Ricorso  della  Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol, in
persona   del   presidente   della   giunta  regionale  pro  tempore,
autorizzato  con  deliberazione  della giunta regionale n. 144 del 28
aprile  2006  (all. 1),  rappresentata  e  difesa  -  come da procura
speciale  del  2 maggio 2006, n. rep. 2990 (all. 2), rogata dall'avv.
Edith  Engl,  ufficiale  rogante  della  regione  -  dall'avv.  prof.
Giandomenico  Falcon  di  Padova e dall'avv. Luigi Manzi di Roma, con
domicilio  eletto  in  Roma  presso lo studio dell'avv. Manzi, in via
Confalonieri 5;

    Contro   il   Presidente   del  Consiglio  dei  ministri  per  la
dichiarazione  che  non  spetta  allo  Stato  di  fissare,  anche  in
relazione  alle  regioni  a  statuto speciale, ed in particolare alla
ricorrente  regione,  criteri  e  limiti  per  le  assunzioni a tempo
indeterminato   da   parte   delle   camere   di   commercio,  e  per
l'annullamento  dell'art, 1, comma 2, e degli artt. 4 e 5 del decreto
del Ministro delle attivita' produttive 8 febbraio 2006, Definizione,
ai  sensi  dell'articolo  1,  comma 98, della legge 30 dicembre 2004,
n. 311,   per  le  camere  di  commercio,  industria,  artigianato  e
agricoltura  e  per  l'Unioncamere,  degli  indicatori  di equilibrio
economico-finanziario,  volti  a  fissare  criteri  e  limiti  per le
assunzioni   a   tempo  indeterminato,  per  il  triennio  2005-2007,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 11 marzo 2006, n. 59, nella parte
in  cui  essi  si riferiscono alla ricorrente regione, per violazione
dell'art.  4,  n. 8,  nonche' dell'art. 16 del d.P.R. 31 agosto 1972,
n. 670; degli articoli 2, 3 e 4 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266.

                              F a t t o

    La  Regione  Trentino-Alto  Adige/Südtirol  e' dotata di potesta'
legislativa  primaria  in  materia  di  ordinamento  delle  Camere di
commercio,  in  forza  dell'art. 4, n. 8, Statuto (attuato con d.P.R.
n. 1017/1978).
    Il  d.m.  8  febbraio  2006,  qui  impugnato  in  parte qua, reca
Definizione,  ai sensi dell'art. 1, comma 98, della legge 30 dicembre
2004,  n. 311,  per  le camere di commercio, industria, artigianato e
agricoltura  e  per  l'Unioncamere,  degli  indicatori  di equilibrio
economico-finanziario,  volti  a  fissare  criteri  e  limiti  per le
assunzioni a tempo indeterminato, per il triennio 2005-2007.
    Tale  decreto  e' rivolto a dare attuazione all'art. 1, comma 98,
ultima  frase  della  legge  n. 311/2004  (legge  finanziaria  2005),
secondo  il quale «per le Camere di commercio, industria, artigianato
e  agricoltura  e  l'Unioncamere,  con  decreto  del  Ministero delle
attivita'  produttive,  d'intesa  con la Presidenza del Consiglio dei
ministri  -  Dipartimento  della funzione pubblica e con il Ministero
dell'economia  e delle finanze, sono individuati specifici indicatori
di equilibrio economico-finanziario, volti a fissare criteri e limiti
per   le   assunzioni  a  tempo  indeterminato,  nel  rispetto  delle
previsioni  di  cui  al  presente comma». La stessa legge n. 311/2004
contiene  anche  una  clausola di salvaguardia delle competenze delle
autonomie  speciali,  stabilendo  che «le disposizioni della presente
legge  sono  applicabili  nelle  regioni  a  statuto speciale e nelle
Province autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con le norme
dei rispettivi statuti» (art. 1, comma 569, enfasi aggiunta).
    Ciononostante,   l'art. 1,   comma   2,   del  decreto  impugnato
stabilisce  espressamente  che «le disposizioni del presente decreto,
ai  sensi  del  comma  569  dell'art. 1 della legge 30 dicembre 2004,
n. 311  si  applicano  anche nelle regioni a statuto speciale e nelle
Province autonome di Trento e Bolzano».
    Quanto  al  contenuto  specifico, l'art. 2 fissa specifici limiti
alle  assunzioni  da  parte  delle  camere  di  commercio,  correlati
all'indice di equilibrio economico-finanziario di cui all'art. 5.
    L'art. 3  prevede  l'assegnazione delle eventuali quote residue e
fissa i criteri da utilizzare a tal fine.
    L'art. 4  costituisce  «un  gruppo  di lavoro presso il Ministero
delle  attivita'  produttive»  (composto  da  due  rappresentanti del
Ministero  dell'attivita' produttive, uno del Ministero dell'economia
e  finanze,  uno  del  Dipartimento  della  funzione  pubblica ed uno
dell'Unioncamere)  e  affida  ad  esso il compito di formulare pareri
sulle  richieste  di  utilizzo delle «quote residue» presentate dalle
singole  camere  di commercio, cioe' sulla possibilita' per le camere
di  commercio  di  assumere  personale  avvalendosi di tali quote. Il
provvedimento  di  riassegnazione  e'  di  competenza  del  Ministero
(art. 4, comma 3).
    L'art. 5   affida  al  gruppo  di  lavoro  anche  il  compito  di
determinare  l'indice generale di equilibrio economico-finanziario di
ciascuna   camera  di  commercio,  e  specifica  i  criteri  di  tale
determinazione.
    Ad  avviso  della ricorrente regione, in virtu' della clausola di
cui  al  comma  569,  l'articolo  1, comma 98, ultima frase si doveva
intendere   come   non   applicabile   alla   Regione   Trentino-Alto
Adige/Südtirol.  Tale  interpretazione  era  del  resto  suggerita ed
avvalorata  la  precedente specifico costituito dall'interpretazione,
ad  opera  del  d.m.  27 maggio  2003  (recante Definizione, ai sensi
dell'art.  34,  comma 11 della legge 27 dicembre 2002, n. 289, per le
camere  di  commercio,  industria,  artigianato  e  agricoltura e per
l'Unioncamere,  degli indicatori di equilibrio economico-finanziario,
volti  a  consentire  forme  di  reclutamento  del  personale a tempo
indeterminato),  della  disposizione  della  finanziaria  per il 2003
corrispondente  per  contenuto  all'art.  1,  comma  98,  della legge
finanziaria per il 2005.
    Tale  corrispondente  disposizione  -  l'art. 34, comma 11, legge
n. 289/2002  -  stabiliva  anch'essa  che  «con decreto del Ministero
delle  attivita'  produttive,  sono  individuati  per  le  Camere  di
commercio,  industria,  artigianato  e  agricoltura  e  l'Unioncamere
specifici  indicatori  volti  a  definire le condizioni di equilibrio
economicofinanziario»:  essa  era  dunque  strutturalmente identica a
quella del comma 98 della legge n. 311 del 2004.
    Anche  la  corrispondente  clausola di salvaguardia era identica:
l'art. 95,  comma  2  stabiliva  anch'esso che «le disposizioni della
presente  legge  sono  applicabili nelle regioni a statuto speciale e
nelle Province autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con le
norme dei rispettivi statuti».
    Su  tale  base, il d.m. 27 maggio 2003 non prevedeva affatto - al
contrario  di  quello  qui impugnato - la propria applicabilita' alle
regioni  speciali.  Invece,  l'art. 1, comma 2, d.m. 8 febbraio 2006,
inopinatamente,  dispone  l'applicazione  del  decreto  stesso «anche
nelle  regioni a statuto speciale e nelle Province autonome di Trento
e  Bolzano»,  cioe',  per  quel  che interessa la ricorrente regione,
anche alle Camere di commercio di Trento e Bolzano. Addirittura, esso
asserisce  che  le disposizioni del decreto si applicano alle regioni
speciali   ed   alle  province  autonome  «ai  sensi  del  comma  569
dell'art. 1  della  legge  30  dicembre  2004, n. 311», cioe' proprio
della norma che ne giustifica la non applicazione.
    Ma  tale  estensione  dell'ambito  di  applicazione  del  d.m.  8
febbraio   2006   risulta  illegittima  e  lesiva  delle  prerogative
costituzionali  della  Regione  Trentino-Alto  Adige/Südtirol  per le
seguenti ragioni di

                               Diritto

    1.   -   Illegittimita'   delle   disposizioni  impugnate,  e  in
particolare   dell`art. 1,   comma   2,   per   violazione   generale
dell'autonomia legislativa, amministrativa e finanziaria regionale in
relazione  all'ordinamento  delle Camere di commercio, nella parte in
cui  si  riferiscono  alla  applicazione  nella Regione Trentino-Alto
Adige/Südtirol.
    Il  decreto  ministeriale  qui  impugnato risulta ad avviso della
ricorrente  regione  illegittimo  ed  invasivo  delle sue prerogative
costituzionali   -  quali  risultano  dalle  disposizioni  citate  in
epigrafe  ed  in  premessa  -  per la ragione assorbente che esso non
poteva  includere  nel  proprio  ambito  di applicazione le camere di
commercio   della  regione,  in  ragione  delle  predette  competenze
statutarie,  la  cui salvaguardia non solo si imponeva da se', ma era
espressamente  richiesta dal comma 569 dell'art. 1 della legge n. 311
del 2004.
    Benche'  si tratti di un vincolo posto apparentemente alle camere
di  commercio, e' evidente che esso si traduce in una sovrapposizione
della  competenza  amministrativa  statale  a  quella  legislativa ed
amministrativa  spettante  alla ricorrente regione. Infatti, dato che
le   camere   di   commercio  rientrano  nella  potesta'  legislativa
regionale,  il vincolo posto ad esse si traduce in primo luogo in una
limitazione  posta  alla legge regionale, sia in relazione al profilo
ordinamentale sia in relazione al profilo finanziario.
    E'   paradossale   che,  come  detto  in  narrativa,  il  decreto
stabilisca  che  le  proprie  disposizioni  si applicano alle regioni
speciali  ed alle province autonome «ai sensi del comma 569 dell'art.
1  della  legge  30 dicembre 2004, n. 311», cioe' proprio della norma
che   stabilisce   invece  la  non  applicazione  delle  disposizioni
incompatibili con le competenze statutarie delle regioni speciali.
    Tale  incompatibilita'  risulta  evidente,  in  primo  luogo,  in
relazione  alla potesta' legislativa primaria spettante nella materia
alla  regione.  Tale  competenza  puo' essere limitata soltanto dalle
norme  fondamentali  delle  riforme  economico-sociali, e tale non e'
certamente ne' la norma del comma 98 della legge n. 311 del 2004, ne'
(ovviamente)  il contenuto dello stesso decreto ministeriale. Cio' se
pure si ritenesse ancora sussistente tale limitazione, in relazione a
quanto  disposto  dall'art. 10  della  legge  costituzionale n. 3 del
2001.
    Si  noti  che  l'interferenza  statale nella materia non potrebbe
essere  giustificata  neppure sulla base di una competenza statale in
materia  di  coordinamento  della  finanza  pubblica. Infatti, per le
regioni  ad  autonomia  speciale le esigenze di coordinamento trovano
espressione  nella  speciale  disciplina  del  patto  di  stabilita'.
Conviene  infatti ricordare che gia' nella legge n. 289/2002 il comma
18  dell'art.  29  disponeva  che «le regioni a statuto speciale e le
Province  autonome  di  Trento  e  di Bolzano concordano, entro il 31
marzo  di  ciascun  anno,  con  il  Ministero  dell'economia  e delle
finanze,  per  gli esercizi 2003, 2004 e 2005, il livello delle spese
correnti  e  dei  relativi pagamenti»; e che la legge n. 311 del 2004
corrispondentemente  dispone  (al  comma 38 dell'art. 1) che «per gli
esercizi  2005,  2006  e  2007,  le  regioni  a statuto speciale e le
Province  autonome  di  Trento  e  di Bolzano concordano, entro il 31
marzo  di  ciascun  anno,  con  il  Ministero  dell'economia  e delle
finanze, il livello delle spese correnti e in conto capitale, nonche'
dei  relativi  pagamenti,  in  coerenza  con gli obiettivi di finanza
pubblica per il periodo 2005-2007».
    Nelle  regioni  a statuto speciale, ed in ogni caso nella Regione
Trentino-Alto  Adige/Südtirol,  le camere di commercio sono parte del
sistema   complessivo   della  finanza  regionale,  tanto  che  parte
considerevole   delle   spese  correnti  delle  camere  di  commercio
(comprese   quelle  per  il  personale)  e'  a  carico  del  bilancio
regionale.
    La   stessa   incompatibilita'   emerge   anche  dalla  specifica
considerazione  delle  regole  generali sui rapporti tra legislazione
statale  e  legislazione  locale stabilite dall'art. 2 delle norme di
attuazione  dello  statuto di cui al decreto legislativo n. 266/1992.
Esse  stabiliscono,  come  e'  ben noto, un regime di separazione fra
fonti   statali   e  fonti  regionali-provinciali  nelle  materie  di
competenza  regionale-provinciale:  in  virtu' del quale le normative
statali  in  tali  materie  non  sono  applicabili in via diretta nel
territorio   della   regione  ma  -  in  quanto  contengano  principi
suscettibili  di  vincolare  l'autonomia  regionale  - debbono essere
tradotte   in   nonne   regionali   (o,   a  seconda  della  materia,
provinciali).
    Dunque, sarebbe in ogni caso spettato al legislatore regionale di
introdurre nell'ordinamento locale quei vincoli alle locali camere di
commercio  che  il  legislatore  statale  -  e  in via integrativa il
decreto  ministeriale  -  pongono  nelle  rimanenti regioni. A questa
stregua,  dunque,  se pure il comma 98 dell'art. 1 della legge n. 311
del   2004   contenesse   un   principio  suscettibile  di  vincolare
l'autonomia  regionale, tale vincolo non potrebbe che operare secondo
il  predetto  meccanismo, spettando comunque alla regione di dettarne
la  disciplina.  Anche  sotto questo profilo il decreto qui impugnato
risulta illegittimo ed invasivo.
    Ancora,   l'applicazione   del  comma  98  alla  regione  risulta
incompatibile  con  l'art. 3 del decreto legislativo n. 266 del 1992,
nella  parte  in  cui  questo  dispone  che  in ogni modo gli atti di
indirizzo  e  coordinamento che potessero essere rivolti alla regione
la  potrebbero  vincolare  «solo  al  conseguimento degli obiettivi o
risultati  in  essi stabiliti» e mai a minute regole specifiche (art.
3,  comma  2).  Tali  invece essendo quelle previste dal comma 98, ne
risulta evidente la incompatibilita' con il sistema statutario.
    Ancora,  il  vincolo posto dal comma 98 risulta incompatibile con
lo  statuto  in  quanto intrinsecamente incompatibile con l'autonomia
finanziaria della regione.
    In effetti, si deve constatare, alla luce della ormai consolidata
giurisprudenza  di  codesta ecc.ma Corte costituzionale, che i limiti
specifici  posti alle assunzioni (che nel caso, benche' riguardino le
camere   di   commercio,   si  traducono  in  vincoli  alla  potesta'
legislativa,  amministrativa  e  finanziaria regionale) sono contrari
alle   regole  costituzionali  -  ed  in  questo  caso  statutarie  -
dell'autonomia   finanziaria  (si  vedano  le  sentt.  n. 390/2004  e
n. 88/2006;  si  veda altresi' la sent. n. 417/2005 sul decreto detto
«taglia  spese»).  Infatti  lo  Stato,  nell'esercizio della potesta'
legislativa  di  «coordinamento  della finanza pubblica», puo' bensi'
dettare  norme  di  principio  rivolte  a  fissare limiti generali di
spesa,  ma non porre vincoli puntuali e specifici relativi a questa o
quella  singola  voce.  Ora,  la limitazione delle assunzioni a tempo
indeterminato  nelle camere di commercio costituisce indubbiamente un
vincolo  specifico, e dunque risulterebbe illegittima: ed e' evidente
che  un  vincolo  illegittimo risulta di per se' incompatibile con lo
Statuto di autonomia.
    Del  resto, come ricordato in narrativa, la non applicabilita' di
norme  quali  quella  del comma 98 dell'art. 1 della legge n. 311 del
2004  era  stata  pacificamente riconosciuta dallo Stato in occasione
della  emanazione  del  d.m. 27 maggio 2003, che dava attuazione alla
corrispondente norma di cui all'art. 34, comma 11, della legge n. 289
del 2002.
    Ne'  vi  e'  ragione  testuale  o extratestuale alcuna per mutare
l'interpretazione  gia'  pacificamente  acquisita,  mentre  tutte  le
ragioni sopra esposte convergono nel senso di confermarla.
    2. - Specifica illegittimita' degli articoli 4 e 5.
    L'articolo 4 del decreto impugnato prevede: che sia costituito un
«gruppo  di  lavoro  presso il Ministero delle attivita' produttive»,
che  tale  gruppo  sia  composto «da due rappresentanti del Ministero
delle  attivita'  produttive,  di cui uno con funzioni di presidente,
uno del Dipartimento della funzione pubblica ed uno dell'Unioncamere»
(comma   1);  che  tale  gruppo  esamini  «le  richieste  di  accesso
all'utilizzo  delle quote residue, presentate dalle singole camere di
commercio entro il 30 novembre di ciascun anno»; che tali quote siano
«riassegnate,   con   provvedimento  del  Ministero  delle  attivita'
produttive».
    L'art. 5  prevede la competenza dello stesso gruppo ad elaborare,
ai  fini  dell'applicazione  delle  regole poste dal decreto, diversi
«indici medi» di equilibrio dimensionale.
    Tali  disposizioni  -  se  dovessero  risultare  applicabili  nel
territorio  della  ricorrente  regione  -  risulterebbero  affette da
illegittimita'  per  lesione  delle  prerogative statutarie sotto due
diversi profili.
    In  primo luogo, risulta evidente che il decreto impugnato non si
e'  limitato  a  fissare  criteri  ed indici, ma istituisce un intero
sistema  di  gestione amministrativa delle camere di commercio, e che
dunque,  nel  quadro  di  tale sistema, le stesse camere di commercio
della  regione  sarebbero  per  una  parte  significativa soggette al
potere  amministrativo  del Ministero delle attivita' produttive: con
violazione sia dell'art. 16 dello Statuto, che afferma la titolarita'
regionale  delle  funzioni  amministrative  nelle materie di potesta'
legislativa, sia dell'art. 4 del decreto legislativo n. 266 del 1992,
che  nelle stesse materie vista l'assegnazione allo Stato di funzioni
amministrative  da esercitare con riferimento al territorio regionale
o provinciale.
    In  secondo  luogo,  se pure tali funzioni amministrative fossero
legittimamente  affidate al centro, esse dovrebbero svolgersi secondo
procedure  di leale collaborazione, di cui non vi nel decreto neppure
la  minima  traccia:  il «gruppo di lavoro» e' composto di funzionari
esclusivamente  statali,  ne'  si  prevede  l'intesa  con  la regione
interessata o con la Conferenza Stato-regioni.
    3. - Ulteriore specifica illegittimita' del decreto quale atto di
indirizzo  e  coordinamento,  per  violazione dell'art. 3 del decreto
legislativo n. 266 del 1992.
    Infine, persino ove il decreto ministeriale previsto dall'art. 1,
comma  98,  della legge n. 311 del 2004 dovesse, in denegata ipotesi,
applicarsi  anche  nel  territorio  della  ricorrente  regione,  esso
rimarrebbe  illegittimo  sia  per  vizio procedurale che per vizio di
contenuto.
    Infatti,  il  potere  di  determinare  «indicatori  di equilibrio
economico-finanziario,  volti  a  fissare  criteri  e  limiti  per le
assunzioni  a  tempo  indeterminato», dovrebbe necessariamente essere
qualificato   come   espressione   della   funzione  di  indirizzo  e
coordinamento.
    Cio'  comporta  in  primo  luogo,  in  relazione  alla ricorrente
regione, l'applicazione della garanzia procedurale di cui all'art. 3,
comrna  3,  del d.lgs. n. 266/1992, il quale richiede che sia chiesto
il parere della regione su tale tipo di atti: parere che non e' stato
invece  chiesto  affatto,  con  evidente  lesione  delle  prerogative
statutarie della regione stessa.
    In secondo luogo, il comma 2 dello stesso art. 3, gia' ricordato,
prevede che l'atto vincoli «la regione e le province autonome solo al
conseguimento  degli obiettivi o risultati in essi stabiliti». L'atto
dunque,   non  poteva  essere  in  ogni  caso  rivolto  alla  regione
ricorrente  con il contenuto che lo caratterizza, cioe' con contenuto
puntuale  ed esaustivo, e per giunta con gestione ministeriale (v. la
gia'   lamentata   violazione   dell'art. 4   dello   stesso  decreto
legislativo).

                              P. Q. M.
    Chiede  voglia  l'eccellentissima Corte costituzionale dichiarare
che  non spetta allo Stato di fissare anche in relazione alle regioni
a  statuto  speciale,  ed  in  particolare  alla  ricorrente regione,
criteri  e  limiti  per  le assunzioni a tempo indeterminatio da pate
delle  camere  di  commercio,  e conseguentemente annullare, l'art. 1
comma 2, l'art. 4 e l'art. 5 del decreto del Ministro delle attivita'
produttive  8 febbraio 2006, Definizione, ai sensi dell'art. 1, comma
98, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, per le camere di commercio,
industria,  artigianato  e  agricoltura  e  per  l'Unioncamere, degli
indicatori  di  equilibrio  economico-finanziario,  volti  a  fissare
criteri  e  limiti  per  le  assunzioni a tempo indeterminato, per il
triennio 2005-2007, nella parte in cui prevedono l'applicazione degli
indicatori,  criteri,  limiti e modalita' attuative da essi stabiliti
nella   Regione   Trentino-Alto  Adige/Südtirol  per  violazione  dei
principi e norme citati in epigrafe, nei termini sopra illustrati.
      Padova-Roma, addi' 9 maggio 2006
          Avv. prof. Giandomenico Falcon - Avv. Luigi Manzi
06C0439