N. 178 ORDINANZA (Atto di promovimento) 13 marzo 2006
Ordinanza emessa il 13 marzo 2006 dal tribunale amministrativo regionale del Lazio sul ricorso proposto da Istituti paritari «Kennedy» ed altri contro Ministero dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca - Ufficio scolastico regionale per il Lazio - Centro servizi amministrativi di Roma. Istruzione pubblica - Esami di stato presso istituti di istruzione medio-superiore parificati - Candidati esterni in numero eccedente il cinquanta per cento di quelli interni - Previsione in tal caso, per gli studenti eccedenti la detta percentuale, della costituzione di apposite commissioni esaminatrici esclusivamente presso gli istituti statali - Violazione del principio di uguaglianza - Lesione del principio dell'equipollenza degli istituti privati parificati a quelli statali - Lesione del principio di liberta' d'iniziativa economica privata - Eccesso di delega - Violazione del principio di sussidiarieta'. - Decreto legislativo 17 ottobre 2005, n. 226, art. 14, comma 5, sostitutivo dell'art. 4, comma 4, legge 10 dicembre 1997, n. 425. - Costituzione, artt. 3, 33, comma quarto, 41, 76 e 118; legge 28 marzo 2003, n. 53.(GU n.25 del 21-6-2006 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 8697/2005,
proposto da Istituti paritari «Kennedy», in persona del gestore pro
tempore, nonche' dai docenti presso l'Istituto sig. ri Elisabetta
Maria Bertone, Antonella Stampiggioni, Silvia Del Pizzo, Vincenzina
Piccolino, Daniele Ghirardi, Antonio Arcieri, Marianna Cannone Pepe,
Generoso Calisti, Patrizia Pennasilico Attanasio, tutti rappresentati
e difesi dal prof. avv. Carlo Rienzi ed elettivamente domiciliati
presso il suo studio in Roma, viale delle Milizie n. 9;
Contro il Ministero dell'istruzione, dell'universita' e della
ricerca, in persona del Ministro pro tempore - Ufficio scolastico
regionale per il Lazio, in persona del legale rappresentante pro
tempore; - il Centro servizi amministrativi di Roma, in persona del
legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi
dall'Avvocatura generale dello Stato, per l'annullamento, previa
sospensiva, della circolare n. 9026 del 12 luglio 2005; nonche' ove
necessario della C.M. n. 77 del 21 ottobre 2004 e le O.M. e C.M.
emesse in materia, nonche' di tutti gli atti presupposti,
consequenziali o connessi, precedenti o successivi, ivi compreso, ove
occorra, e in via subordinata, il d.P.R. n. 323/1998;
Visti i motivi aggiunti presentati dall'Istituto «Kennedy» (e
depositati il 23 novembre 2005), in persona del legale rappresentante
pro tempore come sopra rappresentato, difeso ed elettivamente
domiciliato, per l'annullamento, previa sospensiva della circolare
n. 86 del 18 novembre 2005, prot. n. 10633 del Dipartimento per
l'istruzione - Direzione generale per gli ordinamenti scolastici -
Uff. VII, nella parte in cui intende applicare a questo anno
scolastico 2005/2006 il d.lgs. n. 226 del 17 ottobre 2005 (Gazzetta
Ufficiale n. 257 del 4 novembre 2005) limitatamente agli esami di
Stato e al trasferimento di candidati esterni esclusivamente presso
istituzioni scolastiche statali; nonche' per la trasmissione - in via
solo subordinata - deg1i atti alla Corte costituzionale per
violazione, da parte del d.lgs. n. 226, dei principi costituzionali
di cui agli artt. 30, 31, 33, 41, 76 e 118 della Costituzione;
Visti i motivi aggiunti presentati dall'Istituto «Kennedy» (e
depositati il 29 novembre 2005), in persona del legale rappresentante
pro tempore, come sopra rappresentato, difeso ed elettivamente
domiciliato, per l'annullamento, previa sospensiva della circolare
n. 12695 del 21 novembre 2005, dell'Ufficio scolastico regionale del
Lazio nella parte in cui intende applicare a questo anno scolastico
2005/2006 il d.lgs. n. 226 del 17 ottobre 2005 (Gazzetta Ufficiale
n. 257 del 4 novembre 2005) limitatamente agli esami di Stato e al
trasferimento di candidati esterni esclusivamente presso istituzioni
scolastiche statali; nonche' per la trasmissione - in via solo
subordinata - degli atti alla Corte costituzionale per violazione, da
parte del d.lgs. n. 226, dei principi costituzionali di cui agli
artt. 30, 31, 33, 41,76 e 118 della Costituzione;
Visti i motivi aggiunti presentati dall'Istituto «Kennedy» (e
depositati il 29 novembre 2005), in persona del legale rappresentante
pro tempore, come sopra rappresentato, difeso ed elettivamente
domiciliato, per l'annullamento, previa sospensiva delle circolari
n. 86 del 18 novembre 2005 e n. 12695 del 21 novembre 2005,
quest'ultima dell'Ufficio scolastico regionale del Lazio, nella parte
in cui impone ai candidati esterni di presentare la domanda di esami
esclusivamente nel comune di residenza anagrafica. Nonche' per la
trasmissione - in via solo subordinata - degli atti alla Corte
costituzionale per violazione, da parte della legge n. 425/1997, dei
principi costituzionali di cui agli artt. 30, 31, 33, 41, 76 e 118
della Costituzione;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Avvocatura dello
Stato in rappresentanza delle Amministrazioni intimate;
Viste le memorie difensive delle parti;
Visti il ricorso e i motivi aggiunti, con i relativi allegati;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore designato, per la pubblica udienza del 16 gennaio 2006,
il consigliere D. Lundini;
Uditi, all'udienza predetta, l'avv. Rienzi per la parte
ricorrente e l'avv. dello Stato Sica per l'Amministrazione
resistente;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
F a t t o
e d i r i t t o 1. - Gli Istituti «Kennedy», che godono di
parita' scolastica ai sensi della legge 10 marzo 2000, n. 62, e sono
attivivi nel campo dell'istruzione media superiore, hanno contestato,
con il ricorso introduttivo (in esso afiancati, come specificato in
epigrafe, da personale docente degli Istituti stessi) la circolare
n. 9026 del 12 luglio 2005, dell'Ufficio scolastico regionale per il
Lazio (d'ora in avanti: USRL), nella parte in cui, occupandosi degli
«Esami di Stato» conclusivi dell'a.s. 2005/2006, la circolare stessa
ha statuito, in riferimento ai candidati esterni agli istituti
scolastici, che le istanze di questi «in eccesso rispetto al 50%
degli interni, per ogni classe terminale, devono essere consegnate al
competente CSA (Centro servizi amministrativi), precisando poi che
"non possono essere costituite commissioni di soli candidati esterni
ne' commissioni miste nella quale (recte: nelle quali) la componente
esterna superi il 50% di quella interna". La circolare suddetta e'
altresi' contestata nella parte in cui, occupandosi di costituzione
di c.d. classi supplementari, stabilisce che "Per la formazione delle
classi non facenti parte di un corso completo le SS.LL terranno conto
della nota MIUR del 20 febbraio 2002 e della C.M. n. 31 del 18 marzo
2003 ed invieranno la comunicazione di tali eventuali classi,
attivate a seguito di nuove iscrizioni o ripetenze, a quest'Ufficio
regionale e al C.S.A. competente territorialmente. Si ricorda che non
e' prevista la costituzione di nuove classi composte interamente da
alunni provenienti da esami di idoneita'"».
2. - Con motivi aggiunti l'istante ha poi investito la circolare
MIUR n. 86 del 18 novembre 2005 e la nota USRL n. 12695 del
21 novembre 2005, nella parte in cui, ha rilevato l'Istituto
ricorrente, esse impongono «ai candidati esterni di presentare la
domanda di esami esclusivamente nel comune di residenza anagrafica».
3. - Con ulteriori motivi aggiunti, depositati il 23 e il
29 novembre 2005, l'Istituto Kennedy ha infine contestato le sopra
citate circolari MIUR n. 86 del 18 novembre 2005 e USRL n. 12695 del
21 novembre 2005 nella parte in cui intendono applicare all'anno
scolastico 2005/2006 il d.lgs. n. 226 del 17 ottobre 2005 in tema di
esami di Stato e di trasferimento di candidati esterni esclusivamente
presso istituzioni scolastiche statali.
4. - Con sentenza a parte, decisa in Camera di consiglio
contestualmente alla presente ordinanza, questo tribunale si e'
pronunciando sul complesso contenzioso introdotto con ricorso e
motivi aggiunti citati, in parte dichiarando improcedibile il ricorso
introduttivo; in parte sullo stesso sospendendo ogni pronuncia; in
parte respingendo i motivi aggiunti.
Con riferimento, peraltro, all'impugnativa delle circolari e note
ministeriali n. 86 del 18 novembre 2005 e n. 12695 del 21 novembre
2005, limitatamente alla parte di esse in cui recepiscono l'ultimo
periodo del comma 5 dell'art. 14 del d.lgs. 17 ottobre 2005, n. 226
(possibilita' di costituzione di commissioni apposite di soli
candidati esterni esclusivamente presso gli istituti statali), il
tribunale, nella sentenza predetta, non ha assunto alcuna decisione
nel merito, ritenendo infatti che con separata ordinanza e previa
sospensione, in parte qua, del giudizio in corso, debba essere
sollevata, dal tribunale stesso, questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 14, comma 5, del citato d.lgs. n. 226/2005,
nella parte in cui, sostituendo il terzo periodo dell'art. 4, comma
4, della legge n. 425 del 10 dicembre 1997, l'art. 14, comma 5, del
d.lgs. n. 226/2005 dispone che per l'eventuale configurazione di
commissioni di esami di Stato formate di soli candidati privatisti,
tali commissioni «possono essere costituite soltanto presso gli
istituti statali».
5. - Premesso quanto sopra, e passando dunque alla questione che
si deve trattare, il Collegio prospetta come segue i termini della
questione stessa.
Parte ricorrente censura l'erroneita' dei provvedimenti impugnati
nel ritenere di poter dare attuazione, gia' con l'anno scolastico
2005-2006, al decreto legislativo n. 226/2005 sulla riforma del
secondo ciclo del sistema educativo di istruzione e di formazione,
che dovra' invece interessare gli anni scolastici successivi dal
2007-2008 in poi; con la conseguenza che le novita' introdotte dal
testo normativo, ivi comprese quelle riguardanti la disciplina degli
esami di Stato, non potrebbero che riguardare il futuro.
Opinare diversamente significherebbe, a parere dell'Istituto
ricorrente, conferire alle disposizioni del decreto legislativo
un'illegittima portata retroattiva con ricadute pregiudizievoli sia
per le scelte degli studenti, gia' operate sin dal 1° settembre, sia
per le scuole paritarie che hanno dovuto pianificare per tempo la
relativa programmazione aziendale.
Ove peraltro dovesse ritenersi che le circolari impugnate
correttamente diano immediata operativita' all'art. 14 del decreto
legislativo n. 226/2005, imponendo limiti del 50% alla possibilita'
di accoglimento di candidati esterni e con previsione di divieto di
costituire commissioni per gli esterni eccedentari presso le scuole
paritarie, la norma legislativa delegata, assume il ricorrente
stesso, sarebbe suscettiva di censura sul piano della legittimita'
costituzionale per contrasto con gli artt. 30, 31, 33, 41, 76 e 118
della Costituzione.
6. - Viene anche dedotto un profilo di censura attinente a
violazione di norme comunitarie che l'art. 14 suddetto porterebbe con
se' nella sua portata discriminatoria tra scuola statale e scuola
privata (paritaria). Ribadendo il contenuto della suddetta
disposizione legislativa la circolare ministeriale n. 86 del 18
novembre 2005, impartita dalla Direzione generale per gli ordinamenti
scolastici, nella parte intitolata «Limiti di accoglibilita' delle
domande da parte delle scuole», cosi' in effetti recita e dispone:
«L'art. 4, comma 4, della legge 10 dicembre 1997, n. 425, ripreso con
il medesimo contenuto dall'art. 9, comma 3, del d.P.R 23 luglio 1998,
n. 323, e' stato novellato, con integrazioni, dall'articolo 14, comma
1 del, decreto legislativo 17 ottobre 2005, n. 226 il quale
stabilisce che "i candidati esterni sono ripartiti tra le diverse
Commissioni degli istituti statali e paritari e il loro numero
massimo non puo' superare il 50% dei candidati interni". La
formulazione di tale ultima previsione normativa non e' suscettibile
di interpretazioni diverse da quella letterale e, pertanto, non si
presta ad alcun tipo di deroga. Pertanto, ove le istanze dei
candidati esterni pervenute ad ogni singola scuola, statale o
paritaria, dovessero eccedere il prescritto limite del 50%,
l'istituto interessato, immediatamente dopo la scadenza del termine
per la loro presentazione, dovra' trasmettere le istanze eccedenti,
individuate secondo l'osservanza di uno stretto ordine cronologico di
presentazione, al Direttore generale dell'Ufficio scolastico
regionale competente per territorio. Cio' al fine di consentire al
medesimo l'assegnazione degli interessati ad altre istituzioni
scolastiche per una tempestiva prefigurazione del numero e della
dislocazione delle Commissioni e, nel contempo, fornire ai candidati
esterni certezza sulla sede nella quale dovranno sostenere gli
esami».
7. - La medesima circolare n. 86/2005, nella parte relativa alla
«Costituzione delle Commissioni di esame», richiama poi «l'attenzione
sulla circostanza che per l'eventuale configurazione di Commissioni
formate da soli candidati privatisti dovra' trovare applicazione
l'art. 14, comma 5, del decreto legislativo 17 ottobre 2005, n. 226,
con la conseguenza che tali commissioni debbono essere costituite
esclusivamente presso istituzioni scolastiche statali».
I contenuti della circolare n. 86, nei termini ora riportati,
sono stati integralmente reiterati dalla successiva circolare prot.
n. 12695 del 21 novembre 2005 emanata dall'USRL.
8. - Quanto, dunque all'esame dell'impugnativa de qua (nella
parte, che in questa sede residua, riferentesi alla disposizione che
prevede la costituzione di commissione per soli esterni
esclusivamente «presso istituzione scolastiche statali» si rileva
quanto segue.
9. - I profili di censura che prospettano violazione del diritto
comunitario non sono suscettibili di favorevole apprezzamento.
Occorre procedere dal dato che la norma dell'ordinamento
nazionale oggetto di contestazione e' volta a disciplinare un ambito
piuttosto contenuto delle modalita' di svolgimento dell'esame di
Stato, individuando le commissioni esaminatrici di soli candidati
privatisti in quelle funzionanti presso le scuole statali e non anche
presso le scuole paritarie.
Orbene, ancorche' l'ambito operativo prefigurato dalla norma
(peraltro in via eventuale, considerato che esso viene in rilievo al
superamento della soglia percentuale in essa stabilita) non sia privo
di rilevanza sul piano della sua conformita' ad alcuni principi
costituzionali (di cui si dira' oltre), non sembra predicabile che la
disciplina introdotta dalla norma sia di ampiezza distorsiva tale da
confliggere con gli artt. 136 e 149 del Trattato della Comunita'
europea in tema di promozione dei diritti sociali fondamentali (nella
specie: l'istruzione); ne' sembra che alla norma possa ascriversi
un'intenzione controriformista, rispetto alla legge n. 62 del 2000
sulla parita' scolastica, favorendo un «ritorno all'indietro».
Sotto altro verso non e' predicabile, nei modi sopra prospettati,
la portata lesiva della norma con riguardo al diritto di stabilimento
ex art. 41 del Trattato, perche' avrebbe dovuto non solo asserirsi,
ma compiutamente dimostrarsi, che la regolamentazione giuridica dello
Stato membro del soggetto intenzionato a impiantare in Italia
un'impresa scolastica, non soffra della limitazione imposta dalla qui
contestata norma dell'ordinamento nazionale.
10. - Quanto all'argomento secondo cui tutto il decreto
legislativo n. 226 del 2005 prevede le varie fasi della riforma nei
tempi futuri prevedendo quindi anche le novita' che ne deriveranno
con riferimento agli esami di maturita', con la conseguenza quindi
che solo in futuro si potrebbe prospettare il trasferimento di
candidati esterni delle scuole paritarie a quelle statali, la censura
va disattesa.
La legge 28 marzo 2003, n. 53 (c.d. «riforma Moratti») ha
delegato il Governo all'emanazione degli occorrenti decreti
legislativi «per la definizione delle norme generali sull'istruzione
e dei livelli essenziali delle prestazioni in materia di istruzione e
formazione professionale».
Nell'attribuire alla decretazione delegata la definizione del
nuovo sistema educativo, di istruzione e di formazione, la legge
delega, in sede di delineazione dei «principi e criteri direttivi»,
ha prefissato l'articolazione di detto nuovo sistema «nella scuola
dell'infanzia, in un primo ciclo che comprende la scuola primaria e
la scuola secondaria di primo grado, e in un secondo ciclo che
comprende il sistema dei licei ed il sistema dell'istruzione e della
formazione professionale» (art. 2, lett. d), cit. legge n. 53).
In attuazione della delega, e' stato quindi emanato il d.lgs. 17
ottobre 2005, n. 226, con il quale sono state poste le norme generali
e i livelli essenziali delle prestazioni relativi al secondo ciclo
del sistema educativo di istruzione e di formazione. Tale secondo
ciclo «e' costituito dal sistema dei licei e dal sistema
dell'istruzione e formazione professionale» e individua «il secondo
grado in cui si realizza in modo unitario, il diritto-dovere
all'istruzione e alla formazione di cui al decreto legislativo 5
aprile 2005, n. 76».
I Capi II e III del decreto legislativo n. 226/2005 disciplinano
«I percorsi liceali» e «I percorsi di istruzione e formazione
professionale», delineandone rispettivamente le tipologie e i livelli
essenziali delle prestazioni, mentre il successivo Capo V, che
contiene le «Norme transitorie e finali», fissa le sequenze temporali
per il passaggio graduale dall'attuale al nuovo ordinamento e fissa
l'avvio di quest'ultimo «a decorrere dall'anno scolastico e formativo
2007- 2008» (art. 27, comma 4).
Nel precitato Capo II, l'art. 14 si occupa dell'esame di Stato
conclusivo dei percorsi liceali, cosi' disponendo al suo quinto
comma: «All'art. 4, comma 4, della legge 10 dicembre 1997, n. 425, il
terzo periodo e' sostituito dal seguente: "I candidati esterni sono
ripartiti tra le diverse commissioni degli istituti statali e
paritari ed il loro numero massimo non puo' superare il cinquanta per
cento dei candidati interni; nel caso non vi sia la possibilita' di
assegnare i candidati esterni alle predette commissioni possono
essere costituite, soltanto presso gli istituti statali, commissioni
apposite"».
Tanto premesso, e alla luce di una piana interpretazione, anche
in via sistematica, di tale norma delegata, non puo' trovare spazio
l'argomento difensivo secondo cui quest'ultima, innestandosi con
carattere di necessita' sulla riforma del secondo ciclo di istruzione
prefigurata dal decreto legislativo n. 226, differisca la sua
operativita' al momento di messa a regime del nuovo sistema dei
licei.
Per vero, nessun elemento logico e/o testuale consente di far
ritenere che la norma de qua, per profili peculiarmente innovativi
organicamente connessi alla riforma del predetto ciclo d'istruzione,
non possa entrare in vigore se non contestualmente alla concreta
attuazione del nuovo ordinamento.
In realta', e diversamente da quanto asserito, non appare dubbio
che il legislatore delegato abbia ritenuto di dovere con immediatezza
intervenire in una delicata materia - quella della disciplina,
limitatamente ai candidati esterni, della formazione delle
commissioni d'esame di Stato e dell'individuazione della sede
dell'esame, che alla stregua della regolamentazione previgente, anche
di dettaglio, ha dato luogo ad interpretazioni contrastanti ed anche
ad un nutrito contenzioso, come testimoniato dalle stesse citazioni
contenute nel ricorso principale.
In particolare, dunque, la norma in questione, sostituendo la
pregressa disciplina dettata con l'art. 4, comma 4, della legge
n. 425/1997, ha ribadito, quanto all'assegnazione dei candidati
esterni alle commissioni d'esame di Stato funzionanti presso gli
Istituti statali e quelli paritari, che il numero di detti candidati
non puo' superare il cinquanta per cento dei candidati interni,
statuendo pero' che il superamento dell'anzidetta percentuale
consente di procedere ad apposite commissioni di candidati esterni
solo preso gli Istituti statali. In relazione a tale ultimo profilo
normativo, nel quale si condensa il novum della disciplina introdotta
in subjecta materia, occorre opportunamente ricordare che la
pregressa regolamentazione (dettata dal precitato art. 4, comma 4,
della legge n. 425/1997) era nel senso di prevedere, al superamento
della summenzionata percentuale numerica, la costituzione di
«commissioni apposite» tout court di candidati esterni, cosi'
prefigurando la possibilita' di insediare tali commissioni non solo
presso gli istituti statali, ma anche (dopo l'emanazione della legge
10 marzo 2000, n. 62 sulla parita' scolastica) presso gli istituti
paritari.
Orbene, sospendendo per il momento ogni giudizio sulla intentio
legis della norma e sulla coerenza di quest'ultima con il quadro
costituzionale, non puo' qui che ribadirsi quanto anticipato dalla
Sezione con la propria ordinanza n. 6879 del 24 novembre 2005, emessa
nella sede cautelare, e cioe' che all'art. 14, comma 4, del decreto
legislativo n. 226/2005, «in ragione della sua portata
organizzatoria», e' immediatamente operativo, con la conseguente sua
applicabilita' agli esami di Stato del corrente anno scolastico
2005-2006.
Alla luce di tali considerazioni non hanno pregio le
argomentazioni che, censurando le circolari impugnate, fanno leva
sull'impossibilita' «di attuare nel giro di un mese una intera
riforma».
Infatti, per le considerazioni sopra esposte, l'art. 14 non si
presta ad essere letto in necessaria correlazione con la riforma
attuata dal decreto legislativo n. 226; certamente ne prescinde,
essendo chiaramente mirato a introdurre da subito una misura
organizzatoria in tema di partecipazione dei candidati esterni
all'esame di Stato.
Non conferenti sono poi le perplessita' sollevate con riferimento
«all'abrogazione di tutte le norme relative agli esami integrativi e
di idoneita' disposta dal decreto 226 all'art. 31».
A prescindere infatti dalla circostanza che qui e' in questione
l'organizzazione dell'esame di Stato e non quella degli esami di
idoneita' e integrativi, deve comunque osservarsi che il menzionato
art. 31, comma 2, detta una disciplina transitoria per tali esami
stabilendo che la regolamentazione per essi prevista dall'art. 193
del Testo unico sull'istruzione approvato con d.lgs. 16 aprile 1994,
n. 297) continua «ad applicarsi limitatamente alle classi di istituti
e scuole di istruzione secondaria superiore ancora funzionanti
secondo il precedente ordinamento» ed e' abrogata «a decorrere
dall'anno scolastico successivo al completo esaurimento delle
predette classi».
Per le considerazioni svolte risulta quindi accelerato che le
circolari impugnate correttamente danno immediata operativita'
all'art. 14, comma 5, del decreto legislativo n. 226/2005 nella parte
in cui introduce il divieto di costituire commissioni d'esame di
Stato per i candidati esterni eccedentari presso le scuole paritarie.
11. - Nella ricorrenza di tale premessa, deve quindi esaminarsi
la proposta questione di legittimita' costituzionale della norma
legislativa in questione (nella parte, ripetesi, in cui riserva agli
istituti statali le commissioni d'esame per soli «esterni», sulla cui
base sono state emanate le circolari impugnate.
Premette al riguardo la parte ricorrente che il divieto di
costituire commissioni di soli candidati esterni nelle scuole
paritarie, ove sia superata la soglia dei cinquanta per cento dei
candidati interni, porterebbe famiglie e studenti a preferire
inevitabilmente la piu' rassicurante e completa offerta di servizio
scolastico degli istituti statali. Inoltre, per le scuole paritarie,
«la programmazione delle spese da affrontare in termini di contratti
di lavoro da stipulare e di strutture da mantenere sarebbe appesa
all'incognita delle iscrizioni degli studenti sempre piu' dubbia
davanti a una disciplina legislativa cosi' sfavorevole ed iniqua».
L'incostituzionalita' della norma in questione consisterebbe
nell'aver ecceduto la delega di cui alla legge n. 53/2003, nella
violazione del principio dell'equipollenza delle scuole, della
liberta' di scelta delle famiglie e degli studenti, della liberta'
dell'iniziativa economica, del principio di sussidiarieta'.
Si sottolinea, in particolare, che la disciplina della parita'
delle scuole non statali, proclamato dall'art. 33, comma 4, della
Costituzione, impone l'obbligo di assicurare un trattamento
scolastico equipollente rispetto alle istituzioni statali, che non si
esaurisce nella possibilita' per le scuole paritarie di rilasciare
titoli di studio aventi valore legale, ma include tutta una serie di
profili tra i quali la piena condizione di competitivita' con le
scuole statali.
Ed invero, si prospetta tra l'altro che con la legge n. 62/2000
sulla parita' scolastica:
e' stato istituito un sistema nazionale integrato di
istruzione che colloca, accanto alle scuole statali, quelle private
paritarie con una sostanziale identita' di funzione e di ruolo nel
perseguimento di fondamentali obiettivi di rilevanza costituzionale;
e' stato disegnato un sistema di prestazione dei servizi
articolato, pluralistico e concorrenziale, individuando le famiglie
come soggetti operativi nella scelta;
e' stata apprestata una varieta' di strutture scolastiche che
consentono, in armonia con i principi del pluralismo e della
sussidiarieta' (art. 118, u.c., Cost.), diversi modi per godere un
diritto sociale quale quello all'istruzione;
in adeguamento dei principi di libera concorrenza, di libero
mercato e di mobilita' nelle prestazioni dei servizi stabiliti nei
Trattati dell'Unione europea, e' stata assicurata l'istituzione di un
sistema nazionale di istruzione che permetta l'espansione
dell'offerta formativa, aprendosi alla partecipazione di tutti i
soggetti operativi qualificati che, non solo italiani, ma anche di
provenienza europea, intendano concorrere alla realizzazione delle
finalita' che la legge stabilisce.
12. - La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 14
comma 5 del d.lgs. n. 226/2205, nella parte in cui prevede la
possibilita' di costituire commissioni apposite per candidati esterni
solo presso gli istituti statali e non anche presso quelli paritari,
appare rilevante e non manifestamente infondata, alla stregua delle
seguenti considerazioni.
13. - In punto di rilevanza e' agevole osservare come le
circolari impugnate con i motivi aggiunti di cui trattasi
costituiscano applicazione della norma del decreto legislativo
sospettata di incostituzionalita'. Di conseguenza, la declaratoria di
non conformita' della norma ai parametri costituzionali priverebbe di
fondamento legale dette circolari, determinandone in parte qua la
caducazione.
14. - Quanto alla non manifesta infondatezza della questione, che
giustifica il vaglio di costituzionalita' della norma legislativa,
valgano le seguenti considerazioni.
l5. - Come si e' premesso, in attuazione della delega conferita
con la legge 28 marzo 2003, n. 53, e' stato emanato il d.lgs. 17
ottobre 2005, n. 226, con il quale sono state poste le norme generali
e i livelli essenziali delle prestazioni relativi al secondo ciclo
del sistema educativo di istruzione e di formazione.
L'art. 14 di detto decreto legislativo, intitolato «Esame di
Stato», dispone al suo quinto comma: «All'art. 4, comma 4, della
legge 10 dicembre 1997, n. 425, il terzo periodo e' sostituito dal
seguente: "I candidati esterni sono ripartiti tra le diverse
commissioni degli istituti statali e paritari ed il loro numero
massimo non puo' superare il cinquanta per cento dei candidati
interni; nel caso non vi sia la possibilita' di assegnare i candidati
esterni alle predette commissioni possono essere costituite, soltanto
presso gli istituti statali, commissioni apposite"».
La norma in questione ha, in parte, ribadito la pregressa
disciplina dettata con l'art. 4, comma 4, della legge n. 425/1997
(contenente la riforma dell'esame di Stato dei corsi di studi di
istruzione secondaria superiore), e cioe' che il numero dei candidati
esterni (c.d. privatisti) alle commissioni d'esame di Stato
funzionanti presso gli Istituti statali e quelli paritari, non puo'
superare il cinquanta per cento dei candidati interni; ha anche
disposto che il superamento dell'anzidetta percentuale consente la
costituzione di apposite commissioni di candidati esterni, ma - e in
cio' si concreta il profilo innovativo della norma - «so1tanto presso
gli istituti statali».
Sembra al Collegio che quest'ultima parte dell'anzidetta
disposizione (riguardante la costituzione di commissioni per soli
candidati esterni presso gli istituti statali), possa porsi in
contrasto con la direttrice fondamentale dell'art. 1 della legge
delega n. 53/2003, che individua l'obiettivo della formazione
delegata in quello di «favorire la crescita e la valorizzazione della
persona umana, nel rispetto dei limiti dell'eta' evolutiva, delle
differenze e dell'identita' di ciascuno e delle scelte educative
della famiglia, nel quadro della cooperazione tra scuola e genitori,
in coerenza con il principio di autonomia delle istituzioni
scolastiche e secondo i principi sanciti dalla Costituzione».
Ed invero, se tra i valori-obiettivo prefissati dalla legge
delega viene indicata la liberta' di scelta dello studente, quale
espressione qualificante della liberta' di autodeterminazione del
giovane cittadino, (identita' di ciascuno), nonche' la liberta' di
scelta delle famiglie (scelte educative della famiglia), implicante
la valutazione della sede (Istituto) piu' idonea per frequentare i
corsi scolastici e sostenere gli esami, deve ritenersi che la norma
risulti dissonante rispetto a tali principi ispiratori.
In tale situazione, infatti, il vincolo posto dalla norma, al
verificarsi del superamento nella commissione d'esame di Stato della
prevista percentuale numerica calcolata sui candidati interni, di far
svolgere al candidato esterno l'esame presso un istituto statale,
comprime la liberta' di scelta dello studente, negandone
quell'autonomia decisionale che pure, in special modo nell'eta' della
formazione della personalita', assurge a condizione imprescindibile
per la realizzazione del valore del pieno sviluppo della persona
umana sancito nell'art. 3, cpv., Cost.
16. - Oltre che per eccesso di delega, nel profilo ora
prospettato (con possibile contrasto quindi con l'art. 76 Cost.), la
norma censurata non appare aderente al sistema costituzionale sotto
piu' versi.
17. - Essa sembra anzitutto confliggere con l'art. 41 della
Costituzione che afferma e tutela la liberta' dell'iniziativa
economica privata.
Occorre procedere dal dato che le scuole paritarie hanno
un'indubbia connotazione imprenditoriale. Per effetto del
riconoscimento della parita', queste scuole sono legittimate
all'erogazione del servizio pubblico di istruzione. Cio' non toglie
che, a differenze delle scuole statali, che sono enti pubblici non
economici, le scuole paritarie sono gestite da soggetti e da enti
privati che svolgono un'attivita' tipicamente d'impresa, come tale
volta a ricavare vantaggi, economici o di altro tipo.
Orbene, una norma, quale quella oggetto del vaglio
costituzionale, che discrimina le scuole paritarie, sia pure al
superamento delle soglie numeriche fissate per la composizione della
commissione dell'esame di Stato, escludendole dalla possibilita' di
costituire commissioni di soli candidati esterni, e' certamente
idonea ad offuscarne la considerazione presso la pubblica opinione,
in termini di efficienza e di qualita' del servizio pubblico
erogabile da queste istituzioni scolastiche, con possibili e
significative ricadute sul piano della loro sfera imprenditoriale.
Questo non tanto per la perdita di introiti, dato che non e' qui
in questione la perdita di profitti direttamente legata al divieto di
costituire le commissioni de quibus, essendo noto che la
partecipazione agli esami di Stato, da parte dei candidati
privatisti, implica il solo pagamento di un tassa governativa,
peraltro di modesta entita', che affluisce nelle casse dell'erario.
E' invece in questione, in cio' con piu' decisiva incidenza sulla
qualita' imprenditoriale delle scuole paritarie, il fatto che le
iscrizioni degli studenti alle scuole paritarie o statali, sia pure
nel limitato ambito della partecipazione all'esame di Stato da parte
di candidati esterni, non dipenda da variabili tipicamente correlate
al «servizio istruzione» (piano dell'offerta formativa, programmi
scolastici seguiti, modalita' esplicative dell'autonomia scolastica,
ect.), ma sia esclusivamente correlato a un mero dato numerico (il
superamento della soglia percentuale ipotizzata dalla norma) senza
peraltro alcuna considerazione della ricettivita' delle strutture
scolastiche.
18. - La norma non sembra poi rispettosa dell'art. 33, comma 4,
della Costituzione che ha introdotto l'istituto della parita'
scolastica, imponendo al legislatore, nel fissare i diritti e gli
obblighi delle scuole non statali che chiedono la parita', di
assicurare ad esse piena liberta' e ai loro alunni un trattamento
scolastico equipollente a quello degli alunni di scuole statali.
Come e' noto, il sistema scolastico nazionale e' storicamente
transitato da un originario regime di separazione tra scuola pubblica
e privata (rinvenibile fino ai primi due decenni del secolo scorso) a
un regime di integrazione tra i due tipi di scuola (che ha riguardato
specificamente la scuola privata paritaria), in linea peraltro con il
disegno costituzionale prefigurato dall'art. 33, comma 4, della
Costituzione.
E' peraltro noto che solo con la legge 10 marzo 2000, n. 62
(legge di assoluto rilievo storico, che ha introdotte le «Norme per
la parita' scolastica» sono state concretamente attuate le condizioni
per il superamento del c.d. «regime di giustapposizione» (cosi'
definito dalla dottrina) tra l'istruzione fornita dalle scuole
pubbliche e quella fornita dalla scuole private, e per il definitivo
approdo all'integrazione tra scuola pubblica e paritaria privata,
come prefigurato dalla norma costituzionale.
La creazione di un sistema nazionale integrato di istruzione
comporta, come ben evidenziato dal ricorrente, che le scuole private
paritarie si pongono accanto alle scuole pubbliche con una
sostanziale identita' di funzione e di ruolo nel perseguimento del
fondamentale obiettivo dell'istruzione, obiettivo che e' anche valore
di assoluta rilevanza costituzionale.
Un sistema scolastico fondato sulla necessaria compresenza di
scuola pubblica e privata, anzi, come si e' detto, sulla loro
integrazione, e' un sistema coerente a un modello pluralistico che e'
autenticamente tale ove possa predicarsi una posizione di sostanziale
parita' (nel precitato significato di parita' di identita' di
funzione e di ruolo) tra le distinte istituzioni scolastiche deputate
all'erogazione dei servizio pubblico dell'istruzione.
In tale quadro si iscrive e acquista significato il precetto
costituzionale dell'art. 33 Cost. che, ponendo al legislatore
ordinario il vincolo di assicurare agli alunni delle scuole paritarie
«un trattamento scolastico equipollente a quello degli alunni delle
scuole statali», sancisce una funzionale equivalenza tra le scuole
statali e quelle paritarie. Sicche' e' affatto pertinente la
considerazione difensiva che, per vincolo costituzionale, «la
disciplina statale non puo' collocarsi al di sotto di un livello
minimo di garanzia dell'equipollenza tra le scuole statali e quelle
non statali».
Va poi significativamente soggiunto, quanto all'ambito
concettuale della riferita locuzione costituzionale «trattamento
scolastico equipollente», che di essa non va patrocinata
un'interpretazione riduttivamente letterale nel senso che
l'equipollenza consista nella sola legittimazione delle scuole non
statali a rilasciare titoli di studio aventi valore legale.
Come condivisibilmente si sottolinea da parte del ricorrente, il
livello di rilevanza delle scuole paritarie attiene a tutta una serie
di profili, tra i quali la condizione di piena competitivita' con le
scuole non statali.
Il trattamento scolastico equipollente non si arresta pertanto al
mero riconoscimento del titolo di studio, ma implica anche un
riconoscimento della qualita' del servizio di istruzione erogato
dall'istituzione scolastica paritaria da considerarsi alla stregua, e
quindi ne' inferiore, a quello proveniente dalla scuola statale.
A conferma dell'assunto che precede, e' significativa la
circostanza che, nel contesto dell'art. 1, comma 4, della legge
n. 62/2000, la parita' scolastica viene in rilievo, al di la' di
situazione di status che abilita al rilascio di titoli di studio
aventi valori legali, per i contenuti dell'attivita' prestata e per
la soggezione della scuola non statale che ne chiede il
riconoscimento ai requisiti di qualita' e di efficacia previsti dalla
legge medesima.
Nella delineata situazione, dalla quale e' possibile desumere che
l'inserimento delle scuole paritarie private nel sistema nazionale di
istruzione determina l'equivalenza di trattamento nel servizio di
istruzione degli studenti tra le scuole private e quelle statali, una
norma legislativa, quale quella all'esame, che impone, al verificarsi
della condizione in essa prevista, la costituzione di «commissioni
apposite» per i candidati esterni all'esame di Stato «soltanto presso
gli istituti statali» (con esclusione quindi degli istituti paritari)
e' idonea a infrangere la disciplina costituzionale posta dal
precitato quarto comma dell'art. 33 della Costituzione ed a stridere
con la legge n. 62 del 2000 che ha dato attuazione al precetto
costituzionale sulla parita' scolastica; e' altresi' idonea a violare
il principio di uguaglianza posto dall'art. 3 della Costituzione, non
ravvisandosi profili di razionalita' atti a giustificare, nella
sussistenza del sistema di integrazione tra scuola pubblica e
paritaria privata, la limitazione del servizio di istruzione nei
riguardi di quest'ultima; e' altresi' idonea, infine, a determinare
un vulnus anche all'art. 118 della Costituzione, in cui si afferma il
principio della sussidiarieta', del quale la norma in questione
comporta un aspetto di inattuazione, in considerazione del fatto che
la configurazione della scuola paritaria, quale istituzione privata
volta a soddisfare interessi considerati di carattere generale e
pubblico dallo stesso legislatore, si inserisce armonicamente nel
recente assetto di competenze in cui e' prevista appunto la
valorizzazione del principio di sussidiarieta'.
In effetti, la perentoria statuizione della norma - che prescinde
da ogni considerazione circa le capacita' ricettive dell'istituzione
paritaria e affida comunque, nel caso di candidati privatisti
eccedentari la soglia percentuale indicata dalla norma stessa, lo
svolgimento dell'esame di Stato alle commissioni funzionanti presso
le scuole statali - e' espressiva di un atteggiamento di sfiducia, o
quanto meno di perplessita', da parte del legislatore statale nei
riguardi delle istituzioni paritarie private, nel senso di reputare
che solo presso le scuole statali l'esame di Stato, da parte di
commissioni che abbiano a occuparsi di soli candidati esterni, possa
svolgersi in rispondenza a canoni di efficienza e di qualita'.
Una siffatta intentio legis sembra svelare pero' un eccesso di
potere del legislatore atteso che questi ometterebbe di considerare
che il riconoscimento della parita' scolastica implica, per
necessita' giuridica riveniente dal quadro costituzionale che
ipotizza un sistema nazionale integrato di istruzione, che il
servizio pubblico reso dalle scuole paritarie sia, sotto il profilo
qualitativo, comparabilmente adeguato a quello prestato dalle scuole
pubbliche.
Del resto, anche alla stregua di precedente pronuncia della Corte
costituzionale (cfr. ordinanza n. 423 del 18 ottobre 2002), la legge
n. 62/2000, costituendo attuazione dell'art. 33, comma 4, della
Costituzione, determina piena parita' tra istituzioni scolastiche
statali e private, nell'ambito di un servizio nazionale di
istruzione, ed e' tale quindi da non consentire diversificazioni tra
le attivita' scolastiche consentite alle une e alle altre, a danno
delle scuole private e con pregiudizio delle possibilita' di scelta
degli utenti.
Su tali premesse, insomma, non ha fondamento logico prima che
giuridico inclinare a posizioni di valutazione pregiudiziale sul
servizio ascrivibile alle scuole paritarie, sia pure nel ridotto
ambito operativo qui esaminato.
La sezione ritiene di dovere in proposito evidenziare - a
ulteriore conferma del dubbio di costituzionalita' sopra esposto in
ordine allo specifico intervento del legislatore nazionale - che
l'anzidetta valutazione vada adeguatamente operata ex ante, e cioe'
in sede di riconoscimento della parita' scolastica, accertando, in
capo alle istituzioni private richiedenti, il possesso dei requisiti
appositamente prescritti dall'art. 1, comma 2, della legge n. 62/2000
(tra i quali, in particolare, i requisiti di «qualita' ed efficacia»
del servizio erogabile) e, all'esito dell'intervenuto riconoscimento,
sottoponendo a verifica la permanenza di detti requisiti a mezzo di
una costante e capillare attivita' di vigilanza, pure prevista dal
comma sesto del medesimo art. 1.
19. - Alla stregua delle considerazioni che precedono, si solleva
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 14, comma 5, del
d.lgs. 17 ottobre 2005, n. 225 nella parte in cui, sostituendo il
terzo periodo dell'art. 4, comma 4, della legge 10 dicembre 1997,
n. 425, dispone che per l'eventuale configurazione di commissioni di
esame di Stato formate di soli candidati privatisti, tali commissioni
«possono essere costituite soltanto presso gli istituti statali», per
contrasto con i principi costituzionali desumibili dagli artt. 76,
41, 3 e 33, comma 4, e 118 della Costituzione.
Si dispone, pertanto, la trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, con conseguente sospensione in parte qua del presente
giudizio, ai sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, per
la pronuncia sulla legittimita' costituzionale della predetta norma.
P. Q. M.
Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 14, comma 5, del d.lgs. 17
ottobre 2005, n. 226, nella parte enunciata in motivazione, per
contrasto con i principi costituzionali desumibili dagli artt. 76,
41, 3 e 33, comma 4, della Costituzione.
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale e la sospensione in parte qua del presente giudizio.
Ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei
ministri e sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del
Parlamento.
Cosi' deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 16 e 19
gennaio 2006.
Il Presidente: Corasaniti
Il consigliere estensore: Lundini 06C0502