N. 234 ORDINANZA (Atto di promovimento) 2 ottobre 2006
Ordinanza emessa il 2 ottobre 2006 dal tribunale amministrativo regionale della Sicilia - Sezione staccata di Catania, sul ricorso proposto da comune di Modica contro Presidenza del Consiglio di ministri - Dipartimento protezione civi1e ed altri. Giustizia amministrativa - Tribunali amministrativi regionali - Controversie relative alla legittimita' delle ordinanze e dei conseguenziali provvedimenti commissariali adottati in tutte le situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225 - Competenza, in via esclusiva, in primo grado, attribuita al Tribunale amministrativo regionale del Lazio - sede di Roma - Irragionevole deroga al principio della competenza del Tribunale amministrativo regionale della Regione in cui il provvedimento e' destinato ad avere incidenza - Violazione del diritto di difesa e del principio del giudice naturale - Violazione del principio del decentramento territoriale della giurisdizione amministrativa - Violazione della norma statutaria che attribuisce al Tribunale amministrativo regionale Sicilia le controversie di interesse regionale. - Decreto-legge 30 novembre 2005, n. 245, art. 3, commi 2-bis, 2-ter e 2-quater, introdotti dalla legge 27 gennaio 2006, n. 21. - Costituzione, artt. 3, 24, 25 e 125; Statuto della Regione Siciliana, art. 23.(GU n.16 del 18-4-2007 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza ai sensi dell'art. 23, comma
2, legge n. 87/1953 sul ricorso n. 1196/2005 r.g. proposto da Comune
di Modica (RG), rappresentato e difeso da Raimondi avv. Salvatore con
domicilio eletto in Catania via Ventimiglia 145 presso Tamburello
avv. Giuseppe;
Contro Presidenza Consiglio dei ministri - Dipartimento
protezione civile, rappresentata e difesa dall'Avvocatura dello Stato
con domicilio eletto in Catania via Vecchia Ognina, 149 presso la sua
sede, Ministero dell'interno e per il Coordinamento protezione civile
rappresentato e difeso da Avvocatura dello Stato con domicilio eletto
in Catania via Vecchia Ognina, 149 presso la sua sede, Pres. reg.
Sic. n.q. di comm. del emergenza rifiuti rappresentato e difeso da:
Avvocatura dello Stato con domicilio eletto in Catania via Vecchia
Ognica, 149 presso la sua sede, Regione Siciliana, rappresentata e
difesa da Avvocatura dello Stato con domicilio eletto in Catania via
Vecchia Ognina, 149 presso la sua sede Commissario delegato per
emergenza rifiuti e tutela acque rappresentato e difeso da:
Avvocatura dello Stato con domicilio eletto in Catania via Vecchia
Ognina, 149 presso la sua sede, e nei confronti di Tifeo Energia
Ambiente S.c.p.a. rappresentato e difeso da: Romano avv. Salvatore
Alberto, Astone avv. Francesco, Armao avv. Gaetano, Romano avv. Anna,
con domicilio eletto in Catania via Umberto, 303 presso Iudica avv.
Francesco per l'annullamento dei seguenti atti:
1) ordinanza del commissario delegato per l'mergenza rifiuti
e la tutela delle Acque in Sicilia, 29 dicembre 2004 (GURS parte 1ª,
4 febbraio 2005, n. 5), con la quale si esprime parere di
compatibilita' ambientale e si approva il progetto del «Sistema
Augusta», presentato dalla Tifeo, e si autorizza la stessa societa'
alla realizzazione, tra l'altro, di un impianto di selezione e
biostabilizzazione nell'agglomerato A.S.L della Provincia di Ragusa,
Agglomerato industriale Modica/Pozzallo, nel territorio del comune di
Modica, nonche' di una discarica per rifiuti non pericolosi con
annesso impianto di trattamento percolato, nel comune di Modica,
contrada Coste dell'Olio;
2) ordinanza della Presidenza del Consiglio dei ministri,
Dipartimento della protezione civi1e, n. 2983 del 31 maggio 1999, con
la quale si dispone la nomina del presidente della regione quale
commissario delegato per l'adozione di un piano di emergenza nel
settore della gestione dei rifiuti, nonche' per la realizzazione
degli interventi necessari per far fronte alla situazione di
emergenza, come modificata e integrata dalle ordinanze di cui infra
nn. 3048/00, 3072/00, 3136/01, 3190/02, 3265/03, 3334/04 e 3354/04;
3) ordinanze del Ministero dell'interno, Dipartimento della
protezione civile, n. 3048 del 31 marzo 2000, n. 3072 del 21 luglio
2000, n. 3136 del 25 maggio 2001, con le quali sono state dettate
ulteriori disposizioni volte ad estendere i poteri del commissario
per i rifiuti;
4) ordinanza del Ministro dell'interno, delegato per il
coordinamento della protezione civile n. 3190 del 22 marzo 2002, con
la quale sono stati confermati i poteri gia' conferiti al Commissario
delegato e sono state dettate nuove disposizioni, in materia;
5) ordinanze del Presidente del Consiglio dei ministri,
Dipartimento della protezione civile, n. 3265 del 21 febbraio 2003,
n. 3334 del 23 gennaio 2004, n. 3354 del 7 maggio 2004, con le quali
sono state dettate ulteriori disposizioni urgenti in materia di
protezione civile;
6) ordinanze del commissario delegato per l'emergenza rifiuti
e tutela delle acque n. 1166 del 18 dicembre 2002 e n. 1260 del 30
settembre 2004, con le quali si approva e si modifica il piano di
gestione dei rifiuti in Sicilia;
7) decreto del commissario delegato per l'emergenza rifiuti
in Sicilia, n. 280 del 19 aprile 2001 (G.U.R.S. 8 giugno 2001,
n. 29), con il quale sono state approvati gli ambiti ed i sub ambiti
territoriali provinciali per gli impianti di selezione e
valorizzazione della frazione secca e di quella umida;
8) decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 22
gennaio 1999, con il quale viene dichiarato lo stato di emergenza nel
settore dello smaltimento dei rifiuti urbani nella Regione Siciliana
fino al 30 giugno 2000;
9) decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 16
giugno 2000, con il quale si proroga lo stato di emergenza di che
trattasi sino al 31 dicembre 2001;
10) decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 11
gennaio 2002, con il quale si proroga lo stato di emergenza in
materia di gestione dei rifiuti nella Regione Siciliana sino al 31
dicembre 2004 (ricorso introduttivo): nonche' di ordinanza del
commissario delegato per l'emergenza rifiuti e tutela delle acque in
Sicilia del 1° marzo 2006 pubblicata nella GURS parte I del 14 aprile
2006 n. 19 con la quale si revoca l'ordinanza commissariale
17 novembre 2005, con la quale era stata sospesa l'ordinanza
commissariale 29 dicembre 2004 e si modifica quest'ultima (ricorso
per motivi aggiunti ).
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti i ricorsi per motivi aggiunti;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle PP.AA intimate e
di Tifeo Energia Ambiente S.c.p.a.;
Visti gli atti tutti della causa;
Udito nella Camera di consiglio del 6 luglio 2006 il relatore
referendario Maria Stella Boscarino;
Sentiti gli avvocati delle parti come da verbale;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
F a t t o
Con il ricorso introduttivo il comune ricorrente espone che il 29
dicembre 2004 il commissario delegato delegato per la predisposizione
di un piano di interventi di emergenza nel settore della gestione dei
rifiuti e per la realizzazione degli interventi necessari per far
fronte alla situazione di emergenza della Regione Sicilia -
Presidente della Regione Sicilia ha adottato l'ordinanza pubblicata
nella G.U.R.S. il 4 febbraio 2005 con la quale ha espresso il
giudizio positivo di compatibilita' ambientale sul progetto
costituito dagli elaborati citati nell'ordinanza, presentato dalla
societa' Tifeo Energia Ambiente S.c.p.a., con sede legale in Palermo,
via Pietro Nenni n. 28, ai sensi dell'art. 27 del decreto legislativo
n. 22/1997, ha approvato, con le prescrizioni contenute nell'art. 5,
gli elaborati progettuali che costituiscono il progetto definitivo
del «Sistema Augusta», presentati dalla societa' Tifeo Energia
Ambiente S.c.p.a. ed ha autorizzato la medesima societa' alla
realizzazione: di impianto di termovalorizzazione con annesso
impianto di inertizzazione - Consorzio A.S.I. della provincia di
Siracusa contrada Bufalora - comune di Augusta; e l'impianto di
selezione e biostabilizzazione - Consorzio A.S.I. della provincia di
Ragusa nell'agglomerato industriale Modica/Pozzallo.
Con ricorso depositato innanzi al Tribunale amministrativo
regionale di Palermo il comune di Modica ha impugnato l'ordinanza
commissariale del 29 dicembre 2004 e gli atti presupposti.
A seguito della proposizione di eccezione di incompetenza
territoriale sollevata dall'Avvocatura dello Stato, con ord. 6 maggio
2005 n. 33 il Presidente del Tribunale amministrativo regionale
Sicilia Palermo ha disposto l'assegnazione del ricorso avanti questo
Tribunale amministrativo regionale
Il commissario per l'emergenza rifiuti ha adottato, in data 17
novembre 2005, una ordinanza con la quale sospendeva l'efficacia
degli atti impugnati.
Ma in data 1° marzo 2006 il Commissario per l'emergenza rifiuti
della Regione Siciliana ha adottato una ulteriore ordinanza con la
quale e' stata revocata l'ordinanza commissariale del 17 novembre
2005 e modificata l'ordinanza commissariale 29 dicembre 2004,
concernente il giudizio positivo di compatibiita' ambientale ed
autorizzazione alla realizzazione del progetto presentato dalla
societa' Tifeo Energia Ambiente S.c.p.a., con sede legale in Palermo,
relativo al sistema di gestione integrato per l'utilizzo della
frazione residua dei rifiuti urbani al netto della raccolta
differenziata - Sistema Augusta.
Avverso tale ordinanza la ricorrente ha presentato ulteriore
ricorso per motivi aggiunti, chiedendone l'annullamento previa
sospensione.
Il ricorso e' stato chiamato per la trattazione della domanda
cautelare nella C.c. del 6 luglio 2006.
D i r i t t o
La sopravvenienza normativa di cui alla legge n. 21/2006 impone
al collegio di tener conto della nuova ipotesi di competenza
funzionale inderogabile introdotta con la citata legge.
Va ricordato che il provvedimento impugnato ha efficacia limitata
al territorio delle province di Catania, Siracusa, Enna e Ragusa, in
quanto concerne l'approvazione del progetto presentato dalla
controinteressata finalizzato ad un sistema di gestione integrato dei
rifiuti nell'ambito del cd. «sistema Augusta», limitatamente alle
citate province, con la realizzazione di un polo impiantistico la cui
localizzazione e' individuata nel comune di Augusta, provincia di
Siracusa.
Pur promanando il provvedimento impugnato da soggetto, il
commissario delegato, facente capo alla Presidenza del Consiglio dei
ministri, alla quale sono riferibili i relativi atti, gli effetti
dallo stesso prodotti sono territorialmente limitati, tant'e' vero
che, avendo il comune di Modica impugnato l'ordinanza commissariale
del 29 dicembre 2004 e gli atti presupposti con ricorso innanzi al
Tribunale amministrativo regionale di Palermo, l'Avvocatura dello
Stato ha sollevato eccezione di incompetenza territoriale per essere
la controversia riferita ad atti la cui sfera di efficacia risulta
limitata alle predette province della Sicilia orientale, eccezione
sulla quale si e' registrata l'adesione di tutte le altre parti, e
cosi' il ricorso e' stato trasmesso a questo Tribunale amministrativo
regionale
Ebbene, il Collegio deve affrontare la questione relativa alla
competenza inderogabile del Tribunale amministrativo regionale del
Lazio a conoscere della vicenda introdotta dalla legge 21/2006 pubbl.
nella Gazzetta Ufficiale n. 23 del 28 gennaio 2006, che, all'art. 3,
per quel che qui rileva dispone: ... omissis ... «2-bis. In tutte le
situazioni di emergenza dichiarate ai sensi dell'articolo 5, comma 1,
della legge 24 febbraio 1992, n 225, la competenza di primo grado a
conoscere della legittimita' delle ordinanze adottate e dei
consequenziali provvedimenti commissariali spetta in via esclusiva,
anche per l'emanazione di misure cautelari, al Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, con sede in Roma. 2-ter. Le
questioni di cui al comma 2-bis, sono rilevate d'ufficio. Davanti al
giudice amministrativo il giudizio e' definito con sentenza
succintamente motivata ai sensi dell'articolo 26, della legge 6
dicembre 1971, n. 1034, e successive modificazioni, trovando
applicazione i commi 2 e seguenti dell'articolo 23-bis della stessa
legge. 2-quater. Le norme di cui ai commi 2-bis e 2-ter si applicano
anche ai processi in corso. L'efficacia delle misure cautelari
adottate da un tribunale amministrativo diverso da quello di cui al
comma 2-bis permane fino alla loro modifica o revoca da parte del
Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con sede in Roma, cui
la parte interessata puo' riproporre il ricorso».
Osserva il Collegio che la fattispecie in esame e' attratta
nell'applicazione della citata legge n. 21/2006, art. 3.
Il collegio, pertanto, ritenendola rilevante ai fini della
decisione da assumere in ordine alla predetta trasmissione degli atti
al Tribunale amministrativo regionale Lazio e non manifestamente
infondata, solleva questione di legittimita' costituzionale del
predetto art. 3, e segnatamente del comma 2 nelle sottonumerazioni
bis, ter, quater, come sara' esposto nei seguenti paragrafi e come
gia' fatto in ordine ad altre fattispecie per la cui decisione e'
venuta in rilievo la medesima norma sia dallo stesso tribunale
(Tribunale amministrativo regionale Sicilia, I, ord. n. 90 del 7
marzo 2006) sia dal Consiglio di giustizia amministrativa per la
Regione siciliana (Ord. n. 368/2006 del 18 maggio 2006).
I) La rilevanza della questione ai fini della decisione da
assumere e' di tutta evidenza. Il collegio sarebbe tenuto, sulla base
della normativa sopravvenuta - ove non dubitasse della
incostituzionalita' di essa e quindi non ritenesse necessario
investire il giudice delle leggi della relativa questione - a
trasmettere gli atti al Tribunale amministrativo regionale Lazio, e
cio' per espressa disposizione della nuova disciplina che ne
prescrive l'applicazione ai procedimenti pendenti e quindi anche per
il procedimento odierno.
Non vale a mutare la superiore considerazione il fatto che il
giudizio sia stato chiamato ad essere trattato in camera di consiglio
per la sua sola domanda cautelare, posto che la chiara dizione delle
disposizioni in esame non lascia adito a dubbi e, per effetto del
combinato disposto di cui all'art. 21 e 26 della legge Tribunale
amministrativo regionale ivi richiamato, anche in sede di trattazione
cautelare il Collegio dovrebbe con sentenza breve dichiarare la
competenza del Tribunale amministrativo regionale Lazio e concludere
il giudizio, salva la riassunzione di esso di fronte al Tribunale
amministrativo regionale competente, normativamente prevista.
II) Circa la non manifesta infondatezza e le ragioni che fanno
sospettare le norme in esame di incostituzionalita', osserva il
collegio che la normativa introdotta dal Legislatore con l'art. 3,
comma 2, da bis a quater della legge n. 21/2006, contrasta
innanzitutto con l'art. 125 della Costituzione, e segnatamente con il
principio della articolazione su base regionale degli organi statali
di giustizia amministrativa di primo grado ivi espressa («Nella
regione sono istituiti organi di giustizia amministrativa di primo
grado, secondo l'ordinamento stabilito da legge della Repubblica»)
che implica il rilievo e la garanzia costituzionale della sfera di
competenza dei singoli organi predetti.
Non appaiono, all'evidenza, manifeste o comunque sufficienti
ragioni logiche o di coerenza istituzionale per derogare a tale sfera
di competenze costituzionalmente garantita nella materia di cui
trattasi quando, come nel caso in esame, le singole situazioni di
emergenza hanno rilievo spiccatamente locale con conseguente
efficacia locale dei relativi provvedimenti adottati dai soggetti
delegati alla cura delle varie situazioni emergenziali, anche se
(arg. ex art. 2 comma 1 lett. «c» della legge n. 225/1992, richiamato
dall'art. 5, comma 1, legge cit.) essi sono adottati per fare fronte
a situazioni che «per intensita' ed estensione debbono essere
fronteggiate con mezzi e poteri straordinari».
III) Anzi, sotto questo aspetto, la norma e' altresi'
contraddittoria ed irrazionale in quanto sottopone al medesimo
trattamento processuale situazioni disparate e differenti tra di
loro.
In questo quadro, l'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio
1992, n. 225, richiama, ai fini della applicazione dell'intera
disposizione normativa, i casi in cui (ex art. 2 comma 1 lett. «c»
della legge n. 225/1992) sia necessario fare fronte con mezzi e
poteri straordinari alle calamita' naturali, catastrofi o gli altri
eventi che richiedano tale intervento per intensita' ed estensione.
La previsione di cui alla legge n. 21/2006 radica la competenza del
Tribunale amministrativo regionale Lazio in tutti i casi in cui sia
dichiarato lo stato di emergenza ai sensi del comma 1 dell'art. 5
appena citato e quindi con esclusione dei casi di intervento di
protezione civile per gli eventi che possano essere affrontati
mediante interventi attuabili dai singoli enti e amministrazioni
competenti in via ordinaria (art. 2 lett. «a») e di quelli che
richiedano intervento coordinato di questi ultimi (art. 2 lett. «b»).
Quindi, il sistema della protezione civile e' articolato in vari
livelli di intervento, contraddistinti dal corrispondente grado di
ampiezza della situazione emergenziale. Quindi per ogni tipologia
territoriale e «qualitativa» della situazione di emergenza e'
chiamato ad intervenire in merito il «livello» di governo piu' vicino
alla concreta dimensione delle comunita' colpite e della natura
dell'emergenza, quindi secondo un chiaro criterio di sussidiarieta' e
senza escludere - funzionalmente e residualmente, che determinate
funzioni siano «trasversali» ossia comprendano le competenze di piu'
amministrazioni o livelli di governo.
A fronte di questa multiformita' possibile di manifestazioni
concrete dell'esercizio del potere, la regola generale di
ripartizione delle competenze delineata dagli artt. 2 e ss. della
legge Tribunale amministrativo regionale appresta una tutela coerente
con l'art. 125 della Costituzione: derogando ad essa, l'art. 3 della
legge n. 21/2006, contraddittoriamente ed immotivatamente assegna ex
lege rilevanza nazionale a qualsiasi controversia insorga
nell'esercizio del potere di protezione civile, facendo leva solo
sulla necessita' che esso presupponga l'intervento extra ordinem e
quindi a dispetto dell'articolazione del potere previsto dalla legge
n. 225/1992, posto che assegna la competenza funzionale a conoscere
delle relative questioni al Tribunale amministrativo regionale Lazio
(e quindi spinge l'interprete a dover ritenere che il Legislatore
abbia cristallizzato una valutazione di rilevanza nazionale di
qualsiasi questione inerente la protezione civile, richieda
interventi extra ordinem).
Appare utile rilevare, in questa sede, come la giurisprudenza
della Corte costituzionale abbia espressamente riconosciuto che:
con l'articolo 5 della legge n. 225 del 1992, e' attribuito
al Consiglio dei ministri il potere di dichiarare lo stato di
emergenza in ipotesi di calamita' naturali, ed a seguito della
dichiarazione di emergenza, e per fare fronte ad essa, lo stesso
Presidente del Consiglio dei Ministri o, su sua delega, il Ministro
dell'interno possano adottare ordinanze in deroga ad ogni
disposizione vigente, nel rispetto dei principi generali
dell'ordinamento giuridico;
l'art. 107, comma 1, lettere b) e c), del decreto legislativo
31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in
attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), a sua volta,
chiarisce che tali funzioni hanno rilievo nazionale, escludendo che
il riconoscimento di poteri straordinari e derogatori della
legislazione vigente possa avvenire da parte di una legge regionale;
queste ultime due previsioni, inoltre, sono gia' stata
ritenute dalla Corte costituzionale (sentenza n. 327 del 2003) come
espressive di un principio fondamentale della materia della
protezione civile, sicche' deve ritenersi che esse delimitino il
potere normativo regionale, anche sotto il nuovo regime di competenze
legislative delineato dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3 (Modifiche al Titolo V della parte seconda della Costituzione).
Alla luce di quanto sopra ricordato, la Corte ha dichiarato
illegittimo l'articolo 4, comma 4, della legge della Regione Campania
n. 8 del 2004, nella misura in cui essa ha attribuito al Sindaco di
Napoli i poteri commissariali dell'ordinanza n. 3142 del 2001 del
Ministro dell'interno, dopo la scadenza della emergenza alla cui
soluzione tale ordinanza era preordinata, in quanto in contrasto con
l'art. 117, terzo comma, della Costituzione (Corte cost. n. 82/2005).
Tale ragionamento comporta che, in relazione alla legge
n. 225/1992 ed all'art. 107, comma 1, lettere b)e c) d.lgs.
n. 112/1998, possiedono rilievo nazionale «solamente» il potere di
dichiarare lo stato di emergenza e quello, distinto dal primo seppure
ad esso finalisticamente connesso, di derogare a norme
dell'ordinamento.
Ne consegue dunque che, sotto questo profilo, la norma in esame
e' irragionevole per contraddittorieta' e disparita' di trattamento
processuale, poiche' utilizza lo stesso trattamento per situazioni
del tutto differenti quanto ad ambito territoriale e livello e
qualita' degli interessi pubblici coinvolti, nonche' per contrasto
con l'art. 117 della Costituzione, poiche' implicitamente, finisce
per attribuire rilievo nazionale anche alle questioni riservate alla
competenza regionale.
IV) Ancora, l'aggravio della tutela giurisdizionale, soprattutto
ove, come nella specie, esso non sia giustificato da una effettiva
natura accentrata (o dall'efficacia estesa a tutto il territorio) dei
provvedimenti sui quali deve esercitarsi la cognizione del Tribunale
amministrativo regionale Lazio, comporta indubbia violazione
dell'art. 24 della Costituzione, in particolare della possibilita' di
tutela dei propri diritti ed interessi enunciata al primo comma;
detta tutela ne risulta minorata, per la evidente maggiore
difficolta' di esercitare le relative azioni presso il Tribunale
amministrativo regionale del Lazio piuttosto che presso gli organi
giurisdizionali localmente istituiti. Cio' vale sia per la fase
transitoria in cui i giudizi pendenti trasmigrano al Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, sia per le future nuove
controversie che secondo la nuova normativa dovrebbero essere ab
initio instaurate presso detto Tribunale amministrativo regionale
La Corte ha ritenuto, in un caso in cui il Legislatore aveva
disposto l'estinzione ope legis di giudizi pendenti (art. 10, comma
primo, legge n. 425/1984), che siffatta disposizione, in quanto
«preclude al giudice la decisione di merito imponendogli di
dichiarare d'ufficio l'estinzione dei giudizi pendenti in qualsiasi
stato e grado si trovino alla data di entrata in vigore della legge
sopravvenuta», percio' stesso «viola il valore costituzionale del
diritto di agire, in quanto implicante il diritto del cittadino ad
ottenere una decisione di merito senza onerose reiterazioni» (Corte
costituzionale, sentenza n. 123 del 1987).
Sebbene la fattispecie in esame sia diversa da quella oggetto
della citata pronuncia, il principio tuttavia, ad avviso del
collegio, e' nello stesso modo applicabile. Accade infatti, nel caso
presente, che chi abbia gia' un giudizio pendente davanti al
Tribunale amministrativo regionale locale, ed addirittura abbia
ottenuto una decisione cautelare, debba proseguire altrove nella
propria iniziativa giudiziaria, addirittura (se ne parlera' piu'
diffusamente infra) rimanendo esposto ad una seconda pronuncia
cautelare sollecitata dalla parte soccombente davanti al giudice
adito prima dell'entrata in vigore della legge in questione.
V) Altro profilo di incostituzionalita' va ravvisato, inoltre,
nella violazione del principio del giudice naturale precostituito per
legge, di cui all'art. 25 della Costituzione. La norma costituzionale
ora citata, stabilendo che «nessuno puo' essere distolto dal giudice
naturale precostituito per legge», esclude, come la stessa Corte
costituzionale afferma, «che vi possa essere una designazione tanto
da parte del Legislatore con norme singolari, che deroghino a regole
generali, quanto da altri soggetti, dopo che la controversia sia
insorta (sentenze n. 419 del 1998; n. 460 del 1994 e n. 56 del 1967»;
il principio e' in tali termini, e con tali citazioni dei precedenti,
richiamato nella sentenza della Corte a 393 del 2002). Come la Corte
ha insegnato, perche' tale principio possa considerarsi rispettato
occorre che «... la regola di competenza sia prefissata rispetto
all'insorgere della controversia» (sentenza n. 193 del 2003); e basta
scorrere le numerose decisioni della Corte costituzionale in materia
di principio del giudice naturale per rilevare che e' proprio la
preesistenza della regola che individua la competenza rispetto al
giudizio il criterio fondamentale in base al quale sono state
valutate le questioni sollevate.
Tale profilo di incostituzionalita' si apprezza particolarmente,
ad avviso del collegio, nella parte della disciplina in questione
(comma 2-quater), che non solo ne dispone l'applicazione ai processi
pendenti, ma addirittura consente una riforma dei provvedimenti
assunti, in sede cautelare, in tali giudizi pendenti, e cio' ad opera
di un organo giurisdizionale pariordinato a quelli di provenienza
(trattasi di giudici tutti di primo grado, il Tribunale
amministrativo regionale del Lazio non essendo un «super-Tribunale
amministrativo regionale»). Cosi' facendo, in sostanza, il
Legislatore ha introdotto un rimedio inedito, che non e' di secondo
grado e che finisce per costituire un doppione del gia' espletato
giudizio (cautelare) di primo grado, senza alcuna possibilita' di
inquadramento tra i rimedi noti e tipizzati (appello, revocazione,
reclamo). Pertanto, anche l'art. 25 della Carta costituzionale
risulta vulnerato dalla normativa denunciata dal collegio; e se ne
trae conferma da una recente decisione della Corte costituzionale,
che, sebbene in relazione a disciplina totalmente diversa, ha avuto
modo di affermare un principio generale, che e' quello della
appartenenza della competenza territoriale alla nozione del giudice
naturale precostituito per legge. Precisamente, la sentenza n. 41 del
2006 afferma, anzi, ribadisce (come testualmente si esprime, citando
sentenze precedenti in termini), che «alla nozione del giudice
naturale precostituito per legge non e' affatto estranea "la
ripartizione della competenza territoriale tra giudici, dettata da
normativa nel tempo anteriore alla istituzione del giudizio"
(sentenze n. 251 del 1986 e n. 410 del 2005)».
Per altro, atteso che il principio del doppio grado di giudizio
nella giustizia amministrativa, sia in sede cautelare sia in sede di
merito, riceve garanzia costituzionale dall'art. 125 della Carta
(cfr. Corte cost., sentenza n. 8 del 1982), si configura un ulteriore
profilo di violazione di detta norma. Viene infatti ad essere
introdotto, per le controversie pendenti, un anomalo percorso (su cui
gia' il collegio ha poco prima espresso i propri dubbi di
incostituzionalita) che stravolge l'ordinario iter giudiziario. La
regola e' che ad un giudizio di primo grado segua, ove la parte
soccombente appelli, un giudizio di secondo grado, sia che si tratti
di giudizio cautelare, sia che si tratti di giudizio di merito;
giammai e' prevista una doppia pronuncia sulla stessa materia da
parte di due diversi giudici di primo grado, uno dei quali abilitato
a riformare la decisione del primo giudice. Orbene, ad avviso del
collegio, siffatta disciplina integra altresi' violazione del
principio del «giusto processo», di cui all' art. 111, comma primo,
della medesima Carta («La giurisdizione si attua mediante il giusto
processo regolato dalla legge»).
Sempre con riferimento ai processi pendenti, infatti, la parte
soccombente nel giudizio cautelare verrebbe ad essere fornita di uno
strumento giurisdizionale anomalo e atipico a tutela della propria
(legittima, ma da esercitare in modi conformi ai principi
costituzionali) aspirazione ad ottenere una pronuncia favorevole in
secondo grado (che deve tuttavia essere un vero giudizio di secondo
grado, e non, si ribadisce, un inedito duplicato del giudizio di
primo grado).
Cio' comporterebbe altresi' una evidente violazione del principio
del ne bis in idem, che, se pure non espressamente contemplato dalla
Carta costituzionale, deve ritenersi corollario del medesimo generale
principio del «giusto processo» teste' richiamato.
VI) Da ultimo, secondo un aspetto diverso che si riconnette
ancora al tema del giudice naturale, la norma in esame viola
l'art. 23 dello Statuto della Regione Sicilia (legge costituzionale
n. 2 del 26 febbraio 1948) a norma del quale: «Gli organi
giurisdizionali centrali avranno in Sicilia le rispettive sezioni per
gli affari concernenti la regione. Le sezioni del Consiglio di Stato
e della Corte dei conti svolgeranno altresi' le funzioni,
rispettivamente, consultive e di controllo amministrativo e
contabile. I magistrati della Corte dei conti sono nominati di
accordo, dai Governi dello Stato e della regione. I ricorsi
amministrativi, avanzati in linea straordinaria contro atti
amministrativi regionali saranno decisi dal presidente della regione
sentite le sezioni regionali del Consiglio di Stato». Tale norma e'
stata «interpretata» dall'art. 5 del d.lgs. 6 maggio 1948 n. 654,
contenente norme per l'esercizio delle funzioni spettanti al
Consiglio di Stato nella Regione Sicilia, il quale prevede che il
Consiglio di Giustizia esercita le attribuzioni devolute dalla legge
al Consiglio di Stato in sede giurisdizionale nei confronti di atti e
provvedimenti definitivi «dell'amministrazione regionale e delle
altre autorita' amministrative aventi sede nel territorio della
regione».
Osserva il Collegio che gia' con «la sentenza della Corte cost.
in data 12 marzo 1975 n. 61, dichiarando l'illegittimita'
costituzionale delle limitazioni poste dall'art. 40 legge 6 dicembre
1971 n. 1034 alla competenza del Tribunale amministrativo regionale
Sicilia, e' stato ritenuto che siano state a quest'ultimo conferite
tutte le controversie d'interesse regionale considerate tali
dall'art. 23, comma 1, d.l. 15 maggio 1946 n. 455, comprendendosi in
tale categoria le controversie sorte da impugnazione di atti
amministrativi di autorita' centrali aventi effetti limitati al
territorio regionale ovvero concernenti pubblici dipendenti in
servizio nella regione siciliana» (Consiglio Stato, sez. VI, 26
luglio 1979, n. 595).
Quindi la legge n. 21/06, in esame, e' costituzionalmente
illegittima anche nella sua parte in cui, in violazione dell'art. 23
dello Statuto regionale, sia nella sua formulazione letterale, che
nella interpretazione pacifica che di esso ha maturato la
giurisprudenza, anche costituzionale, riserva al Consiglio di
Giustizia Amministrativa ed in primo grado al Tribunale
amministrativo regionale Sicilia, la competenza a conoscere circa le
controversie sorte da impugnazione di atti amministrativi di
autorita' centrali aventi effetti limitati al territorio regionale.
VII) Per tutte le esposte considerazioni, deve sollevarsi la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 2-bis,
comma 2-ter, comma 2-quater, legge n. 21/2006, per contrasto con gli
artt. 3, 125, 24 e 25 della Costituzione e per contrasto con
l'art. 23 dello Statuto della Regione Sicilia.
Deve pertanto essere disposta la trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale per la decisione della predetta questione di
legittimita' costituzionale, sospendendosi il giudizio sia cautelare
che di merito instaurato con il ricorso in epigrafe fino alla
restituzione degli atti da parte della medesima Corte.
P. Q. M.
Solleva, ritenutala rilevante e non manifestamente infondata,
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 2-bis,
comma 2-ter, comma 2-quater, legge n. 21/2006, per contrasto con gli
artt. 3, 125, 24 e 25 della Costituzione e per contrasto con
l'art. 23 dello Statuto della Regione Sicilia.
Dispone, a norma dell'art. 23/2 legge n. 87/1953, l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Il giudizio sia cautelare che di merito resta sospeso sino alla
restituzione degli atti da parte della Corte costituzionale.
Manda alla segreteria di notificare copia della presente
ordinanza alle parti in causa, al Presidente del Consiglio dei
ministri, nonche' ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Cosi' deciso in Catania, in Camera di consiglio, in data 6 luglio
2006.
Il Presidente: Zingales
L'estensore: Boscarino
07C0474