N. 333 SENTENZA 11 - 19 ottobre 2006
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Enti. Stupefacenti e sostanze psicotrope - Decreto del Vicepresidente del Consiglio dei ministri concernente le linee di indirizzo amministrativo in tema di promozione e coordinamento delle politiche, per prevenire e contrastare il diffondersi delle tossicodipendenze e delle alcooldipendenze correlate - Conflitto di attribuzione sollevato dalla Regione Umbria - Denunciato indebito esercizio della funzione statale di indirizzo e coordinamento in materia di competenza regionale e del potere di controllo sull'attivita' delle Regioni - Sopravvenuta modifica della legislazione statale e abrogazione della norma istitutiva del Dipartimento nazionale per le politiche antidroga incidenti sull'oggetto del conflitto - Difetto di interesse al ricorso - Inammissibilita' del conflitto. - Decreto del Vicepresidente del Consiglio dei ministri del 31 maggio 2004. - Costituzione, artt. 114, 117, secondo, terzo e quarto comma, e 118.(GU n.43 del 25-10-2006 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: Franco BILE; Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio per conflitto di attribuzione sorto a seguito degli
artt. 2, comma 1, lettere a), b), f) e i), e 3, comma 1, lettera g),
del decreto del Vicepresidente del Consiglio dei ministri 31 maggio
2004 (Linee di indirizzo amministrativo in tema di promozione e
coordinamento delle politiche, per prevenire e contrastare il
diffondersi delle tossicodipendenze e delle alcooldipendenze
correlate), promosso con ricorso della Regione Umbria, notificato il
3 agosto 2004, depositato in cancelleria il 7 agosto 2004 ed iscritto
al n. 12 del registro conflitti del 2004;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 4 luglio 2006 il giudice relatore
Gaetano Silvestri;
Uditi l'avvocato Giovanni Tarantino per la Regione Umbria e
l'avvocato dello Stato Paolo Gentili per il Presidente del Consiglio
dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso, notificato il 3 agosto 2004 e depositato il
7 agosto 2004, la Regione Umbria, in persona del Presidente pro
tempore, ha proposto conflitto di attribuzione nei confronti del
Presidente del Consiglio dei ministri in relazione al decreto del
Vicepresidente del Consiglio dei ministri 31 maggio 2004 (Linee di
indirizzo amministrativo in tema di promozione e coordinamento delle
politiche, per prevenire e contrastare il diffondersi delle
tossicodipendenze e delle alcooldipendenze correlate), per violazione
degli artt. 114, 117, secondo, terzo e quarto comma, e 118 della
Costituzione.
1.1. - La ricorrente, dopo aver ricordato che il decreto
impugnato e' stato adottato in conformita' alla delega conferita al
Vicepresidente del Consiglio dei ministri dal Presidente dello stesso
organo con d.P.C.m. 2 aprile 2004 (Delega di funzioni al
Vicepresidente del Consiglio dei ministri, on. dott. Gianfranco Fini,
in materia di politiche di contrasto e recupero al diffondersi delle
tossicodipendenze), ricostruisce l'evoluzione normativa che ha
portato all'istituzione del Dipartimento nazionale per le politiche
antidroga.
In particolare, la Regione evidenzia come il d.P.R. 9 ottobre
1990, n. 309 (Testo unico delle leggi in materia di disciplina degli
stupefacenti e sostanze psicotrope, prevenzione, cura e
riabilitazione dei relativi stati di tossicodipendenza) abbia
affidato il coordinamento delle politiche nazionali per l'azione
antidroga ad un comitato interministeriale presso la Presidenza del
Consiglio dei ministri. Lo stesso d.P.R. n. 309 del 1990 ha, inoltre,
istituito un Osservatorio permanente che verifica l'andamento del
fenomeno della tossicodipendenza, acquisendo periodicamente e
sistematicamente i dati necessari alla definizione delle politiche
nazionali in materia (art. 1, commi 7-11).
A questi organi si e' aggiunto il Dipartimento per le politiche
nazionali antidroga che, originariamente previsto dal d.P.C.m.
15 novembre 2001, e' stato dotato della necessaria organizzazione
interna con il d.P.C.m. 15 febbraio 2002. Esso e' stato configurato
come «struttura di missione» della Presidenza del Consiglio dei
ministri, ai sensi dell'art. 7 del decreto legislativo 30 luglio
1999, n. 303 (Ordinamento della Presidenza del Consiglio dei
ministri, a norma dell'art. 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59).
Il d.P.C.m. 23 luglio 2002 (Ordinamento delle strutture generali
della Presidenza del Consiglio dei ministri) ha ulteriormente
precisato le funzioni del detto Dipartimento, attribuendogli, tra
l'altro, i compiti di effettuare le attivita' istruttorie necessarie
ai fini dell'esercizio del potere di indirizzo e coordinamento del
Governo; di predisporre, in applicazione degli indirizzi generali del
Governo, un piano triennale di contrasto alla diffusione del fenomeno
della droga; di verificare il rispetto, da parte dei Ministeri
interessati e degli altri soggetti pubblici e privati operanti nel
settore, delle linee guida e degli obiettivi previsti dal Piano,
nonche' di ogni ulteriore provvedimento del Governo in materia di
recupero dei tossicodipendenti, sia per l'utilizzazione delle risorse
finanziarie che per l'attuazione degli interventi (art. 36).
Nella ricostruzione dell'evoluzione normativa in materia la
ricorrente si sofferma, poi, sull'art. 3, comma 83, della legge
24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2004), che ha
introdotto l'art. 6-bis nel testo del d.lgs. n. 303 del 1999. Con
questa norma e' stata prevista in via permanente l'istituzione,
nell'ambito della Presidenza del Consiglio, di un apposito
Dipartimento per il coordinamento delle politiche antidroga, al quale
«sono trasferite le risorse finanziarie, strumentali ed umane
connesse allo svolgimento delle competenze gia' attribuite al
Dipartimento per le politiche sociali e previdenziali del Ministero
del lavoro e delle politiche sociali».
La Regione Umbria evidenzia, al riguardo, come il citato comma 83
dell'art. 3 abbia operato «una significativa riduzione» delle
funzioni del Dipartimento, rispetto a quelle precedentemente
attribuite dal d.P.C.m. 23 luglio 2002. A suo dire, si e' trattato di
«una scelta evidentemente dettata dalla necessita' di adeguare il
ruolo ed i compiti di tale struttura al mutato quadro istituzionale
dei rapporti tra lo Stato e le Regioni, a seguito della revisione del
Titolo V della Costituzione, con specifico riferimento alle materie
della tutela della salute e dell'assistenza sociale».
Con il d.P.C.m. 15 marzo 2004 e' soppressa la precedente
struttura di missione ed il Dipartimento nazionale per le politiche
antidroga diviene una struttura generale permanente della Presidenza
del Consiglio dei ministri. Con il d.P.C.m., citato da ultimo, sono
mantenute in capo al Dipartimento le funzioni gia' conferitegli dalla
legge n. 350 del 2003, mentre e' abrogato l'art. 36 del d.P.C.m.
23 luglio 2002.
Infine, la ricorrente ricorda che con il d.P.C.m. 2 aprile 2004
sono state delegate al Vicepresidente del Consiglio dei ministri «le
funzioni relative alla promozione ed al coordinamento delle politiche
per prevenire, monitorare e contrastare il diffondersi delle
tossicodipendenze e delle alcooldipendenze correlate».
E' proprio in attuazione di questa delega che il Vicepresidente
del Consiglio ha dettato, con proprio decreto 31 maggio 2004, le
«Linee di indirizzo amministrativo in tema di promozione e
coordinamento delle politiche, per prevenire e contrastare il
diffondersi delle tossicodipendenze e delle alcooldipendenze
correlate».
1.2. - Passando all'esposizione delle ragioni dell'odierno
conflitto, la Regione Umbria sottolinea, in via generale, come il
Vicepresidente non si sia limitato ad individuare le priorita'
politiche e a definire gli indirizzi in materia, ma abbia provveduto
a «ridefinire integralmente le funzione del Dipartimento nazionale
per le politiche antidroga, estendendone i compiti al di la' di
quanto espressamente previsto dalla legge finanziaria e recuperando,
a tal fine, funzioni gia' previste dall'art. 36 del d.P.C.m.
23 luglio 2002, espressamente abrogato dal d.P.C.m. 15 marzo 2004».
Per questo motivo, la difesa regionale ritiene che il decreto in
parola sia «gravemente lesivo delle attribuzioni garantite alle
Regioni dal nuovo sistema costituzionale di riparto delle competenze
[...] introdotto con la revisione del Titolo V della Costituzione».
In particolare, la ricorrente rileva come «l'attuale assetto dei
poteri statali nei confronti delle Regioni [sia] ispirato
dall'intento di eliminare tutti quegli istituti che meglio esprimono
un rapporto di subordinazione delle Regioni, quali la funzione
statale di indirizzo e coordinamento e la previsione di controlli
sugli atti regionali». Inoltre, i compiti affidati al Dipartimento
riguarderebbero l'esercizio di funzioni normative e amministrative in
ambiti materiali di competenza delle Regioni: la tutela della salute
e l'assistenza sociale; in queste materie, allo Stato spetterebbe
soltanto la determinazione dei principi fondamentali, nel primo caso,
e dei livelli essenziali di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera m), Cost., nel secondo. Competerebbe, invece, in via
esclusiva allo Stato la lotta alla tossicodipendenza, limitatamente
ai profili concernenti la tutela dell'ordine pubblico.
1.3. - In merito alle singole censure, la ricorrente ritiene,
innanzitutto, che le disposizioni di cui alle lettere a) e b)
dell'art. 2, comma 1, si pongano in contrasto con gli artt. 114, 117,
terzo e quarto comma, e 118 Cost. Le norme impugnate stabiliscono che
il Dipartimento nazionale per le politiche antidroga ha, tra l'altro,
il compito di «a) assicurare il necessario supporto amministrativo
alla funzione di indirizzo e coordinamento del Comitato nazionale di
coordinamento per l'azione antidroga» e di «b) effettuare le
attivita' istruttorie necessarie ai fini dell'esercizio del potere di
indirizzo e coordinamento del Governo».
La Regione Umbria, richiamando l'art. 8, comma 6, della legge 5
giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento
della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3),
afferma che «il Governo non ha piu' titolo all'esercizio della
funzione di indirizzo e coordinamento», in quanto si tratta di
materie di cui al terzo e al quarto comma dell'art. 117 Cost. Ne', a
suo dire, tale titolo potrebbe ravvisarsi nelle disposizioni di cui
al d.P.R. n. 309 del 1990 che fanno espresso riferimento
all'esercizio da parte del Governo della funzione di indirizzo e
coordinamento. Esse, infatti, sarebbero «venute meno» a seguito della
citata legge n. 131 del 2003, nonche' della sentenza n. 329 del 2003
di questa Corte.
1.4. - Un secondo oggetto di censura viene ravvisato dalla
ricorrente nell'art. 2, comma 1, lettera f), del decreto in esame,
la' dove dispone che e' compito del Dipartimento nazionale per le
politiche antidroga «predisporre, in applicazione degli indirizzi
generali del Governo, un Piano di interventi pluriennale di contrasto
alla diffusione del fenomeno della droga, nonche' ulteriori proposte
e piani operativi»; unitamente a questa viene impugnata la
statuizione di cui alla lettera g) dell'art. 3, comma 1, che
individua, fra gli obiettivi che il Dipartimento avrebbe dovuto
conseguire nel 2004, l'aggiornamento del Piano nazionale degli
interventi di cui sopra, «anche sulla base dei contributi delle
regioni e del privato sociale».
Al riguardo, la Regione Umbria obietta che si tratta di «un
potere generale di pianificazione che limita le attribuzioni
generali, senza essere sorretto da alcun fondamento normativo, visto
che il d.P.R. n. 309 del 1990 non contiene nessuna disposizione in
materia». Piu' precisamente si tratterebbe di «funzioni e finalita'
che riguardano la generalita' delle politiche antidroga e quindi
tutti gli aspetti concernenti la materia della tutela della salute e
l'assistenza sociale, di competenza delle Regioni ai sensi degli
artt. 117, terzo e quarto comma». In proposito, la ricorrente non
nega che lo Stato possa intervenire in materia, sia pure solo per
«individuare i principi fondamentali (tutela della salute) e
determinare i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i
diritti civili e sociali (tutela della salute e assistenza sociale)».
D'altra parte, aggiunge la Regione, l'attribuzione di una
siffatta funzione di pianificazione generale non e' disposta con
legge secondo le procedure e nel rispetto del principio di leale
collaborazione, come indicato da questa Corte nella sentenza n. 303
del 2003. Le disposizioni censurate, infatti, non specificherebbero
«in quale misura l'esercizio di tali compiti garantisca il rispetto
delle prerogative e competenze regionali, che potrebbe essere
assicurato solo da un'azione concertativa mediante lo strumento
dell'intesa».
1.5. - Viene, infine, censurato l'art. 2, comma 1, lettera i),
del decreto, che assegna al Dipartimento il compito di «verificare il
rispetto, da parte delle amministrazioni dello Stato competenti e
degli altri soggetti pubblici e privati operanti nel settore, delle
indicazioni previste dal Piano di interventi e da ogni ulteriore
provvedimento del Governo in materia di recupero dei
tossicodipendenti, sia per l'utilizzazione delle risorse finanziarie,
sia per l'attuazione degli interventi».
La statuizione in parola e' impugnata in quanto ritenuta
esorbitante dalle competenze dello Stato, innanzitutto perche', non
spettando a quest'ultimo la competenza di carattere pianificatorio
nelle materie in esame, non potrebbe essergli riconosciuta neanche
quella di esercitare poteri di controllo.
Piu' in generale, lo Stato, in ossequio alla pari dignita'
istituzionale riconosciuta dal nuovo testo dell'art. 114 Cost. a
tutti gli enti costitutivi della Repubblica, non avrebbe alcun titolo
a svolgere controlli sugli atti delle Regioni. Ne', d'altra parte,
potrebbe giustificarsi un intervento sostitutivo del Governo al di
fuori dei casi di cui all'art. 120 Cost. e senza il rispetto delle
procedure espressamente individuate dall'art. 8 della legge n. 131
del 2003.
A detta della difesa regionale, la previsione di cui alla
lettera i) sarebbe in contrasto con gli artt. 117 e 118 Cost. anche
con riferimento al potere di verifica del rispetto di «ogni ulteriore
provvedimento del Governo in materia di recupero dei
tossicodipendenti». Infatti, trattandosi di interventi «senz'altro da
ricondurre alla materia dell'assistenza sociale», essi
costituirebbero una «parte fondamentale dei compiti delle Regioni»,
spettando allo Stato solo la determinazione dei livelli essenziali
delle prestazioni concernenti i diritti sociali inerenti al recupero
dei tossicodipendenti.
1.6. - Per le ragioni suesposte la Regione chiede che la Corte
dichiari che non spettava allo Stato, attraverso la struttura
organizzativa del Dipartimento nazionale per le politiche antidroga,
l'esercizio dei compiti e delle funzioni previste nell'art. 2,
comma 1, lettere a), b), f) e i), e nell'art. 3, comma 1, lettera g),
del decreto del Vicepresidente del Consiglio dei ministri 31 maggio
2004, richiamato in premessa; la ricorrente chiede altresi' che venga
annullato lo stesso nelle parti sopra indicate e per i profili
evidenziati nel ricorso.
2. - Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, chiedendo che il ricorso sia rigettato in quanto infondato.
Secondo la difesa erariale il provvedimento impugnato
disciplinerebbe l'organizzazione interna del Dipartimento nazionale
per le politiche antidroga, determinandone i compiti in conformita'
alla delega conferita al Vicepresidente del Consiglio. A questo
proposito, il resistente rileva che l'elencazione dei compiti
affidati al Dipartimento costituirebbe solo «una esemplificazione»
delle competenze gia' attribuite alla predetta struttura e «non gia',
come evocato dalla ricorrente, una nuova allocazione di funzioni e
compiti ai sensi dell'art. 118 della Costituzione ne', tanto meno,
una diversa attribuzione di competenze rispetto al riparto delineato
dall'art. 117 della Costituzione». D'altra parte, osserva il
Presidente del Consiglio, il provvedimento impugnato non potrebbe
rappresentare uno strumento idoneo per il conferimento di nuove
funzioni amministrative.
Piu' in generale, la difesa dello Stato sottolinea come
l'attivita' di coordinamento, che il detto Dipartimento e' chiamato a
svolgere, riguardi pur sempre «azioni gia' attribuite alle
amministrazioni dello Stato competenti».
Il resistente conclude rilevando che il decreto impugnato
contemplerebbe, inoltre, «un'attivita' di collaborazione con le
Regioni nel settore della prevenzione» e soprattutto espliciterebbe
«la competenza esclusiva dello Stato nelle attivita' concernenti la
lotta alla tossicodipendenza sotto il profilo riguardante la tutela
dell'ordine pubblico e della sicurezza».
3. - In prossimita' dell'udienza la Regione Umbria ha depositato
una memoria con la quale insiste nella richiesta dell'accoglimento
delle conclusioni formulate nel ricorso.
In particolare, la ricorrente contesta le argomentazioni svolte
dalla difesa erariale nell'atto di costituzione, ribadendo che il
decreto impugnato «ridefinisce integralmente le funzioni del
Dipartimento nazionale per le politiche antidroga, estendendone i
compiti al di la' di quanto espressamente previsto dalla legge
[n. 350 del 2003] e recuperando, a tal fine, funzioni gia' previste
dall'art. 36 del d.P.C.m. 23 luglio 2002, espressamente abrogato dal
d.P.C.m. 15 marzo 2004».
La difesa regionale, dopo aver ripreso molte delle argomentazioni
gia' svolte nel ricorso, pone a confronto le funzioni attribuite al
Dipartimento dall'art. 6-bis del d.lgs. n. 303 del 1999 e quelle
previste nel decreto impugnato, notando come risulti «fin troppo
evidente che esse sono state notevolmente ampliate».
Infine, la Regione conclude rilevando l'impossibilita' di
ricondurre tutte le funzioni elencate nel decreto alla materia
dell'ordine pubblico e sicurezza, trattandosi piuttosto di attivita'
funzionali alla tutela della salute.
Considerato in diritto
1. - Con ricorso notificato il 3 agosto 2004 e depositato il
7 agosto 2004, la Regione Umbria, in persona del Presidente pro
tempore, ha proposto conflitto di attribuzione nei confronti del
Presidente del Consiglio dei ministri in relazione all'art. 2,
comma 1, lettere a), b), f) e i), ed all'art. 3, comma 1, lettera g),
del decreto del Vicepresidente del Consiglio dei ministri 31 maggio
2004 (Linee di indirizzo amministrativo in tema di promozione e
coordinamento delle politiche, per prevenire e contrastare il
diffondersi delle tossicodipendenze e delle alcooldipendenze
correlate), per violazione degli artt. 114, 117, secondo, terzo e
quarto comma, e 118 della Costituzione.
2. - Successivamente alla proposizione del ricorso e' stata
emanata la legge 17 luglio 2006, n. 233 (Conversione in legge, con
modificazioni, del decreto-legge 18 maggio 2006, n. 181, recante
disposizioni urgenti in materia di riordino delle attribuzioni della
Presidenza del Consiglio dei ministri e dei Ministeri. Delega al
Governo per il coordinamento delle disposizioni in materia di
funzioni e organizzazione della Presidenza del Consiglio dei ministri
e dei Ministeri), la quale, modificando il comma 6 dell'art. 1 del
decreto-legge convertito, ha cosi' previsto: «Sono altresi'
trasferiti al Ministero della solidarieta' sociale, con le inerenti
risorse finanziarie e con l'Osservatorio per il disagio giovanile
legato alle tossicodipendenze di cui al comma 556 dell'articolo 1
della legge 23 dicembre 2005, n. 266, i compiti in materia di
politiche antidroga attribuiti alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri. L'articolo 6-bis del decreto legislativo 30 luglio 1999,
n. 303, e' abrogato. Il personale in servizio presso il soppresso
dipartimento nazionale per le politiche antidroga e' assegnato alle
altre strutture della Presidenza del Consiglio dei ministri, fatto
comunque salvo quanto previsto dall'articolo 12, comma 1, lettera c),
della legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni».
La legge n. 233 del 2006, abrogando la norma istitutiva del
Dipartimento nazionale per le politiche antidroga (art. 6-bis del
d.lgs. n. 303 del 1999), ha profondamente inciso sull'oggetto del
conflitto che verte sulle attribuzioni del soppresso Dipartimento.
Ne consegue che, a seguito del predetto intervento legislativo,
il conflitto in questione deve essere ritenuto inammissibile per
sopravvenuto difetto di interesse della ricorrente.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile il conflitto di attribuzione sollevato
dalla Regione Umbria con il ricorso indicato in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 ottobre 2006.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Silvestri
Il cancelliere:Di Paola
Depositata in cancelleria il 19 ottobre 2006.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
06C0897