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  IL CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

    Ha  pronunciato  la  seguente  ordinanza  sul  ricorso in appello
n. 236/2006,  proposto  dal Comune di Palermo, in persona del Sindaco
pro  tempore,  rappresentato  e  difeso dall'avv. Carmelo Lauria, con
domicilio  eletto  presso  gli  uffici  della Avvocatura comunale, in
Palermo, piazza Marina n. 39;
    Contro  il Consorzio Olimpo, in persona del legale rappresentante
pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv. Giovanni Pitruzzella e
Massimiliano  Mangano,  con  domicilio  eletto in Palermo, via Nunzio
Morello n. 40 presso lo studio dei medesimi;
    E  nei  confronti  di  Presidenza  del Consiglio dei ministri, in
persona   del   Presidente   pro   tempore,  rappresentata  e  difesa
dall'Avvocatura  distrettuale  dello Stato di Palermo, domiciliataria
ex  lege,  in  Palermo, via A. De Gasperi, n. 81; Sindaco di Palermo,
nella  qualita'  di Commissario delegato dal Presidente del Consiglio
dei  ministri,  giusta ordinanza n. 3255/2002, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura  distrettuale  dello Stato di Palermo, domiciliataria
ex  lege, in Palermo, via A. De Gasperi n. 81; Poste italiane S.p.A.,
in  persona  del  legale  rappresentante pro tempore, rappresentata e
difesa  dagli  avv. Filippo Lubrano e Gaetano Granozzi, con domicilio
eletto  presso  l'avv.  Giuseppe  Bono,  Direzione  affari  legali di
Palermo di Poste italiane S.p.A., sita in Palermo, via Epicarmo n. 3;
per  la  riforma  della  ordinanza cautelare n. 242, in data 1° marzo
2006,  del Tribunale Amministrativo Regionale della Sicilia, Palermo,
III;
    Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;
    Visti  gli atti di costituzione in giudizio del Consorzio Olimpo;
della  Presidenza  del Consiglio dei ministri, dei Sindaco di Palermo
nella  qualita'  di Commissario delegato dal Presidente del Consiglio
dei ministri e delle Poste italiane S.p.A.;
    Visti gli atti tutti della causa;
    Relatore  il Consigliere Pier Giorgio Trovato; uditi, alla Camera
di  consiglio  del  15  marzo 2006, l'avv. C. Lauria per il comune di
Palermo, l'avv. dello Stato Pignatone per la Presidenza del Consiglio
dei ministri e il Sindaco del Comune di Palermo n. q., nonche' l'avv.
F. Lubrano per la Poste italiane S.p.A.;
    Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

                              F a t t o

    1.  -  Il  Presidente  del  Consiglio  dei  ministri, richiamando
l'art. 5 della legge 24 febbraio 1992, n. 225:
        con  decreto  in  data  18  ottobre  2002  (pubblicato  nella
Gazzetta  Ufficiale n. 251 del 25 ottobre 2002) dichiarava fino al 31
dicembre  2003  (termine  successivamente  prorogato  piu' volte), lo
stato  di  emergenza ambientale determinatosi nella citta' di Palermo
nel settore del traffico e della mobilita';
        con  ordinanza n. 3255, in data 29 novembre 2002 (in Gazzetta
Ufficiale  9  dicembre  2002,  n. 288),  poi modificata con ordinanza
n. 3342,  in  data  5  marzo 2004 (in Gazzetta Ufficiale n. 63 del 16
marzo  2004;  cfr.  art. 3)  nominava  il  Sindaco  di  Palermo quale
Commissario  delegato  per  l'attuazione  degli  interventi  volti  a
fronteggiare l'emergenza.
    2.  -  In  tale  veste il Sindaco di Palermo adottava l'ordinanza
n. 07/CT  in  data  22  novembre  2005,  con la quale dava mandato al
Comandante  del  Corpo  di Polizia municipale di sottoscrivere con le
Poste  italiane  S.p.A.,  prescelta  senza  ricorso  a  procedure  di
evidenza  pubblica,  un accordo avente ad oggetto il «S.I.N. Servizio
integrato di notifica» delle contravvenzioni al codice della strada e
degli  atti amministrativi, con impegno di spesa complessiva presunta
di euro 16.240.000 sino al 31 dicembre 2007.
    Con  ricorso al Tribunale amministrativo regionale della Sicilia,
Palermo,  rubricato  al n. 255/06, notificato al Comune di Palermo in
data  23  gennaio  2006  e  depositato  in  data  7 febbraio 2006, il
Consorzio  Olimpo impugnava l'ordinanza n. 07/CT, in data 22 novembre
2005 e i seguenti atti conseguenti:
        l'accordo  di  cui  alla  suddetta ordinanza sottoscritto dal
Comandante  del Corpo di polizia, su mandato del Commissario delegato
e da Poste italiane S.p.A.;
        la   nota   dirigenziale  n. 23597  in  data  7  aprile  2005
richiamata nella suddetta ordinanza.
    Chiedeva  altresi'  la  dichiarazione di nullita' e/o inefficacia
e/o caducazione automatica dell'accordo di cui trattasi.
    Il Consorzio deduceva:
        1)  incompetenza del commissario delegato; violazione e falsa
applicazione dell'ordinanza del Presidente del Consiglio dei ministri
n. 3255 del 29 novembre 2002 e s.m.i., art. 1 preambolo; violazione e
falsa  applicazione  dell'art. 14  delle  disposizioni sulla legge in
generale;
        2)  carenza  di  potere;  violazione e falsa applicazione del
decreto  del  Presidente  del  Consiglio dei ministri del 23 dicembre
2004 (proroga degli stati di emergenza ambientale determinatisi nelle
citta'  di  Milano  e  di  Palermo  nel  settore del traffico e della
mobilita); violazione e falsa applicazione del decreto del Presidente
del  Consiglio dei ministri del 29 dicembre 2005 (proroga dello stato
di  emergenza  ambientale  determinatosi  nella citta' di Palermo nel
settore   del   traffico   e  della  mobilita);  violazione  e  falsa
applicazione dell'art. 4 della ordinanza n. 3255 del 29 novembre 2002
s.m.i.;
        3)  violazione  e  falsa  applicazione dell'art. 7 del d.lgs.
n. 157/1995; violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 4, 23 del
d.lgs.   n. 261/1999,   delle   deliberazioni   del  Ministero  delle
comunicazioni del 2 febbraio 2000 e del 18 dicembre 2002, del decreto
del  Ministero  delle  comunicazioni  29  dicembre 2005 (ambito della
riserva  postale  per  il  mantenimento del servizio universale); del
d.m.  17 aprile 2000 (conferma della concessione del servizio postale
universale  alla  societa'  Poste  italiane S.p.A. violazione e falsa
applicazione  della  circolare  n. 7  del 4 luglio 1992 del Ministero
dell'interno; violazione e falsa applicazione degli artt. 137 sg. del
cod.  proc.  civ.; violazione e falsa applicazione dell' art. 1 della
legge  n. 241/1990  come  recepita  in  Sicilia;  violazione  e falsa
applicazione  degli  artt. 52 e 53 del d.lgs. n. 446/1997; eccesso di
potere  per travisamento dei fatti e carenza dei presupposti di fatto
e  di  diritto; manifesta illogicita', manifesta ingiustizia, eccesso
di    potere   per   insufficienza,   incompletezza,   inadeguatezza,
illogicita', contraddittorieta' e incongruenza della motivazione.
    La  ricorrente  chiedeva  la  sospensione  cautelare  degli  atti
impugnati.
    Si  costituiva in giudizio il comune di Palermo, che eccepiva tra
l'altro  l'improcedibilita'  del  ricorso al Tribunale amministrativo
regionale  della  Sicilia,  Palermo,  in  relazione  alla  competenza
funzionale demandata al Tribunale amministrativo regionale del Lazio,
dai  commi  2-bis,  2-ter e 2-quater dell'art. 3 del decreto-legge 30
novembre  2005, n. 245 introdotti in sede di conversione con legge 27
gennaio 2006, n. 21.
    Il     Consorzio     ricorrente     a    sua    volta    eccepiva
l'incostituzionalita' delle disposizioni in parola.
      Si  costituivano  in giudizio anche la Presidenza del Consiglio
dei  ministri,  il  Sindaco  di  Palermo,  in qualita' di Commissario
delegato e le Poste Italiane S.p.A.
    Il  Tribunale  amministrativo regionale, con ordinanza n. 242, in
data  1°  marzo  2006,  riteneva  di essere competente a pronunciarsi
sulla  domanda  cautelare,  in  quanto  il relativo ricorso era stato
notificato e quindi proposto (il 23 gennaio 2006) prima della entrata
in  vigore  (il  29  gennaio  2006)  delle disposizioni sopra citate,
ancorche' depositato in data successiva (il 7 febbraio 2006).
    Accoglieva  quindi  la  domanda  di  sospensione della esecuzione
degli  atti  impugnati,  ritenendo  il ricorso assistito da rilevanti
elementi  di fondatezza e la misura cautelare giustificata da ragioni
di estrema gravita' e urgenza.
    3.  -  L'ordinanza  cautelare  e'  stata  appellata dal comune di
Palermo, il quale ha chiesto che:
        con richiamo ai commi 2-bis, 2-ter e 2-quater dell'art. 3 del
decreto-legge   30  novembre  2005,  n. 245  introdotti  in  sede  di
conversione   con   legge   27  gennaio  2006,  n. 21  e  in  riforma
dell'ordinanza  cautelare  appellata,  sia  ritenuta  e dichiarata la
incompetenza  funzionale del Tribunale amministrativo regionale della
Sicilia,  Palermo,  e  per  l'effetto sia dichiarato improcedibile il
ricorso  ivi proposto, essendo per legge competente m materia, in via
esclusiva, il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, Roma;
        sia  riformata, in ogni caso, l'ordinanza impugnata in quanto
difettano,  nella  specie,  i  presupposti  per  l'accoglimento della
domanda cautelare.
    Si sono costituiti in giudizio:
        il   Consorzio  Olimpo  che  ha  chiesto  la  conferma  della
ordinanza   appellata  ed  in  via  subordinata  la  declaratoria  di
rilevanza   e  di  non  manifesta  infondatezza  della  questione  di
illegittimita'  costituzionale  dell'art. 3,  commi  2-bis,  2-ter  e
2-quater  dell'art. 3  del  decreto-legge  30  novembre  2005, n. 245
introdotti  in  sede di conversione con legge 27 gennaio 2006, n. 21,
per  violazione  degli  articoli  3, 24, 25 e 125 della Costituzione,
nonche'  per  violazione  dell'art. 23,  primo  comma,  dello Statuto
speciale  della  regione  siciliana  (r.d.lgs. 15 maggio 1946, n. 455
convertito nella legge Cost. 26 febbraio 1948 n. 2 in relazione anche
al  d.lgs. 6 maggio 1948, n. 654 s.m.i.) nella parte in cui prevedono
la  competenza  in primo grado, esclusiva e inderogabile estesa anche
ai giudizi in corso, del Tribunale amministrativo regionale Lazio sui
ricorsi   giurisdizionali   proposti   avverso   le   ordinanze  e  i
provvedimenti  adottati  nell'ambito  delle  situazioni  di emergenza
dichiarate  ai  sensi  dell'art. 5,  comma 1, della legge 24 febbraio
1992, n. 225;
        la  Presidenza  del  Consiglio  dei  ministri e il Sindaco di
Palermo  nella  qualita'  di  Commissario delegato del Presidente del
Consiglio  dei  ministri,  giusta  ordinanza  n. 3255/2002  che hanno
svolto  tesi  adesive  a quelle del comune di Palermo, chiedendo, con
l'accoglimento  dell'appello, l'annullamento dell'ordinanza impugnata
e  la  declaratoria  di  inammissibilita'  della  originaria  istanza
cautelare;
        la  Poste  italiane  S.p.A.,  che  ha eccepito l'incompetenza
territoriale  del  Tribunale  amministrativo regionale della Sicilia,
Palermo,  il  difetto  di  legittimazione  attiva  e  la  carenza  di
interesse del Consorzio Olimpo, la erroneita' della ordinanza gravata
per  mancata  declaratoria  di  inammissibilita' del ricorso in primo
grado  (in  relazione alla mancata impugnazione dell'ordinanza P.C.m.
n. 3255/2002).  Ha  altresi'  contestato la fondatezza nel merito del
ricorso   in  primo  grado  e  la  sussistenza  dei  presupposti  per
l'accoglimento  della domanda cautelare. Ha quindi concluso chiedendo
la  declaratoria  della  incompetenza  del  Tribunale  amministrativo
regionale  della Sicilia, Palermo, e in subordine la declaratoria del
difetto  di  legittimazione della societa' ricorrente in primo grado,
In   ulteriore  subordine  ha  chiesto  la  riforma  della  ordinanza
appellata per carenza dei presupposti della domanda cautelare.
    Alla  Camera  di  consiglio del 15 marzo 2006, l'appello e' stato
trattenuto in decisione.

                            D i r i t t o


                                  I

    1.  -  Pregiudiziale, rilevante e non manifestamente infondata e'
la  questione  di  illegittimita'  costituzionale  dell'art. 3, commi
2-bis,  2-ter  e  2-quater del decreto-legge 30 novembre 2005, n. 245
introdotti  in  sede di conversione con legge 27 gennaio 2006, n. 21,
per  violazione  degli  articoli  3, 24, 25 e 125 della Costituzione,
nonche'  per  violazione  dell'art. 23,  primo  comma,  dello statuto
speciale della regione siciliana.
    In  forza  delle  contestate disposizioni legislative, entrate in
vigore il 29 gennaio 2006:
        «2-bis.  In  tutte  le  situazioni di emergenza dichiarate ai
sensi dell'articolo 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225,
la  competenza  di  primo  grado a conoscere della legittimita' delle
ordinanze  adottate  e dei consequenziali provvedimenti commissariali
spetta  in via esclusiva, anche per l'emanazione di misure cautelari,
al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con sede in Roma;
        2-ter.  Le  questioni  di  cui  al  comma 2-bis sono rilevate
d'ufficio. Davanti al giudice amministrativo il giudizio definito con
sentenza succintamente motivata ai sensi dell'articolo 26 della legge
6  dicembre  1971,  n. 1034,  e  successive  modificazioni,  trovando
applicazione  i  commi 2 e seguenti dell'articolo 23-bis della stessa
legge;
        2-quater. Le norme di cui ai commi 2-bis e 2-ter si applicano
anche  ai  processi  in  corso.  L'efficacia  delle  misure cautelari
adottate  da  un tribunale amministrativo diverso da quello di cui al
comma  2-bis  permane  fino  alla loro modifica o revoca da parte del
Tribunale  amministrativo  regionale del Lazio, con sede in Roma, cui
la parte interessata puo' riproporre il ricorso».
    2.  -  Emerge  da  siffatte disposizioni (commi 2-bis e 2-ter) un
sistema giurisdizionale che si fonda a regime sui seguenti principi:
        e'   prevista   la   competenza   funzionale   (esclusiva   e
inderogabile)  del  Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con
sede  in Roma, in tutte le ipotesi di ordinanze emanate in situazioni
di  emergenza  dichiarate  ex  articolo  5,  comma  1, della legge 24
febbraio 1992, n. 225;
        tale competenza riguarda anche le pronunce cautelari;
        in  particolare  il  principio  si  applica  ai provvedimenti
consequenziali posti in essere dai Commissari delegati dal Presidente
del Consiglio dei ministri;
        sul  piano processuale la incompetenza funzionale va rilevata
anche  d'ufficio  e  il giudizio si svolge con le forme accelerate di
cui   all'articolo  26  della  legge  6  dicembre  1971,  n. 1034,  e
successive  modificazioni (sentenza in forma semplificata) e ai commi
2 e seguenti dell'articolo 23-bis della stessa legge.
    3. - Di interpretazione meno agevole e' il regime transitorio che
e' accennato nel comma 2-quater.
    In base adesso:
        le   norme   sulla   competenza   funzionale   del  Tribunale
amministrativo  regionale Lazio sono applicabili anche ai processi in
corso;
        la   efficacia  delle  misure  cautelari  eventualmente  gia'
adottate  dal  tribunale diverso da quello divenuto competente in via
funzionale,  e'  conservata fino alla loro modifica o revoca da parte
di quest'ultimo;
        la  parte  interessata  puo'  riproporre il ricorso avanti al
tribunale amministrativo regionale del Lazio, Roma.
    Pur  nella approssimazione dei precetti transitori, ad avviso del
Collegio, sembra chiaro che la pendenza del processo al momento della
entrata  in  vigore  della  legge  n. 21/2006  impedisce al Tribunale
amministrativo  regionale  diverso  da  quello  del Lazio di adottare
misure cautelari, ostandovi il combinato disposto del comma 2-bis che
in   materia   demanda  la  competenza  di  primo  grado  (anche  per
l'emanazione   di   misure  cautelari)  al  Tribunale  amministrativo
regionale  del Lazio, con sede in Roma e del comma 2-quater che rende
applicabili  le  norme  di  cui  al  commi 2-bis anche ai processi in
corso.
    Non   sembra  quindi  condivisibile,  come  esattamente  eccepito
dall'appellante Comune di Palermo, la tesi del giudice di primo grado
secondo  cui  il momento di incardinamento della competenza cautelare
sarebbe  determinato  dalla data di notifica e quindi di proposizione
del  gravame  (nella  specie  anteriore  alla entrata in vigore della
legge n. 21/2006).
    La  tesi  del  Tribunale amministrativo regionale, pur fondata su
corretti  principi  enunciati  dalla Corte cost. (ord. n. 382/2005) e
ispirata  all'intento  di  perseguire una interpretazione conforme al
dettato  costituzionale,  appare preclusa da dati letterali e logici,
che sembrano insuperabili.
    Il  legislatore, nell'inibire la emanazione di misure cautelari a
Tribunale  amministrativo  regionale  diverso  da  quello  del Lazio,
correla  infatti  la verifica della competenza non gia' al momento di
instaurazione   del  rapporto  processuale,  bensi',  al  momento  di
adozione della misura cautelare (nella specie successivo alla entrata
in  vigore  della legge n. 21/2006) come sembra potersi desumere - in
sintesi  -  dalla previsione di applicabilita' del nuovo regime anche
ai processi in corso.
    D'altra parte una volta sopravvenuta la competenza funzionale del
Tribunale amministrativo regionale Lazio, un Tribunale amministrativo
regionale  diverso  non  potrebbe piu' esercitare in modo compiuto il
potere  cautelare  (oltre che con la misura cautelare sospensiva, con
la  contestuale  fissazione  della  udienza  di merito ex art. 23-bis
comma 3 della legge n. 1034/1971).
    E'   quanto  il  Tribunale  amministrativo  regionale  ha  dovuto
rilevare  laddove  ha  previsto  che  non  si  fa  luogo a fissazione
dell'udienza  di  merito,  fermi restando i poteri delle parti di cui
all'art. 3, comma 2-quater, del citato decreto-legge n. 245 del 2005.
    Le  disposizioni  dell'art. 3  comma  2-quater sembrano dunque da
interpretare nel senso che ove la misura cautelare non sia gia' stata
adottata dal Tribunale amministrativo regionale diverso da quello del
Lazio,  prima  dell'entrata  in  vigore  delle  disposizioni  di  cui
trattasi,  il  Tribunale  amministrativo  regionale  (ancorche' adito
prima della entrata in vigore della legge n. 21/2006) sia privato del
potere cautelare e debba limitarsi a dichiarare la inammissibilita' o
la  improcedibilita'  del  ricorso,  riconoscendo  la  competenza del
Tribunale   amministrativo   regionale  Lazio,  presso  il  quale  il
ricorrente potra' riproporre il ricorso e la domanda cautelare.

                                 II

    1.   -   Vanno   a   questo   punto  esaminate  le  questioni  di
costituzionalita',   relative   ai  commi  2-bis,  2-ter  e  2-quater
dell'art. 3  del decreto-legge 30 novembre 2005, n. 245 introdotti in
sede  di  conversione  con  legge  27  gennaio  2006, n. 21 sollevate
dall'odierno resistente e comunque rilevabili d'ufficio.
    Tali   questioni   appaiono   preliminari   ad   ogni   ulteriore
approfondimento delle questioni poste dalle parti e sono rilevanti ai
fini del decidere.
    Esse  risultano  infatti incidenti sulla competenza del Tribunale
amministrativo  regionale della Sicilia, Palermo, e di conseguenza su
quella di questo Consiglio.
    In  applicazione  del  regime transitorio, come sopra ricostruito
nel  punto qui rilevante, questo Consiglio infatti dovrebbe limitarsi
a  dichiarare la incompetenza funzionale del Tribunale amministrativo
regionale della Sicilia, Palermo, a pronunciarsi in via cautelare e a
rimettere la causa al giudice di primo grado, per la declaratoria con
sentenza breve della improcedibilita' del ricorso originario.
    Diversamente,    ove   risultassero   confermati   i   dubbi   di
costituzionalita'  espressi dall'odierno resistente, questo Consiglio
potrebbe  provvedere in modo pieno sull'appello cautelare, risultando
superato  l'ostacolo  della  incompetenza  funzionale  del  Tribunale
amministrativo  regionale della Sicilia, Palermo e di riflesso quella
di questo Consiglio.
    Le  questioni ritenute in tal modo rilevanti (quanto ai poteri di
questo   Consiglio,  adito  dopo  l'entrata  in  vigore  della  legge
n. 21/2006,  anche  nella  ipotesi in cui dovesse essere condivisa la
tesi   del  giudice  di  primo  grado)  non  appaiono  manifestamente
infondate.
    Esse  risultano gia' sollevate, sotto vari profili, dal Tribunale
amministrativo  regionale della Sicilia, Palermo, I (ordinanza n. 67,
in  data 6 marzo 2006) e dal Tribunale amministrativo regionale della
Sicilia,  Sezione  staccata  di  Catania,  I (ordinanza 7 marzo 2006,
n. 90).
    2.  -  Ad  avviso  del  Collegio,  la  normativa  introdotta  dal
legislatore  con  l'art. 3,  commi  2-bis, ter e quater, sopracitati,
contrasta innanzitutto con l'art. 125 della Costituzione, che prevede
una   organizzazione  su  base  regionale  degli  organi  statali  di
giustizia   amministrativa   di  primo  grado  («Nella  regione  sono
istituiti  organi di giustizia amministrativa di primo grado, secondo
l'ordinamento stabilito da legge della Repubblica»).
      La  disposizione  contempla  una distribuzione territoriale dei
tribunali  amministrativi regionali, sia al fine di ripartire in modo
razionale  e equiordinato l'organizzazione dei giudici amministrativi
di  primo grado, sia al fine di agevolare il ricorso delle parti alla
giustizia  amministrativa,  in  coerenza  e  continuita' logica con i
principi desumibili dall'art. 24 della Costituzione.
    In  questa prospettiva e per quel che qui rileva, gli artt. 2 e 3
della legge 6 dicembre 1971, n. 1034 hanno fissato criteri generali e
derogabili  di  distribuzione  territoriale  della  competenza  tra i
tribunali  (i  criteri  della  sede  dell'autorita'  emanante e della
efficacia territoriale dell'atto).
    A  quest'ultimo  proposito  l'art. 3, comma secondo, ha stabilito
(oltre al foro speciale del pubblico impiego) che per gli atti emessi
da  organi  centrali  dello  Stato  o  di  enti  pubblici a carattere
ultraregionale,  la  cui  efficacia e' limitata territorialmente alla
circoscrizione   del   tribunale   amministrativo   regionale...   la
competenza e' del tribunale amministrativo regionale medesimo.
    Il  criterio  ha lo scopo di evitare una eccessiva concentrazione
di  cause presso il Tribunale amministrativo regionale del Lazio e di
temperare  quindi  le  conseguenze  di  una  rigida  applicazione del
criterio  della  sede dell'autorita' emanante, ove riferito ad organi
centrali.
    In  base  a tali principi, nella specie, la vertenza risulterebbe
demandata  al  Tribunale amministrativo regionale della Sicilia e, in
appello,  a  questo  Consiglio, trattandosi di situazione d'emergenza
riguardante  il  territorio  della  citta' di Palermo e, oltre tutto,
quanto  all'atto  commissariale  oggetto  specifico  di  giudizio, di
provvedimento posto in essere da una autorita' comunale, sia pure per
delega del Presidente del Consiglio dei ministri.
    E'  pur  vero  che i criteri generali sopra ricordati ben possono
essere derogati dal legislatore, con attribuzione di competenza ad un
singolo  Tribunale  amministrativo  regionale,  e  in  particolare al
Tribunale  amministrativo  regionale  Lazio, vale a dire ad un organo
che fa comunque parte del complesso della giustizia amministrativa di
primo  grado, articolata su base regionale (cfr. ad esempio l'art. 33
della  legge  10 ottobre 1990, n. 287; l'art. 17 della legge 24 marzo
1958,  n. 195 come modificato dall'art. 4 della legge 12 aprile 1990,
n. 74;  l'art. 2  comma  25  della  legge  14  novembre 1995, n. 481;
l'art. 3  del  decreto-legge  19  agosto  2003, n. 220 convertito con
legge 17 ottobre 2003, n. 280).
    Ma  e'  altrettanto vero che una tale deroga deve essere sorretta
da  giustificazioni logiche risultando altrimenti il diverso criterio
(tanto   piu'  se,  come  nella  specie,  inderogabile  dalle  parti)
suscettibile  di  tradursi in un illogico aggravio per l'attivita' di
alcuni tribunali e per l'attivita' difensiva delle parti.
    A quest'ultimo riguardo nella sentenza della Corte costituzionale
n. 189/1992,   e'   stato   ritenuto   compatibile   con  il  dettato
costituzionale  l'art. 4  della  legge  12  aprile  1990,  n. 74, che
attribuisce  al  Tribunale  amministrativo  regionale  del  Lazio  la
competenza  in  materia  di  ricorsi  giurisdizionali contro atti del
Consiglio  superiore  della  magistratura  riguardanti  i  magistrati
ordinari.   Tuttavia  nella  circostanza  e'  stata  approfondita  la
logicita'   della   deroga   alla  competenza  prevista  dalla  legge
n. 1034/1971  (Foro  speciale  del  pubblico  impiego)  ed  e'  stata
verificata  positivamente  avuto  riguardo alla particolare posizione
che il Consiglio superiore della Magistratura occupa nell'ordinamento
costituzionale,   oltre   che  alla  peculiare  funzione  svolta  dai
magistrati ordinari, che li rendono non assimilabili o comparabili ad
altre categorie di pubblici dipendenti.
    Una deroga e' dunque possibile, ma deve rispondere ad un criterio
logico che nella specie, ad avviso del Collegio, non e' ravvisabile.
    Infatti, mentre nella fattispecie esaminata dalla Corte la deroga
alla  ordinaria  competenza  concerne  un  settore  specifico  e  ben
delimitato  nonche' strettamente raccordato ad una del pari specifica
ragione  derogatoria, non altrettanto sembrerebbe possibile sostenere
nella fattispecie in esame.
    Invero,  il  legislatore del 2006 ha fatto generico riferimento a
tutte  le situazioni di emergenza di cui all'art. 5, comma 1 della l.
24 febbraio 1992, n. 225.
    Orbene  tale  disposizione nel riportarsi al concetto generico di
emergenza  come  definito  dall'art. 2  ne demanda l'accertamento, la
durata,  la  estensione territoriale, nonche' l'ambito derogatorio ad
apposite   ordinanze  del  Presidente  del  Consiglio  dei  ministri.
Trattasi  di  un  potere  che  mostra  collegamenti con le cosiddette
ordinanze  di  necessita'  in  relazione alle quali, come e' noto, e'
sorto  un ampio dibattito in relazione a vari principi costituzionali
(Corte  cost. n. 8/1956; 21/1961; 4/1977; 100/1987) e, in particolare
al  principio di legalita' sostanziale a causa della indeterminatezza
del loro contenuto.
    Tale  indeterminatezza,  poi, nel caso concreto, non si riferisce
tanto  e  soltanto  alla  situazione  di  emergenza,  quanto  anche e
soprattutto  alle  specifiche conseguenziali attivita' amministrative
ritenute  necessarie  per  prevenire,  fronteggiare  ed  ovviare alla
situazione   di  emergenza  cosi'  come  individuata  a  monte  nelle
ordinanze medesime.
    E  cosi', esemplificando, - senza alcuna pretesa di completezza -
nella  regione  siciliana  e' stata dichiarata la emergenza anche per
accadimenti  prima  facie  del tutto strutturali, non legati cioe' ad
eventi  eccezionali ed imprevedibili (es. emergenza idrica, emergenza
traffico,  emergenza  rifiuti,  etc.)  e  il potere conferito ai vari
commissari  straordinari  riguarda  ogni  possibile misura idonea per
fronteggiare la situazione medesima (v. ad es. il d.P.C.m. 18 ottobre
2002  riguardante  la  fattispecie in esame e l'art. 1 del successivo
d.P.C.m. 29 novembre 2002 n. 3255).
    Da  tale  previsione  risulta  evidente che la materia trasferita
alla competenza funzionale del Tribunale amministrativo regionale del
Lazio, a differenza della fattispecie in precedenza citata, lungi dal
mostrare  contorni  netti (disposizioni sulla carriera dei magistrati
adottate  dal C.S.M.) presenta contorni talmente ampi ed imprecisi da
sfuggire ad ogni possibile preventiva individuazione.
    La fattispecie in esame ne costituisce un esempio paradigmatico.
    A  monte si colloca il d.P.C.m. 18 ottobre 2002 il quale assume a
presupposto  della  dichiarazione  di  emergenza  del  traffico nella
citta' di Palermo la tutela della salute dall'inquinamento nonche' la
incolumita' pubblica.
    A  valle si colloca la ordinanza 29 novembre 2002, n. 3255 in cui
si   individuano  come  compiti  attuativi  la  realizzazione  di  un
programma straordinario di opere.
    La  anzidetta  ordinanza  viene  poi  dichiaratamente  assunta  a
presupposto  del  provvedimento  impugnato  con il quale, per ovviare
alla  anzidetta  situazione  di  emergenza,  il  servizio di gestione
integrata   dei   verbali   di  accertamento  e  contestazione  delle
contravvenzioni  al  codice  della strada viene affidato a trattativa
privata  a Poste italiane S.p.A. avvalendosi dei poteri derogatori di
cui alla ordinanza medesima.
    Cio'  dimostra  ad avviso del Collegio la carenza sostanziale sul
piano  della  ragionevolezza  delle  disposizioni  qui  sospettate di
incostituzionalita', in quanto in grado di ricomprendere a differenza
della  disposizione  derogatoria  in  precedenza  citata non gia' una
singola  materia  ed  oggetto  bensi'  una  serie  indeterminabile di
materie  e  di  oggetti  la cui individuazione e' rimessa a decisioni
contingibili  ed  imprevedibili  di  organi  amministrativi ed il cui
collegamento con la situazione di emergenza originaria diviene sempre
meno stretto ed evidente.
    In  questo  contesto,  l'attribuzione al Tribunale amministrativo
regionale  Lazio  della  competenza  di  cui  trattasi  configura una
previsione   incongrua   rispetto   al   sistema   di   distribuzione
territoriale delle competenze tra tribunali amministrativi.
    Non  si  vedono  d'altra  parte ragioni logiche che giustifichino
l'inderogabile  e  sostanzialmente  indefinito  incardinamento  della
competenza  in  capo al Tribunale amministrativo regionale Lazio, non
apparendo  di per se' significativa la riconducibilita' della materia
ad  una  situazione  d'emergenza dichiarata da una autorita' centrale
ovvero l'esercizio di una attivita' per delega di detta autorita'.
    Le  disposizioni in esame, introducendo una deroga ingiustificata
al  sistema  oltre  che  con  l'art. 125  Cost.,  contrastano anche e
soprattutto  con  l'art. 3 Cost. sotto il profilo della disparita' di
trattamento    in   situazioni   uguali   di   fronte   alla   tutela
giurisdizionale.
    Esse  configurano  poi,  in  particolare per la parte privata, un
aggravio all'esercizio del diritto di difesa (art. 24 Cost.).
    Il Collegio condivide al riguardo le osservazioni contenute nella
ordinanza  n. 90,  in data 7 marzo 2006, del Tribunale amministrativo
regionale  della Sicilia, Sezione staccata di Catania, I, secondo cui
l'aggravio  della tutela giurisdizionale, soprattutto ove, come nella
specie,  esso non sia giustificato da una effettiva natura accentrata
(o dall'efficacia estesa a tutto il territorio) dei provvedimenti sui
quali  deve  esercitarsi  la  cognizione del Tribunale amministrativo
regionale  Lazio,  comporta  indubbia  violazione  dell'art. 24 della
Costituzione,  in particolare della possibilita' di tutela dei propri
diritti  ed  interessi  enunciata  al  primo  comma;  detta tutela ne
risulta  minorata, per la evidente maggiore difficolta' di esercitare
le  relative azioni presso il Tribunale amministrativo regionale, del
Lazio  piuttosto  che  presso  gli  organi giurisdizionali localmente
istituiti.
    3.  -  Il  regime  ordinario  della  competenza  in  materia e di
riflesso  anche  quello  transitorio  e'  altresi'  contrastante  con
l'art. 23,   primo   comma,  dello  Statuto  speciale  della  regione
Siciliana  (approvato  con  regio decreto legislativo 15 maggio 1946,
n. 455,  convertito  in l. cost. 26 febbraio 1948, n. 2) in forza del
quale  «Gli  organi  giurisdizionali  centrali  avranno in Sicilia le
rispettive sezioni per gli affari concernenti la regione».
    Si  tratta  di  norma di rango costituzionale in attuazione della
quale,  con  il  decreto  legislativo  6  maggio  1948,  n. 654  (poi
sostituito dal decreto legislativo 24 dicembre 2003, n. 373) e' stato
istituito  il  Consiglio  di  Giustizia Amministrativa per la regione
Siciliana,  che  svolge  funzioni  di  giudice d'appello per tutte le
impugnazioni   proposte   avverso   i  provvedimenti  giurisdizionali
adottati dal Tribunale amministrativo regionale della Sicilia.
    Il   decentramento   territoriale  degli  organi  giurisdizionali
centrali, sancito in via di principio dal citato art. 23, corrisponde
ad  un'antica  tradizione  siciliana e si ricollega alla singolarita'
dell'autonomia siciliana (cfr. Corte cost. n. 316/2004).
    In  questo  contesto  la  competenza  del  Consiglio di giustizia
amministrativa  per  gli  affari  concernenti  la regione concreta un
assetto    (organizzativo    e    funzionale)   della   giurisdizione
amministrativa   collegato  alla  speciale  autonomia  della  regione
Sicilia e non comprimibile se non alla stregua di prevalenti principi
costituzionali.
    E'   stato   affermato   dalla   Corte  costituzionale  (sentenza
n. 189/1992)  che  l'art. 23 dello Statuto non implica affatto - anzi
esclude  -,  la  competenza  a  conoscere  ogni tipo di controversie,
specie  con  riguardo a questioni che non hanno alcun rapporto con la
materia regionale.
    Nella  specie  pero'  viene  in  rilievo  una  vertenza avente ad
oggetto  atti  posti  in  essere dal Sindaco del Comune di Palermo in
qualita'  di  commissario  e  con  rilievo  limitato  alla  citta' di
Palermo.  Si  tratta  cioe'  di  atti di esclusivo rilievo regionale,
rispetto  ai quali come gia' detto appare illogica e contrastante con
i  principi  di  difesa  e di razionale organizzazione del sistema la
devoluzione  alla  competenza  del Tribunale amministrativo regionale
Lazio.
    Sul  punto  il Collegio condivide le considerazioni del Tribunale
amministrativo  regionale  della  Sicilia,  Palermo  (cfr.  la citata
ordinanza  n. 67,  in  data  6  marzo  2006)  secondo  cui non appare
discutibile  che  i  provvedimenti  adottati  da  organo  dello Stato
centrale,   nelle   situazioni   di  emergenza  dichiarate  ai  sensi
dell'articolo  5,  comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225, con
efficacia territoriale limitata alla regione siciliana, costituiscano
«...  affari  concernenti la regione» e rientrino pertanto nel novero
di  quelli  attribuiti  alla competenza del C.G.A. dall'art. 23 dello
statuto  della  regione  siciliana,  cosi'  come  si verifica per gli
analoghi  provvedimenti  adottati  dagli organi ordinari dello Stato,
aventi  efficacia  limitata al territorio della regione siciliana. Lo
spostamento  di  competenza  per  le controversie di primo grado, dal
Tribunale   amministrativo   regionale  della  Sicilia  al  Tribunale
amministrativo  regionale  del Lazio, comporta conseguentemente anche
il mutamento del giudice d'appello, e quindi la sottrazione al C.G.A.
di  alcune  delle  controversie  ad  esso attribuite dalla richiamata
disposizione  di rango costituzionale, con inevitabile violazione del
suo disposto. Non sembra superfluo ricordare, a questo riguardo, come
ormai   costituisca  jus  receptum;  sia  in  giurisprudenza  che  in
dottrina,  che  il  plesso  giurisdizionale  Tribunale amministrativo
regionale  -  Sicilia,  C.G.A. per la regione Siciliana» costituisca,
per effetto delle norme statutarie citate, un vero e proprio comparto
dotato  di competenza funzionale a conoscere di tutte le controversie
insorgenti  nell'ambito  territoriale della regione siciliana e nello
stesso  ambito esaurentisi, sicche' una eventuale deroga - come nella
specie  -  non  assistita  da  adeguato  supporto  parimenti di rango
costituzionale,  allo  stato  inesistente,  non  puo'  sfuggire  alle
censure qui ipotizzate.
    Giova   a  questo  proposito  rammentare  anche  la  affermazione
contenuta  nella  decisione  n. 26/1961  della  Corte  costituzionale
secondo  cui  le  ordinanze di necessita' non potrebbero mai menomare
diritti   costituzionalmente   garantiti   e   neppure   operare   in
sostituzione della legge nei campi riservati al legislatore. E' stata
percio' esclusa la possibilita' di emanare ordinanze di necessita' in
materie coperte da riserva assoluta di legge.
    Se  cio' e' esatto, ne discende per altro verso la illegittimita'
costituzionale  delle  disposizioni  dianzi citate. Esse, invero, con
l'espresso  riferimento ai conseguenziali provvedimenti commissariali
hanno  inciso non solo sulla giurisdizione in generale, (materia gia'
di  per  se'  coperta  da riserva assoluta di legge ex art. 108 primo
comma  Cost.,)  ma,  in  particolare  sul  regime della giurisdizione
amministrativa   in   Sicilia  materia  coperta  da  norma  di  rango
costituzionale  e  quindi  derogabile come gia' accennato solo da una
fonte di rango equiordinato.
    4. - Alla luce delle suesposte considerazioni risultano rilevanti
e non manifestamente infondate (per violazione degli artt. 3, 24, 125
Cost.  e  dell'art  23  dello  Statuto  siciliano)  le  questioni  di
costituzionalita'  relative  ai  commi  2-bis, 2-ter (quanto al primo
inciso,  secondo cui le questioni di cui al comma 2-bis sono rilevate
d'ufficio) e 2-quater.
    Non  sembrano  sussistere  dubbi,  qui rilevanti, solo per quanto
attiene la costituzionalita' del secondo inciso del comma 2-bis e ter
secondo  cui (in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi
dell'articolo  5,  comma  1,  della  legge 24 febbraio 1992, n. 225),
davanti  al  giudice  amministrativo  il  giudizio  e'  definito  con
sentenza succintamente motivata ai sensi dell'articolo 26 della legge
6  dicembre  1971,  n. 1034,  e  successive  modificazioni,  trovando
applicazione  i  commi 2 e seguenti dell'articolo 23-bis della stessa
legge.
    5.  -  Le considerazioni sopra esposte valgono a maggior ragione,
ove,  in  via  subordinata,  si  prendano  in  considerazione  i soli
provvedimenti  attuativi  commissariali (oggetto principale di questo
giudizio), ove questi come nella specie abbiano carattere (soggettivo
e oggettivo) esclusivamente locale.
    E'  evidente  che,  in  tali casi, non venendo in rilievo atti di
organi  centrali  e trattandosi di atti ad efficacia territorialmente
circoscritta  alla  regione, risulta ulteriormente rafforzata la tesi
di  esclusione  di  un  nesso logico con la competenza funzionale del
Tribunale amministrativo regionale Lazio.
    In   via   subordinata   si   pone   quindi   la   questione   di
costituzionalita'  dell'art. 3,  comma  2-bis,  per contrasto con gli
artt. 3,  24  e  125 della Costituzione e con l'art. 23, primo comma,
dello   Statuto   speciale  della  regione  Siciliana,  limitatamente
all'inciso e dei consequenziali provvedimenti commissariali.
    In   caso   di   accoglimento   di  tale  eccezione,  il  sistema
risulterebbe cosi' strutturato:
        secondo  consolidati  indirizzi  giurisprudenziali  (cfr.  da
ultimo  C.S,  IV, 21 febbraio 2005, n. 528), la impugnazione di detti
provvedimenti,  quanto  alla  competenza,  risulterebbe  attratta  da
quella   delle   ordinanze   della   P.C.m.  ex  art. 5  della  legge
n. 225/1992, solo in caso di impugnativa degli atti commissariale per
vizi  derivati da quelli inficianti le ordinanze della P.C.m. oggetto
anch'esse di impugnativa;
        in  caso  (qual  e' quello di specie) di impugnativa dei soli
provvedimenti   commissariali   per   vizi   propri,   la  competenza
risulterebbe   incardinata  nel  Tribunale  amministrativo  regionale
competente secondo le regole generali.

                                 III

    1.  -  Uno specifico profilo di incostituzionalita' sembra infine
prospettarsi  in  relazione al regime transitorio, previsto dal comma
2-quater,  che  come  detto  rende  applicabile  il  principio  della
competenza  funzionale  del  Tribunale amministrativo regionale Lazio
anche  ai  processi  in corso e che conserva l'efficacia delle misure
cautelari adottate da un tribunale amministrativo diverso (in origine
competente  in  base  all'ordinario  criterio territoriale) fino alla
loro   modifica  o  revoca  da  parte  del  Tribunale  amministrativo
regionale  del Lazio, con sede in Roma, cui la parte interessata puo'
riproporre il ricorso.
    Tale  previsione appare in contrasto con il principio del giudice
naturale   precostituito  per  legge  (art. 25,  primo  comma,  della
Costituzione),  in  base al quale la regola di competenza deve essere
prefissata  rispetto  all'insorgere  della  controversia  (cfr. Corte
costituzionale  n. 193/2003  e  n. 124/2005)  e che riguarda anche la
ripartizione  della  competenza  territoriale tra giudici, dettata da
normativa  nel  tempo  anteriore  alla istituzione del giudizio (cfr.
Corte costituzionale n. 41/2006).
    2.  -  Il  sistema  transitorio  appare  poi  in contrasto con il
principio  della  difesa  (art. 24  Cost.), implicante il diritto del
cittadino   ad   ottenere  una  decisione  di  merito  senza  onerose
reiterazioni» (cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 123 del 1987).
    Nella  specie,  il regime transitorio comporta nella sostanza una
estinzione  del giudizio avanti al Tribunale amministrativo regionale
originariamente adito, e una onerosa (quanto ingiustificata sul piano
logico)  riproposizione  del  ricorso,  ai  fini  della  pronuncia di
merito,  avanti  al Tribunale amministrativo regionale Lazio al quale
vanno  altresi'  presentate eventuali istanze di revoca o di modifica
delle misure cautelari in precedenza disposte.

                                 IV

    1.  -  Per  quanto  sopra,  visti  gli  articoli 1, legge cost. 9
febbraio  1948,  n. 1  e  23  legge  cost.  11  marzo 1953, n. 87, il
Collegio   ritiene  rilevanti  e  non  manifestamente  infondate,  le
questioni di legittimita' costituzionale:
        dell'art. 3,   comma   2-bis,   comma   2-ter  (relativamente
all'inciso   le  questioni  di  cui  al  comma  2-bis  sono  rilevate
d'ufficio),  comma  2-quater,  del  decreto-legge  30  novembre  2005
n. 245,  introdotti  con la legge di conversione del 27 gennaio 2006,
n. 21,  per  contrasto  con  gli  articoli  artt. 3,  24  e 125 della
Costituzione  e  con  l'art. 23,  primo comma, dello Statuto speciale
della  regione Siciliana (r.d. lgs 15 maggio 1946, n. 455, convertito
nella legge cost. 26 febbraio 1948, n. 2);
        in  via  subordinata  dell'art. 3, comma 2-bis, per contrasto
con  gli  artt. 3, 24 e 125 della Costituzione e con l'art. 23, primo
comma,  dello Statuto speciale della regione Siciliana, limitatamente
all'inciso e dei consequenziali provvedimenti commissariali;
        in via ulteriormente subordinata dell'art. 3, comma 2-quater,
per contrasto con gli artt. 24 e 25 della Costituzione.
    Deve  pertanto  essere  disposta  la trasmissione degli atti alla
Corte  costituzionale  per  la  decisione delle predette questioni di
legittimita' costituzionale, sospendendosi il giudizio.

                              P. Q. M.
    Dichiara rilevanti e non manifestamente infondate, per le ragioni
in motivazione esposte, le questioni di legittimita' costituzionale:
        dell'art. 3,  comma  2-bis,  comma  2-ter  (quanto  al  primo
inciso,  secondo cui Le questioni di cui al comma 2-bis sono rilevate
d'ufficio),  comma  2-quater,  del  decreto-legge  30  novembre 2005,
n. 245,  introdotti  con  la legge di conversione del 27 gennaio 2006
n. 21,  per  contrasto con gli artt. 3, 24, 125 Cost. e con l'art. 23
dello  statuto siciliano (r.d. lgs 15 maggio 1946, n. 455, convertito
nella legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2);
        in    via   subordinata   dell'art. 3,   comma   2-bis,   del
decreto-legge  30  novembre  2005  n. 245, introdotto con la legge di
conversione  del  27  gennaio  2006,  n. 21,  per  contrasto  con gli
artt. 3,  24  e  125 della Costituzione e con l'art. 23, primo comma,
dello    Statuto    siciliano,   limitatamente   all'inciso   e   dei
consequenziali provvedimenti commissariali;
        in via ulteriormente subordinata dell'art. 3, comma 2-quater,
del  decreto-legge  30 novembre 2005, n. 245, introdotto con la legge
di  conversione  del  27  gennaio  2006, n. 21, per contrasto con gli
artt. 24 e 25 della Costituzione.
    Dispone  la sospensione del giudizio e la trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale.
    Dispone,  altresi',  che  a  cura  della segreteria della sezione
giurisdizionale  di  questo  Consiglio,  la  presente  ordinanza  sia
notificata  al  Presidente del Consiglio dei ministri e alle parti in
causa  e  comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento ed
ai  Presidenti  della  regione  Siciliana  e dell'Assemblea Regionale
Siciliana.
    Cosi' deciso in Palermo, il 15 marzo 2006, in Camera di consiglio
dal  Consiglio  di giustizia amministrativa per la regione siciliana,
in sede giurisdizionale.
                       Il Presidente: Virgilio
L'estensore: Trovato
06C0828