Ricorso  per  la Regione Piemonte in persona della presidente pro
tempore  prof.  Mercedes  Bresso,  in  forza  di autorizzazione della
giunta  regionale  D.G.R.  n. 48-3198  del  19  giugno  2006,  con la
rappresentanza  e  difesa  dell'avv. Anita Ciavarra e dell'avv. prof.
Emiliano  Amato  e  con  elezione di domicilio presso quest'ultimo in
Roma, via Crescenzio n. 9 per procura speciale a margine del presente
atto;

    Contro  il  Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore per
la   declaratoria   di   illegittimita'  costituzionale  del  decreto
legislativo  12  aprile  2006  n. 163  «Codice dei contratti pubblici
relativi  a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive
2004/17/CE  e  2004/18/CE»  con  riguardo  all'art. 4, commi 2 e 3 ed
all'art. 5,  per  violazione degli artt. 117, 118 della Costituzione,
dei  principi  di  leale collaborazione, sussidiarieta', adeguatezza,
proporzionalita',  sotto  i profili di seguito specificati nei motivi
di diritto.

                          Premesso in fatto

    Nel  Supplemento  ordinario  n. 107/L  alla  Gazzetta Ufficiale -
serie  generale  -  n. 100  del  2 maggio 2006 e' stato pubblicato il
decreto  legislativo  12  aprile  2006  n. 163  «Codice dei contratti
pubblici  relativi  a lavori, servizi e forniture in attuazione delle
direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE».
    Di detto decreto con specifico riguardo all'articolo 4, commi 2 e
3  ed  all'articolo  5  la  Regione  Piemonte  ravvisa illegittimita'
costituzionale  e lesivita' delle proprie prerogative istituzionali e
sfera di competenza per i seguenti motivi di

                            D i r i t t o

    Violazione  degli  artt.  117, 118 della Costituzione. Violazione
dei  principi  di  leale collaborazione, sussidiarieta', adeguatezza,
proporzionalita'.
    1.  -  In  seguito  alla delega di cui all'art. 25 della legge 18
aprile  2005  n. 62 (Legge comunitaria 2004) il Governo ha emanato il
d.lgs.  12 aprile 2006 n. 163 «Codice dei contratti pubblici relativi
a   lavori,   servizi  e  forniture  in  attuazione  delle  direttive
2004/17/CE  e  2004/18/CE»,  il  quale  oltre  al  recepimento  delle
direttive    comunitarie    2004/17/CE    e    2004/18/CE,    recanti
rispettivamente  il  coordinamento  delle  procedure di appalto degli
enti  erogatori  di  acqua  e  di  energia, degli enti che forniscono
servizi  di  trasporto  e  servizi  postali  e il coordinamento delle
procedure   di  aggiudicazione  degli  appalti  pubblici  di  lavori,
forniture  e  servizi,  sostituisce  ventinove  fra  leggi, decreti e
regolamenti  che attualmente disciplinano gli appalti delle pubbliche
amministrazioni, unificando in un unico testo normativo la disciplina
riguardante  i  contratti  pubblici  di  lavori, servizi e forniture,
tanto  al  di  sopra  quanto al di sotto della soglia di applicazione
delle direttive comunitarie.
    Lo  schema  del  decreto  legislativo  e'  stato  sottoposto alla
Conferenza  Stato-regioni  che  ha espresso il 9 febbraio 2006 parere
negativo, in particolare rilevando «sul piano del metodo, che sarebbe
stato  opportuno  ed anzi doveroso, in ossequio alle indicazioni piu'
volte  espresse  dalla  Corte costituzionale ed in continuita' con la
prassi   partecipativa   piu'   volte   sperimentata   in   occasione
dell'emanazione   di   precedenti  normative  nazionali,  avviare  un
percorso  condiviso  e concertato con le regioni, attesa la valenza e
la  portata  di  un  provvedimento  di questa importanza», formulando
rilievi  sul  merito  ed evidenziando sulla generale impostazione del
decreto  legislativo che esso «contribuisce a determinare tra Stato e
regioni  un  assetto  delle  competenze  legislative e dei rispettivi
ruoli  ispirato  al  riconoscimento  dello Stato quale unico soggetto
titolato  a  normare  il  settore  dei  lavori,  dei  servizi e delle
forniture pubblici, in aperta contraddizione con un'ormai consolidata
interpretazione  dell'art.  117  che  riconosce  anche  alle  regioni
potesta' legislativa nei settori in parola».
    La carenza di idoneo effettivo coinvolgimento delle regioni nella
fase di predisposizione del testo normativo veniva segnalata altresi'
nel  parere reso sullo schema di decreto legislativo dal Consiglio di
Stato,  che  a  sua volta formulava numerosi gravi rilievi, anche con
specifico  riguardo all'assetto costituzionale delle competenze dello
Stato e delle regioni.
    Lo  schema di decreto legislativo veniva parzialmente modificato,
tuttavia  tali  modifiche  non  appaiono  soddisfacenti rispetto alle
problematiche  evidenziate  dalle  regioni,  con  particolare rilievo
delle norme di cui agli artt. 4, commi 2 e 3, e 5 del decreto emanato
e che entrera' in vigore il prossimo 1° luglio.
    Occorre  rammentare  che  la  Regione  Piemonte  ha  una  propria
disciplina  sull'attivita'  contrattuale  regionale,  l.r. 23 gennaio
1984,   n. 8   «Norme   concernenti   l'amministrazione  dei  beni  e
l'attivita'  contrattuale  della  regione»,  aggiornata rispetto alle
norme   comunitarie   e   nazionali  successive  ed  applicantesi  in
particolare per gli appalti al di sotto della soglia comunitaria e si
accingeva  ad  approvare  un  disegno  di  legge  recante  disciplina
unitaria  in  materia  di  appalti  di  servizi,  forniture  e lavori
pubblici rivolta a determinare un quadro di riferimento, coerente con
le  direttive  comunitarie e con i principi fondanentali, che tenesse
conto  delle  peculiarita' rilevabili per il territorio regionale, in
un'ottica  di  semplificazione e di sostegno delle attivita' di tutte
le  amministrazioni  locali  piemontesi,  per  tutti  quegli  aspetti
comunque riconducibili alla sfera di competenza regionale.
    Il  «Codice»  ora  emanato  esaurisce  la  regolamentazione della
materia da parte della regione ed enuncia la competenza legislativa e
regolamentare  dello Stato anche in ambiti propriamente riconducibili
alla competenza concorrente o residuale - esclusiva delle regioni.
    Come  e'  noto,  l'art. 117  della Costituzione nella sua attuale
formulazione   conseguente   alla   modifica  operata  con  la  legge
costituzionale  n. 3/2001 non contempla piu' espressamente la materia
dei   lavori  pubblici,  ne'  nell'elencazione  degli  oggetti  della
potesta'  esclusiva  statale  di  cui al comma 2 ne' nell'elencazione
degli oggetti della potesta' concorrente di Stato e regioni di cui al
comma 3.
    Tuttavia,   come  statuito  dall'ecc.ma  Corte,  la  mancanza  di
enunciazione  espressa  non  comporta  che  la  disciplina dei lavori
pubblici rientri nella potesta' legislativa residuale esclusiva delle
regioni  poiche'  «si  tratta  di  ambiti  di  legislazione  che  non
integrano  una  vera  e  propria  materia ma si qualificano a seconda
dell'oggetto  al quale afferiscono e pertanto possono essere ascritti
di volta in volta a potesta' legislative esclusive dello Stato ovvero
a potesta' legislative concorrenti» (sent. n. 303/2003).
    A    sua    volta   l'attivita'   contrattuale   della   pubblica
amministrazione  per  l'acquisizione  di  beni  e  di servizi secondo
procedure  di  evidenza  pubblica, pure non espressamente individuata
nell'elencazione  dell'art. 117,  commi 2  e  3, tuttavia costituisce
ambito  materiale  su cui e' legittimato l'intervento del legislatore
statale  in  relazione  a  competenze  aventi natura funzionale quali
quella  della  «tutela della concorrenza» di cui al comma 2, lett. e)
art. 117  Cost.  (sent.  n. 345/2004),  ma  pur sempre entro i limiti
individuati  dai  canoni  di  adeguatezza e proporzionalita' onde non
costituire  illegittima  compressione  della  potesta'  legislativa e
regolamentare   regionale   nelle   materie   di  competenza  nonche'
dell'ambito  di  autonomia  regolamentare,  organizzativa  e di spesa
delle  amministrazioni pubbliche regionali e locali nell'esplicazione
della propria attivita'.
    La disciplina dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e
forniture  oggetto  del decreto legislativo n. 163/2006 va riguardata
pertanto,  nei  suoi molteplici variegati aspetti, sotto piu' materie
considerate   dall'art. 117  Cost.,  distinguendosi  comunque  fra  i
contratti  di  amministrazioni  od  enti  statali  ed  i contratti di
interesse regionale.
    Si  vuole  qui  in  primo  luogo evidenziare che la compresenza e
l'intreccio di competenze statali a regionali nell'ambito oggetto del
decreto   legislativo  richiede  necessariamente  un  modus  operandi
improntato al canone della leale collaborazione.
    «La  Corte  ha  costantemente affermato che il principio di leale
collaborazione  deve  presiedere  a tutti i rapporti che intercorrono
fra  Stato  e  regioni  (...).  Una  delle  sedi piu' qualificate per
l'elaborazione  di  regole  destinate ad integrare il parametro della
leale  collaborazione  e'  attualmente  il  sistema  della Conferenza
Stato-regioni  ed  autonomie  locali.  Al  suo interno si sviluppa il
confronto tra i due grandi sistemi ordinamentali della Repubblica, in
esito  al  quale  si  individuano  soluzioni  concordate di questioni
controverse» (sent. n. 31/2006).
    L'assenza  di  adeguato  confronto  sulle  disposizioni  emanande
lamentata, come si e' sopra rammentato, dalle regioni si riverbera su
tutta  l'impostazione  del  decreto  legislativo  ed  ha  particolare
evidenza negli artt. 4 e 5.
    2.  -  L'art.  4  reca la definizione delle rispettive competenze
legislative  di  Stato,  regioni  e province autonome nell'ambito dei
contratti pubblici considerato.
    Pur tenendo conto di una eventuale finalita' orientativa generale
per   i   soggetti   che   entrano   in  rapporto  con  le  pubbliche
amministrazioni,  rimane  il  fatto  che il legislatore statale si e'
attribuito il compito, anziche' di puramente porre in essere le norme
ravvisate  rientranti  nel proprio ambito di competenza, distinguendo
altresi'  quelle  a  carattere cedevole rispetto all'attuazione della
normativa  comunitaria,  di  definire  le  materie  e  gli  ambiti di
esercizio  legittimo  della  competenza  legislativa  rispettivamente
statale e regionale.
    Tale operato di preventivo riparto delle competenze appare di per
se'  non  corretto,  stante  che  le  attribuzioni costituzionalmente
fissate  sono  presupposto dell'attivita' del legislatore ordinario e
non oggetto delle sue determinazioni.
    Inoltre  cio'  conferma  il difetto di adeguata considerazione di
criteri  di  leale  cooperazione, gia' sopra evidenziato, dal momento
che   ad  una  caratterizzazione  dei  rispettivi  ambiti  statale  e
regionale  si  sarebbe  potuto semmai pervenire unicamente attraverso
procedure  di  effettiva concertazione e codeterminazione fra Stato e
regioni e province autonome.
    A  parte  il  generico  richiamo  del  comma  1,  le disposizioni
dell'art. 4,  commi  2  e  3, costituiscono vincolo alla legislazione
regionale   negli   ambiti   di   sua   competenza   che  si  ravvisa
costituzionalmente illegittimo.
    Il comma 2, pur utilizzando dizione («in particolare») foriera di
difficolta'   e   suscettibile  di  diverse  opzioni  interpretative,
anziche'  di  chiarezza  del  dettato legislativo, puo' ritenersi nei
limiti  del  generico  richiamo al rispetto dei principi fondamentali
nelle  materie  di  legislazione  concorrente.  In esse pero' include
anche l'organizzazione amministrativa.
    Si  dispone  infatti  che  «le  regioni  esercitano  la  potesta'
normativa  nel  rispetto  dei  principi  fondamentali contenuti nelle
norme   del   presente  codice,  in  particolare  in  tema  di  (...)
organizzazione amministrativa (...)».
    L'organizzazione  amministrativa  viene  dunque  ricondotta  alla
potesta' legislativa concorrente e quindi subordinata al rispetto dei
principi fondamentali contenuti nelle norme del codice.
    Invece  la competenza in materia di ordinamento ed organizzazione
amministrativa  -  tranne  che  per  lo  Stato  e  gli  enti pubblici
nazionali  -  rientra  nella  potesta'  normativa regionale di cui al
quarto comma dell'art. 117 (sent. n. 17/2004).
      Non sono peraltro affatto ravvisabili nel campo considerato dei
contratti   e   sotto  l'aspetto  dell'organizzazione  amministrativa
esigenze  di  tipo  unitario  che  possano  giustificare enunciazione
generale  quale quella in questione, che si traduce nella alterazione
delle competenze fissate dall'art. 117 Cost.
    Il  comma  3 in modo categorico definisce l'ambito riservato alla
legislazione esclusiva statale, vietando alle regioni l'emanazione di
disciplina  diversa  da  quella  posta  dalle norme del codice su una
serie di oggetti ivi individuati.
    La  fonte  della  potesta'  statale e' indicata genericamente nel
secondo  comma  dell'art. 117  Cost.,  senza  specificazione di quali
precise materie elencate al detto art. 117, comma 2 abbiano rilievo a
fondare  l'individuazione  degli  oggetti,  con esse non coincidenti,
operata dalla norma in esame.
    Si deve quindi procedere per ipotesi.
    Viene   in   primo  luogo  in  considerazione  la  «tutela  della
concorrenza».  Riprendendo quanto gia' sopra rammentato, sulla scorta
dell'insegnamento  dell'ecc.ma  Corte, la tutela della concorrenza e'
competenza  «trasversale»  che  coinvolge  piu' ambiti materiali e si
caratterizza  per  la  natura  funzionale, e pero' non puo' assorbire
ogni  ambito  della  disciplina, intrecciandosi con una pluralita' di
altri   interessi   rientranti   anche   nella  sfera  di  competenza
concorrente  e  residuale delle regioni, cosi' che l'intervento dello
Stato      deve     essere     inteso     secondo     criterio     di
adeguatezza-proporzionalita'  nei  limiti  di  quanto  necessario  ad
unificare  in  capo  allo  Stato  strumenti di politica economica che
attengono  allo  sviluppo  dell'intero  Paese,  mentre una disciplina
tanto   dettagliata   da   risultare   non   proporzionata   rispetto
all'obbiettivo   della   tutela   della   concorrenza   costituirebbe
illegittima  compressione  della  sfera di autonomia regionale (sent.
n. 14/2004, n. 272/2004).
    Come  puntualmente  e' stato rilevato nel parere del Consiglio di
Stato,  «non  vi e' dubbio che la tutela della concorrenza incida nel
settore  in  esame, ma la sua stessa trasversalita' comporta che essa
si  inserisca  nelle altre materie senza consumarne, per definizione,
tutto  l'ambito,  cosicche' rimangono di regola spazi non sensibili a
tale problematica nei cui confronti resta fermo il normale riparto di
competenze.  E'  quanto  avviene nel caso in esame in cui, accanto ai
profili   della   concorrenza,   sussistono   profili  non  marginali
organizzativi, procedurali, economici e di altro tipo, tra i quali la
progettazione  dei  lavori,  servizi  e  forniture,  la direzione dei
lavori,  servizi  e  forniture, il collaudo, i compiti ed i requisiti
del  responsabile  del  procedimento (... che) a seconda dell'oggetto
possono  rientrare  sia  nella  competenza  concorrente che in quella
esclusiva delle regioni».
    La  disposizione  dell'art. 4, comma 3, non soddisfa ai canoni di
ragionevolezza     e    proporzionalita'    in    quanto    determina
l'assoggettamento  indiscriminato  alla  normativa anche di dettaglio
del  codice in relazione a tutti gli oggetti individuati dalla norma,
per   ciascuno   dei  quali  e'  ravvisabile  invece  spazio  in  cui
legittimamente puo' esprimersi intervento normativo regionale.
    Vanno  altresi'  certamente considerati i vincoli derivanti dalla
normativa  comunitaria  (operanti  tanto  per  il legislatore statale
quanto  per  il  legislatore  regionale)  anch'essi  imperniati sulla
tutela della concorrenza.
    Tuttavia l'estensione ed il grado di dettaglio della normativa di
recepimento,  laddove  sia  espressione  di  ineludibili  obblighi di
uniformita'  di  disciplina  nei  paesi  della  comunita',  non  sono
automaticamente  riferibili  anche  alla  regolazione  degli  appalti
«sotto soglia».
    In   questi   casi   gli   enti   autonomi  non  sono  sottoposti
all'applicazione di puntuali modalita' (sent. n. 345/2004).
    Dunque  anche per gli ambiti della qualificazione e selezione dei
concorrenti,  procedure  di  affidamento,  criteri di aggiudicazione,
subappalto,  ove  il principio di tutela della concorrenza trova piu'
importante esplicazione, sono pur sempre riscontrabili aspetti ove la
piu'   puntuale   soddisfazione  di  peculiarita'  differenziate  dei
territori  regionali  o  di esigenze dell'autonomia organizzativa dei
diversi  enti  pubblici  puo'  legittimamente  ed  utilmente  fondare
l'esplicazione   di   normativa  regionale.  E  cio'  particolarmente
rispetto ai contratti pubblici «sotto soglia».
    Va  inoltre  considerato  che  la  emanazione  di  norme operanti
nell'ambito  di  discrezionalita' rimesso alle scelte del legislatore
interno  offerto dalla normativa comunitaria, sempreche' si tratti di
misure   volte  a  rafforzare  la  tutela  della  concorrenza  (sent.
n. 482/1995),  puo'  trovare  espressione  tanto  nella  legislazione
statale  quanto  nella  legislazione  regionale secondo la rispettiva
competenza in relazione alle attivita' che vengoro disciplinate.
    Pertanto  la  drastica  ed indiscriminata perimetrazione compiuta
dalla  disposizione  in  esame («le regioni non possono prevedere una
disciplina  diversa  da quella del presente codice in relazione ...»)
segna un aprioristico confine costituzionalmente illegittimo.
    A  non  diversa  conclusione si perviene laddove l'individuazione
del  terzo  comma  in  esame  sia  riguardata  sotto il profilo della
materia dell'«ordinamento civile».
    Anche nell'ambito della stipulazione ed esecuzione dei contratti,
oltre  agli  aspetti di direzione dei lavori, contabilita' e collaudo
che   attengono  massimamente  all'organizzazione  degli  enti,  sono
ravvisabili spazi significativi che vanno ascritti all'ordinamento ed
organizzazione   amministrativa,   materia  che  compete  allo  Stato
unicamente per se' e per gli enti pubblici nazionali, mentre rientra,
come  gia'  s'e' detto, nella competenza legislativa regionale di cui
al comma 4 dell'art. 117 Cost, per la restante parte.
    Invero  la stessa previsione di norme particolari per l'attivita'
contrattuale  pubblica distinte dalle norme propriamente civilistiche
postula    la    compresenza    di   interessi   pubblici   attinenti
all'ordinamento  delle  pubbliche  amministrazioni,  i  quali trovano
idonea soddisfazione nella regolamentazione a livello regionale.
    Nell'individuazione degli ambiti di asserita competenza esclusiva
statale  appare  infine  del  tutto  ingiustificata  ed irragionevole
l'inclusione di «attivita' di progettazione e piani di sicurezza».
    E' del utto arbitraria ed implausibile la scissione operata per i
piani  di  sicurezza  dalla  materia  della  «sicurezza  del  lavoro»
considerata  al  secondo comma dell'art. 4 fra le materie di potesta'
concorrente, conformemente all'art. 117, terzo comma, Cost.
    I  piani  di  sicurezza debbono garantire ai lavoratori impiegati
nell'appalto  le necessarie misure antinfortunistiche, il che attiene
alla sicurezza del lavoro.
    Circa   l'attivita'   di   progettazione,  essa  e'  massimamente
riconducibile per quanto attiene ai lavori pubblici nella materia del
«governo  del  territorio»  -  che  comprende «tutto cio' che attiene
all'uso del territorio e alla localizzazione di impianti ed attivita»
(sent.    n. 307/2003),    comprensiva,    quindi    delle    materie
dell'urbanistica  e dell'edilizia (sent. n. 362/2003 e n. 196/2004) -
e dunque nella potesta' legislativa concorrente.
    Mentre la progettazione riferibile a forniture e servizi non puo'
che  appartenere  all'ente  titolare  della  competenza sostanziale e
quindi  ricade  per  i  profili  non  riguardanti lo Stato e gli enti
pubblici  nazionali nella competenza legislativa regionale in materia
di ordinamento ed organizzazione amministrativa.
    3.  -  L'art. 5 stabilisce che «lo Stato detta con regolamento la
disciplina  attuativa  ed  esecutiva delle disposizioni del codice in
relazione  ai  contratti  pubblici  di lavori, servizi e forniture di
amministrazioni  ed  enti statali e limitatamente agli aspetti di cui
all'art. 4,  comma  3,  in  relazione  ai  contratti  di  ogni  altra
amministrazione o soggetto equiparato».
    Il  regolamento  e'  adottato  su  proposta  del  Ministro  delle
infrastrutture  e  dei  trasporti,  di  concerto con i Ministri delle
politiche   comunitarie,   dell'ambiente,  per  i  beni  culturali  e
ambientali,  delle  attivita'  produttive,  dell'  economia  e  delle
finanze,  sentiti i Ministri interesati e previo parere del Consiglio
superiore dei lavori pubblici.
    Il  regolamento  riguardera',  secondo la disposizione del quarto
comma,  tutta una lunga serie di aspetti specifici, parte coincidenti
parte differenti dalle individuazioni dell'art. 4.
    Poiche'  la  potesta'  regolamentare puo' essere esercitata dallo
Stato   unicamente  nelle  materie  attribuite  alla  sua  competenza
esclusiva, i rilievi sopra esposti relativamente all'art. 4, comma 3,
si   riflettono   sulla   previsione   dell'art.   5   con   riguardo
all'emanazione  di disposizioni regolamentari da parte dello Stato in
ambiti  che  attengono invece alla competenza concorrente o residuale
delle  regioni,  oltreche'  alla  potesta'  regolamentare  degli enti
locali  per  quanto  attiene  allo svolgimento delle funzioni ad essi
attibuite a norma dell'art. 117, comma 5.
    Oltre  a  cio',  anche relativamente a quelle parti di disciplina
che  siano  individuabili  quali  aspetti  ascritti  alla  competenza
statale  aventi  applicazione  generale  per tutte le amministrazioni
pubbliche    o    soggetti    equiparati,    stante   l'intreccio   e
l'intersecazione  con  competenze  regionali  nonche' con l'ambito di
autonomia  organizzativa  degli enti come sopra piu' volte ricordato,
la  formazione  del  regolamento  statale non puo' essere sottratta a
procedura  di  intesa  con  la  Conferenza  unificata, in ossequio al
principio di leale collaborazione.

                              P. Q. M.
    Piaccia     all'ecc.ma    Corte    dichiarare    l'illegittimita'
costituzionale  del decreto legislativo 12 aprile 2006 n. 163 «Codice
dei  contratti  pubblici  relativi  a  lavori, servizi e forniture in
attuazione  delle  direttive  2004/17/CE  e  2004/18/CE» con riguardo
all'art. 4,   commi  2  e  3  ed  all'art. 5,  per  violazione  degli
artt. 117,   118   della   Costituzione,   dei   principi   di  leale
collaborazione,  sussidiarieta', adeguatezza, proporzionalita', sotto
i profili specificati nei motivi sovraesposti.
        Torino - Roma, addi' 28 giugno 2006
           Avv. Anita Ciavarra - Avv. prof. Emiliano Amato
06C0662