N. 3 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 20 aprile 2007
Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 20 aprile 2007 (della Regione Siciliana) Ambiente - Gestione dei rifiuti in Sicilia - Decreti interministeriali di sospensione temporanea in via di autotutela delle autorizzazioni riguardanti gli impianti di pretrattamento e termovalorizzazione previsti nei comuni di Palermo, Favara, Casteltermini, Paterno' e Modica, in relazione al contestuale avvio del procedimento per il rilascio dell'autorizzazione integrata ambientale (AIA) da parte della Commissione ministeriale IPPC - Ricorso per conflitto di attribuzione della Regione Siciliana - Ritenuta spettanza alla competenza regionale della procedura di autorizzazione integrata ambientale (AIA) degli impianti in questione nonche' del connesso potere di autotutela - Denunciata lesione della sfera di attribuzioni costituzionalmente garantite della Regione nelle materie di competenza primaria dell'assetto del territorio, delle acque pubbliche e della tutela del paesaggio, nonche' nella materia di competenza concorrente dell'igiene e della sanita' pubblica, lesione del principio di sussidiarieta' - Richiesta di dichiarazione di non spettanza allo Stato delle attribuzioni e competenze in contestazione e conseguente annullamento degli atti statali impugnati - Istanza di sospensione dell'esecuzione degli atti impugnati. - Decreti interministeriali del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare di concerto con il Ministro dello sviluppo economico e il Ministro della salute, prott. nn. Gab/Dec/ 26, 27, 28, 29, 30 del 13 febbraio 2007. - Costituzione, art. 118; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; statuto della Regione Siciliana artt. 14, lett. f), i) ed n), e 17, lett. b).(GU n.20 del 23-5-2007 )
Ricorso della Regione siciliana, in persona del Presidente pro
tempore on. Salvatore Cuffaro, autorizzato con deliberazione della
giunta regionale n. 94 del 20 marzo 2007 (doc. 1), rappresentato e
difeso - come da procura a margine del presente atto - sia
congiuntamente che disgiuntamente, dall'avv. generale della Regione,
Francesco Castaldi e dall'avv. prof. Federico Sorrentino, giusta
delibera di incarico S241/785.6 del 21 marzo 2007 (doc. 2), con
domicilio eletto in Roma presso l'Ufficio della Regione siciliana, in
via Marghera n. 36;
Contro la Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del
Presidente del Consiglio pro tempore domiciliato per la carica in
Roma, Palazzo Chigi, presso gli Uffici della Presidenza del Consiglio
dei ministri per la risoluzione del conflitto di attribuzione, con
istanza di sospensione insorto per effetto dei decreti
interministeriali adottati dal Ministro dell'ambiente e della tutela
del territorio e del mare di concerto con il Ministro dello sviluppo
economico e il Ministro della salute prott. n. Gab/Dec/26, 27, 28,
29, 30 del 13 febbraio 2007, notificati alla Regione siciliana in
data 21 febbraio 2007, con i quali sono state sospese le
autorizzazioni riguardanti gli impianti di pretrattamento e
termovalorizzazione previsti nei comuni di Palermo, Favara,
Casteltermini, Paterno' e Modica (doc.ti 3, 4, 5, 6, 7) ed e' stato
disposto l'avvio del procedimento per il rilascio dell'autorizzazione
integrata ambientale, ai sensi del d.lgs. 18 febbraio 2005, n. 59, da
parte della Commissione ministeriale IPPC (Integrated Pollution
Prevention and Control).
F a t t o
1. - Con l con d.P.C.m. 22 gennaio 1999 e stato dichiarato lo
stato di emergenza nella Regione siciliana in ordine alla situazione
di crisi socio-economico e ambientale determinatasi nel settore dello
smaltimento dei rifiuti solidi urbani ai sensi e per gli effetti
dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225.
Ripetutamente prorogato per oltre 7 anni, lo stato di emergenza
rifiuti e' formalmente terminato il 31 maggio 2006, avendo la Regione
siciliana chiesto la proroga solo per le bonifiche e la tutela delle
acque.
2. - Con ordinanza della Presidenza del Consiglio dei ministri,
Dipartimento della protezione civile, n. 2983 del 31 maggio 1999
veniva nominato Commissario straordinario delegato per l'emergenza
rifiuti il Presidente della Regione siciliana «per la predisposizione
di un piano di interventi di emergenza nel settore della gestione dei
rifiuti e per la realizzazione degli interventi necessari per far
fronte alla situazione di emergenza» in conformita' ai criteri
stabiliti dall'art. 22 del d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22 e s.m.i.
(art. 1, comma 1 e art. 2, comma 1).
3. - Con ordinanza commissariale n. 1166 del 18 dicembre 2002 -
aggiornata con ordinanza n. 1260 del 30 settembre 2004 veniva quindi
adottato il Piano regionale per la gestione dei rifiuti in Sicilia.
Il piano nelle sue linee essenziali prevede la realizzazione di
sistemi di gestione integrata dei rifiuti - intendendo per gestione
integrata la gestione ottimizzata delle risorse - che si fonda, a
monte, sull'incentivazione della raccolta differenziata, e, a valle -
per il residuo della raccolta differenziata - sul trattamento del
rifiuto ai fini del recupero energetico mediante termovalorizzazione.
4. - I soggetti attuatori del piano sono diversi.
La raccolta differenziata e' affidata a cd. societa' d'ambito,
costituite dall'aggregazione di comuni e province per ambiti
territoriali ottimali (ATO); loro compito e' quello di attuare la
gestione integrata dei rifiuti nei comuni costituenti l'ATO.
Il recupero energetico del rifiuto a valle della raccolta
differenziata mediante termovalorizzazione e' viceversa affidato agli
operatori industriali, individuati mediante procedure di evidenza
pubblica.
La termovalorizzazione e', pertanto, uno dei due aspetti
fondamentali della gestione integrata dei rifiuti in Sicilia e la
realizzazione dei sistemi per l'utilizzo della frazione residuale a
valle della raccolta differenziata mediante la costruzione dei
relativi impianti costituisce elemento imprescindibile per
l'attuazione del piano regionale per la gestione dei rifiuti.
5. - Con ordinanza della Presidenza del Consiglio dei ministri -
Dipartimento della protezione civile - n. 3190 del 22 marzo 2002, e'
stata conferita al Commissario delegato, la competenza a stipulare
convenzioni, della durata massima di venti anni, per l'utilizzo della
frazione residua dei rifiuti solidi urbani, al netto della raccolta
differenziata, prodotta nei comuni della Regione siciliana, con
operatori industriali che si impegnino a trattare in appositi
impianti la frazione residua dei rifiuti ed a utilizzarla in impianti
di termovalorizzazione con recupero di energia (art. 4, comma 1).
6. - Al fine di individuare gli operatori industriali, veniva
quindi pubblicato, nella G.U.R.S. del 9 agosto 2002, n. 32 parte II,
dall'Ufficio del Commissario delegato per l'emergenza rifiuti e la
tutela delle acque nella Regione siciliana, l'avviso pubblico per la
stipula delle convenzioni.
7. - A seguito dell'espletamento della gara, veniva affidata la
concessione relativa al servizio di gestione e di smaltimento dei
rifiuti a quattro raggruppamenti che, prima della stipula delle
convenzioni, hanno costituito delle societa' consortili mantenendo le
stesse quote sociali delle A.T.I.
In particolare, hanno ottenuto la concessione:
1) La societa' Platani Energia Ambiente, in riferimento agli
ambiti territoriali ottimali AGi, AG2, AG3, CL1, CL2, PA4 (con
esclusione dei Comuni di Altavilla Milizia, Bagheria, Casteldaccia,
Ficarazzi, Santa Flavia e Villabate), ridenominata PA4 sud, TP2 per
una popolazione di 968.000 abitanti;
2) la societa' Tifeo Energia Ambiente, relativa agli ambiti
territoriali ottimali CT4, CT5, SR1, SR2, EN1, RG1 per una
popolazione di 1.382.662 abitanti;
3) la societa' Palermo Energia Ambiente, relativa agli ambiti
territoriali ottimali PA1, PA2, PA3, PA4 nord, PA5, TP1 per una
popolazione di 1.672.066 abitanti;
4) la societa' Sicil Power relativa agli ambiti territoriali
ottimali ME1, ME2, ME3, ME4, CT1, CT2, CT3 per una popolazione di
1.289.114 abitanti.
8. - In qualita' di concessionari del servizio di trattamento e
di smaltimento dei rifiuti urbani al netto della raccolta
differenziata, i quattro operatori industriali chiedevano al
Commissario delegato, ai sensi degli artt. 27 e 28 del d.lgs.
n. 22/1997, l'approvazione e l'autorizzazione alla realizzazione e
alla gestione dei progetti relativi a! sistema di gestione integrato
per l'utilizzo della frazione residua dei rifiuti urbani al netto
della raccolta differenziata ciascuno per gli ATO di rispettiva
pertinenza, progetti che sono stati denominati «Sistema Palermo»,
«Sistema Augusta», «Sistema Agrigento», «Sistema Paterno».
9. - Avviavano quindi i procedimenti per ottenere tutte le
autorizzazioni ambientali richieste, seguendo le particolari e
derogatorie prescrizioni dettate per far fronte alla situazione di
emergenza.
In particolare, riguardo alla VIA, l'art. 2, comma 4
dell'O.P.C.M. n. 3334/2004, prevede che «il commissario delegato, per
la valutazione della compatibilita', ambientale dei progetti relativi
ai sistemi per l'utilizzo della frazione residua dei rifiuti urbani,
al netto della raccolta differenziata, prodotti nei comuni della
Regione siciliana, da destinare agli impianti di termovalorizzazione,
con recupero di energia, si avvale in deroga rispettivamente
all'art.1 del decreto del Presidente della Repubblica 12 aprile 1996,
e successive modifiche e integrazioni, agli artt. 1 e 6, comma 2, del
decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 10 agosto 1988,
n. 377, e successive modifiche ed integrazioni, ed all'art. 91 della
legge regionale 3 maggio 2001, n. 6, e relativi regolamenti di
attuazione, della commissione di cui all'art. 18, comma 5, della
legge 11 marzo 1988, n. 67, e, successive modifiche ed integrazioni
che si esprime entro quarantacinque giorni dalla richiesta».
I quattro concessionari acquisivano allora il parere della
Commissione per la valutazione di impatto ambientale, la quale si
pronunciava in senso favorevole dettando una serie di prescrizioni
(parere n. 590 del 10 giugno 2004 - doc. n. 8).
10. - Dopo aver convocato le conferenze di servizi istruttorie
per l'esame dei progetti, e acquisiti i relativi pareri, il
Commissario delegato, a conclusione dei relativi procedimenti,
emanava ordinanze con le quali
esprimeva il giudizio positivo di compatibilita' ambientale
dei progetti,
approvava, ai sensi dell'art. 27 d.lgs. n. 22/1997 gli
elaborati progettuali costituenti il sistema di gestione integrata
per l'utilizzo della frazione residua dei rifiuti urbani al netto
della raccolta differenziata,
e infine ne autorizzava la successiva gestione.
In particolare, con ordinanza n. 1455 del 29 novembre 2004 (doc.
9), pubblicata nella G.U.R.S. - parte prima - n. 3 del 21 gennaio
2005, e' stato approvato ai sensi degli artt. 27 e 28 del d.lgs.
n. 22/1997 il sistema relativo al termovalorizzatore di Palermo
(Sicilia occidentale); con ordinanza n. 1688 del 29 dicembre 2004
(doc. 10), pubblicata nella G.U.R.S. - parte prima - n. 5 del 4
febbraio 2005, e' stato approvato il sistema relativo al
termovalorizzatore di Augusta (Sicilia sud-orientale); con ordinanza
del 1° marzo 2005 (doc. 11), pubblicata nella GURS - parte prima -
n. 15 dell'8 aprile 2005, e' stato approvato il sistema relativo al
termovalorizzatore di Paterno' (Sicilia nord-orientale); con
Ordinanza del 22 aprile 2005 (doc. 12), pubblicata nella G.U.R.S. -
parte prima - n. 24 del 3 giugno 2005, e' stato approvato il sistema
relativo al termovalorizzatore di Casteltermini (Agrigento) (Sicilia
occidentale).
11. - La validita' delle citate ordinanze era subordinata
all'acquisizione da parte dei concessionari, prima della messa in
esercizio degli impianti, dell'autorizzazione all'emissione in
atmosfera di cui al d.P.R. n. 203/1988.
12 - Nei mesi di maggio e agosto del 2004, le imprese
concessionarie facevano istanza, ai sensi dell'art. 7 del citato
decreto, all'Assessorato regionale territorio e ambiente, per il
tramite della competente C.P.T.A. (Commissione provinciale tutela
ambiente), per il rilascio delle autorizzazioni alle emissioni per
gli impianti appartenenti ai quattro sistemi.
13. - Nel novembre-dicembre del 2005, le societa' proponenti i
quattro sistemi, considerato che l'Assessorato al territorio e
ambiente non aveva riscontrato le superiori richieste e che erano
trascorsi i termini assegnati per pronunciarsi sulla domanda,
presentavano istanza al Ministero dell'ambiente e della tutela del
territorio perche' lo stesso, avvalendosi dei poteri sostitutivi
previsti dall'art. 7, comma 2 del d.P.R. n. 203/1988, si pronunciasse
sulla domanda di rilascio delle autorizzazioni alle emissioni.
14. - Il Ministro dell'ambiente, di concerto con il Ministro
della salute ed il Ministro delle attivita' produttive,
«visto l'art. 17 - Disposizioni transitorie - del d.lgs. 18
febbraio 2005, n. 59 - Attuazione integrale della direttiva
96/1991/CE relativa alla prevenzione e riduzione integrate
dell'inquinamento - ai sensi del quale, i procedimenti autorizzatori
in corso alla data di entrata in vigore del decreto medesimo sono
portati a termine dalla medesima autorita' procedente presso i quali
sono stati avviati;
visto il d.lgs. 11 maggio 2005, n. 133 - di attuazione della
direttiva 2000/1976/CE, in materia di incenerimento rifiuti - e preso
atto che gli artt. 4 e 5 rinviano espressamente alle disposizioni del
citato d.lgs. 18 febbraio 2005, n. 59; (...)
acquisito il favorevole parere dei competenti uffici del
Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio;»
considerata l'inerzia del competente ufficio dell'Assessorato
regionale territorio e ambiente e valutata la regolarita' della
richiesta avanzata dalle imprese, provvedeva alla concessione delle
autorizzazioni alle emissioni in atmosfera derivanti dagli impianti
di termovalorizzazione e dagli impianti di preselezione dei quattro
sistemi, emanando i seguenti decreti (doc. 13-23):
d.m. n. 76/2006 del 27 aprile 2006 (pretrattamento Mazzarra);
d.m. n. 34/2006 del 10 febbraio 2006 (pretrattamento
Catania);
d.m. n. 31/2006 del 10 febbraio 2006 (termovalorizzatore
Paterno);
d.m. n. 33/2006 del 10 febbraio 2006 (termovalorizzatore
Augusta);
d.m. n. 32/2006 del 10 febbraio 2006 (pretrattamento Modica);
d.m. n. 35/2006 del 10 febbraio 2006 (pretrattamento
Augusta);
d.m. n. 30/2006 del 9 febbraio 2006 (termovalorizzatore
Casteltermini);
d.m. n. 29/2006 del 9 febbraio 2006 (pretrattamento Favara);
d.m. n. 28/2006 del 9 febbraio 2006 (pretrattamento
Casteltermini);
d.m. n. 42/2006 del 15 febbraio 2006 (termovalorizzatore
Bellocampo);
d.m. n. 41/2006 del 15 febbraio 2006 (pretrattamento
Bellocampo).
15. - Il Commissario delegato, preso atto che anche
l'autorizzazione alle emissioni in atmosfera era stata rilasciata,
fissava quindi per ciascuna societa' la data di inizio del servizio
di trattamento, assegnando un nuovo termine per l'inizio dei lavori;
gli operatori industriali, di conseguenza, iniziavano i suddetti
lavori, dandone comunicazione ai comuni ove sono ubicati gli impianti
medesimi.
16. - Con nota del 29 agosto 2006, prot. GAB/2006/7061/MIX, il
Ministero dell'ambiente, del tutto inopinatamente, convocava una
conferenza di servizi per l'annullamento d'ufficio delle sopracitate
autorizzazioni ai sensi degli artt. 21-octies e 21-nonies della legge
n. 241/1990 (doc. 24).
Sia nella prima riunione (tenutasi il 14 settembre 2006 - doc.
25), sia nella seconda (del 22 novembre 2006 - a quanto risulta, non
verbalizzata), il Presidente della Regione siciliana, che ha
partecipato su invito alla conferenza dei servizi anche nella veste
di Commissario delegato, pur non essendogli recapitata la formale
comunicazione di avvio del procedimento, ha contestato l'irritualita'
della convocazione e l'asserita decisorieta' della conferenza ed ha
altresi' espresso parere fortemente negativo in ordine all'avvio del
procedimento di annullamento d'ufficio, che, si e' appreso in quella
sede, essere motivato dall'asserita necessita' di verificare la
compatibilita' ambientale degli impianti gia' autorizzati, alla
stregua dei d.lgs. nn. 59/2005 e 133/2005 e dell'ivi prevista
autorizzazione integrata ambientale.
17. - Cio' nonostante, con i dd.mm. oggetto dell'attuale
giudizio, comunicati alla Regione siciliana in data 21 febbraio 2007,
il Ministro dell'ambiente, di concerto con il Ministro della salute e
con il Ministro delle attivita' produttive, considerato che -
trattandosi di impianti che rientrano nelle categorie di attivita' di
cui all'allegato I al citato d.lgs. n. 59/2005 - l'autorizzazione per
le emissioni in atmosfera deve essere rilasciata attraverso un
approccio integrato, che tenga conto di tutte le diverse matrici
ambientali coinvolte», e, al dichiarato fine di procedere «ad una
istruttoria per il complessivo esame delle matrici ambientali
coinvolte, ai sensi del decreto legislativo' n. 59/2005, da
concludersi entro sessanta giorni dalla effettiva attivazione della
procedura da parte della Commissione IPPC», ha disposto
contestualmente:
1) la sospensione dei precedenti decreti autorizzatori ex
artt. 6 e 7 del d.P.R. n. 203/1988 fino alla conclusione del
procedimento di rilascio dell'autorizzazione integrata ambientale di
cui al d.lgs. n. 59/2005;
2) l'avvio del procedimento per il rilascio della suddetta
autorizzazione da parte della Commissione ministeriale IPPC;
3) il termine ultimo di durata della disposta sospensione al
15 aprile 2007, data a partire dalla quale le precedenti
autorizzazioni riprendono piena efficacia.
Piu' in particolare:
con d.m. GAB/DEC/26/2007 del 13 febbraio 2007, sono stati
sospesi gli effetti dei decreti GAB/ DEC/33/2006 del 10 febbraio 2006
(termovalorizzatore Augusta), GAB/DEC/32/2006 del 10 febbraio 2006
(pretrattamento Modica), GAB/DEC/35/2006 del 10 febbraio 2006
(pretrattamento Augusta), rilasciati alla Societa' Tifeo Ambiente
S.p.A.;
con d.m. GAB/DEC/27/2007 del 13 febbraio 2007 sono stati
sospesi gli effetti del decreto GAB/ DEC/31/2006 del 10 febbraio 2006
(termovalorizzazione Paterno), del decreto n. GAB/DEC/34/2006 del 10
febbraio 2006 (pretrattamento Catania) e del decreto GAB/DEC/76/2006
del 27 aprile 2006 (pretrattamento Mazzara), rilasciati alla societa'
Sicil Power S.p.A.;
con d.m. GAB/DEC/28/2007 del 13 febbraio 2007 sono sati
sospesi gli effetti del decreto GAB/ DEC/28/2006 del 9 febbraio 2006
(pretrattamento Casteltermini) e del decreto GAB/DEC/30/2006 del 9
febbraio 2006 (termovalorizzatore Casteltermini) rilasciati alla
Societa' Platani Energia Ambiente S.p.A.;
con d.m. GAB/DEC/29/2007 del 13 febbraio 2007 sono stati
sospesi gli effetti del decreto GAB/ DEC/29/2006 del 9 febbraio 2006
(pretrattamento Favara), rilasciato alla Societa' Catanzaro
Costruzioni S.r.l.;
con d.m. GAB/DEC/30/2007 del 13 febbraio 2007 sono stati
sospesi gli effetti del decreto GAB/DEC/41/2006 del 15 febbraio 2006
(pretrattamento Bellocampo - comune di Palermo) e del decreto GAB/
DEC/29/2006 del 15 febbraio 2006 (termovalorizzatore Bellocampo -
comune di Palermo), rilasciati alla Societa' Palermo Energia Ambiente
S.p.A.;
18. - A seguito dei citati decreti, l'ing. Bruno Agricola, in
qualita' di Presidente della Commissione istruttoria IPPC, ha
dapprima individuato nell'ambito della Commissione appositi gruppi
istruttori (lettera IPPC/2007/00003 del 19 febbraio 2007), quindi ha
richiesto agli operatori industriali e alla stessa Presidenza della
Regione di voler fornire nel termine di 7 giorni alcuni documenti
richiesti dai gruppi istruttori per lo svolgimento delle valutazioni
tecniche relative agli impianti di trattamento rifiuti da realizzare
in Sicilia (nota del 28 febbraio 2007, ricevuta dalla Presidenza
della Regione Sicilia il successivo 6 marzo 2007 - doc. 26 e 27).
19. - Avverso i citati decreti di sospensione e di contestuale
avvio del procedimento per il rilascio dell'AIA, le societa'
concessionarie hanno proposto ricorso al Tribunale amministrativo
regionale del Lazio con annessa richiesta di sospensione cautelare
degli effetti degli atti impugnati, giudizio nel quale e' intervenuta
ad adiuvandum l'Agenzia regionale per i rifiuti e le acque della
Regione siciliana per lamentare anch'essa le numerose illegittimita'
procedimentali e sostanziali che inficiano gli atti impugnati e che
rischiano di compromettere l'attuazione del Piano regionale per la
gestione dei rifiuti.
Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. I, con
ordinanze nn. 1581, 1582, 1583 del 4 aprile 2007 ha accolto le
menzionate istanze cautelari.
20. - Con il presente atto la Regione impugna i menzionati
decreti innanzi all'ecc.ma Corte costituzionale per far accertare che
gli stessi, attribuendo ad organi statali una competenza spettante ad
essa, realizzano una lesione della propria sfera di competenza
costituzionalmente garantita dagli artt. 14, lettere f), i) ed n), e
17, lett. b) dello Statuto regionale e delle correlate norme di
attuazione nonche' del principio di sussidiarieta' enunciato
dall'art. 118 cost, anche in riferimento all'art. 10 della legge
cost. n. 3/2001.
D i r i t t o
I decreti impugnati si collocano nell'ambito di un procedimento
di autotutela avviato d'ufficio dal Ministero dell'ambiente,
finalizzato, piu' che all'annullamento delle autorizzazioni alle
emissioni in atmosfera in precedenza rilasciate in via sostitutiva
dallo stesso Ministero dell'ambiente, ex art. 7, comma 2 d.P.R.
n. 203/1988, al dichiarato intento di effettuare una «nuova
valutazione complessiva dell'inquinamento riconducibile all'esercizio
degli impianti».
Secondo la stessa autoqualificazione dei decreti, essi si
configurano infatti come provvedimenti cautelari, di sospensione
temporanea dell'efficacia dei provvedimenti autorizzatori
precedentemente assentiti, finalizzati dalla necessita' di «procedere
ad una istruttoria per il complessivo esame delle matrici ambientali
coinvolte, ai sensi del decreto legislativo n. 59/2005, da
concludersi entro sessanta giorni dalla effettiva attivazione della
procedura da parte della Commissione IPPC».
La sospensione delle autorizzazioni viene quindi disposta in
funzione dello svolgimento delle attivita' istruttorie relative al
rilascio dell'autorizzazione integrata ambientale delle quali viene
contestualmente disposta l'attivazione da parte della Commissione
IPPC.
In disparte i profili di illegittimita' amministrativa degli atti
impugnati, che, come detto, vengono fatti valere innanzi al
competente Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con il
presente ricorso la Regione deduce l'incompetenza del Ministro
dell'ambiente a disporre la sospensione delle autorizzazioni in
precedenza rilasciate al fine di assoggettare gli impianti in
questione alla procedura di autorizzazione integrata ambientale
(AIA), nonche' l'incompetenza della Commissione IPPC a compiere
qualsiasi atto istruttorio o ad acquisire qualsiasi documentazione
inerente all'AIA.
Vizi, questi, che si risolvono nell'invasione delle competenze
della ricorrente.
I. Violazione degli artt. 14, lettere f), i) ed n), e 17, lett.
b) dello Statuto regionale e violazione del principio di
sussidiarieta' ex art. 118 Cost.
I decreti impugnati, affermando sostanzialmente la competenza
dello Stato in ordine al rilascio dell'autorizzazione integrata
ambientale di cui al decreto legislativo 18 febbraio 2005, n. 59 per
gli impianti in questione, violano le competenze assegnate alla
Regione siciliana da norme di rango costituzionale.
Infatti gli artt. 14, lettere f), i) ed n), e 17, lett. b), dello
Statuto regionale assegnano alla Regione siciliana, a titolo di
potesta' legislativa esclusiva, le materie dell'assetto del
territorio, delle acque pubbliche e della tutela del paesaggio,
nonche' a titolo di competenza concorrente, la materia dell'igiene e
della sanita' pubblica.
Ancorche' all'atto dell'emanazione dello Statuto regionale la
materia dell'ambiente non avesse una sua definizione e connotazione
specifica, tuttavia la stessa resta indiscutibilmente e variamente
ricompresa nelle predette materie nelle quali la Regione siciliana ha
competenza primaria o concorrente.
Ed infatti, nel tempo, la Regione siciliana ha normato e si e'
data un assetto ordinamentale e organizzativo nelle materie
ambientali, in particolare con l.r. 17 giugno 1977, n. 39 e l.r. 4
agosto 1980, n. 78 - recanti «Norme per la tutela dell'ambiente e per
la lotta contro l'inquinamento», nonche' con l.r. 1° agosto 1977,
n. 80 recante «Norme per la tutela, la valorizzazione e l'uso sociale
dei beni culturali e ambientali nella regione siciliana».
Pertanto, in virtu' del cd. «principio del parallelismo» tra
competenze legislative e funzioni amministrative, tutt'ora valido
nella Regione siciliana - come in tutte le Regioni a statuto speciale
- per effetto del combinato disposto degli artt. 118 cost.,
dell'art. 10 della legge cost. n. 3/2001 e dell'art. 20 dello Statuto
(cfr. in tal senso la sent. n. 236/2004), nessun dubbio puo' porsi in
ordine alla competenza regionale relativamente alla procedura di AIA
degli impianti in questione.
Ne' in contrario sarebbe opponibile che l'attuale art. 117 primo
comma, della Costituzione assegna alla competenza esclusiva dello
Stato, la materia «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema», non solo
perche' l'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001 n. 3 ha
fatto salve alle regioni a statuto speciale e alle province autonome
le piu' ampie forme di autonomia gia' attribuite, ma anche perche',
come ha avuto gia' modo di specificare codesta ecc.ma Corte,
evidenziando l'intrinseca trasversalita' della materia, l'inserimento
della materia «tutela dell'ambiente» nel novero di quelle di
competenza esclusiva dello Stato non e' inteso ad eliminare la
pluralita' di titoli di legittimazione per interventi regionali che
si attengano alle proprie competenze (cfr. da ultimo sent.
n. 398/2006 in tema di valutazione di impatto ambientale strategica).
Peraltro, se anche in ipotesi si ritenesse che la piu' ampia
materia dell'«ambiente» non sia integralmente ricompresa nelle
sopraindicate norme statutarie, in virtu' del principio di
sussidiarieta' enunciato dall'art. 118 della Costituzione - la cui
funzione e' quella di indicare una generale preferenza per il
conferimento delle funzioni amministrative ai livelli di governo piu'
vicini ai cittadini - lo stesso decreto legislativo n. 59/2005 ha
disposto che le funzioni amministrative in ordine al rilascio
dell'autorizzazione integrata ambientale per impianti come quelli
oggetto dei provvedimenti impugnati siano di competenza regionale.
II. Violazione dell'art. 2, comma 1, lett. i) d.lgs. n. 59/2005
in riferimento all'allegato V e dell'art. 17, comma 2 del d.lgs.
n. 59/2005. Violazione dell'art. 132 della l.r. Sicilia n. 6 del 3
maggio 2001.
Le competenze regionali delle quali si lamenta in questa sede la
violazione risultano con tutta evidenza dalla stessa legislazione
statale.
Non pare allora superfluo ripercorrere le principali tappe che
hanno portato ad una progressiva attribuzione delle funzioni dallo
Stato alle regioni in ordine alle funzioni amministrative in materia
di tutela dell'ambiente dagli inquinamenti, alla luce delle quali si
contestualizzano meglio le norme attributive della competenza
regionale in riferimento all'autorizzazione integrata ambientale di
cui al d.lgs. n. 59/2005.
1. - Viene anzitutto in considerazione il d.p.r. 24 luglio 1977,
n. 616 1) il cui art. 101 ha stabilito che «sono trasferite alle
regioni salvo quanto disposto successivamente, le funzioni
amministrative esercitate dagli organi centrali e periferici dello
Stato in ordine all'igiene del suolo e dell'inquinamento atmosferico,
idrico, termico ed acustico compresi gli aspetti igienico sanitari
delle industrie insalubri. Il trasferimento riguarda in particolare
le funzioni concernenti: (...) c) la tutela dell'inquinamento
atmosferico ed idrico di impianti termici ed industriali e da
qualunque altra fonte, con esclusione da quello prodotto da scarichi
veicolari».
L'art. 104 dello stesso decreto, inoltre, attribuisce ai comuni
le funzioni amministrative concernenti il controllo dell'inquinamento
atmosferico e alle province la prevenzione dell'inquinamento
atmosferico e la gestione dei servizi relativi alla rilevazione delle
emissioni e al controllo degli impianti industriali. Infine, in forza
dell'art. 102 del decreto n. 616, allo Stato residuano le sole
funzioni relative alla fissazione dei limiti minimi inderogabili di
accettabilita' delle emissioni ed immissioni inquinanti
nell'atmosfera e la determinazione, d'intesa con le regioni
interessate, di zone di controllo dell'inquinamento atmosferico a
carattere interregionale e il coordinamento delle attivita'
regionali.
2. - Il d.P.R. 24 maggio 1988, n. 203, ha poi dettato, in
attuazione delle direttive comunitarie 80/779, 82/884, 84/360 e
85/203, «una disciplina (parzialmente) modificativa della
ripartizione delle competenze fissate dal d.P.R. n. 616 del 1977»,
individuando «funzioni piu' specifiche rispetto alle scarne
competenze genericamente delineate negli artt. 101 e 102 del decreto
616» (cosi' Corte costituzionale sent. n. 101/1989).
Rilevano in particolare:
l'art. 4, del citato decreto n. 203, il quale dispone che
«fatte salve le competenze dello Stato, la tutela dell'ambiente
dall'inquinamento atmosferico spetta alle regioni che la esercitano
nell'ambito dei principi contenuti nel presente decreto e delle altre
leggi dello Stato»;
gli artt. 6 e 7, primo, terzo, quarto e quinto comma, i
quali, nel ridisciplinare il potere di autorizzazione per la
costruzione di nuovi impianti in grado di provocare inquinamento
atmosferico al fine di adeguarlo alle direttive comunitari e, «ne
mantengono, l'attribuzione alle regioni prevedendo, oltreche' taluni
oneri di cooperazione con lo Stato (comunicazioni sulla periodicita'
e tipologia dei controlli), i presupposti minimali per il rilascio
della predetta autorizzazione» (cosi' sempre Corte costituzionale
sent. 101/1989);
infine l'art. 7, secondo comma, che prevede un potere
sostitutivo, del Ministro dell'ambiente in relazione
all'autorizzazione alla costruzione di nuovi impianti, ove decorsi
inutilmente sessanta giorni dalla richiesta avanzata alla regione,
l'interessato abbia riformulato, entro i successivi sessanta giorni,
la stessa richiesta al predetto Ministro.
Nel caso oggi all'attenzione di codesta ecc.ma Corte, le
autorizzazioni sospese con i decreti impugnati sono state assentite
dal Ministro dell'ambiente, di concerto con il Ministro della salute
e con quello dello sviluppo economico, proprio ai sensi del citato
art. 7, comma 2 del d.P.R. n. 203/1988, quindi in esercizio di un
eccezionale potere di controllo sostitutivo, nei confronti della
mancata adozione di un provvedimento vincolato, quanto meno nell'an,
da parte dell'unico ente competente, ovvero la Regione siciliana.
3. - Le competenze amministrative regionali in materia ambientale
sono state inoltre ulteriormente estese con il d.lgs. 31 marzo 1998,
n. 112.
In particolare rilevano:
l'art. 29, comma 2, lettera g) in forza del quale sono
conservate allo Stato «la costruzione e l'esercizio degli impianti di
produzione di energia elettrica di potenza superiore a 300 MW
termici, salvo quelli che producono energia da fonti rinnovabili di
energia e da rifiuti ai sensi del decreto legislativo 5 febbraio
1992, n. 22 (...)»;
l'art. 71, che individua opere e impianti specificamente
assoggettati alla valutazione di impatto ambientale statale,
prevedendo per tutte le altre opere la competenza regionale per il
rilascio della VIA;
l'art. 84, che conferisce alle regioni e agli enti locali
tutte le funzioni amministrative in materia di inquinamento acustico,
atmosferico ed elettromagnetico non espressamente riservate allo
Stato;
l'art. 85, che, con riferimento alla materia della gestione
dei rifiuti, opportunamente specifica che restano attribuiti allo
Stato esclusivamente le funzioni e i compiti indicati dal d.lgs. 5
febbraio 1997, n. 22, come modificato ed integrato dal decreto
legislativo 8 novembre 1997, n. 389, nonche' quelli gia' attribuiti
allo Stato da specifiche norme di legge relative a rifiuti
radioattivi, rifiuti contenenti amianto, (...).».
4. - Infine vanno prese in considerazioni due norme di legge
regionale che distribuiscono le competenze amministrative, nelle
materie ambientali che qui interessano, tra i diversi livelli di
governo.
La prima e' l'art. 2 della l.r. Sicilia 18 giugno 1977 n. 39 che,
proprio in riferimento alla materia ambientale, specifica che
«restano salve le competenze degli organi ed autorita' statali
concernenti attribuzioni non trasferite alla regione». Come vedremo,
con riferimento agli impianti in questione, la competenza e'
senz'altro regionale.
La seconda e' l'art. 132 della l.r. 3 maggio 2001, n. 6 che, gia'
in vigenza del precedente decreto legislativo 4 agosto 1999, n. 372,
aveva disposto che ai fini dell'attuazione in Sicilia di tale decreto
legislativo «l'autorita' competente al rilascio dell'autorizzazione
integrata ambientale e' l'Assessorato regionale del territorio e
dell'ambiente».
5. - L'IPPC (Integrated Pollution Prevention and Control) -
ovvero l'autorizzazione integrata ambientale - e' stata introdotta in
Italia con il d.lgs. 4 agosto 1999, n. 372 in attuazione della
direttiva comunitaria 96/61/CE, al fine di configurare un
procedimento autorizzatorio tendenzialmente unico che consenta un
approccio integrato al problema dell'inquinamento ambientale, in modo
tale da prendere contemporaneamente in considerazione tutte le
diverse matrici ambientali coinvolte.
Non a caso l'autorizzazione in questione incorpora, e sostituisce
ad ogni effetto, ogni altra autorizzazione, visto, nulla osta o
parere in materia ambientale tra cui anche l'autorizzazione alle
emissioni in atmosfera di cui al d.P.R. n. 203/1988 (art. 5, comma 11
e allegato II d.lgs. n. 59/2005).
Proprio perche' si tratta di un'autorizzazione che ne racchiude
altre, il procedimento per il rilascio dell'AIA - attivabile solo su
iniziativa degli operatori industriali, e non, come nel caso di
specie, d'ufficio dal Ministero dell'ambiente - risulta
particolarmente complesso ed oneroso, nonche' particolarmente lungo,
prevedendo oggi la legge una durata ordinaria del procedimento di 150
giorni (art. 5, comma 12).
6. - Originariamente prevista per i soli impianti., esistenti
(art. 1, comma 2 d.lgs. n. 372/1999), l'AIA e' stata poi estesa anche
agli impianti di nuova realizzazione «relativi alle attivita'
industriali di cui all'art. 1, comma 1, del decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri 10 agosto 1988, n. 377, rientranti nelle
categorie elencate nell'allegato I della direttiva n. 96/61/CE del
Consiglio, del 24 settembre 1996» (art. 77, comma 3, legge 27
dicembre 2002, n. 289 - finanziaria 2003), cioe' gli impianti di
nuova realizzazione gia' soggetti alla procedura di impatto
ambientale nazionale.
Tra questi ultimi, in particolare, vi sono «le centrali termiche
ed altri impianti di combustione con potenza termica di almeno 300 MW
(...)» (art. 1, comma 1, lettera b) d.P.R. n. 377/1988), ma non gli
impianti con potenza termica inferiore.
Fino all'entrata in vigore del d.lgs. n. 59/2005, che ha
ulteriormente allargato l'ambito degli impianti soggetti ad AIA,
risultavano pertanto esclusi dal campo di applicazione del d.lgs.
n. 372/1999, cosi' come integrato dall'art. 77 della legge
finanziaria 2003, i nuovi impianti di competenza regionale - tra i
quali quelli con potenza termica inferiore a 300MW - come quelli
oggetto delle autorizzazioni oggi sospese con i decreti impugnati.
A conferma di cio', si consideri inoltre che l'Assessorato
regionale al territorio e ambiente, con propria decisione del 21
maggio 2004 «vista la nota del Ministero dell'ambiente e della tutela
del territorio prot. Gab/2002/8567/B03 del 12 agosto 2002, che, in
relazione ai problemi organizzativi correlati al rispetto delle
scadenze fissate dal decreto legislativo n. 372/1999, invita a non
procedere al rilascio di autorizzazioni integrate ambientali in
attesa dell'emanazione delle linee guida nazionali per
l'individuazione e l'utilizzazione delle migliori tecniche
disponibili, assicurando nel contempo il massimo impegno a garantire
in tempi brevi la pubblicazione delle stesse», ha stabilito il
calendario per la presentazione delle istanze di AIA della Regione
siciliana per le sole «attivita' industriali esistenti e di
competenza non statale, meglio specificate nell'allegato I del citato
d.lgs. n. 372/1999».
Cio' spiega perche', nel caso di specie, la procedura per il
rilascio dell'autorizzazione integrata ambientale non sia stata a suo
tempo attivata e perche' la Regione abbia viceversa richiesto
l'autorizzazione alle emissioni in atmosfera di cui al d.P.R.
n. 203/1988 - subordinando, come e' stato in precedenza detto (cfr.
punto 11 in fatto), al suo eventuale ottenimento, l'autorizzazione di
cui agli artt. 27 e 28 del decreto legislativo n. 22/1997.
Inoltre, non e' superfluo evidenziare che alla data di entrata in
vigore della nuova normativa, gli operatori industriali avevano gia'
conseguito da tempo la maggior parte delle autorizzazioni integrate
nell'AIA. In particolare, relativamente all'autorizzazione
all'emissione in atmosfera, le istanze erano state proposte sin dal
maggio 2004 ai sensi dell'allora vigente d.P.R. n. 203/1998, il che
ha determinato la conclusione del procedimento in base a tale
disciplina e non al d.lgs. n. 59/2005 approvato solo l'anno
successivo.
Di piu'. Come giustamente sottolineato dalle stesse
autorizzazioni sospese, il citato decreto legislativo 59, pur essendo
stato emanato alla data della formalizzazione di quelle
autorizzazioni, non era applicabile alle fattispecie ivi autorizzate
in base alla norma transitoria dell'art. 17, comma 2, del medesimo
decreto («i procedimenti di rilascio di autorizzazioni che
ricomprendono autorizzazione integrata ambientale in corso alla data
di entrata in vigore del presente decreto, sono portati a termine
dalla medesima autorita' presso la quale sono stati avviati), anche
nella considerazione che il potere sostitutivo invocato - e azionato
dai Ministeri - si fondava sulla specifica normativa del d.P.R.
n. 203/1988 (art. 7, comma 2) senza trovare un corrispettivo nel
d.lgs. n. 59/2005.
7. - Al di la' comunque degli evocati profili di illegittimita'
dei decreti impugnati, qui preme sottolineare che, in linea con il
sopra descritto processo di attribuzione delle funzioni
amministrativa alle Regioni, il d.lgs. n. 59/2005 - 2) applicabile ex
artt. 4 e 5 del d.lgs. 11 maggio 2005, n. 133 anche agli impianti di
incenerimento e coincenerimento dei rifiuti, ove ne sussistano le
condizioni - ed ancor prima il d.lgs. n. 372/1999, 3) ripartiscono la
competenza al rilascio dell'autorizzazione
Ne' tale distribuzione di competenza e' stata modificata per
effetto dell'art. 77, comma 4, legge 27 dicembre 2002, n. 289 in
forza del quale l'AIA «e' rilasciata con decreto del Ministero
dell'ambiente e della tutela del territorio, sentite le regioni
interessate», poiche', come ha avuto modo gia' di chiarire codesta
ecc.ma Corte con sent. n. 4l2/2004, la citata disposizione non puo'
essere interpretata nel senso che essa trasferisca alla competenza
statale autorizzazioni in materia ambientale che gia' appartengono
alla competenza regionale.
integrata ambientale tra Stato e Regioni a seconda del tipo di
impianto che deve essere, precisando chiaramente quali ricadano nella
competenza statale e quali de residuo rientrino nella competenza
regionale.
Dispone, infatti, l'art. 2, lett. i) del decreto n. 59 che e'
«autorita' competente» «il Ministero dell'ambiente e della tutela del
territorio per tutti gli impianti esistenti e nuovi di competenza
statale indicati nell'allegato V o, per gli altri impianti,
l'autorita' individuata, tenendo conto dell'esigenza di definire un
unico procedimento per il rilascio dell'autorizzazione integrata
ambientale, dalla regione o dalla provincia autonoma».
Dunque sono di competenza statale i soli impianti individuati
dall'allegato V del d.lgs. n. 59, e, poiche' gli impianti di gestione
dei rifiuti dei quali si discute non vi rientrano, l'autorita'
competente al rilascio dell'AIA e' senz'altro la regione.
Invero il citato allegato V, individua tra gli impianti di
competenza statale, le centrali termiche e gli altri impianti di
combustione (tra cui vanno ricompresi i termovalorizzatori), con
potenza termica di almeno 300MW, lasciando alla competenza regionale
i procedimenti di AIA degli impianti di potenza termica inferiore,
come quelli autorizzati con i provvedimenti sospesi.
Non solo nessuno degli impianti autorizzati ha una potenza
termica superiore ai 300 MW, ma a ben vedere la stessa sommatoria
della potenza termica dei quattro impianti di termovalorizzazione
autorizzati nella Regione Siciliana, non raggiunge comunque quel
valore.
E infatti:
il termovalorizzatore di Paterno', 3 linee - autorizzato alla
societa' Sicil Power con d.m. n. 31/2006 - ha una potenzialita' di
68.75 MW x linea con una capienza di 450.000 tonn/anno;
il termovalorizzatore di Augusta, 3 linee - autorizzato alla
societa' Tifeo Energia Ambiente con d.m. n. 33/2006 - ha una
potenzialita' di 63 MW x linea con una capienza di 406.000 tonn/anno;
il termovalorizzatore di Casteltermini, 2 linee - autorizzato
alla societa' Platani Energia Ambiente con d.m. 30/2006 - ha una
potenzialita' di 63 MW x linea con una capienza di 272.000 tonn/anno;
il termovalorizzatore di Bellolampo, 3 linee - autorizzato
alla societa' Palermo Energia Ambiente con d..m. 42/2006 - ha una
potenzialita' di 77 MW x linea con una capienza di 546.000 tonn/anno.
8. - Nessuna amministrazione statale ha, dunque, competenza in
materia di AIA sugli impianti in questione.
Piu' in particolare, il Ministero dell'ambiente:
1) non e' competente all'adozione del provvedimento finale di
rilascio o diniego dell'AlA in riferimento agli impianti in
questione;
2) non ha alcun titolo per assumere iniziative in ordine
all'instaurazione di una nuova valutazione complessiva
dell'inquinamento riconducibile all'esercizio degli impianti, tanto
piu' che gli stessi hanno gia' ottenuto tutte le autorizzazioni oggi
integrate nell'AIA.
Non essendo «autorita' competente» ai sensi dell'art. 2, comma 1,
lettera i) del d.lgs. n. 59/2005, il Ministero dell'ambiente non puo'
a maggior ragione, disporre che le attivita' istruttorie per il
rilascio dell'AIA siano attivate e svolte dalla Commissione IPPC.
Tale Commissione, infatti, istituita originariamente presso lo
stesso Ministero dell'ambiente dall'art. 5, comma 9 del d.lgs.
n. 59/2005 - e ora assorbita ex art. 48 del d.lgs. n. 152/2006 nella
Commissione tecnico-consultiva per le valutazioni ambientali di cui
all'art. 6 dello stesso decreto - e' competente esclusivamente per
«lo svolgimento delle attivita' istruttorie e di consulenza tecnica
connesse al rilascio delle autorizzazione di competenza statale».
Giammai dunque essa si potra' occupare dell'istruttoria relativa agli
impianti de quo, operando essa esclusivamente nell'ambito dei
procedimenti di rilascio dell'AIA di competenza statale.
Per gli impianti di competenza regionale, viceversa, il d.lgs.
n. 372/1999, oggi abrogato e sostituito dal d.lgs. n. 59/2005, ha
devoluto alle Regioni l'individuazione dell'autorita' competente per
il rilascio di AIA.
Nella Regione siciliana tale autorita' e' stata individuata, ex
art. 132 della l.r. n. 6 del 3 maggio 2001, dell'Assessoralo
regionale del territorio e ambiente, unica autorita' competente a
svolgere l'istruttoria in relazione agli impianti individuati dai
decreti impugnati.
9. - In conclusione, dunque, nel disporre la sospensione delle
precedenti autorizzazioni al fine di attivare i procedimenti di
rilascio delle autorizzazioni integrate ambientali ai sensi del
d.lgs. n. 59/2005, il Ministro dell'ambiente e gli altri Ministri
concertanti, hanno provveduto in difetto dell'attribuzione nel
riparto della funzione, che ai sensi della normativa da essi stessi
richiamata compete, invece, sicuramente alla Regione siciliana. Cio'
in virtu' della disposizione transitoria di cui all'art. 17 del
d.lgs. n. 59/2005; ed in ogni caso della disposizione di cui
all'art. 2, comma 1. lett. i), dello stesso d.lgs. n. 59, in
riferimento all'allegato V, da cui risultano assoggettate ad AIA
statale soltanto le centrali termiche e gli altri impianti di
combustione (termovalorizzatori) con potenza termica di almeno 300
MW, mentre per regola generale, i procedimenti di autorizzazione
integrata ambientale degli impianti di potenza termica inferiore,
come quelli autorizzati con i provvedimenti sospesi, debbono essere
svolti dall'autorita' regionale a cio' preposta, individuata nella
Regione siciliana ex art. 132 dalla l.r. n. 6 del 3 maggio 2001,
nell'Assessorato regionale del territorio e ambiente.
10. - Ne', evidentemente, e' in grado di inficiare la tesi qui
esposta, la considerazione che le autorizzazioni oggi sospese siano
state rilasciate in via sostitutiva dallo stesso Ministro
dell'ambiente ovvero la considerazione che i provvedimenti impugnati
siano stati adottati nell'ambito di un procedimento di autotutela.
Quanto al primo profilo si e' gia' avuto modo di evidenziare che
il d.lgs. n. 59/2005, a differenza del d.P.R. n. 203/1988, non
attribuisce poteri sostitutivi allo Stato; inoltre, l'esercizio del
potere sostitutivo in relazione al procedimento per il rilascio
dell'autorizzazione all'emissione in atmosfera, non ha comportato,
ne' avrebbe potuto comportare, lo spostamento di competenze dalla
Regione allo Stato in ordine al differente procedimento relativo
all'autorizzazione integrata ambientale, stante 1) il carattere
intrinsecamente «straordinario» e «aggiuntivo» dei poteri
sostitutivi, nonche' 2) la necessita' di una disciplina legale - qui
come detto assente - la quale oltre ad autorizzare l'esercizio del
potere sostitutivo, ne definisca presupposti sostanziali e
procedurali (cfr. sent. n. 43/2004).
Ne consegue - in relazione al secondo profilo - che ai fini della
questione di competenza qui prospettata nessuna rilevanza puo' avere
la circostanza che i provvedimenti impugnati siano stati emanati
nell'ambito di un procedimento di autotutela.
Se e' vero, come e' dimostrato, che la regione ha competenza, sia
con riferimento al procedimento avviato in relazione al decreto
n. 203 del 1988 (competenza regionale esercitata dallo Stato solo in
via sostitutiva), sia con riferimento al d.lgs. n. 59/2005
(competenza qualificabile come «esclusiva» in relazione agli impianti
in questione, non essendo previsto alcun potere sostitutivo statale),
ne consegue che anche l'eventuale esercizio del potere di autotutela
sia di competenza regionale, essendo la regione stessa il soggetto
deputato a valutare le eventuali «ragioni di interesse pubblico» che
ne giustificherebbero l'esercizio.
Pertanto, i sopra richiamati decreti di sospensione di
autorizzazioni ex d.P.R. 25 maggio 1988, n. 203, oggetto del presente
ricorso, attribuendo ad organi statali una competenza spettante alla
Regione siciliana, determinano una lesione della sfera di competenza
costituzionalmente garantita alla Regione, anche in virtu'
dell'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, per
violazione degli artt. 14, lettere f), i) ed n), e 17, lett. b),
dello Statuto regionale e delle correlate norme di attuazione,
nonche' del principio di sussidiarieta' enunciato dall'art. 118 della
Costituzione.
Istanza di sospensione dell'esecuzione degli atti impugnati
L'illegittimita' da cui gli atti impugnati risultano affetti e le
conseguenze cui la loro esecuzione nelle more del giudizio darebbe
luogo inducono, altresi', ad avanzare richiesta, a codesta ecc.ma
Corte, affinche' disponga la sospensione dell'esecuzione dei medesimi
nonche' di tutti gli atti istruttori consequenziali posti in essere
dalla Commissione IPPC.
Rappresentano «gravi ragioni» che depongono in favore della
sospensione:
1) Le gravissime conseguenze che i decreti impugnati
comportano per l'emergenza rifiuti in Sicilia, ed in particolare per
i ritardi, nonche' le incertezze, che essi determinano
nell'attuazione del Piano regionale dei rifiuti, tanto piu' che la
realizzazione dei sistemi per l'utilizzo della frazione residuale a
valle della raccolta differenziata mediante la costruzione dei
relativi impianti di termovalorizzazione costituisce elemento
imprescindibile per l'attuazione del piano regionale per la gestione
dei rifiuti.
Se e' vero, infatti, che i decreti impugnati dispongono una
sospensione solo temporanea delle precedenti autorizzazioni, e'
altrettanto vero che essi si collocano nell'ambito di un procedimento
di autotutela finalizzato all'annullamento delle stesse
autorizzazioni e motivato dall'esigenza di sottoporre gli impianti al
procedimento di AIA statale - contestualmente avviato - in spregio
delle competenze regionali.
2) l'entita' del danno imprenditoriale che la regione dovra'
risarcire agli operatori industriali, per l'arresto dei lavori di
costruzione degli impianti conseguente alla sospensione
dell'efficacia delle autorizzazioni alle emissioni in atmosfera, e
per l'eventuale inibizione dell'accesso ai finanziamenti necessari
attivati dalle imprese presso il sistema finanziario internazionale.
3) l'esigenza di evitare che una cosi' complessa istruttoria,
quale quella che precede il rilascio dell'autorizzazione integrata
ambientale, venga svolta da un organo totalmente incompetente, quale
e' la Commissione IPPC. E al riguardo va ribadito ancora una volta
che i provvedimenti impugnati hanno un contenuto dispositivo ben piu'
ampio della semplice sospensione delle precedenti autorizzazioni,
poiche' preludono ad una nuova valutazione complessiva
dell'inquinamento riconducibile all'esercizio degli impianti da
effettuare in sede di verifica delle condizioni per il rilascio
dell'AIA, verifica che viceversa e' di competenza regionale e che la
Regione non manchera' di effettuare non appena sara' attivato il
relativo procedimento dalla doverosa richiesta degli operatori
industriali.
Da ultimo, non si puo' fare a meno di evidenziare che l'esigenza
cautelare fatta valere con il presente atto rimane ferma a
prescindere dall'esito del parallelo giudizio innanzi al Tribunale
amministrativo regionale nonche' a prescindere dalla limitata
efficacia temporale degli atti impugnati.
Quanto al primo profilo, occorre tener conto che i decreti
impugnati vengono qui contestati sotto profili diversi e comunque
ulteriori rispetto a quelli fatti valere innanzi al GA e che la
regione ha interesse, proprio in vista del prosieguo del
procedimento, che venga prontamente indicata da codesta ecc.ma Corte
come «autorita' competente» ai fini del rilascio dell'autorizzazione
integrata ambientale per gli impianti in questione, in modo tale da
evitare situazioni di incertezza nonche' inutili e dannosi ritardi
nell'attuazione del Piano di gestione dei rifiuti.
Quanto al secondo profilo, si ribadisce che i decreti impugnati
si collocano nell'ambito di un procedimento di autotutela finalizzato
all'annullamento delle precedenti autorizzazioni; di qui l'esigenza
di ottenere da subito una pronuncia di codesta ecc.ma Corte in modo
tale da evitare l'illegittima conclusione del suddetto procedimento.
1) Come ha avuto modo di precisare codesta Corte con
sentenza n. 437/1991, vigente il decreto n. 616/1977, era
possibile comprendere tra le funzioni amministrative gia'
trasferite alle Regioni a Statuto speciale tutte quelle
rientranti, per ciascuna materia, nella definizione datane,
per le Regioni ordinarie, da quello stesso decreto, in modo
da «adeguare le competenze delle Regioni speciali alla
consistenza delle corrispondenti attribuzioni riconosciute
alle Regioni ordinarie dopo il rimodellamento e
l'ampliamento operati a favore di queste ultime» dal sopra
citato d.P.R. n. 616.
2) L'applicazione del d.lgs. 59/2005 rimane ferma anche
oggi con l'entrata in vigore del d.lgs. 3 aprile 2006,
n. 152, recante «Norme in materia ambientale» per effetto
dell'art. 208, comma 2 del citato decreto.
3) L'art. 2, numero 8 del d.lgs. n. 372 del 1999
individuava l'autorita' competente al rilascio dell'AIA
nella «medesima autorita' statale competente al rilascio
del provvedimento di valutazione dell'impatto ambientale ai
sensi della vigente normativa o l'autorita' individuata
dalla regione, tenuto conto dell'esigenza di definire un
unico procedimento per il rilascio dell'autorizzazione
integrata ambientale».
P. Q. M.
Si chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale, in
accoglimento del presente ricorso, voglia:
I) dichiarare che non spetta allo Stato sospendere le
autorizzazioni di cui all'art. 7 d.P.R. n. 203 del 1988 al fine di
sottoporre gli impianti in questione alla procedura di autorizzazione
integrata ambientale, e che non spetta alla Commissione IPPC compiere
qualsiasi atto istruttorio relativo agli stessi impianti.
II) accertare l'avvenuta violazione, come sopra prospettata,
di attribuzioni e competenze costituzionalmente spettanti alla
Regione ricorrente;
III) annullare, conseguentemente, gli atti in epigrafe
individuati ed ogni atto presupposto o conseguente in quanto lesivi
delle attribuzioni della Regione siciliana previste dagli artt. 14,
lettere f), i) ed n) e 17, lett. b) dello Statuto della Regione
siciliana e delle correlate norme di attuazione ed, inoltre, poiche'
posti in essere in violazione dell'art. 10 della legge costituzionale
18 ottobre 2001, n. 3 e del principio di sussidiarieta' di cui
all'art. 118 Cost.
Voglia inoltre, codesta ecc.ma Corte, per le gravi ragioni
dinanzi illustrate, disporre la sospensione interinale
dell'esecuzione degli atti impugnati.
Roma, addi' 12 aprile 2007
Prof. Avv. Federico Sorrentino - Avv. Francesco Castaldi
07C0574