
gli interessi in conflitto, l'autorita' che utilizza un bene immobile
per scopi di interesse pubblico, modificato in assenza del valido ed
efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica
utilita', puo' disporre che esso vada acquisito al suo patrimonio
indisponibile e che al proprietario vadano risarciti i danni». La
previsione di un siffatto potere di dichiarazione «postuma» di
pubblica utilita' dell'opera, connotato da evidenti profili di
discrezionalita', consentirebbe infatti - nella prospettiva adottata
dalla Corte costituzionale con riguardo all'ipotesi, per vero di
portata minore, di uso, da parte della pubblica amministrazione, di
strumenti intrinsecamente privatistici, in quanto forma di esercizio
«mediato» del potere pubblico - di ritenere giustificata
l'attribuzione della materia al giudice amministrativo.
Il medesimo potere, peraltro, differenzierebbe nettamente la
fattispecie di cui all'art. 53 del d.P.R. n. 327 del 2001, da quella
di cui all'art. 34 del d.lgs. n. 80 del 1998; il che spiegherebbe
anche perche' la Corte nella sentenza n. 204 del 2004 non ritenne di
estendere d'ufficio la statuizione di illegittimita' anche a tale
ultima norma, ex art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87.
Sottolinea, infine, il rimettente che nel caso dedotto in
giudizio la dichiarazione di pubblica utilita', indifferibilita' e
urgenza dell'opera e' intervenuta «ben prima del 30 giugno 2003».
1.4. - Per le ragioni esposte il Tribunale amministrativo
regionale della Calabria ritiene non manifestamente infondato il
dubbio di legittimita' costituzionale dell'art. 53, comma 1, del
d.P.R. n. 327 del 2001, nella parte in cui devolve alla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo «le controversie aventi per
oggetto [...] i comportamenti delle amministrazioni pubbliche e dei
soggetti ad esse equiparati, conseguenti alla applicazione delle
disposizioni del testo unico», segnatamente allorche' detti
comportamenti riguardino progetti la cui dichiarazione di pubblica
utilita', indifferibilita' ed urgenza e' intervenuta prima
dell'entrata in vigore del d.P.R. n. 327 del 2001, per violazione
degli artt. 25 e 102, secondo comma, della Costituzione.
2. - Con ordinanza del 5 maggio 2005 (n. 425 del 2005), il
Tribunale amministrativo regionale della Calabria ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 53, comma 1, del
decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 325 (Testo unico delle
disposizioni legislative in materia di espropriazione per pubblica
utilita' - Testo B) - «cui e' conforme l'art. 53, comma 1, del d.P.R.
8 giugno 2001 n. 327» - per contrasto con l'art. 103 della
Costituzione, nella parte in cui prevede la devoluzione alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo delle controversie
concernenti i comportamenti delle amministrazioni pubbliche, e dei
soggetti equiparati, in materia di espropriazione per pubblica
utilita'.
2.1. - Il dubbio e' stato prospettato nel corso di un giudizio
proposto dal proprietario di un terreno, oggetto di decreto di
occupazione d'urgenza emesso dal Sindaco del comune di Nardodipace in
data 14 gennaio 1992, in vista della realizzazione, entro cinque anni
dalla data dell'immissione in possesso, di infrastrutture di
carattere turistico-sportivo. Decorso tale termine senza che fosse
stato emesso provvedimento di esproprio ne' corrisposta alcuna
indennita', il ricorrente, dopo avere adito il Tribunale di Vibo
Valentia, che aveva dichiarato il proprio difetto di giurisdizione a
conoscere la controversia, aveva chiesto al Tribunale amministrativo
regionale della Calabria la condanna del convenuto al pagamento
dell'indennita' di occupazione nonche' al risarcimento del danno per
la perdita del diritto dominicale conseguente all'irreversibile
trasformazione del fondo.
2.2. - Osserva il rimettente che quest'ultima domanda si fonda
sull'avvenuto perfezionamento di una fattispecie di occupazione
acquisitiva, nella quale l'acquisto della proprieta' del fondo, in
mancanza di tempestivo e formale provvedimento di esproprio, si
ricollega alla sua irreversibile trasformazione, avvenuta nell'ambito
di un procedimento ablativo iniziato con una valida ed efficace
dichiarazione di pubblica utilita'. Peraltro - osserva il rimettente
- rispetto a tale parte del petitum si impone la verifica della
sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo, posto
che, dopo l'introduzione del giudizio, e' intervenuta la sentenza
della Corte costituzionale n. 204 del 2004, dichiarativa della
parziale illegittimita', per contrasto con l'art. 103 della
Costituzione, dell'art. 34, comma 1, del decreto legislativo n. 80
del 1998, modificato dall'art. 7, comma 1, lettera b), della legge
n. 205 del 2000 nella parte in cui, comprendendo nella giurisdizione
esclusiva, anche i «comportamenti», estende la cognizione del giudice
amministrativo a controversie nelle quali la pubblica amministrazione
non esercita nemmeno mediatamente, «e cioe' avvalendosi della
facolta' di adottare strumenti intrinsecamente privatistici, alcun
pubblico potere».
Ricorda segnatamente il giudice a quo che il fenomeno
dell'occupazione acquisitiva e' stato unanimemente ricondotto alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia
urbanistica, prevista dall'art. 34, comma 1, del menzionato decreto
legislativo n. 80 del 1998, in considerazione del riferimento,
contenuto in tale disposizione, ai «comportamenti» delle
amministrazioni e dell'ampia nozione di «urbanistica» accolta dal
comma 2 della stessa norma, secondo una prospettiva fatta propria
anche dal giudice delle leggi, nella sentenza innanzi menzionata.
Segnala quindi che, ai fini della decisione della controversia
dedotta in giudizio, assume rilevanza l'art. 53 del decreto
legislativo 8 giugno 2001, n. 325, il quale, parzialmente
riproduttivo dell'art. 34 del decreto legislativo n. 80 del 1998, e
non toccato dalla pronuncia di incostituzionalita', afferma la
perdurante vigenza della giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo, in ordine alle controversie concernenti fattispecie
di appropriazione acquisitiva.
Precisa, in particolare, il giudicante di non condividere
l'assunto secondo cui l'intervento attuato dalla Consulta nei
confronti dell'art. 34 del decreto legislativo n. 80 del 1998 avrebbe
travolto anche l'art. 53, comma 1, del d.P.R. n. 327 del 2001, nella
parte in cui estende la giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo ai «comportamenti» della pubblica amministrazione: a
suo avviso, tale approdo ermeneutico sarebbe in contrasto con le
previsioni di legge - e segnatamente con l'art. 27 della legge
11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla Costituzione e sul funzionamento
della Corte costituzionale), in base al quale spetta alla Corte
costituzionale individuare le disposizioni la cui illegittimita'
deriva come conseguenza dalla decisione adottata - oltre che
contraddetto e dalla diversa estensione della previsione racchiusa
nella norma censurata, estesa anche agli accordi, e dal suo carattere
speciale rispetto al disposto dell'art. 34 del decreto legislativo
n. 80 del 1998.
Segnala altresi' il rimettente che l'art. 53 del d.P.R. n. 327
del 2001 si inserisce nel contesto normativo delle espropriazioni, in
cui vi e' una forte accentuazione dei poteri di carattere
autoritativo e in cui sono presenti norme, come l'art. 43, che, sia
pure in vista del superamento del fenomeno dell'occupazione
appropriativa, «sembrerebbero strettamente collegate alla previsione
concernente la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in
ordine ai comportamenti dell'amministrazione pubblica», quanto meno
con riferimento alla mera utilizzazione del bene per finalita' di
pubblico interesse.
2.3. - In punto di non manifesta infondatezza, osserva il
Tribunale rimettente che gli argomenti che indussero la Corte
costituzionale a dichiarare la parziale illegittimita' dell'art. 34
del decreto legislativo n. 80 del 1998, ben potrebbero riferirsi
anche all'art. 53, comma 1, del decreto legislativo 8 giugno 2001,
n. 325. E, invero, nella menzionata pronuncia, il giudice delle
leggi, escluso che l'art. 103 della Costituzione abbia conferito al
legislatore ordinario una assoluta e incondizionata discrezionalita'
nell'individuazione delle materie da devolvere alla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo, ritenne non conforme al dettato
costituzionale l'art. 34 del decreto legislativo n. 80 del 1998,
nella parte in cui estendeva detta giurisdizione, in materia
urbanistica ed edilizia, anche ai comportamenti, cosi' allargando
l'ambito della giurisdizione esclusiva a fattispecie in cui la
pubblica amministrazione non esercita, neppure mediatamente, un
pubblico potere.
La decisione della Corte costituzionale avvalorerebbe allora il
dubbio di contrasto col medesimo parametro anche dell'art. 53 del
testo unico delle espropriazioni, norma che, benche' non meramente
riproduttiva dell'art. 34 del decreto legislativo n. 80 del 1998, e
speciale rispetto ad essa, riconduce alla giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo fattispecie nelle quali l'acquisto della
proprieta' del bene si realizza in conseguenza di meri comportamenti
della pubblica amministrazione.
2.4. - In ordine alla rilevanza della questione, osserva il
rimettente che il giudizio, concernente una fattispecie acquisitiva
perfezionatasi prima dell'entrata in vigore del nuovo testo unico in
materia di espropriazioni, avvenuta il 30 giugno 2003, e' stato
introdotto successivamente a tale data, risultando il ricorso
notificato il 26 settembre 2003 e depositato il successivo 13
ottobre. Di modo che, ai sensi dell'art. 5 del codice di procedura
civile, non possono esservi dubbi sull'applicabilita' alla
fattispecie dedotta in giudizio della norma sospettata di
illegittimita'.
2.5. - Per le ragioni esposte, il Tribunale amministrativo
regionale della Calabria dubita della compatibilita', con l'art. 103
della Costituzione, dell'art. 53, comma 1, del decreto legislativo
n. 325 del 2001, nella parte in cui prevede la devoluzione alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo delle controversie
concernenti i comportamenti delle amministrazioni pubbliche, e dei
soggetti equiparati, in materia di espropriazione per pubblica
utilita'.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale amministrativo regionale della Calabria, sede
di Catanzaro, solleva, con ordinanza n. 36 del 2005, in riferimento
agli artt. 25 e 102, comma secondo, della Costituzione, questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 53, comma 1, del d.P.R. 8
giugno 2001, n. 327 (Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilita' -
Testo A), e con ordinanza n. 425 del 2005, in riferimento
all'art. 103 della Costituzione, questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 53, comma 1, del decreto legislativo 8
giugno 2001, n. 325 (Testo unico delle disposizioni legislative in
materia di espropriazione per pubblica utilita' - Testo B),
disposizione trasfusa nell'art. 53, comma 1, del d.P.R. 8
giugno 2001, n. 327, innanzi menzionato, nella parte in cui devolvono
alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le
controversie aventi per oggetto i «comportamenti» delle pubbliche
amministrazioni, e dei soggetti ad esse equiparati, in materia di
espropriazione per pubblica utilita'.
Entrambe le ordinanze - emesse nel corso di giudizi nei quali era
stata proposta domanda di risarcimento dei danni per avere subito, il
fondo di proprieta' dei ricorrenti, radicali trasformazioni durante
il periodo di occupazione disposta per la realizzazione di un'opera
pubblica senza che fosse intervenuto il decreto di esproprio -
osservano che l'art. 53, comma 1, prevede la devoluzione alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo delle controversie
aventi ad oggetto (anche) «i comportamenti» delle pubbliche
amministrazioni, e cioe' la medesima ipotesi che questa Corte - con
la sentenza n. 204 del 2004 - ha espunto, ritenendola
costituzionalmente illegittima, dall'art. 34, comma 1, del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 80 (Nuove disposizioni in materia di
organizzazione e di rapporti di lavoro nelle amministrazioni
pubbliche, di giurisdizione nelle controversie di lavoro e di
giurisdizione amministrativa, emanate in attuazione dell'articolo 11,
comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59), come sostituito
dall'art. 7, comma 1, lettera b), della legge 21 luglio 2000, n. 205
(Disposizioni in materia di giustizia amministrativa).
L'ordinanza n. 36 del 2005 precisa che il dubbio circa la
conformita' a Costituzione della norma de qua non avrebbe ragion
d'essere ove la dichiarazione di pubblica utilita' ed urgenza fosse
stata pronunciata dopo l'entrata in vigore del d.P.R. n. 327 del 2001
(e cioe' dopo il 30 giugno 2003: art. 1 del decreto legislativo
n. 302 del 2002), dal momento che in tal caso opererebbe (ex art. 57
del d.P.R. n. 327, come modificato dal citato art. 1 del decreto
legislativo n. 302 del 2002) anche l'art. 43 del medesimo d.P.R., il
quale attribuisce alla pubblica amministrazione il potere (certamente
sindacabile dal giudice amministrativo) di acquisire l'immobile,
«modificato in assenza del valido ed efficace provvedimento di
esproprio o dichiarativo della pubblica utilita», al patrimonio
indisponibile con «condanna al risarcimento del danno e con
esclusione della restituzione del bene senza limiti di tempo»;
poiche' nel caso sottoposto al suo esame la dichiarazione di pubblica
utilita' e' intervenuta «ben prima del 30 giugno 2003», la previsione
(che sarebbe certamente di diritto sostanziale) dell'art. 43 non
potrebbe operare e, pertanto, ci si troverebbe in una situazione
perfettamente analoga a quella che era disciplinata dall'art. 34
(dichiarato incostituzionale dalla sentenza n. 204 del 2004), del
quale l'art. 53, comma 1, riproduce (aggiungendovi soltanto «gli
accordi») il contenuto.
2. - Va rilevato che mentre una ordinanza (n. 425 del 2005) vede
nella dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art. 53,
comma 1, una sorta di completamento di quanto, ex art. 27 della legge
n. 87 del 1953, gia' con la sentenza n. 204 del 2004 questa Corte
avrebbe potuto fare; l'altra (n. 36 del 2005) osserva che il mancato
utilizzo da parte della Corte dello strumento della dichiarazione
consequenziale di illegittimita' costituzionale si giustificherebbe
per il collegamento, sopra ricordato, della previsione di cui
all'art. 53, comma 1, con quella di cui all'art. 43: sicche', ove
tale collegamento ratione temporis non operi, il riferimento ai
«comportamenti» dovrebbe essere cassato come lo fu quello contenuto
nell'art. 34 del d.lgs. n. 80 del 1998.
Ne discende che il petitum delle due ordinanze diverge in cio',
che l'una (n. 425) sollecita una pronuncia che definitivamente
espunga dalla norma censurata la locuzione «i comportamenti», mentre
l'altra (n. 36) chiede che la Corte cio' faccia relativamente ai
giudizi nei quali non potrebbe trovare applicazione la norma
(ritenuta) di diritto sostanziale (art. 43), che, sola, giustifica la
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in quanto
contempla un potere della pubblica amministrazione sindacabile da
parte di quel giudice.
3. - Questa Corte, con la sentenza n. 204 del 2004, ha giudicato
di questioni di legittimita' costituzionale che investivano, da un
lato, l'art. 33 (relativo ai pubblici servizi) e, dall'altro,
l'art. 34 (relativo all'edilizia ed urbanistica) del d.lgs. n. 80 del
1998, come modificati dall'art. 7 (lettere a e b) della legge n. 205
del 2000, in quanto con tali norme il legislatore aveva «sostituito
al criterio di riparto della giurisdizione fissato in Costituzione, e
costituito dalla dicotomia diritti soggettivi-interessi legittimi, il
diverso criterio dei «blocchi di materie»» (punto 2.1. del
Considerato in diritto).
La Corte ha osservato che le censure mosse dai giudici rimettenti
«colgono nel segno nella parte in cui denunciano l'adozione, da parte
del legislatore ordinario del 1998-2000, di un'idea di giurisdizione
esclusiva ancorata alla pura e semplice presenza, in un certo settore
dell'ordinamento, di un rilevante pubblico interesse», laddove «e'
evidente che il vigente art. 103, primo comma, Cost., non ha
conferito al legislatore ordinario una assoluta ed incondizionata
discrezionalita' nell'attribuzione al giudice amministrativo di
materie devolute alla sua giurisdizione esclusiva, ma gli ha
conferito il potere di indicare "particolari materie" nelle quali "la
tutela nei confronti della pubblica amministrazione" investe "anche"
diritti soggettivi». «Tale necessario collegamento delle "materie"
assoggettabili alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo con la natura delle situazioni soggettive - e cioe'
con il parametro adottato dal Costituente come ordinario discrimine
tra le giurisdizioni ordinaria ed amministrativa - e' espresso
dall'art. 103 laddove statuisce che quelle materie devono essere
"particolari" rispetto a quelle devolute alla giurisdizione generale
di legittimita': e cioe' devono partecipare della loro medesima
natura, che e' contrassegnata dalla circostanza che la pubblica
amministrazione agisce come autorita' nei confronti della quale e'
accordata tutela al cittadino davanti al giudice amministrativo»,
sicche', «da un lato, e' escluso che la mera partecipazione della
pubblica amministrazione al giudizio sia sufficiente perche' si
radichi la giurisdizione del giudice amministrativo [...] e,
dall'altro lato, e' escluso che sia sufficiente il generico
coinvolgimento di un pubblico interesse nella controversia perche'
questa possa essere devoluta al giudice amministrativo» (punto 3.2.).
Sulla base di tali premesse, questa Corte - dopo aver distinto
nell'ambito dell'art. 33 le ipotesi in cui la materia dei servizi
pubblici era legittimamente devoluta al giudice amministrativo in
quanto «la pubblica amministrazione agisce esercitando il suo potere
autoritativo» da quelle prive di tale connotato (punto 3.4.2.) - ha
osservato che «analoghi rilievi investono la nuova formulazione
dell'art. 34», la quale «si pone in contrasto con la Costituzione
nella parte in cui, comprendendo nella giurisdizione esclusiva -
oltre "gli atti e i provvedimenti" attraverso i quali le pubbliche
amministrazioni [...] svolgono le loro funzioni pubblicistiche in
materia urbanistica ed edilizia - anche "i comportamenti", la estende
a controversie nelle quali la pubblica amministrazione non esercita -
nemmeno mediatamente, e cioe' avvalendosi della facolta' di adottare
strumenti intrinsecamente privatistici - alcun pubblico potere»
(punto 4.3.3. del Considerato in diritto).
3.1. - Discende, dalla sommaria esposizione dell'iter
argomentativo seguito dalla sentenza n. 204 del 2004, che non e'
corretta la premessa dalla quale implicitamente muovono entrambe le
ordinanze di rimessione, e cioe' che, avendo questa Corte espunto
dalla disposizione di cui all'art. 34 la locuzione «i comportamenti»,
tale espunzione non possa non estendersi all'identica locuzione
impiegata nell'art. 53, comma 1, del d.P.R. n. 327 del 2001.
Tale tesi, infatti, si fonda esclusivamente sulla circostanza
che, con il suo dispositivo, la sentenza n. 204 del 2004 ha inciso
sul testo dell'art. 34, ma trascura del tutto non soltanto la
motivazione che e' alla base di quel dispositivo, ma anche, e
soprattutto, la valenza che la locuzione espunta aveva, specie in
relazione alla questione di legittimita' costituzionale allora
sottoposta alla Corte, nella disposizione dell'art. 34 del d.lgs.
n. 80 del 1998.
Ed infatti, nell'affrontare la questione del se fosse
costituzionalmente legittimo devolvere alla giurisdizione esclusiva
del giudice amministrativo «blocchi di materie» ed in particolare
l'intera «materia urbanistica ed edilizia» (comprensiva, la prima, di
«tutti gli aspetti dell'uso del territorio»), questa Corte ha
ravvisato - come risulta dalla motivazione della sentenza - nella
locuzione «i comportamenti» lo strumento utilizzato dal legislatore
per operare l'indiscriminata devoluzione che si andava a censurare:
sicche' l'espunzione di tale locuzione, per la funzione «di chiusura»
assegnatale dal legislatore nell'art. 34, valeva a ribadire che la
«materia edilizia ed urbanistica» non poteva essere devoluta «in
blocco» alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ma
poteva esserlo nei limiti precisati nella motivazione.
3.2. - La questione di legittimita' costituzionale sulla quale
questa Corte e' ora chiamata a pronunciarsi investe (non piu' la
pretesa del legislatore ordinario di attribuire alla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo «in blocco» la materia edilizia
ed urbanistica, ma) specificamente la conformita' a Costituzione - e,
segnatamente, agli artt. 25, 102, comma secondo, e 103 - della norma
che, in tema di espropriazione per pubblica utilita', devolve «alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie
aventi per oggetto», oltre che «gli atti, i provvedimenti, gli
accordi», anche «i comportamenti delle amministrazioni pubbliche e
dei soggetti ad esse equiparati»; questione che, per quanto si e' fin
qui osservato, non puo' essere risolta attraverso la semplice e
meccanica estensione a questa disposizione dell'espunzione (solo
perche', allora, operata) della locuzione de qua dall'art. 34 del
d.lgs. n. 80 del 1998.
Va, altresi', precisato che, non essendo implausibile la tesi per
cui l'art. 53, in quanto norma processuale (e non anche l'art. 43, in
quanto norma di diritto sostanziale), troverebbe applicazione nei
giudizi aventi ad oggetto fattispecie non governate, quanto al
diritto sostanziale, dal d.P.R. n. 327 del 2001, la questione di
legittimita' costituzionale ora all'esame della Corte concerne
l'art. 53, comma 1, esclusivamente nella sua valenza di norma
attributiva della giurisdizione al giudice amministrativo, e pertanto
senza che in alcun modo possa esserne coinvolta la norma nella parte
in cui - essendo applicabile l'art. 43 del d.P.R. n. 327 del 2001 -
presuppone la possibilita' che sia sindacato dal giudice
amministrativo l'esercizio, da parte della pubblica amministrazione,
del potere di acquisire al suo patrimonio indisponibile l'immobile
modificato.
Peraltro la questione sollevata e' rilevante nei giudizi a quibus
perche', non essendo implausibile la tesi dell'immediata
applicabilita' dell'art. 53, comma 1, quale norma processuale (specie
a giudizi incardinati nella vigenza dell'art. 34 del d.lgs. n. 80 del
1998, come modificato dalla legge n. 205 del 2000) e pendendo la
causa davanti al giudice amministrativo, l'eventuale carenza di sua
giurisdizione a norma dell'art. 34 del d.lgs. n. 80 del 1998 - a
seguito dell'espunzione della locuzione «i comportamenti» operata da
questa Corte - legittimerebbe (ex art. 5 del codice di procedura
civile) una pronuncia declinatoria della giurisdizione solo ove fosse
dichiarata costituzionalmente illegittima la disposizione
dell'art. 53, comma 1, che ex novo rende il giudice amministrativo
munito di giurisdizione: se e' vero, infatti, che la giurisdizione si
determina con riguardo alla legge vigente al momento della
proposizione della domanda, e' anche vero che il sopravvenire della
giurisdizione in capo al giudice che originariamente ne era (o ne era
divenuto) sfornito impedisce - per pacifica giurisprudenza - la
pronuncia declinatoria.
4. - Le questioni sono fondate nei limiti di seguito precisati.
4.1. - Entrambe le fattispecie oggetto dei giudizi a quibus sono
riconducibili alle ipotesi tradizionalmente denominate (in
giurisprudenza e dottrina) di occupazione appropriativa (ovvero,
anche, di accessione invertita o espropriazione sostanziale): il che
si verifica quando il fondo e' stato occupato a seguito di
dichiarazione di pubblica utilita', e pertanto nell'ambito di una
procedura di espropriazione, ed ha subito una irreversibile
trasformazione in esecuzione dell'opera di pubblica utilita' senza
che, tuttavia, sia intervenuto il decreto di esproprio o altro atto
idoneo a produrre l'effetto traslativo della proprieta'.
Tale fenomeno viene contrapposto a quello cosiddetto di
occupazione usurpativa, caratterizzato dall'apprensione del fondo
altrui in carenza di titolo: carenza universalmente ravvisata
nell'ipotesi di assenza ab initio della dichiarazione di pubblica
utilita', e da taluni anche nell'ipotesi di annullamento, con
efficacia ex tunc, della dichiarazione inizialmente esistente ovvero
di sua inefficacia per inutile decorso dei termini previsti per
l'esecuzione dell'opera pubblica.
Nel caso dell'occupazione appropriativa, perfezionandosi con
l'irreversibile trasformazione del fondo la traslazione in
capo all'amministrazione del diritto di proprieta', il proprietario
del fondo non puo' che chiedere la tutela per equivalente, laddove,
nel caso dell'occupazione usurpativa (rectius: nelle ipotesi - in
relazione a taluna delle quali non v'e' unanimita' di consensi - ad
essa riconducibili) il proprietario puo' scegliere tra la
restituzione del bene e, ove a questa rinunci cosi' determinando il
prodursi (dei presupposti) dell'effetto traslativo, la tutela per
equivalente.
4.2. - E' evidente che la soluzione della questione di
legittimita' costituzionale in esame non puo' che muovere da quanto
questa Corte, con la piu' volte citata sentenza n. 204 del 2004, ha
statuito riguardo all'art. 35 (come modificato dall'art. 7, lettera
c, della legge n. 205 del 2000) del d.lgs. n. 80 del 1998;
statuizione, va precisato, e non gia' obiter dictum, in quanto la
Corte - investita della questione di legittimita' costituzionale
della devoluzione alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo dei «blocchi di materie» relative ai servizi pubblici
ed all'edilizia ed urbanistica e del potere, altresi', di giudicare
di azioni risarcitorie riconosciutogli come attributo della
giurisdizione esclusiva - non poteva non considerare, quanto meno con
riferimento al disposto dell'art. 35, comma 1, se anche la tutela
risarcitoria fosse configurabile come una «materia» devoluta in
blocco alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
In proposito questa Corte ha statuito che «il potere riconosciuto
al giudice amministrativo di disporre, anche attraverso la
reintegrazione in forma specifica, il risarcimento del danno ingiusto
non costituisce sotto alcun profilo una nuova "materia" attribuita
alla sua giurisdizione, bensi' uno strumento di tutela ulteriore,
rispetto a quello classico demolitorio (e/o conformativo), da
utilizzare per rendere giustizia al cittadino nei confronti della
pubblica amministrazione».
4.3. - I principi appena ricordati impongono di escludere che,
per cio' solo che la domanda proposta dal cittadino abbia ad oggetto
esclusivo il risarcimento del danno, la giurisdizione competa al
giudice ordinario: cio' dicendo non intende questa Corte prendere
posizione sul tema della natura della situazione soggettiva sottesa
alla pretesa risarcitoria, ovvero sulla natura (di norma secondaria,
id est sanzionatoria di condotte aliunde vietate, oppure primaria)
dell'art. 2043 cod. civ., ma esclusivamente ribadire che laddove la
legge - come fa l'art. 35 del d.lgs. n. 80 del 1998 - costruisce il
risarcimento del danno, ai fini del riparto di giurisdizione tra
giudice ordinario e giudice amministrativo, come strumento di tutela
affermandone - come e' stato detto - il carattere «rimediale», essa
non viola alcun precetto costituzionale e, anzi, costituisce
attuazione del precetto dell'art. 24 Cost. laddove questo esige che
la tutela giurisdizionale sia effettiva e sia resa in tempi
ragionevoli.
In altri termini, al precedente sistema che, in considerazione
della natura intrinseca di diritto soggettivo della situazione
giuridica conseguente all'annullamento del provvedimento
amministrativo, attribuiva al giudice ordinario «le controversie sul
risarcimento del danno conseguente all'annullamento di atti
amministrativi» (cosi' l'art. 35, comma 5, del d.lgs. n. 80 del 1998,
come modificato dall'art. 7, lettera c della legge n. 205 del 2000),
il legislatore ha sostituito (appunto con l'art. 35 cit.) un sistema
che riconosce esclusivamente al giudice naturale della legittimita'
dell'esercizio della funzione pubblica poteri idonei ad assicurare
piena tutela, e quindi anche il potere di risarcire, sia per
equivalente sia in forma specifica, il danno sofferto per
l'illegittimo esercizio della funzione.
Da cio' consegue che, ai fini del riparto di giurisdizione, e'
irrilevante la circostanza che la pretesa risarcitoria abbia - come
si ritiene da alcuni -, o non abbia, intrinseca natura di diritto
soggettivo: avendo la legge, a questi fini, inequivocabilmente
privilegiato la considerazione della situazione soggettiva incisa
dall'illegittimo esercizio della funzione amministrativa, a questa
Corte competeva (e compete) solo di valutare se tale scelta del
legislatore - di collegare, cioe', quanto all'attribuzione della
giurisdizione, la tutela risarcitoria a quella della situazione
soggettiva incisa dal provvedimento amministrativo illegittimo -
confligga, o non, con norme costituzionali; cio' che, con la piu'
volte ricordata sentenza n. 204 del 2004, questa Corte ha escluso.
5. - Le considerazioni fin qui esposte rendono palese che la
questione di legittimita' costituzionale sollevata dalle ordinanze de
quibus non puo' risolversi in base al solo petitum, id est alla
domanda di risarcimento del danno, bensi' considerando il fatto,
dedotto a fondamento della domanda, che si assume causativo del danno
ingiusto.
Con espressione ellittica l'art. 53, comma 1, individua (anche)
nei «comportamenti» della pubblica amministrazione il fatto causativo
del danno ingiusto, in parte qua riproducendo il contenuto
dell'art. 34 del d.lgs. n. 80 del 1998 (come modificato dall'art. 7
della legge n. 205 del 2000).
Tale previsione e' costituzionalmente illegittima la' dove la
locuzione, prescindendo da ogni qualificazione di tali
«comportamenti», attribuisce alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo controversie nelle quali sia parte - e per cio' solo
che essa e' parte - la pubblica amministrazione, e cioe' fa del
giudice amministrativo il giudice dell'amministrazione piuttosto che
l'organo di garanzia della giustizia nell'amministrazione (art. 100
Cost.).
Viceversa, nelle ipotesi in cui i «comportamenti» causativi di
danno ingiusto - e cioe', nella specie, la realizzazione dell'opera -
costituiscono esecuzione di atti o provvedimenti amministrativi
(dichiarazione di pubblica utilita' e/o di indifferibilita' e
urgenza) e sono quindi riconducibili all'esercizio del pubblico
potere dell'amministrazione, la norma si sottrae alla censura di
illegittimita' costituzionale, costituendo anche tali «comportamenti»
esercizio, ancorche' viziato da illegittimita', della funzione
pubblica della pubblica amministrazione.
In sintesi, i principi sopra esposti - peraltro gia' enunciati da
questa Corte con la sentenza n. 204 del 2004 - comportano che deve
ritenersi conforme a Costituzione la devoluzione alla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo delle controversie relative a
«comportamenti» (di impossessamento del bene altrui) collegati
all'esercizio, pur se illegittimo, di un pubblico potere, laddove
deve essere dichiarata costituzionalmente illegittima la devoluzione
alla giurisdizione esclusiva di «comportamenti» posti in essere in
carenza di potere ovvero in via di mero fatto.
L'attribuzione alla giurisdizione del giudice amministrativo
della tutela risarcitoria - non a caso con la medesima ampiezza, e
cioe' sia per equivalente sia in forma specifica, che davanti al
giudice ordinario, e con la previsione di mezzi istruttori, in primis
la consulenza tecnica, schiettamente «civilistici» (art. 35, comma 3)
- si fonda sull'esigenza, coerente con i principi costituzionali di
cui agli artt. 24 e 111 Cost., di concentrare davanti ad un unico
giudice l'intera tutela del cittadino avverso le modalita' di
esercizio della funzione pubblica (cosi' Corte di cassazione, sez.
un., 22 luglio 1999, n. 500), ma non si giustifica quando la pubblica
amministrazione non abbia in concreto esercitato, nemmeno
mediatamente, il potere che la legge le attribuisce per la cura
dell'interesse pubblico.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, dichiara l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 53, comma 1, del decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 325
(Testo unico delle disposizioni legislative in materia di
espropriazione per pubblica utilita' - Testo B), trasfuso
nell'art. 53, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica 8
giugno 2001, n. 327 (Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia di espropriazione per pubblica utilita' -
Testo A), nella parte in cui, devolvendo alla giurisdizione esclusiva
del giudice amministrativo le controversie relative a «i
comportamenti delle pubbliche amministrazioni e dei soggetti ad esse
equiparati», non esclude i comportamenti non riconducibili, nemmeno
mediatamente, all'esercizio di un pubblico potere.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 3 maggio 2006.
Il Presidente: Marini
Il redattore: Vaccarella
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria l'11 maggio 2006.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
06C0422