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                       LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
  Presidente: Annibale MARINI;
  Giudici: Franco BILE, Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo
DE  SIERVO,  Romano  VACCARELLA,  Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO,
Alfonso  QUARANTA,  Franco  GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI,
Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO;

ha pronunciato la seguente

                              Sentenza

nel   giudizio   per   conflitto  di  attribuzione  sorto  a  seguito
dell'ordinanza  del  Ministro  della  salute del 9 settembre del 2003
avente  ad  oggetto  «Tutela dell'incolumita' pubblica dal rischio di
aggressioni da parte di cani potenzialmente pericolosi», promosso con
ricorso della Provincia autonoma di Bolzano, notificato il 7 novembre
2003,  depositato  in  cancelleria il 13 novembre 2003 ed iscritto al
n. 35 del registro conflitti 2003;
    Visto  l'atto  di  costituzione  del Presidente del consiglio dei
ministri;
    Udito nell'udienza pubblica del 2 maggio 2006 il giudice relatore
Giuseppe Tesauro;
    Uditi  gli  avvocati Roland Riz e Salvatore Alberto Romano per la
Provincia   autonoma  di  Bolzano  e  l'avvocato  dello  Stato  Paolo
Cosentino per il Presidente del Consiglio dei ministri.

                          Ritenuto in fatto

    1.  -  Con  ricorso  notificato  il  7 novembre 2003 e depositato
presso  la  cancelleria  della  Corte  il  successivo 13 novembre, la
Provincia  autonoma  di Bolzano ha promosso conflitto di attribuzione
nei  confronti  dello  Stato, in relazione all'ordinanza del Ministro
della  salute  in  data  9 settembre  2003, avente ad oggetto «Tutela
dell'incolumita' pubblica dal rischio di aggressioni da parte di cani
potenzialmente pericolosi».
    La  Provincia  premette  di  essere dotata, ai sensi dell'art. 9,
primo   comma,   numero   10,   del  d.P.R.  31 agosto  1972,  n. 670
(Approvazione  del testo unico delle leggi costituzionali concernenti
lo   statuto  speciale  per  il  Trentino-Alto  Adige),  di  potesta'
legislativa  concorrente  in materia di igiene e sanita' e, in virtu'
dell'art. 16  dello  statuto  di  autonomia,  dell'art. 1  del d.P.R.
28 marzo  1975,  n. 474  (Norme  di  attuazione  dello  statuto della
Regione  Trentino-Alto  Adige  in  materia  di  igiene  e  sanita)  e
dell'art. 4  del  decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di
attuazione dello statuto della Regione Trentino-Alto Adige in materia
di igiene e sanita), della correlata potesta' amministrativa.
    L'ordinanza  ministeriale - sottoposta al termine di efficacia di
un  anno dalla data dell'entrata in vigore - stabilisce il divieto di
addestrare,  in  modo  da  esaltarne  la naturale aggressivita', cani
pit-bull  e  cani  di altre razze o incroci potenzialmente pericolosi
appartenenti   ai   gruppi   1°  e  2°  della  classificazione  della
Federazione   Cinologica   internazionale;   il  divieto  di  operare
selezioni   o   incroci   tra   razze   con  lo  scopo  di  esaltarne
l'aggressivita';  il  divieto di sottoporre i cani a doping (art. 1);
l'obbligo di condurre i cani di cui all'art. 1 nei luoghi pubblici al
guinzaglio  e  con  la  museruola; il divieto di acquisto, possesso e
detenzione  dei cani anzidetti da parte di delinquenti abituali o per
tendenza,  da  parte  di  soggetti sottoposti a misura di prevenzione
personale  o  a  misura di sicurezza personale, da parte di chi abbia
riportato  condanna,  anche  non  definitiva, per delitto non colposo
contro  la persona o contro il patrimonio, punibile con la reclusione
superiore  a  due  anni,  ovvero  per i reati di cui all'art. 727 del
codice  penale (Maltrattamento di animali), da parte dei minori di 18
anni  e  degli  interdetti  e  inabilitati  per  infermita';  infine,
l'obbligo  dei  detentori dei cani di cui all'art. 1 di stipulare una
polizza  di  assicurazione di responsabilita' civile per danni contro
terzi e, qualora non intendano mantenere il possesso dell'animale nel
rispetto  dell'ordinanza, di interessare le autorita' veterinarie per
ricercare idonee soluzioni di affidamento (art. 2).
    Richiamato  per  intero  il testo dell'atto, la ricorrente deduce
l'invasione delle competenze ad essa spettanti in materia di igiene e
sanita'  in  base  alle disposizioni statutarie e di attuazione sopra
indicate.  In  proposito, osserva come la collocazione dell'ordinanza
nell'ambito materiale della tutela della salute pubblica risulti «con
assoluta  chiarezza  anche  dal  suo  preambolo»,  ove e' espresso il
riferimento  alla  necessita' e all'urgenza di adottare, in attesa di
una disciplina organica, disposizioni cautelari a tutela della salute
pubblica.
    La  Provincia  lamenta,  inoltre,  in  relazione alla clausola di
favore  contenuta  nell'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre
2001,   n. 3  (Modifiche  al  titolo  V  della  parte  seconda  della
Costituzione),  nonche'  sul presupposto della natura sostanzialmente
regolamentare dell'ordinanza contestata, la violazione dell'art. 117,
sesto  comma,  della  Costituzione, a norma del quale non spetta allo
Stato  alcun  potere  regolamentare negli ambiti che non siano di sua
competenza  esclusiva,  assumendo peraltro di avere gia' disciplinato
organicamente  la  materia.  In  particolare,  con  legge provinciale
15 maggio  2000,  n. 9  (Interventi per la protezione degli animali e
prevenzione  del randagismo) e successive modificazioni, ha istituito
una  anagrafe canina con una sezione specializzata per le razze e gli
incroci  piu'  aggressivi nonche' dettato disposizioni sulla custodia
dei cani.
    Il  direttore  del servizio veterinario provinciale, inoltre, con
decreto  5 maggio 2003 n. 31.12/8631/1320, in esecuzione dell'accordo
6 febbraio  2003  tra  il  Ministro  della  salute,  le  regioni e le
province  autonome  di  Trento  e  di Bolzano in materia di benessere
degli  animali  da  compagnia e pet-therapy, ha disposto l'obbligo di
identificazione   di   tutti   i  cani  mediante  microchip,  a  cio'
autorizzato dall'art. 4, comma 5, lettera c), della legge provinciale
12 gennaio 1983, n. 3.
    La  ricorrente,  dunque,  chiede  che  la  Corte dichiari che non
spettava  allo  Stato,  e per esso al Ministro della salute, emettere
l'ordinanza  9 settembre  2003  (Tutela dell'incolumita' pubblica dal
rischio di aggressioni da parte di cani potenzialmente pericolosi) e,
conseguentemente, annulli l'ordinanza stessa.
    2. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri,  rappresentato  e  difeso  dall'Avvocatura  generale  dello
Stato, concludendo per l'infondatezza del ricorso.
    La   difesa   erariale   ha  innanzitutto  contestato  la  natura
regolamentare   dell'atto  impugnato:  il  provvedimento,  in  quanto
appartenente  alla categoria delle «ordinanze di necessita», avrebbe,
secondo   la   giurisprudenza   della  Corte,  natura  formalmente  e
sostanzialmente amministrativa.
    Il  titolo  della  competenza  dello Stato all'adozione dell'atto
risiederebbe   nell'art. 118  della  Costituzione:  l'intervento  del
Ministro   della   salute  sarebbe  giustificato  dalla  esigenza  di
«disciplinare,  a  livello  nazionale, una questione di necessaria ed
urgente  risoluzione,  nelle more dell'approvazione di una disciplina
stabile  e  con effetti limitati nel tempo», laddove le competenze di
cui  agli  artt. 9 e 16 dello statuto speciale involgono interessi di
mero  rilievo provinciale e devono essere esercitate nel rispetto dei
limiti previsti dagli artt. 4 e 5 dello statuto.
    3.  -  Nell'imminenza  dell'udienza,  la  Provincia  autonoma  di
Bolzano ha depositato memoria.
    Nel ribadire le argomentazioni gia' svolte nel ricorso, la difesa
provinciale  si  duole  che  il Ministro della salute abbia reiterato
l'atto  impugnato,  adottando  in sequenza due ordinanze di contenuto
pressoche'   identico,  con  eguale  termine  annuale  di  efficacia:
l'ordinanza  del  27 agosto  2004  e  l'ordinanza del 3 ottobre 2005,
entrambe  in  tema  di «Tutela dell'incolumita' dall'aggressivita' di
cani».
    Le  censure  concernenti  l'ordinanza  del  3 luglio 2003 (recte:
9 settembre  2003)  dovrebbero,  pertanto,  intendersi  come riferite
anche a tali successive ordinanze, in special modo alla ordinanza del
3 ottobre 2005, tuttora vigente.

                       Considerato in diritto

    1.  -  La  Provincia autonoma di Bolzano ha promosso conflitto di
attribuzione  nei  confronti  dello  Stato  avverso  l'ordinanza  del
Ministro  della  salute  in  data 9 settembre 2003, avente ad oggetto
«Tutela dell'incolumita' pubblica dal rischio di aggressioni da parte
di  cani  potenzialmente  pericolosi»,  deducendo  la  violazione del
regime  di  autonomia  speciale delineato dagli artt. 9, primo comma,
numero  10,  e 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del
testo   unico  delle  leggi  costituzionali  concernenti  lo  statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige), dall'art. 1 del d.P.R. 28 marzo
1975,  n. 474  (Norme  di  attuazione dello statuto del Trentino-Alto
Adige  in  materia  di  igiene  e  sanita)  e  dall'art. 4 del d.lgs.
16 marzo   1992,  n. 266  (Norme  di  attuazione  dello  statuto  del
Trentino-Alto  Adige  in  materia  di  igiene  e  sanita), nonche' la
violazione   dell'art. 117,   sesto  comma,  della  Costituzione,  in
relazione  all'art. 10  della  legge  costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione).
    Ad  avviso  della  Provincia,  l'atto,  adottato dal Ministro nel
dichiarato esercizio dei poteri di ordinanza di cui all'art. 32 della
legge  23 dicembre  1978,  n. 833 (Istituzione del servizio sanitario
nazionale),  e  all'art. 117  del  decreto legislativo 31 marzo 1998,
n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato
alle  regioni  ed  agli  enti  locali, in attuazione del capo I della
legge  15 marzo  1997,  n. 59), avrebbe determinato una lesione delle
prerogative provinciali in materia di igiene e sanita'.
    2.  -  Preliminarmente,  va  escluso  che le censure svolte dalla
Provincia  nei  confronti dell'ordinanza del 9 settembre 2003 possano
essere estese alle successive ordinanze del Ministro della salute del
27 agosto  2004  e  del  3 ottobre  2005, entrambe in tema di «Tutela
dell'incolumita'  dall'aggressivita'  di cani» e parimenti sottoposte
al termine di efficacia di un anno dalla data dell'entrata in vigore.
    Le  ordinanze  da  ultimo  menzionate  costituiscono  autonomi  e
distinti  provvedimenti  e,  pur avendo lo stesso oggetto e le stesse
finalita'  dell'atto  impugnato,  non presentano contenuto precettivo
del   tutto   identico:   il   divieto   di   addestramento   diretto
all'esaltazione  dell'aggressivita' interessa tutti i cani e non solo
quelli  appartenenti  a determinate specie; le razze canine a rischio
di  maggiore  aggressivita'  sono  individuate  non  per  rinvio alla
classificazione  della  Federazione  Cinologica internazionale, ma in
apposito  elenco;  il  divieto  di detenzione dei cani potenzialmente
pericolosi  e'  posto  altresi'  a  carico  dei  soggetti che abbiano
riportato  condanna  per i reati previsti dalla legge 20 luglio 2004,
n. 189  (Disposizioni  concernenti il divieto di maltrattamento degli
animali, nonche' di impiego degli stessi in combattimenti clandestini
o competizioni non autorizzate).
    La  Provincia  avrebbe  potuto  impugnare  i  nuovi provvedimenti
innanzi  a questa Corte ai sensi dell'art. 134, secondo alinea, della
Costituzione  e degli artt. 39 e 42 della legge 11 marzo 1953, n. 87,
senza lasciare invano trascorrere i termini prescritti dal menzionato
art. 39.  In difetto, le ordinanze del 27 agosto 2004 e del 3 ottobre
2005 non possono costituire oggetto d'esame in questa sede.
    L'esaurimento dell'efficacia dell'ordinanza del 9 settembre 2003,
d'altra parte, non esclude l'interesse dell'ente all'accertamento del
giusto  riparto delle competenze e non incide sull'ammissibilita' del
ricorso (sentenza n. 289 del 1993).
    3. - Nel merito, il ricorso non e' fondato.
    La  premessa  da  cui  muove  il ricorrente, che l'atto in parola
attiene alla materia «igiene e sanita», non e' corretta.
    L'esame  delle singole direttive dettate dal Ministro, piuttosto,
consente   di   rilevare  che  il  provvedimento  regola  fattispecie
eterogenee  ed  insiste su una pluralita' di materie, ascrivibili non
solo  alla  potesta'  legislativa concorrente («tutela della salute»,
ivi  compresa la polizia veterinaria) ma anche e soprattutto a quella
esclusiva dello Stato («ordine pubblico e sicurezza»).
    Alla  stregua  della  giurisprudenza di questa Corte, in siffatti
casi di concorso di competenze si deve fare applicazione del criterio
della prevalenza e verificare se una tra le materie interessate possa
dirsi dominante, in quanto nel complesso normativo sia rintracciabile
un  nucleo essenziale appartenente ad un solo ambito materiale ovvero
le  diverse  disposizioni perseguano una medesima finalita' (sentenze
nn. 181 e 133 del 2006, 50 e 219 del 2005).
    Nella  specie, le prescrizioni denunciate risultano accomunate da
un'identica  ratio,  afferente  al  miglioramento delle condizioni di
sicurezza  dei  cittadini  dinanzi  al rischio di attacco da parte di
cani  di  razze  con un particolare potenziale di aggressivita', come
del  resto  esplicitato  nel preambolo dell'ordinanza, dove l'urgenza
della   regolamentazione   ha   riguardo   proprio   alla   frequente
reiterazione di episodi di aggressione animale.
    L'art. 1  proibisce  l'addestramento,  diretto  ad  esaltarne  la
«naturale»  aggressivita',  di  cani pit-bull e cani di altre razze o
incroci  potenzialmente  pericolosi  appartenenti  ai  gruppi 1° e 2°
della  classificazione  della  Federazione Cinologica internazionale;
vieta  selezioni  o  incroci  tra  razze  finalizzate all'esaltazione
dell'aggressivita' dei cani; proibisce, infine, la sottoposizione dei
cani a doping.
    L'art. 2   stabilisce   l'obbligo  di  condurre  i  cani  di  cui
all'art. 1  nei  luoghi pubblici al guinzaglio e con la museruola; il
divieto  di  acquisto,  possesso  e  detenzione dei cani anzidetti da
parte  di  delinquenti  abituali o per tendenza, da parte di soggetti
sottoposti  a misura di prevenzione personale o a misura di sicurezza
personale,  da  parte  di  chi  abbia  riportato  condanna, anche non
definitiva,  per  delitto  non  colposo contro la persona o contro il
patrimonio,  punibile  con la reclusione superiore a due anni, ovvero
per  i reati di cui all'art. 727 del codice penale (Maltrattamento di
animali),  da  parte  di minori di 18 anni e interdetti e inabilitati
per infermita'; l'obbligo dei detentori dei cani di cui all'art. 1 di
stipulare  una polizza di assicurazione di responsabilita' civile per
danni  contro  terzi  e,  qualora non intendano mantenere il possesso
dell'animale nel rispetto dell'ordinanza, di interessare le autorita'
veterinarie per ricercare idonee soluzioni di affidamento.
    Le  citate  disposizioni,  salvo  alcuni  casi marginali inseriti
nell'art. 2,  ineriscono  evidentemente  alla repressione di contegni
suscettibili  di  rilevanza  penale, dati dall'impiego di tecniche di
addestramento   particolari  e  dalla  somministrazione  di  sostanze
eccitanti,  le  une e l'altra finalizzate ad accentuare il potenziale
di  aggressivita'  di  taluni  cani.  Il  pericolo  per l'incolumita'
pubblica  assunto  a  ragione  e  fondamento  dell'atto  e'  pertanto
determinato,   non   gia'   dalla  esistenza  di  animali  dotati  di
caratteristiche  peculiari, ma dal potenziamento delle loro capacita'
offensive per mano dell'uomo.
    Tali  rilievi  trovano  un  preciso  riscontro  nella  previsione
concernente  condizioni  ostative  all'acquisto  o alla detenzione di
cani potenzialmente pericolosi (art. 2).
    La  dichiarazione  di  abitualita' nel reato o di delinquente per
tendenza,  la  sottoposizione  a  misura  di  sicurezza personale o a
misura di prevenzione personale, la precedente condanna per reati non
colposi   contro  la  persona  o  contro  il  patrimonio  ovvero  per
maltrattamento di animali rinviano, in linea generale, ad un'esigenza
di   difesa   sociale.  La  limitazione  della  sfera  giuridica  dei
destinatari  della  direttiva  non puo' che giustificarsi in rapporto
alla  prevenzione  di comportamenti atti ad incrementare la capacita'
di  danno dei cani, eventualmente a scopo di profitto. In definitiva,
la  misura  si  propone  di sottrarre alla disponibilita' di soggetti
gia'  resisi responsabili di condotte antisociali quegli animali che,
per   indole   o   per   struttura   fisica,  siano  suscettibili  di
utilizzazione quali strumenti di offesa.
    L'ordinanza  impugnata,  dunque,  e' stata emanata essenzialmente
per   fronteggiare   evenienze   involgenti   interessi  strettamente
collegati  alla  difesa della sicurezza pubblica e, alla luce di tale
finalizzazione,  a  prescindere  da  ogni  considerazione  in  ordine
all'effettiva ricorrenza dei presupposti soggettivi e oggettivi della
sua legittimita' amministrativa, in base al criterio della prevalenza
deve  essere ricondotta alla materia «ordine pubblico e sicurezza» di
cui  all'art. 117,  secondo comma, lettera h), della Costituzione, di
competenza   esclusiva  dello  Stato,  cio'  che  vale  ad  escludere
qualsivoglia   violazione   delle   norme  statutarie  evocate  dalla
Provincia ricorrente.
    La  esattezza  della conclusione e' resa palese dal confronto con
la   legge   della  Provincia  autonoma  di  Bolzano  n. 9  del  2000
(Interventi  per  la  protezione  degli  animali  e  prevenzione  del
randagismo),  che,  lungi  dal proporsi in via immediata obiettivi di
difesa  sociale, promuove la protezione degli animali ed incide sulla
materia  sanitaria  lato sensu intesa, ivi compresa l'assistenza e la
polizia veterinaria, di competenza concorrente.
    Analogamente,  e'  estraneo  all'ambito di applicazione dell'atto
censurato  l'accordo 6 febbraio 2003 tra il Ministro della salute, le
regioni  e  le province autonome di Trento e di Bolzano in materia di
benessere  degli  animali  da  compagnia  e  pet-therapy,  con cui le
Regioni e il Governo si sono impegnati a sostenere iniziative rivolte
a  favorire  una  corretta convivenza tra le persone e gli animali da
compagnia,  nel  rispetto  delle esigenze sanitarie, ambientali e del
benessere degli animali (art. 1, comma 1).
    La riconduzione dell'ordinanza ministeriale, in ragione della sua
complessiva finalita', nella materia «ordine pubblico e sicurezza» e'
conforme  all'indirizzo di questa Corte, consolidatosi nel vigore del
nuovo Titolo V della seconda parte della Costituzione, secondo cui la
nozione   «ordine   pubblico   e  sicurezza»  va  intesa  in  termini
restrittivi, in contrapposizione ai compiti di polizia amministrativa
regionale  e  locale,  come  relativa  alle sole misure inerenti alla
prevenzione   dei   reati  o  al  mantenimento  dell'ordine  pubblico
(sentenze n. 383 del 2005, n. 428 del 2004, n. 407 del 2002). Invero,
in  quanto funzionale alla salvaguardia dell'incolumita' pubblica dal
rischio    di    aggressione   da   parte   di   animali   addestrati
all'aggressivita',  la  disciplina  mira  a prevenire reati contro la
persona.

                          Per questi motivi
                       LA CORTE COSTITUZIONALE
    Dichiara che spettava allo Stato adottare l'ordinanza 9 settembre
2003,  avente  ad  oggetto  la  «Tutela dell'incolumita' pubblica dal
rischio di aggressioni da parte di cani potenzialmente pericolosi».
    Cosi'  deciso  in  Roma,  nella  sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 giugno 2006.
                        Il Presidente: Marini
                        Il redattore: Tesauro
                       Il cancelliere:Di Paola
    Depositata in cancelleria il 13 giugno 2006.
              Il direttore della cancelleria: Di Paola
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