N. 519 ORDINANZA (Atto di promovimento) 28 febbraio 2007
Ordinanza emessa il 28 febbraio 2007 dal tribunale di Novara nel procedimento civile promosso da Filisetti Antonio contro Sestri S.p.a. Imposte e tasse - Riscossione delle imposte - Fermo amministrativo dei veicoli - Opposizione di terzo all'iscrizione di fermo amministrativo su veicoli non appartenenti al debitore contribuente sottoposto ad esecuzione - Giurisdizione sulle relative controversie - Attribuzione alle commissioni tributarie, anziche' al giudice ordinario, delle opposizioni promosse da terzi che assumono di essere proprietari dei beni assoggettati a fermo e che non hanno alcun contenzioso pendente innanzi alle commissioni tributarie - Contrasto con l'orientamento espresso dalle Sezioni Unite della Corte di cassazione - Denunciata violazione dei principi di uguaglianza e di ragionevolezza - Asserita lesione del diritto di difesa del terzo opponente. - Decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546, art. 19, comma 1, lett. e-ter), aggiunta dall'art. 35, comma 26-quinquies, del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modificazioni, nella legge 4 agosto 2006, n. 248. - Costituzione, artt. 24 [e artt. 3, 25, primo comma, e 102, comma secondo].(GU n.28 del 18-7-2007 )
IL TRIBUNALE Ha pronunciato la seguente ordinanza di rimessione alla Corte costituzionale della questione di legittimita' costituzionale, in relazione agli articoli 3 e 24 della Costituzione italiana, dell'art. 35, comma 26-quinquies, della legge 4 agosto 2006, n. 248, nella parte in cui ha introdotto la lettera e-ter) all'art. 19 del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546, che ha attribuito alla giurisdizione delle commissioni tributarie i ricorsi contro i provvedimenti di fermo amministrativo di cui all'art. 86 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, e successive modificazioni, proposti anche dai terzi opponenti, proprietari di beni mobili registrati e non aventi alcun contenzioso pendente dinanzi alle predette commissioni; Nella causa civile iscritta al n. 3042/2006 R.G.A.C. e promossa da Filisetti Antonio, rappresentato e difeso dall'avv. Riccardo Silvestri del foro di Novara, ricorrente contro Sestri S.p.a., rappresentata e difesa dall'avv. Eugenio Novario del foro di Novara, convenuta. Oggetto: opposizione di terzo alla iscrizione del fermo amministrativo su veicoli non di proprieta' del debitore contribuente esecutato. Letti gli atti e i documenti della causa, lette le comparse conclusionali dei difensori delle parti; Osservato quanto segue Il ricorrente di cui sopra, con ricorso depositato il 21 settembre 2006 presso la cancelleria del giudice della esecuzione del Tribunale di Novara, ha proposto opposizione avverso la iscrizione del fermo amministrativo su due autoveicoli di sua proprieta' che erano appartenuti al debitore esecutato contribuente CET SAS e che pero' erano stati venduti ad un'asta pubblica del 28 febbraio 2005 a cui l'opponente aveva partecipato, aggiudicandosi detti beni mobili registrati, sui quali, in seguito, la Sestri S.p.a., concessionaria della riscossione dei tributi per la Provincia di Novara, aveva emesso in data 10 giugno 2006 i provvedimenti di fermo amministrativo (trascritti in data 25 ottobre 2006) su entrambi gli automezzi pregiudicandone il loro uso da parte del legittimo proprietario opponente. Il g.e. sospendeva la efficacia del fermo amministrativo fissando per la comparizione delle parti dinanzi a se' l'udienza del 17 novembre 2006. A tale udienza la Sestri S.p.a. si costituiva in giudizio affermando che nella fattisecie la competenza (rectius la giurisdizione) a conoscere della controversia spettava alla Commissione tributaria provinciale di Novara, ai sensi dell'art. 35, comma 26-quinquies introdotto dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, di conversione in legge del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, che aveva modificato l'art. 19 della d.lgs. n. 546/1992 aggiungendo la lettera e-ter) con la quale veniva disposto che alle commissioni tributarie poteva essere proposto ricorso avverso il fermo amministrativo dei beni mobili registrati di cui all'art. 86 del d.P.R. n. 602/1973 e successive modificazioni, con la conseguenza che il giudice ordinario non aveva piu' giurisdizione in materia di fermo amministrativo. L'opponente invece, con la presentazione del ricorso e il deposito di documentazione, insisteva implicitamente per l'affermazione della giurisdizione del giudice ordinario per la particolare fattispecie posta all'esame di quest'ultimo, ovvero perche' la opposizione da parte di un terzo proprietario di beni mobili registrati, sottoposti a provvedimento di fermo pur non essendo piu' intestati al debitore contribuente esecutato da parte della Sestri S.p.a., non era collegata ad alcun rapporto tributario oggetto di controversia pendente dinanzi alle Commissioni tributarie: infatti il terzo opponente non contestava la legittimita' della pretesa tributaria fatta valere nei conforti del debitore esecutato, ma l'applicazione del fermo a beni mobili di sua proprieta', diritto soggettivo assoluto che chiedeva di difendere dinanzi al giudice ordinario. Il giudice, fatte precisare le conclusioni e trattenuta la causa a sentenza, con la presente ordinanza ritiene di sollevare d'ufficio la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 35, comma 26-quinquies, della legge n. 248/2006, che ha introdotto la lettera e-ter all'art. 19 del d.lgs. n. 546/1992, in relazione agli articoli 3 e 24 della Costituzione, e quindi di dover rimettere suddetta questione alla Corte costituzionale che risulta rilevante e non manifestamente infondata per i seguenti motivi. 1) Rilevanza della questione nella controversia de quo. La questione della affermazione della giurisdizione del giudice ordinario risulta assolutamente rilevante nel procedimento de quo perche' l'art. 35, comma 26-quinquies, della citata legge n. 248/2006, sembra deporre chiaramente per l'esclusione della giurisdizione del giudice ordinario in ogni caso di fermo amministrativo (anche non collegato ad un ricorso di natura tributaria) e quindi solo la pronuncia della illegittimita' dell'articolo citato, quanto meno per la parte in cui devolve alle commissioni tributarie anche i ricorsi avverso i provvedimenti di fermo amministrativo proposti dai terzi opponenti (non aventi alcun contenzioso tributario pendente dinanzi alle commissioni tributarie), puo' far ritenere la giurisdizione di questo giudice, il quale potra' cosi' pronunciarsi sul ricorso valutando tutte le prove offerte dall'opponente. 2) Non manifesta infondatezza. La questione della illegittimita' costituzionale del citato art. 35, comma 26-quinquies della legge n. 248/2006 non e' poi manifestamente infondata per i seguenti motivi. L'esecuzione esattoriale di cui al d.P.R. n. 602/1973 e successive modificazioni e' un procedimento speciale che tuttavia non e' affatto sottratto ad un controllo del giudice ordinario, tanto che gli istituti della esecuzione forzata civile, disciplinati dal processo (esecutivo) ordinario, sono ritenuti applicabili anche al procedimento esecutivo esattoriale. In particolare gli artt. 57, 58 e 60 del d.P.R. n. 602/1973, come modificato dal decreto legislativo 26 febbraio 1999, n. 46, prevedono infatti che le opposizioni all'esecuzione e agli atti esecutivi, seppur in casi limitati, nonche' le opposizioni dei terzi, debbano essere proposte dinanzi al giudice ordinario (giudice dell'esecuzione civile), il quale ultimo, per giurisprudenza costante, interviene anche nei casi di proposta conversione del pignoramento (ex art. 495 c.p.c.) e, di recente, anche prima della emanazione del decreto di trasferimento ai sensi dell'art. 586 c.p.c. per la valutazione del c.d. «giusto prezzo» di vendita (v. pronunce del g.e. di Milano). Pertanto, sottrarre un istituto rilevante del processo esecutivo esattoriale, come il provvedimento di fermo amministrativo, al controllo del giudice ordinario non appare ragionevole dal punto di vista costituzionale, come meglio si approfondira'. Il fermo amministrativo e' infatti un provvedimento che aveva dato luogo ad un vivace dibattito dottrinale e giurisprudenziale negli anni passati e dopo varie pronunce circa la giurisdizione del giudice ordinario, di quello amministrativo e/o delle commissioni tributarie, la suprema Corte di cassazione a sezioni unite, con la ordinanza n. 2053 del 31 gennaio 2006 ha affermato, su sollecitazione del Ministero della economia e dell'Agenzia delle entrate, la giurisdizione del giudice ordinario chiarendo - sulla base delle considerazioni svolte dal ricorrente Ministero della economia (secondo cui il fermo amministrativo si caratterizza come misura cautelare diretta a creare le condizioni per l'utile seguito di una procedura esecutiva esattoriale) - che «il fermo amministrativo, dunque, e' atto funzionale all'espropriazione forzata e, quindi, mezzo per la realizzazione del credito allo stesso modo con il quale la realizzazione del credito e' agevolata dall'iscrizione ipotecaria del citato d.P.R. n. 602 del 1973, ex art. 77. Se ne ricava che la tutela giudiziaria esperibile nei confronti del fermo amministrativo si deve realizzare davanti al giudice ordinario con le forme consentite dal citato d.P.R. n. 602/1973, vigente l'art. 57 dell'opposizione all'esecuzione o agli atti esecutivi» (v. motivazione della citata ordinanza 2053/2006). Tali concetti sono stati di recente ribaditi nella ordinanza 17 gennaio 2007, n. 875, sempre delle Sezioni unite della suprema Corte di cassazione, nella quale si ricorda che anche il Consiglio di Stato (v. Sez. V n. 4689/2005) aveva condiviso l'orientamento affermato dalle Sezioni unite nella citata ordinanza n. 2053 del 31 gennaio 2006, relativo alla giurisdizione del giudice ordinario (sui ricorsi avverso il fermo amministrativo disposto su beni mobili registrati). Ora il legislatore, in sede di conversione del decreto-legge n. 223 del 2006 - nonostante che l'Esecutivo non avesse proposto una simile norma, avendo sostenuto la giurisdizione del giudice ordinario sia dinanzi alle sezioni unite della suprema Corte che dinanzi alla stessa Corte costituzionale (v. ordinanza n. 149 del 2006) - ha introdotto il comma 26-quinquies dell'art. 35 della legge n. 248 del 2006, di conversione del d.l. n. 223/2006, consentendo la proposizione del ricorso avverso il provvedimento di fermo amministrativo dei beni mobili registrati (soltanto) dinanzi alle Commissioni tributarie (giudice speciale), cosi' eliminando la giurisdizione del giudice ordinario, forse pensando ad una razionalizzazione dei ricorsi e delle pronunce nei casi in cui il contribuente debitore avesse gia' impugnato - prima del fermo amministrativo - l'atto impositivo o comunque l'atto da cui derivava la pretesa creditoria fatta valere dal concessionario alla riscossione che aveva disposto il fermo amministrativo; in tal modo dimenticando pero' che l'esecuzione esattoriale viene adottata non solo per la riscossione dei crediti tributari (erariali o di enti locali) ma anche per la riscossione dei contributi INPS e INAIL e delle sanzioni amministrative pecuniarie inflitte dalla pubblica amministrazione (ad es. a seguito di contravvenzioni stradali), le cui controversie di merito non sono affatto devolute alle commissioni tributarie ma al giudice ordinario (giudice del lavoro e giudice di pace). Pertanto la scelta operata dal legislatore, circa la giurisdizione delle commissioni tributarie sui ricorsi avverso i provvedimenti di fermo amministrativo, contrasta con l'attuale ordinamento legislativo della esecuzione esattoriale nel quale, come sopra affermato, permane la giurisdizione, del giudice ordinario, a cui viene sottratto soltanto il controllo di una fase - quella relativa al fermo - che, per espresso riconoscimento della suprema Corte e dello stesso Ministero dell'economia, ha natura cautelare e prodromica al pignoramento ed e' pertanto gia' inserita nella fase esecutiva. Non appare quindi ragionevole e costituzionalmente legittimo che un moderno legislatore (che dovrebbe essere ispirato nella sua azione alla attuazione dei principi contenuti nella Costituzione) sottragga alla giurisdizione del giudice ordinario una «fase» del procedimento esecutivo esattoriale che, per tutto il resto, rimane sotto il controllo di quest'ultimo giudice. Non solo, ma tale irragionevole scelta non tiene neppure conto della circostanza che la giurisdizione delle commissioni tributarie viene esercitata su atti o comportamenti omissivi della pubblica amministrazione mentre il fermo amministrativo e' atto (ora di esclusiva competenza) dell'esattore, che ancora non puo' considerarsi facente parte della pubblica amministrazione e che incide pesantemente sul diritto soggettivo di proprieta' dei beni mobili registrati dei cittadini. Infatti i beni mobili registrati colpiti dal provvedimento di fermo amministrativo non possono circolare in quanto, ai sensi dell'art. 86, comma 3 del d.P.R. n. 602/1973 «chiunque circoli con veicoli o autoscafi sottoposti al fermo e' soggetto alla sanzione prevista dall'art. 214, comma 8 del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285» (Codice della strada). Il quarto comma dello stesso art. 86 prevede, poi, che «con decreto del Ministero delle finanze, di concerto con i Ministeri dell'interno e dei lavori pubblici, sono stabiliti le modalita', i termini e le procedure per l'attuazione di quanto previsto nel presente articolo». Tuttavia tale decreto attuativo non e' stato ancora emanato e, nonostante la vigenza e l'applicabilita', per quanto non incompatibile, di un regolamento emanato per l'attuazione di norma superate - quello di cui al d.m. n. 503/1998, emesso in attuazione dell'art. 91-bis del d.P.R. n. 602/1973, poi soppresso a partire dal 1° luglio 1999 - ad oggi il fermo amministrativo non ha un sicuro termine di decadenza della sua efficacia (mentre paradossalmente il pignoramento - a cui il fermo e' strumentale - ha un preciso termine di efficacia in quanto decade se entro centoventi gironi dal medesimo il bene pignorato non viene messo in vendita, v. art. 53 del d.P.R. n. 602/1973, come modificato dal d.lgs. n. 46/1999). Pertanto il fermo amministrativo e' un provvedimento che incide pesantemente sul bene mobile registrato che ne e' colpito e anche se questo bene non e' pignorabile ex art. 514 c.p.c. il suo proprietario deve comunque prima rivolgersi alle commissioni tributarie contro il fermo e poi, eventualmente, al giudice dell'esecuzione contro il successivo pignoramento. Infatti puo' accadere che per lo stesso veicolo sia proposto il ricorso alle commissioni tributarie contro il fermo amministrativo disposto dal concessionario della riscossione esattoriale e, successivamente, ove il bene venga rinvenuto dalle forze dell'ordine o messo comunque a disposizione del concessionario per essere pignorato e venduto, anche il ricorso al giudice dell'esecuzione contro il pignoramento dello stesso veicolo ai sensi degli artt. 57 e 58 del d.P.R. n. 602/1973, sia da parte del debitore esecutato (per la eventuale impignorabilita' del veicolo indispensabile per la sua attivita' lavorativa ex art. 514 c.p.c.) che da parte dei terzi, con possibile difformita' di pronunce e giudicati (di diversi giudici: commissione tributaria e giudice dell'esecuzione). Inoltre dinanzi alle commissioni tributarie vi sono delle limitazioni alla facolta' di provare le proprie ragioni, dovendo pronunciarsi le predette commissioni, salva l'ammissione di C.T.U., solo su documenti e mai su testimonianze, ammesse invece, seppur in limitati casi, dall'art. 621 c.p.c. In particolare per il terzo opponente - il quale difende il proprio diritto soggettivo di proprieta' dalle conseguenze negative di un provvedimento di fermo amministrativo del suo bene mobile registrato, preso autonomamente dall'esattore, e che non ha neppure un contenzioso pendente dinanzi alle commissioni tributarie - divergono le possibilita' di difesa a seconda che lo stesso si difenda dinanzi alle commissioni tributarie o davanti al giudice dell'esecuzione civile. Infatti l'art. 621 c.p.c. prevede che «il terzo opponente non puo' provare con testimoni il suo diritto sui beni mobili pignorati nella casa o nell'azienda del debitore, tranne che l'esistenza del diritto stesso sia resa verosimile dalla professione o dal commercio esercitato dal terzo o dal debitore». Non puo' quindi escludersi a priori la possibilita' per il terzo opponente di provare anche per testi il proprio diritto di proprieta' sul bene fermato. Tuttavia il terzo opponente - anche se l'esistenza del suo diritto fosse resa verosimile dalla professione o dal commercio dal medesimo esercitati - non potrebbe provare per testi il suo diritto di proprieta' dinanzi alle commissioni tributarie perche' una tale prova orale non e' ammessa nel procedimento disciplinato dal decreto legislativo n. 546 del 31 dicembre 1992. La limitazione del diritto di difesa del terzo - garantito dall'art. 24 Costituzione - a seconda che si' opponga al fermo amministrativo o al pignoramento appare in tutta la sua evidenza. Ancora di piu', la scelta del legislatore di affidare un segmento del procedimento esecutivo esattoriale - quello relativo della misura cautelare del fermo amministrativo, prodromica al pignoramento - alla cognizione di un giudice speciale (commissioni tributarie, organizzate nell'ambito del Ministero delle finanze, che controlla spesso anche una delle parti in causa) non appare ispirato a ragionevolezza e contrasta con l'ordinamento vigente per quanto sopra affermato. E' bensi' vero che il legislatore una volta poteva operare senza limiti (e fare de albo nigro) ma non nelle moderne Costituzioni, ove anche il legislatore deve ispirarsi ai principi generali in esse stabiliti tra i quali vi e' anche quello di cui all'art. 25 (per cui nessuno puo' essere distolto dal giudice naturale precostituito per legge - ove nella fattispecie il giudice naturale, gia' previsto nella legge esecutiva esattoriale, e' il giudice ordinario, la cui giurisdizione permane per tutto il resto del procedimento esecutivo esattoriale salvo che per il fermo) e quello di cui all'art. 102 (per cui non possono essere istituiti giudici straordinari o giudici speciali e, ove gia' vi siano, come le commissioni tributarie, ai medesimi non pare che possano essere attribuiti altri compiti del tutto diversi da quelli strettamente connessi con le loro funzioni). Tra l'altro, pare opportuno ricordare anche che le suddette commissioni non sono mai giudice dell'esecuzione, perche' per l'attuazione delle loro decisioni nei confronti della P.A. e' previsto un giudizio di ottemperanza e non un procedimento esecutivo. In conclusione situazioni giuridiche sostanzialmente analoghe (difesa del diritto soggettivo della proprieta' di un bene mobile registrato contro il fermo amministrativo e contro il pignoramento) sono devolute a giudici diversi con differenti procedimenti e limiti di prova, soprattutto per quanto riguarda il terzo opponente al fermo amministrativo, che, pur non avendo alcun contenzioso pendente dinanzi alle commissioni tributarie, si vede costretto a ricorrere a queste commissioni contro un provvedimento, il fermo amministrativo, cautelare e percio' strumentale al pignoramento nei confronti del quale ha poi la possibilita' di ricorrere ad un diverso giudice (ordinario) e diverse possibilita' di difesa. Tanto basta per chiedere che la adita Corte costituzionale voglia dichiarare la illegittimita' costituzionale dell'art. 35, comma 26-quinquies, della legge 4 agosto 2006, n. 248 nella parte in cui ha introdotto la lettera e-ter) all'art. 19 del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546, per violazione del principio di ragionevolezza e per violazione dell'art. 24 Cost. nella parte in cui devolve alla giurisdizione delle commissioni tributarie le opposizioni avverso i provvedimenti di fermo amministrativo di beni mobili registrati, quanto meno ad opera di terzi opponenti proprietari di beni mobili registrati che non hanno alcun contenzioso pendente dinanzi alle predette commissioni tributarie, affermando nel contempo la giurisdizione del giudice ordinario (giudice dell'esecuzione) per la decisone di detti ricorsi.
P. Q. M. Sospende il procedimento civile n. 3042/2006 e, visto l'art. 23 della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 87; Ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale in Roma sollevando la questione di legittimita' costituzionale, in relazione all'art. 24 Costituzione, dell'art. 35, comma 26-quinquies della legge n. 248 del 4 agosto 2006 che ha inserito la lettera e-ter all'art. 19 del decreto legislativo n. 546/1992 dando la possibilita' di ricorrere alle commissioni tributarie avverso il fermo amministrativo di beni mobili registrati di cui all'art. 86 del d.P.R. n. 602/1973 e successive modificazioni, nella parte in cui devolve alla giurisdizione delle predette commissioni tributarie e non a quella del giudice ordinario (giudice dell'esecuzione) anche i ricorsi dei terzi opponenti che non sono debitori esecutati e che non hanno un contenzioso pendente dinanzi alle menzionate commissioni tributarie. Dispone che la presente ordinanza sia comunicata alle parti in causa nonche' al Presidente del Consiglio dei ministri e ai Presidenti delle due Camere del Parlamento italiano. Cosi' deciso in Novara, il 28 febbraio 2007. Il giudice: Barelli Innocenti 07C0929