Ricorso  della  Regione  Toscana,  in  persona del presidente pro
tempore,  autorizzato con deliberazione della giunta regionale n. 596
del  28 agosto  2006, rappresentato e difeso, per mandato in calce al
presente  atto,  dagli avvocati Lucia Bora e Fabio Lorenzoni e presso
lo  studio di quest'ultimo elettivamente domiciliato in Roma, via del
Viminale n. 43;

    Contro,  il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore per
la  dichiarazione di illegittimita' costituzionale degli articoli 22,
26  e 30 del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito in legge
4 agosto  2006, n. 248, recante «Disposizioni urgenti per il rilancio
economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della
spesa  pubblica,  nonche'  interventi  in  materia  di  entrate  e di
contrasto all'evasione fiscale».
    Nella  Gazzetta  Ufficiale 11 agosto 2006, n. 186, S.O., e' stata
pubblicata la legge n. 248/2006; il primo titolo contiene norme volte
ad  incentivare  la  crescita,  lo  sviluppo  e  la  promozione della
concorrenza  e  della  competitivita', la tutela dei consumatori e la
liberalizzazione di settori produttivi; il secondo titolo detta norme
per  il  contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica; il
terzo  titolo  contiene disposizioni volte a contrastare l'evasione e
l'elusione   fiscale,   al   recupero   della   base  imponibile,  al
potenziamento    dei   poteri   di   controllo   dell'amministrazione
finanziaria,  alla  semplificazione  degli adempimenti tributari e in
materia di giochi; il titolo quarto contiene disposizioni finali.
    Gli  articoli dei titoli primo, terzo e quarto non sono censurati
da  questa  amministrazione  che,  invece,  impugna  con  il presente
ricorso  tre  norme del titolo secondo relativo al contenimento della
spesa pubblica, in quanto idonee a ledere l'autonomia organizzativa e
finanziaria  costituzionalmente  garantita  alle  regioni. Si tratta,
precisamente, degli articoli 22, 26 e 30 che appaiono illegittimi per
i seguenti motivi di

                            D i r i t t o

    1.  -  Illegittimita'  costituzionale dell'art. 22 per violazione
degli articoli 117 e 119 Cost.
    L'articolo  detta  disposizioni  per  la riduzione delle spese di
funzionamento di enti ed organismi pubblici non territoriali; in tale
contesto  il primo comma prevede che gli stanziamenti per l'anno 2006
relativi  a  spese  per  consumi  intermedi  dei  bilanci  di enti ed
organismi  pubblici  non territoriali che adottano contabilita' anche
finanziaria   sono   ridotti  del  10%,  comunque  nei  limiti  delle
disponibilita'  non  impegnate  alla  data  di  entrata in vigore del
decreto.  Per  gli  enti  ed  organismi che adottano una contabilita'
esclusivamente  civilistica  i costi di produzione concernenti i beni
di  consumo  e  servizi ed il godimento di beni di terzi sono ridotti
del 10%.
    Le  somme  provenienti  dalle  suddette riduzioni sono versate da
ciascun  ente entro il mese di ottobre 2006, all'entrata del bilancio
dello Stato.
    Il  secondo  comma prevede, per le stesse voci di spesa di cui al
primo  comma  e per il triennio 2007-2009, l'obbligo di riduzione del
20%  delle  previsioni di bilancio, rispetto alla spesa stanziata per
l'anno 2006;  e'  altresi' stabilito che le Amministrazioni vigilanti
non  possono  approvare i bilanci degli enti ed organismi soggetti al
suddetto obbligo, se i relativi amministratori non abbiano dichiarato
nella  relazione sulla gestione di aver ottemperato alle disposizioni
del presente articolo.
    Anche  in tale ipotesi le somme corrispondenti alla riduzione dei
costi  e  delle spese sono accantonate da ciascun ente e poi versate,
entro  il  30 giugno  di  ogni  anno,  all'entrata del bilancio dello
Stato.
    L'individuazione  degli  enti soggetti agli obblighi previsti dai
due  commi suddetti e' effettuata con il rinvio all'art. 1, commi 5 e
6  della  legge 30 dicembre 2004, n. 311 (legge finanziaria 2005); la
norma  esclude espressamente le aziende sanitarie ed ospedaliere, gli
istituti  di  ricovero  e  cura  a  carattere scientifico, l'istituto
superiore  di  sanita',  l'istituto  superiore  per  la prevenzione e
sicurezza  del  lavoro,  l'agenzia italiana del farmaco, gli istituti
zooprofilattici  sperimentali, le istituzioni scolastiche, gli enti e
gli organismi gestori delle aree naturali protette.
    L'elenco di cui al citato art. 1, comma 5 della legge n. 311/2004
ricomprende  anche  gli  enti  e  le  agenzie regionali (ad es.: enti
regionali  per  la  ricerca  e  per  l'ambiente,  enti  regionali  di
sviluppo,  Agenzie  regionali del lavoro); pertanto, poiche' il campo
di  applicazione  della norma e definito mediante il rinvio agli enti
ed  organismi  non  territoriali di cui al suddetto elenco, si deduce
che  le disposizioni dell'art. 22 in esame trovano applicazione anche
per  gli enti e le agenzie regionali, vale a dire per quegli enti che
sono  costituiti  dalla Regione, ai sensi dell'art. 50 dello Statuto,
per lo svolgimento di propri compiti e funzioni; questi enti infatti,
a  differenza  della  regione  e  degli  enti  locali,  non sono enti
territoriali  -  esclusi  dall'ambito  di  operativita' della norma -
perche' il territorio non e' elemento costitutivo dei medesimi.
    Il  citato  art. 22  -  se  si  applica,  come  la  sua letterale
formulazione  lascia capire, anche agli enti e alle agenzie regionali
- appare particolarmente lesivo delle attribuzioni regionali.
    Si pone infatti un vincolo puntuale e specifico sull'autonomia di
spesa degli enti regionali, per i quali sono le Regioni competenti ad
intervenire in via legislativa. Come gia' accennato, infatti, in base
alla  citata  previsione  statutaria, detti enti ed agenzie regionali
sono  strumenti  per lo svolgimento di compiti della regione e quindi
rientra   nella   potesta'   organizzativa   della   regione   stessa
disciplinare  l'assetto  e  l'autonomia  di  spesa di tali organismi.
Incidere  con  vincoli  puntuali  di  spesa  sull'azione di tali enti
significa  limitare l'attivita' della regione stessa, della quale gli
enti in questione costituiscono un braccio operativo.
    Le  impugnate disposizioni, dunque, interferiscono in primo luogo
con  l'autonomia organizzativa regionale costituzionalmente garantita
ai sensi dell'art. 117 Cost. il quale, al secondo comma, riserva alla
potesta' legislativa esclusiva statale la materia dell'ordinamento ed
organizzazione amministrativa unicamente con riferimento allo Stato e
agli  enti  pubblici nazionali; conseguentemente compete alle regioni
disciplinare,  nell'esercizio della potesta' legislativa residuale ex
art. 117,    quarto    comma,    l'ordinamento   e   l'organizzazione
amministrativa della Regione e degli enti regionali. In tale materia,
dunque,  la  competenza  legislativa  delle  regioni  e' piena e deve
svolgersi  nel  rispetto  della  Costituzione e dei vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali.
    Per  gli  esposti motivi l'impugnata disposizione e' lesiva delle
competenze regionali sancite dall'art. 117 Cost.
    L'art. 22,  inoltre,  lede  anche  l'autonomia  finanziaria delle
regioni e degli enti regionali.
    La   disposizione  e'  analoga  a  quella  che  prevedeva  simile
riduzione   nel  2004  (comma  11  dell'art.  1  legge  n. 191/2004),
giudicata incostituzionale dalla Corte costituzionale con la sentenza
n. 417/2005.   In   particolare   in   tale   pronuncia  e'  rilevata
l'illegittimita'  delle  norme che stabiliscono limiti specifici alle
spese   perche'  pongono  vincoli  che  «non  costituiscono  principi
fondamentali  di  coordinamento della finanza pubblica, ma comportano
una  inammissibile  ingerenza  nell'autonomia  degli enti quanto alla
gestione della spesa».
    Tale pronuncia conferma quanto la Corte costituzionale aveva gia'
affermato  nelle precedenti sentenze n.390 del 2004 e n. 36 del 2004,
ove  si  legge  che  la  legge statale puo' stabilire solo un «limite
complessivo,   che   lascia   agli  enti  stessi  ampia  liberta'  di
allocazione delle risorse fra i diversi ambiti e obiettivi di spesa».
    Nello   stesso   senso  nella  recente  sentenza  n. 449/2005  e'
affermato:
    «Secondo  quanto  costantemente affermato dalla giurisprudenza di
questa  Corte, la previsione, da parte della legge statale, di limiti
all'entita'  di  una  singola  voce  di  spesa della Regione non puo'
essere   considerata   un   principio   fondamentale  in  materia  di
armonizzazione  dei  bilanci  pubblici  e coordinamento della finanza
pubblica  (ai  sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost.), perche' pone
un  precetto  specifico  e  puntuale  sull'entita'  della  spesa e si
risolve  percio'  in  una  indebita  in  vasione  dell'area riservata
dall'art. 119  Cost.  alle  autonomie  regionali e degli enti locali,
alle quali la legge statale puo' prescrivere criteri ed obiettivi (ad
esempio,  contenimento  della  spesa  pubblica),  ma  non imporre nel
dettaglio gli strumenti concreti da utilizzare per raggiungere quegli
obiettivi (v., ex multis, sentenze n. 417 del 2005 e nn. 390 e 36 del
2004).
    Premesso  che  questa  Corte  e'  chiamata  a scrutinare la norma
censurata  esclusivamente  sotto il profilo del riparto di competenze
legislative,  va  rilevato  che  detta  norma  stabilisce  un vincolo
puntuale di spesa alle regioni, e, pertanto, alla stregua della sopra
richiamata   giurisprudenza   costituzionale,   contrasta   con   gli
articoli 117,  terzo  comma,  e  119  Cost.  e deve essere dichiarata
costituzionalmente  illegittima,  nella  parte  in  cui si applica al
personale delle regioni.»
    I  suddetti  principi  non  sono  rispettati  nel  caso in esame,
perche'  le  impugnate  disposizioni  limitano  in modo puntuale (con
riduzioni  del  10%  e  del 20%) le spese per consumi intermedi anche
degli enti ed aziende regionali, con cio' violando gli articoli 117 e
119 Cost.
    Tale  violazione  e'  ulteriormente confermata ed aggravata dalla
previsione  contenuta  sia  nel primo che nel secondo comma per cui i
risparmi  derivanti  dalle  imposte  riduzioni di spesa devono essere
versati  al  bilancio  dello  Stato.  Quindi  gli  enti  e le agenzie
regionali  devono  ridurre le spese, ma non sono autonomi neppure nel
decidere    come    utilizzare    le   somme   accantonate,   dovendo
obbligatoriamente versarle al bilancio dello Stato. La violazione del
predetto obbligo determina che l'ente vigilante (cioe' la regione, in
rapporto  agli  enti  regionali)  non possa approvare i bilanci degli
enti dipendenti.
    E' evidente che si estende una norma che puo' valere per gli enti
nazionali  anche  agli  enti  regionali,  con  conseguente violazione
dell'autonomia finanziaria riconosciuta dall'art. 119 Cost.
    2.  - Illegittimita'  costituzionale  dell'art. 26 per violazione
degli articoli 117 e 119 Cost.
    L'art. 26  disciplina  i  controlli  e le sanzioni per il mancato
rispetto  della  regola  sul  contenimento delle spese da parte degli
enti   inseriti  nel  conto  economico  consolidato  delle  pubbliche
amministrazioni.  In  particolare  la  norma  prevede  che il mancato
rispetto   del  limite  annuale  di  spesa  fissato  per  l'anno 2005
dall'art.  1,  comma 57 della legge n. 311/2004 (spesa dell'anno 2003
incrementata   del   4,5   per  cento)  determina  la  riduzione  dei
trasferimenti  erariali  in  misura  pari  alle  eccedenze  di  spesa
risultanti   dai   conti  consuntivi;  per  gli  enti  che  non  sono
destinatari  di benefici statali, e' stabilito che i medesimi debbano
versare   al   bilancio  dello  Stato  entro  il  30 settembre  degli
anni 2006,  2007,  2008 un importo pari alle eccedenze risultanti dai
predetti  conti  consuntivi.  Le Amministrazioni vigilanti (quindi le
regioni  per  gli  enti  regionali) sono tenute a comunicare entro il
31 luglio  2006,  2007  e  2008  le  predette  eccedenze  di spesa al
Ministro dell'economia e finanze.
    In  sostanza gli enti che non hanno rispettato il limite di spesa
di  cui all'art. 1, comma 57 della legge n. 311/2004 devono riversare
al bilancio dello Stato l'eccedenza risultante dai conti consuntivi.
    Anche  tale  norma, come il precedente art. 22, per il suo tenore
letterale  viene ad applicarsi anche agli enti regionali. Infatti gli
enti  destinatari  dell'obbligo sono individuati con il richiano agli
enti  di  cui  ai commi 5 e 6 dell'art. 1 della legge n. 311/2004; il
comma 5 indica anche gli enti e le agenzie regionali regionali.
    Percio' la norma, per gli stessi motivi gia' esposti in relazione
all'art. 22,   si  presenta  lesiva  dell'autonomia  organizzativa  e
finanziaria  del  sistema  regionale, perche' pone obblighi e vincoli
specifici  sulla  spesa  degli  enti  ed  aziende regionali e perche'
impone  di  versare al bilancio statale i risparmi di tali organismi,
in violazione degli articoli 117 e 119 Cost.
    3.  -  Illegittimita'  costituzionale dell'art. 30 per violazione
degli articoli 117 e 119 Cost.
    L'art. 30  sostituisce  il  comma 204  dell'art.  1  della  legge
n. 266/2005  (legge  finanziaria  per il 2006), confermando il limite
alla  spesa del personale previsto dall'art. 1, comma 198 della legge
finanziaria  medesima. A cio' si aggiunge che il mancato rispetto del
suddetto  limite  determina  il divieto di procedere ad assunzioni di
personale  a qualsiasi titolo e si prevede un sistema di monitoraggio
nell'ambito  di  un  tavolo  tecnico con i rappresentanti del sistema
delle autonomie.
    La  Regione  Toscana,  insieme  a  molteplici  altre  regioni, ha
impugnato  il  suddetto comma 198 dell'art. 1 della legge finanziaria
n. 266/2005 che ha introdotto un vincolo di spesa puntuale, specifico
e  molto  pesante perche' e' stato stabilito che e spese di personale
non  devono  superare  per  ciascuno  degli anni 2006, 2007 e 2008 il
corrispondente    ammontare    dell'anno 2004    diminuito   dell'1%,
considerando  a  tale  fine  anche  le spese per il personale a tempo
determinato,   con   contratto   di   collaborazione   coordinata   e
continuativa  o  che  presta  servizio con altre forme di rapporto di
lavoro  flessibile o con convenzioni. Ora la norma in esame, non solo
ribadisce la sussistenza di detto vincolo, ma anzi lo aggrava, con la
previsione  dell'impossibilita'  di  procedere  ad assunzioni per gli
enti che non abbiano potuto rispettare il medesimo.
    Tali previsioni sono lesive dell'autonomia regionale.
    Come  gia' rilevato, l'art. 117, secondo comma della Costituzione
riserva  alla  potesta'  legislativa  esclusiva  statale  la  materia
dell'ordinamento  ed  organizzazione  amministrativa  unicamente  con
riferimento    allo   Stato   e   agli   enti   pubblici   nazionali;
conseguentemente  compete  alle  Regioni disciplinare, nell'esercizio
della  potesta'  legislativa  residuale  ex  art. 117,  quarto comma,
l'organizzazione  amministrativa  e l'ordinamento del personale della
regione e degli enti regionali.
    La  Corte  costituzionale  ha  riconosciuto  sussistere  un'ampia
autonomia regionale in materia di ordinamento degli uffici e di stato
giuridico  dei  dipendenti  -  in  cui rientra evidentemente anche la
disciplina  delle  assunzioni  -  gia' sotto il regime del previgente
art. 117   Cost.   (sent.   n. 278/1983;   n. 772/1988;  n. 277/1983;
n. 10/1980;  ordinanza  n. 515/2002) e percio' tale potesta' sussiste
con  maggior  ampiezza  oggi,  nella vigenza del nuovo titolo V, come
affermato  dalla  Corte  costituzionale  nella sentenza n. 274/2003 e
nella  pronuncia  n. 17/2004, ove e' rilevato che «nell'assetto delle
competenze  costituzionali  configurato dal nuovo titolo V, parte II,
della  Costituzione, l'auto finanziamento delle funzioni attribuite a
regioni  ed enti locali non costituisce altro che un corollario della
potesta'  legislativa regionale esclusiva in materia di ordinamento e
organizzazione amministrativa....»
    Impedire  alle  regioni  di assumere personale significa incidere
sull'ordinamento  e  sull'organizzazione  della regione stessa. Oltre
tutto,  come  gia'  evidenziato, si assommano vincoli a vincoli: ogni
anno  la  legge  finanziaria pone vincoli ulteriori alla possibilita'
per  le  regioni e gli enti locali di programmare l'uso delle risorse
umane  in  base  agli  obiettivi  da  raggiungere  e alle funzioni da
svolgere.
    Applicare  tutti  i  vincoli  che  si  assommano  significherebbe
procedere  al  licenziamento di personale a tempo indeterminato e non
poter  ricoprire  i posti vacanti nemmeno nei limiti del turn over e,
quindi, delle avvenute cessazioni dei rapporti di lavoro.
    Ne'  la  norma  puo'  ritenersi legittima per l'invocato concorso
delle  autonomie  regionali  e  locali al rispetto degli obiettivi di
finanza  pubblica.  Infatti  il  legislatore  statale  legittimamente
impone  anche alle amministrazioni regionali e locali di rispettare i
suddetti  obiettivi,  ma  poi - posto tale principio - deve lasciarsi
spazio all'autonomia degli enti di decidere come attuarlo.
    Non  si  contesta  la previsione del contenimento della spesa, ma
l'individuazione specifica della voce di spesa da contenere.
    L'invasione  dell'autonomia  delle regioni e degli enti locali da
parte   di   norme   come   quella   in  esame  e'  confermata  dalla
giurisprudenza  costituzionale  gia' richiamata al precedente punto 1
(sentenze n. 417/2005; 449/2005; 390/2004; 36/2004).
    Pertanto  limiti  e  vincoli  puntuali a specifiche voci di spesa
delle  regioni  e  degli enti regionali, aggravati con la previsione,
posta  dall'impugnata  disposizione, del divieto di future assunzioni
in caso di inosservanza dei vincoli stessi, sono incostituzionali per
violazione degli articoli 117 e 119 Cost.

                              P. Q. M.
    Si  confida che la Corte costituzionale dichiari l'illegittimita'
costituzionale  degli articoli 22, 26 e 30 del decreto-legge 4 luglio
2006,  n. 223,  convertito  in  legge  4 agosto 2006, n. 248, recante
«Disposizioni  urgenti  per  il  rilancio economico e sociale, per il
contenimento  e  la  razionalizzazione  della spesa pubblica, nonche'
interventi   in  materia  di  entrate  e  di  contrasto  all'evasione
fiscale», per i motivi indicati nel presente ricorso.
        Firenze - Roma, addi' 25 settembre 2006
               Avv. Lucia Bora - Avv. Fabio Lorenzoni
06C0862