N. 314 SENTENZA 10 - 20 luglio 2007
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Costituzione ed intervento nel giudizio incidentale - Intervento di soggetto che non riveste la qualita' di parte nel giudizio a quo - Inammissibilita'. - Legge della Regione Campania 13 agosto 1998, n. 16, art. 10, comma 9; legge della Regione Campania 11 agosto 2001, n. 10, art. 77, comma 2. - Costituzione artt. 3, 42, comma terzo, e 97. Espropriazione per pubblica utilita' - Regione Campania - Piani regolatori delle aree di sviluppo industriale - Vincoli preordinati all'espropriazione - Proroga di validita' dei piani esistenti, anche se medio tempore scaduti - Questione di costituzionalita' sollevata dal Consiglio di Stato - Eccepita insussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo - Reiezione, in presenza di motivazione non implausibile del rimettente - Ammissibilita' della questione. - Legge della Regione Campania 13 agosto 1998, n. 16, art. 10, comma 9; legge della Regione Campania 11 agosto 2001, n. 10, art. 77, comma 2. - Costituzione artt. 3, 42, comma terzo, e 97. Espropriazione per pubblica utilita' - Regione Campania - Piani regolatori delle aree di sviluppo industriale - Vincoli preordinati all'espropriazione - Proroga di validita' dei piani esistenti, anche se medio tempore scaduti - Questione incidentale di legittimita' costituzionale - Eccepita inapplicabilita' della normativa censurata alle fattispecie oggetto del giudizio a quo - Rigetto dell'eccezione. - Legge della Regione Campania 13 agosto 1998, n. 16, art. 10, comma 9; legge della Regione Campania 11 agosto 2001, n. 10, art. 77, comma 2. - Costituzione artt. 3, 42, comma terzo, e 97. Espropriazione per pubblica utilita' - Regione Campania - Piani regolatori delle aree di sviluppo industriale - Vincoli preordinati all'espropriazione - Proroga di validita' dei piani esistenti, anche se medio tempore scaduti - Intervento finalizzato ad una generale reviviscenza di vincoli ormai scaduti, indipendentemente dal periodo della loro pregressa efficacia - Mancato bilanciamento dell'interesse pubblico (relativo alle varie porzioni di territorio) con gli interessi dei proprietari destinatari del vincolo - Incidenza sul legittimo affidamento di questi ultimi - Illegittimita' costituzionale parziale. - Legge della Regione Campania 13 agosto 1998, n. 16, art. 10, comma 9; legge della Regione Campania 11 agosto 2001, n. 10, art. 77, comma 2. - Costituzione artt. 3, 42, comma terzo, e 97.(GU n.29 del 25-7-2007 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: Franco BILE; Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 10, comma 9,
della legge della Regione Campania 13 agosto 1998, n. 16 (Assetto dei
Consorzi per le aree di sviluppo industriale), e dell'art. 77,
comma 2, della legge della Regione Campania 11 agosto 2001, n. 10
(Disposizioni di finanza regionale anno 2001), promossi con sette
ordinanze del 20 maggio 2004 dal Consiglio di Stato, rispettivamente
iscritte ai nn. da 252 a 256, 264 e 265 del registro ordinanze 2005 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 20, 1ª serie
speciale, dell'anno 2005.
Visti gli atti di costituzione di Aquilante Vittoria ed altri,
dell'IMPRE.CO Societa' Consortile a r.l., di Santagata Antonio ed
altri, di De Angelis Angelo nonche' l'atto di intervento fuori
termine della Di Marino S.r.l;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 maggio 2007 il giudice
relatore Alfio Finocchiaro;
Uditi gli avvocati Antonio Romano e Carlo Maria Palmiero per la
IMPRE.CO Societa' Consortile a r.l., Antonio Lamberti per De Angelis
Angelo, Benito Aleni per Aquilante Vittoria ed altri, Renato De
Lorenzo per Santagata Antonio ed altri.
Ritenuto in fatto
1. - Il Consiglio di Stato, sezione IV, con ordinanza 20 maggio
2004 (reg. ord. n. 252 del 2005) - nel corso di giudizio di appello
avverso decisione del Tribunale amministrativo regionale della
Campania, sezione V, 5 novembre 2005, n. 6888, proposto, con separati
atti, dalla Regione Campania, dal Consorzio per l'area di sviluppo
industriale di Caserta e dall'IMPRE.CO S.r.l. - ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale degli art. 10, comma 9,
della legge della Regione Campania 13 agosto 1998, n. 16 (Assetto dei
consorzi per le aree di sviluppo industriale), e 77, comma 2, della
legge della Regione Campania 11 agosto 2001, n. 10 (Disposizioni di
finanza regionale anno 2001), per violazione degli artt. 3, 42, terzo
comma, e 97 della Costituzione.
Il giudice di primo grado, accogliendo il ricorso proposto da
Vittorio Aquilante, Arturo Mastroianni, Maria Dello Margio, Andrea
Aquilante, Lucia Aquilante, Giovanni Buonanno, Vincenzo Di Domenico,
Vincenzo Di Domenico, Maia Moretti, Antonio Moretti, Rosa Moretti,
Giovanna Moretti, Filomena Moretti, Maria Verde, Giuseppe Verde,
Domenico Di Foggia, Antimo Verde, Giuseppe Della Gatta e Nicola
Santagata, proprietari in agro del comune di Gricignano di Aversa di
alcuni fondi ricompresi nel piano regolatore dell'area di sviluppo
industriale di Caserta, ha annullato il decreto n. 212 del 13 marzo
2002, con cui il Presidente della Giunta regionale della Campania,
surrogandosi all'inadempiente Sindaco del comune di Gricignano di
Aversa, ha disposto l'occupazione d'urgenza, per la durata di anni
cinque, delle aree occorrenti alla realizzazione dell'intervento
produttivo «Filiera del sistema moda e dei servizi collegati»,
nell'agglomerato industriale di Aversa Nord, tra cui anche i fondi
dei predetti ricorrenti, oltre a tutti gli atti della procedura
espropriativa.
Ad avviso del Tribunale amministrativo regionale della Campania,
l'impugnato decreto di occupazione non era supportato da una valida
ed efficace dichiarazione di pubblica utilita', in quanto il piano
regolatore dell'area di sviluppo industriale (d'ora in avanti, piano
a.s.i.) di Caserta, su cui asseritamente si fondava, approvato una
prima volta con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del
16 gennaio 1968 e successivamente, a seguito di un'estensione
dell'area interessata, con decreto del 28 luglio 1970, era
irrimediabilmente scaduto fin dal 28 luglio 1980 e ad esso, alla
stregua di un'interpretazione costituzionalmente orientata, non
potevano applicarsi ne' le successive proroghe disposte con leggi
statali, ne' tanto meno quella prevista dall'articolo 10, comma 9,
della legge della Regione Campania n. 16 del 1998, autenticamente
interpretato dall'articolo 77, comma 2, della successiva legge
regionale n. 10 del 2001.
La rimettente sezione del Consiglio di Stato premette che,
pronunciandosi sulle singole istanze cautelari proposte dagli
appellanti, ha sospeso l'efficacia dell'impugnata sentenza. Con
sentenza non definitiva, in pari data, inoltre, riuniti gli appelli e
ritenuta sussistente nella controversia de qua la giurisdizione del
giudice amministrativo, ha respinto i motivi di appello relativi alla
dedotta omessa declaratoria di inammissibilita', per tardivita' dei
ricorsi di primo grado.
Quanto al terzo motivo di appello, diversamente da quanto
ritenuto dai primi giudici, il giudice rimettente assume che esso e'
astrattamente fondato, non potendo ragionevolmente dubitarsi
dell'applicazione al piano a.s.i. di Caserta della disposizione
contenuta nell'articolo 10, comma 9, della legge della Regione
Campania n. 16 del 1998, autenticamente interpretato
dall'articolo 77, comma 2, della legge regionale n. 10 del 2001: su
tali norme tuttavia grava il sospetto di contrarieta' ai principi
costituzionali sopra indicati.
Il piano a.s.i. di Caserta e' effettivamente scaduto, in data
28 luglio 1980, per decorso del decennio di efficacia, previsto
dell'art. 25 della legge 3 gennaio 1978, n. 1 (e dell'art. 52,
secondo comma, del d.P.R. 6 marzo 1978, n. 218).
Al piano consortile in esame non e' applicabile l'articolo 11
della legge 31 maggio 1990, n. 128, che ha prorogato al 31 dicembre
1990 il termine di validita' dell'art. 25 della legge n. 1 del 1978,
non potendo ammettersi la prorogabilita' di un provvedimento non piu'
efficace perche' scaduto, e nemmeno l'ulteriore proroga triennale di
validita' di detti piani, prevista dal secondo comma dell'articolo 52
del d.P.R. 6 marzo 1978, n. 218 (nel testo novellato dall'articolo 25
della legge 3 gennaio 1978, n. 1) - il termine e' stato a sua volta
prorogato dal decreto-legge 13 febbraio 1981, n. 19, convertito in
legge, con modificazioni, dalla legge 15 aprile 1981, n. 128 (art. 2)
di tre anni (15 gennaio 1984), dal decreto-legge 28 febbraio 1986,
n. 48, convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, primo
comma, della legge 18 aprile 1986, n. 119 (art. 1) per un altro anno,
dall'art. 1 del decreto-legge 20 novembre 1987, n. 474, convertito in
legge, con modificazioni, dall'art. 1 della legge 21 gennaio 1988,
n. 12, fino al 30 giugno 1988, dall'art. 13 della legge 10 febbraio
1989, n. 48, fino al 31 dicembre 1989, e dall'art. 11 della legge
31 maggio 1990, n. 128 fino al 31 dicembre 1990 - in quanto l'art. 52
deve essere interpretato alla luce del suo complessivo disposto: al
primo comma e' fissata in linea generale in dieci anni la durata
dell'efficacia dei piani regolatori consortili; alla data del
15 gennaio 1981 (triennio successivo all'entrata in vigore della
legge 3 gennaio 1978, n. 1) e' fissata altresi' la scadenza
dell'efficacia dei piani approvati da oltre un decennio rispetto alla
data del 15 gennaio 1978; in linea generale, e' confermata la durata
decennale dei piani approvati da meno di un decennio rispetto alla
data del 15 gennaio 1978 (com'e' quello del Consorzio per l'Area di
sviluppo industriale di Caserta), puntualizzandosi che detta durata
(decennale) non potra' essere inferiore ad un triennio dalla predetta
data (del 15 gennaio 1978).
Venendo alla proroga disposta dall'art. 10 della legge della
Regione Campania n. 16 del 1998, della cui legittimita'
costituzionale si dubita, detta norma, rubricata «Piani regolatori
delle aree e dei nuclei industriali», al comma 9, dopo aver fissato
in via generale l'efficacia dei piani dei Consorzi in dieci anni,
espressamente afferma che «La validita' dei piani esistenti e'
prorogata per tre anni dalla data di entrata in vigore» e l'art. 77,
comma 2, legge regionale n. 10 del 2001, fornendone l'interpretazione
autentica, ha disposto che la proroga di validita' ed efficacia dei
Piani regolatori delle Aree e dei Nuclei di cui all'articolo 10,
comma 9, della legge regionale n. 16 del 1998, e' intesa nel senso
che la stessa si applica a tutti i Piani esistenti, anche se medio
tempore scaduti.
Secondo il rimettente, l'art. 10 della legge della Regione
Campania n. 16 del 1998 e' applicabile al giudizio a quo, mentre non
lo era secondo la decisione impugnata del Tribunale amministrativo
regionale, dal momento che l'espressione «medio tempore scaduti» non
poteva riferirsi indiscriminatamente a tutti i piani a.s.i. comunque
scaduti (ed indipendentemente dal momento della scadenza), ma doveva
riferirsi esclusivamente, in virtu' di un'interpretazione conforme a
Costituzione, a quei piani venuti in scadenza tra il 1° gennaio 1991
(data di scadenza dell'ultima proroga degli stessi stabilita con
norma statale e cioe' con la legge 31 maggio 1990, n. 128) ed il
25 agosto 1998, data di entrata in vigore della legge regionale
13 agosto 1998, n. 16, poiche' l'intenzione del legislatore regionale
era stata quella di eliminare ogni incertezza in materia, raccordando
in questo modo, ai fini della efficacia dei piani esistenti, la
legislazione statale a quella regionale, con la conseguenza che,
pertanto, poiche' il piano a.s.i. di Caserta, scaduto il 28 luglio
1980, non rientrava in tale lasso di tempo, ad esso non poteva
applicarsi la citata normativa di proroga.
Con l'ordinanza di rimessione, la IV sezione del Consiglio di
Stato non condivide tale assunto: la tesi dei primi giudici, lungi
dall'essere ancorata ad un qualche dato positivo, e neppure ad
eventuali lavori preparatori, piuttosto che costituire espressione di
una interpretazione della norma conforme a Costituzione, finisce in
concreto per comportare una disapplicazione della legge in questione,
in quanto incostituzionale, sostituendo inammissibilmente nella
regolazione di un caso concreto la volonta' del giudicante a quella
del legislatore.
Il giudice rimettente, proponendosi un'interpretazione fondata
sul dato letterale dell'art. 10, comma 9, della legge della Regione
Campania n. 16 del 1998, e sull'effettiva intenzione del legislatore,
fatta palese dall'interpretazione autentica dell'articolo 77,
comma 2, della legge della Regione n. 10 del 2001, per cui lo scopo
delle ricordate disposizioni era proprio quello di rendere validi ed
efficaci i piani che i Consorzi per le aree di sviluppo industriale
avevano gia' elaborato anche da tempo e che, dunque, fossero
suscettibili di immediata attuazione, deduce che l'espressione non
tecnica usata dal legislatore che, come ricordato, parla di «piani
esistenti», impedisce l'individuazione di qualsiasi lasso di tempo
entro il quale individuare la eventuale scadenza dei piani consortili
al fine di legittimare la loro proroga legislativa: in realta' la
voluntas del legislatore e' stata evidentemente quella di «prorogare»
(impropriamente, ovvero di far rivivere) tutti i piani approvati, in
qualsiasi tempo scaduti. Cio' del resto ben puo' giustificarsi in
considerazione del fatto che la legge n. 16 del 1998 costituisce il
primo intervento normativo regionale nell'ambito di una materia cosi'
delicata qual e' quella dei consorzi per le aree di sviluppo
industriale.
Motivata dunque l'applicabilita' della normativa regionale di
proroga del piano a.s.i. di Caserta - che dunque porterebbe
all'accoglimento dell'appello - il Consiglio di Stato solleva
d'ufficio la questione di legittimita' costituzionale della norma
richiamata: l'ulteriore vigenza triennale del piano, a partire
dall'entrata in vigore della legge regionale n. 16 del 1998,
determina compressione del diritto di proprieta' per effetto della
reiterazione del vincolo e assoggettamento alla procedura
espropriativa.
L'art. 53 del d.P.R. 6 marzo 1978, n. 218, attribuisce
all'approvazione dei piani a.s.i. l'effetto di dichiarazione di
pubblica utilita', indifferibilita' e urgenza delle opere ivi
previste, con sottoposizione delle aree ivi contemplate a evidenti
vincoli espropriativi.
La giurisprudenza costituzionale insegna che la reiterazione dei
vincoli decaduti (preordinati all'espropriazione o con carattere
sostanzialmente espropriativo), ovvero la loro proroga in via
legislativa, non costituiscono fenomeni per cio' solo inammissibili
dal punto di vista costituzionale, potendo in concreto sussistere
ragioni giustificative, accertate attraverso l'opportuna e motivata
valutazione procedimentale dell'amministrazione competente, ovvero
apprezzate dalla discrezionalita' del legislatore entro i limiti
della non irragionevolezza e della non arbitrarieta'. Sono pero'
inammissibili dal punto di vista costituzionale le reiterazioni dei
vincoli espropriativi nei casi di proroga sine die o all'infinito
(nel senso cioe' della reiterazione di proroghe a tempo indeterminato
che si aggiungano le une alle altre), ovvero quando il limite
temporale di efficacia delle disposte reiterazioni e' indeterminato,
cioe' non sia certo, preciso e sicuro e quindi sia sostanzialmente
irragionevole, sempreche' ovviamente non sia stato previsto
l'indennizzo (oltre il periodo tollerabile di durata del vincolo
stesso). La reiterazione del vincolo espropriativo e' consentita
purche' puntualmente motivata circa la necessita' e l'attualita' di
acquisire la proprieta' privata (da valutare sulla base di una
apposita istruttoria procedimentale da cui emerga la prevalenza
dell'interesse pubblico rispetto a quello privato da sacrificare) e
sia contemporaneamente prevista anche la corresponsione del giusto
indennizzo al cittadino sacrificato (sentenze n. 179 del 1999 e
n. 411 del 2001, quest'ultima dichiarativa dell'illegittimita'
costituzionale dell'art. 58 del d.P.R. n. 218 del 1978).
La generalizzata proroga dei piani medio tempore scaduti, che
induce a qualificare la legge in esame come legge provvedimento, non
toglie che manchi qualsiasi elemento volto a provare l'effettivo
svolgimento di una puntuale procedura di valutazione degli interessi
pubblici e privati in gioco, in relazione alla necessita' ed
all'attualita' da parte della pubblica amministrazione di disporre
della proprieta' privata per realizzare un progetto di interesse
generale, difettando altresi' della conseguente adeguata motivazione,
e che manchi inoltre qualsiasi previsione di indennizzo per
l'ulteriore compressione delle facolta' di godimento del diritto di
proprieta'. Elementi non ricavabili dal contesto normativo ne' dai
lavori preparatori.
La richiamata normativa ha cosi' comportato un'inammissibile
reiterazione dei vincoli espropriativi scaduti, assoggettando
ingiustificatamente, in palese contrasto delle previsioni contenute
nell'articolo 42, terzo comma, Cost., le aree rientranti nel piano
a.s.i. di Caserta (tra cui quelle della originaria parte ricorrente),
approvato una prima volta con decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri del 16 gennaio 1968 e poi, a seguito di un ampliamento
dell'estensione territoriale dell'area consortile, con decreto del
28 luglio 1970, ad un ulteriore vincolo espropriativo, senza che
siano state accertate ed evidenziate le ragioni di pubblico interesse
che giustificavano il perdurante sacrificio della proprieta' privata,
e senza alcuna previsione di indennizzo.
Risultano, altresi', violati, ad avviso della Sezione rimettente,
anche il principio di ragionevolezza, cui deve attenersi
intrinsecamente la discrezionalita' del legislatore, nonche' i
principi di legalita' e di buon andamento, cui deve ispirarsi
l'azione amministrativa. La proroga interviene indiscriminatamente su
qualsiasi piano regolatore dei consorzi per le aree di sviluppo
industriale per il fatto della sua semplice esistenza,
indipendentemente dal fatto che essi siano eventualmente gia' scaduti
e per di piu' indipendentemente dal momento in cui essi siano gia'
venuti a scadenza: la proroga di un provvedimento amministrativo,
quale provvedimento di secondo grado, accede necessariamente ad un
precedente provvedimento esistente e efficace, incidendo proprio
sulla sua efficacia, mentre la previsione della cui legittimita' si
dubita appare evidentemente irrazionale, rappresentando una vera e
propria contraddizione in termini la proroga di un provvedimento non
piu' efficace.
In realta', utilizzando in modo distorto lo strumento
dell'interpretazione autentica di una propria precedente norma
legislativa, il legislatore regionale, con disposizione innovativa (e
non meramente interpretativa), ha sostanzialmente «riadottato» un
precedente atto amministrativo, che aveva definitivamente esaurito il
suo periodo di efficacia ed era quindi del tutto incapace di produrre
propri effetti giuridici, conferendogli una nuova efficacia (con
effetto retroattivo) attraverso una fictio iuris (cioe'
l'interpretazione di una norma giuridica che poteva logicamente e
razionalmente riguardare solo i piani validi ed efficaci al momento
della entrata in vigore della legge n. 16 del 1998): tutto cio' al di
fuori delle norme procedimentali che ne disciplinavano l'emanazione,
e, dunque, in patente violazione dell'articolo 97 Cost.
Senza contare che, altrettanto irragionevolmente, in stridente
contrasto con il principio di uguaglianza sostanziale sancito
dall'articolo 3, secondo comma, Cost., la riadozione o la rinnovata
efficacia attribuita al piano a.s.i. di Caserta e' avvenuta ad oltre
venti anni dalla sua originaria scadenza, senza che sia stata svolta
alcuna valutazione sulla necessita' dell'intervento pubblico da
realizzare in relazione al sacrificio imposto al privato.
1.1. - Nel giudizio si sono costituiti Aquilante Vittoria,
Mastroianni Antonio, Dello Margio Maria, Aquilante Andrea, Aquilante
Lucia, Buonanno Carlo e Buonanno Antonietta eredi di Buonanno
Giovanni, Moretti Antonio e Moretti Rosa e Moretti Giovanna e Moretti
Filomena e Verde Maria, Verde Giuseppe, Di Foggia Domenico, Della
Gatta Agnese, Santagata Nicola. Le parti private sottolineano che,
costituendosi nel giudizio d'appello davanti al Consiglio di Stato,
essi avvaloravano l'interpretazione data dal Tribunale amministrativo
regionale della Campania, della inapplicabilita' della proroga
regionale ai piani a.s.i. gia' da tempo scaduti, a meno di non voler
adottare un'interpretazione, quella della reviviscenza di detti
piani, palesemente in contrasto con i principi costituzionali: sia
per il carattere sostanzialmente espropriativo della disposizione,
non accompagnata da previsione di indennizzo, sia perche' in tal modo
l'art. 77 della legge regionale n. 10 del 2001 non avrebbe avuto un
fine semplicemente interpretativo, bensi' inammissibilmente estensivo
dell'applicabilita' dell'art. 10 della legge regionale n. 16 del
1998, eludendo per di piu' il giudicato di precedenti decisioni del
Consiglio di Stato, con cui il piano a.s.i. di Caserta era stato
dichiarato decaduto. Nel qual caso non poteva che rimettersi la
questione al giudizio di legittimita' costituzionale, anche alla luce
della giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo.
Il Consiglio di Stato, considerando applicabile la proroga di cui
alla legge regionale, come da interpretazione autentica, ha sollevato
la questione di legittimita' costituzionale. Gli originari ricorrenti
sostengono che la disposizione censurata, ove non interpretata come
da essi ritenuto, cioe' nel senso che l'espressione «medio tempore
scaduti» si riferisca esclusivamente ai piani dei consorzi delle aree
industriali che erano venuti o andavano a scadere nel periodo tra il
1° gennaio 1991, data di scadenza dell'ultima proroga degli stessi
stabilita con una disposizione statale e cioe' con la legge n. 128
del 1990 ed il 25 agosto 1998, data di entrata in vigore della legge
regionale n. 16 del 1998, e che quindi la proroga non fosse
applicabile ai piani a.s.i. di Caserta, chiedono che la Corte
dichiari l'illegittimita' costituzionale dell'art. 10, comma 9, della
legge della Regione Campania n. 16 del 1998, e dell'art. 77, comma 2,
della legge della stessa Regione n. 10 del 2001.
1.2. - Si e' costituito altresi' l'IMPRE.CO S.r.l., deducendo
l'inammissibilita', irrilevanza e infondatezza della sollevata
questione, con riserva di ogni ulteriore deduzione.
1.3. - Nell'imminenza dell'udienza pubblica l'IMPRE.CO S.r.l. ha
depositato memoria, con la quale deduce: a) l'inammissibilita' della
questione sollevata dal Consiglio di Stato, non configurandosi la
giurisdizione del giudice amministrativo, poiche' l'illegittimita'
del decreto di occupazione consegue alla carenza di una valida ed
efficace dichiarazione di pubblica utilita', con la conseguenza che
la causa attiene ad un comportamento materiale della p.a., per il
quale e' configurabile la giurisdizione ordinaria; b)
l'inammissibilita' della questione per l'inapplicabilita' al decreto
di occupazione oggetto del giudizio (13 marzo 2002) della proroga che
comunque decorre dall'entrata in vigore della legge della Regione
Campania n. 16 del 1998 e che, in virtu' della norma interpretativa
di cui alla legge regionale n. 10 del 2001, si applica anche ai piani
scaduti; c) l'infondatezza della questione, dato che dalla scadenza
dei piani a.s.i. fino alla reviviscenza del vincolo, la proprieta'
non ha subito compressioni ed il nuovo vincolo e' stato posto in
essere con un termine certo e determinato, per il quale non si pone
neppure questione di indennizzo.
1.4. - Nello stesso giudizio, con atto depositato il 19 aprile
2007 - quindi oltre il termine stabilito dall'art. 25 della legge
11 marzo 1953, n. 87 - ha spiegato intervento la Di Marini-Rovani
S.r.l., che si dichiara proprietaria di un'area industriale compresa
nel piano a.s.i. di Salerno, comprensorio di Cava de' Tirreni e che
non compare tra le parti in causa nei giudizi a quo.
L'interveniente afferma la propria legittimazione dato che il
Consorzio a.s.i. di Salerno ha iniziato la procedura espropriativa di
quell'area in base al piano consortile approvato nel 1992, che,
grazie alla proroga disposta dalle leggi regionali n. 16 del 1998 e
n. 10 del 2001, andra' a scadere nel 2008, anziche' nel 2005.
L'intervento mira ad avallare i dubbi di legittimita'
costituzionale palesati dalle ordinanze del Consiglio di Stato,
rammentando che, gia' con la sentenza n. 260 del 1976, la Corte
costituzionale censuro' la durata tendenzialmente indeterminata dei
piani a.s.i., tanto che l'art. 25 della legge n. 1 del 1978 ne ha
fissato la durata decennale, e che la successiva giurisprudenza
(sentenze n. 179 del 1999 e 148 del 2003) ha affermato la
temporaneita' dei vincoli e la necessita' che la reiterazione alla
scadenza del primo periodo di durata naturale sia accompagnata dalla
previsione di indennizzo, senza di che la normativa appare
incostituzionale, per violazione dell'art. 42, comma terzo, Cost; dal
momento che l'incidenza dei piani a.s.i. sulla proprieta' privata
comporta che il procedimento tipico di redazione ed approvazione di
essi prevede ampie plurime fasi di partecipazione, in nome dei
principi di uguaglianza e buon andamento dell'azione amministrativa,
che non consentono di comprimere in modo immediato e indiretto
singole e specifiche situazioni giuridiche, in assenza di
approfondita istruttoria ed adeguata attivita' di ponderazione degli
interessi, mentre l'intervento legislativo diretto in materia di
pianificazione evita la procedimentalizzazione delle scelte in
contraddittorio, con violazione degli artt. 3 e 97 Cost.
2. - Il Consiglio di Stato, sezione IV, con ordinanza 20 maggio
2004 (reg. ord. n. 253 del 2005) - nel corso di giudizio di appello
avverso decisione del Tribunale amministrativo regionale della
Campania, sezione V, 5 novembre 2005, n. 6883, proposto, con separati
atti, dalla Regione Campania, dal Consorzio per l'area di sviluppo
industriale di Caserta e dall'IMPRE.CO S.r.l. - ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale degli artt. 10, comma 9,
della legge della Regione Campania n. 16 del 1998, e 77, comma 2,
della legge della Regione Campania n. 10 del 2001, per violazione
degli artt. 3, 42, terzo comma, e 97 Cost.
Il giudice di primo grado, accogliendo il ricorso proposto da
Giuseppe e Celeste Della Gatta e Angela Buonanno, ha annullato il
decreto n. 212 del 13 marzo 2002, con cui il Presidente della Giunta
regionale della Campania, surrogandosi all'inadempiente Sindaco del
comune di Gricignano di Aversa, ha disposto l'occupazione d'urgenza,
per la durata di anni cinque, delle aree occorrenti alla
realizzazione dell'intervento produttivo «Filiera del sistema moda e
dei servizi collegati», nell'agglomerato industriale di Aversa Nord,
tra cui anche i fondi dei predetti ricorrenti, oltre a tutti gli atti
della procedura espropriativa.
Le motivazioni della sentenza di primo grado coincidono con
quelle adottate dalla sentenza n. 6888 del 2005, come sopra
riportate. La sezione IV del Consiglio di Stato, sospesa l'efficacia
anche della sentenza n. 6883 del Tribunale amministrativo regionale
della Campania, con sentenza non definitiva, riuniti gli appelli e
ritenuta sussistente nella controversia de qua la giurisdizione del
giudice amministrativo, ha respinto i motivi di appello relativi alla
dedotta omessa declaratoria di inammissibilita', per tardivita' dei
ricorsi di primo grado. Quanto al terzo motivo di appello, il giudice
rimettente assume che esso sia astrattamente fondato, non potendo
ragionevolmente dubitarsi dell'applicabilita' al piano a.s.i. di
Caserta, per le stesse ragioni esposte nell'ordinanza n. 252 del 2005
(e sopra sintetizzate), delle disposizioni contenute nel comma 9
dell'articolo 10 della legge della Regione Campania n. 16 del 1998,
autenticamente interpretato dall'articolo 77, comma 2, della legge
regionale n. 10 del 2001, ed ha sollevato la questione di
legittimita' costituzionale delle stesse norme, per le ragioni sopra
richiamate.
2.1. - Si e' costituita l'IMPRE.CO S.r.l., deducendo
l'inammissibilita', irrilevanza e infondatezza della sollevata
questione, con riserva di ogni ulteriore deduzione.
3. - Il Consiglio di Stato, sezione IV, con ordinanza 20 maggio
2004 (reg. ord. n. 254 del 2005) - nel corso di giudizio di appello
avverso decisione del Tribunale amministrativo regionale della
Campania, sezione V, 5 novembre 2005, n. 6886, proposto, con separati
atti, dalla Regione Campania, dal Consorzio per l'area di sviluppo
industriale di Caserta e dall'IMPRE.CO S.r.l., ha sollevato questione
di legittimita' costituzionale degli artt. 10, comma 9, della legge
della Regione Campania n. 16 del 1998, e 77, comma 2, della legge
della Regione Campania n. 10 del 2001, per violazione degli artt. 3,
42, terzo comma, e 97 Cost.
Il giudice di primo grado, accogliendo il ricorso proposto da
Agnese Della Gatta, e Angela Buonanno, ha annullato il decreto n. 212
del 13 marzo 2002, con cui il Presidente della Giunta regionale della
Campania, surrogandosi all'inadempiente Sindaco del comune di
Gricignano di Aversa, ha disposto l'occupazione d'urgenza, per la
durata di anni cinque, delle aree occorrenti alla realizzazione
dell'intervento produttivo «Filiera del sistema moda e dei servizi
collegati», nell'agglomerato industriale di Aversa Nord, tra cui
anche i fondi dei predetti ricorrenti, oltre a tutti gli atti della
procedura espropriativa.
Le motivazioni della sentenza di primo grado coincidono con
quelle adottate con la sentenza n. 6888 del 2005, sopra riportate. La
sezione IV del Consiglio di Stato, sospesa l'efficacia anche della
sentenza n. 6886 del Tribunale amministrativo regionale della
Campania, con sentenza non definitiva, riuniti gli appelli e ritenuta
sussistente nella controversia de qua la giurisdizione del giudice
amministrativo, ha respinto i motivi di appello relativi alla dedotta
omessa declaratoria di inammissibilita', per tardivita' dei ricorsi
di primo grado. Quanto al terzo motivo di appello, il giudice
rimettente assume che esso sia astrattamente fondato, non potendo
ragionevolmente dubitarsi dell'applicabilita' al piano a.s.i. di
Caserta, per le stesse ragioni esposte nell'ordinanza n. 252 del 2005
(e sopra sintetizzate) delle disposizioni contenute nell'articolo 10,
comma 9, della legge della Regione Campania n. 16 del 1998,
autenticamente interpretato dall'articolo 77 della legge della stessa
Regione n. 10 del 2001, ed ha sollevato la questione di legittimita'
costituzionale delle stesse norme, per le ragioni sopra richiamate.
3.1. - Si e' costituita l'IMPRE.CO S.r.l., deducendo
l'inammissibilita', irrilevanza e infondatezza della sollevata
questione, con riserva di ogni ulteriore deduzione.
4. - Il Consiglio di Stato, sezione IV, con ordinanza 20 maggio
2004 (reg. ord. n. 255 del 2005) - nel corso di giudizio di appello
avverso decisione del Tribunale amministrativo regionale della
Campania, sezione V, 5 novembre 2005, n. 6885, proposto, con separati
atti, dalla Regione Campania, dal Consorzio per l'area di sviluppo
industriale di Caserta e dall'IMPRE.CO S.r.l. - ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale degli stessi artt. 10,
comma 9, della legge della Regione Campania n. 16 del 1998, e 77,
comma 2, della legge della stessa Regione Campania n. 10 del 2001,
per violazione degli artt. 3, 42, terzo comma, e 97 Cost.
Il giudice di primo grado, accogliendo il ricorso proposto da
Giuseppe Munno, Giovanna Di Lorenzo, in proprio e quale erede di
Michele Picone, Vincenzo Picone, Francesco Picone, Andrea Picone,
Gerardo Picone, Salvatore Picone, eredi di Michele Picone, ha
annullato il decreto n. 212 del 13 marzo 2002, con cui il Presidente
della Giunta regionale della Campania, surrogandosi all'inadempiente
Sindaco del comune di Gricignano di Aversa, ha disposto l'occupazione
d'urgenza, per la durata di anni cinque, delle aree occorrenti alla
realizzazione dell'intervento produttivo «Filiera del sistema moda e
dei servizi collegati», nell'agglomerato industriale di Aversa Nord,
tra cui anche i fondi dei predetti ricorrenti, oltre a tutti gli atti
della procedura espropriativa.
Le motivazioni della sentenza di primo grado coincidono con
quelle adottate dalla sentenza n. 6888 del 2005, sopra riportate. La
sezione IV del Consiglio di Stato, sospesa l'efficacia anche della
sentenza n. 6885 del Tribunale amministrativo regionale della
Campania, con sentenza non definitiva, riuniti gli appelli e ritenuta
sussistente nella controversia de qua la giurisdizione del giudice
amministrativo, ha respinto i motivi di appello relativi alla dedotta
omessa declaratoria di inammissibilita', per tardivita' dei ricorsi
di primo grado. Quanto al terzo motivo di appello, il giudice
rimettente assume che esso sia astrattamente fondato, non potendo
ragionevolmente dubitarsi dell'applicabilita' al piano a.s.i. di
Caserta, per le stesse ragioni esposte nell'ordinanza n. 252 del 2005
(e sopra sintetizzate), delle disposizioni contenute nel comma 9
dell'articolo 10, della legge regionale della Regione Campania n. 16
del 1998, autenticamente interpretato dall'articolo 77, della legge
regionale della stessa Regione, n. 10 del 2001, ed ha sollevato la
questione di legittimita' costituzionale delle stesse norme, per le
ragioni come sopra richiamate.
4.1. - Si e' costituta l'IMPRE.CO S.r.l., deducendo
l'inammissibilita', irrilevanza e infondatezza della sollevata
questione, con riserva di ogni ulteriore deduzione.
5. - Il Consiglio di Stato, sezione IV, con ordinanza 20 maggio
2004 (reg. ord. n. 256 del 2005) - nel corso di giudizio di appello
avverso decisione del Tribunale amministrativo regionale della
Campania, sezione V, 5 novembre 2005, n. 6882, proposto, con separati
atti, dalla Regione Campania, dal Consorzio per l'area di sviluppo
industriale di Caserta e dall'IMPRE.CO S.r.l. - ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale degli artt. 10, comma 9,
della legge della Regione Campania n. 16 del 1998, e 77, comma 2,
della legge della stessa Regione n. 10 del 2001, per violazione degli
artt. 3, 42, terzo comma, e 97 Cost.
Il giudice di primo grado, accogliendo il ricorso proposto da
Raffaele Tolaneri, Giuseppe Munno, Luciano Palmiero, Carmine
Mauriello, Mario Di Luise, Agostino Di Domenico, Nicola Sardo, Andrea
Mauriello, Andrea Carlea, Stefano Coltella, Andrea Moretti, Concetta
Petrarca, Maria Petrarca, Salvatore Sardo, Maria Barbato, Agnese
Barbato, Antonio Santagata, Giuseppe Santagata, Maria Rosaria
Santagata, Maria Santagata, Coppola Umberto e Giovanni Tetrarca, ha
annullato i decreti n. 3483 del 15 maggio 2001 del Sindaco del comune
di Carinaro e n. 212 del 13 marzo 2002, del Presidente della Giunta
regionale della Campania (quest'ultimo surrogandosi all'inadempiente
Sindaco del comune di Gricignano di Aversa), con cui si e' disposta
l'occupazione d'urgenza, per la durata di anni cinque, delle aree
occorrenti alla realizzazione dell'intervento produttivo «Filiera del
sistema moda e dei servizi collegati», nell'agglomerato industriale
di Aversa Nord, tra cui anche i fondi dei predetti ricorrenti, oltre
a tutti gli atti della procedura espropriativa.
Le motivazioni della sentenza di primo grado coincidono con
quelle adottate dalla sentenza n. 6888 del 2005, sopra riportate. La
sezione IV del Consiglio di Stato, sospesa l'efficacia anche della
sentenza n. 6882 del Tribunale amministrativo regionale della
Campania, con sentenza non definitiva, riuniti gli appelli e ritenuta
sussistente nella controversia de qua la giurisdizione del giudice
amministrativo, ha respinto i motivi di appello relativi alla dedotta
omessa declaratoria di inammissibilita', per tardivita' dei ricorsi
di primo grado. Quanto al terzo motivo di appello, il giudice
rimettente assume che esso sia astrattamente fondato, non potendo
ragionevolmente dubitarsi dell'applicabilita' al piano a.s.i. di
Caserta, per le stesse ragioni esposte nell'ordinanza n. 252 del 2005
(e sopra sintetizzate), delle disposizioni contenute nel comma 9
dell'articolo 10 della legge della Regione Campania n. 16 del 1998,
autenticamente interpretato dall'articolo 77 della legge della stessa
Regione, n. 10 del 2001, ed ha sollevato la questione di legittimita'
costituzionale delle stesse norme, per le ragioni come sopra
richiamate.
5.1. - Si e' costituita l'IMPRE.CO S.r.l., deducendo
l'inammissibilita', irrilevanza e infondatezza della sollevata
questione, con riserva di ogni ulteriore deduzione.
5.2. - Nell'imminenza dell'udienza pubblica, il 18 aprile 2007 i
signori Raffaele Tolaneri, Giuseppe Munno, Luciano Palmiero, Carmine
Mauriello, Mario Di Luise, Agostino Di Domenico, Nicola Sardo, Andrea
Mauriello, Andrea Carlea, Stefano Coltella, Andrea Moretti, Concetta
Petrarca, Maria Petrarca, Salvatore Sardo, Maria Barbato, Agnese
Barbato, Antonio Santagata, Giuseppe Santagata, Maria Rosaria
Santagata, Maria Santagata, Coppola Umberto e Giovanni Tetrarca hanno
depositato memoria, con la quale deducono che la giurisprudenza
costituzionale va chiarendo da tempo che i vincoli preordinati ad
espropriazione, o che comunque comprimano le facolta' del diritto
dominicale - esclusi quelli che interessano intere categorie di beni
e interessano, senza distinzione, la generalita' dei proprietari -
devono essere ragionevolmente limitati nel tempo.
Tra i vincoli espropriativi rientrano quelli apposti dai piani
a.s.i., la cui scadenza non sarebbe di ostacolo alla riadozione,
purche' in ragione di motivate esigenze di interesse pubblico e
previo completo riesame dell'assetto urbanistico dell'area
industriale, e a condizione che i vincoli che si vanno a prorogare
non siano ancora scaduti. La proroga puo' essere disposta anche in
via legislativa, purche' a forza di reiterazioni non diventi a tempo
indeterminato, e in mancanza di indennizzo, dal momento che una
proroga sine die incide sul nucleo essenziale della proprieta' per lo
stato di incertezza che induce, sottraendo al proprietario la
possibilita' di adeguata e razionale utilizzazione del bene.
Il piano a.s.i. di cui si discute e' scaduto il 28 luglio 1980
per decorso del decennio e, come esattamente rilevato dal Consiglio
di Stato, non sono applicabili le proroghe disposte da leggi statali,
da ultima quella di cui all'art. 11 della legge n. 128 del 1990, che
non puo' intervenire su provvedimenti gia' scaduti.
L'originaria proroga e' stata differita solo fino al 15 gennaio
1981, in quanto rientrante nella previsione dell'art. 52, comma
secondo, seconda parte, del d.P.R. n. 218 del 1978 (cioe'
limitatamente ad un triennio per essere ancora in vigore al
15 gennaio 1978). La successiva proroga non opera, intervenendo a
piano gia' scaduto.
La prorogabilita' del piano in oggetto resta affidata alle leggi
della cui legittimita' dubita, condivisibilmente, il Consiglio di
Stato. Tali leggi, assimilabili alla categoria della «leggi
provvedimento», non recano alcun elemento da cui sia desumibile la
valutazione degli interessi pubblici e privati coinvolti, perche', al
contrario, il carattere generale della proroga dimostra l'assenza di
una valutazione analitica sulle specifiche esigenze connesse
all'operativita' di ciascuno dei piani, e senza previsione di alcun
indennizzo. In particolare, l'art. 77, comma 2, della legge regionale
n. 10 del 2001, riadotta i piani gia' scaduti attraverso una
surrettizia interpretazione autentica, intervenendo su una norma,
l'art. 10 della legge regionale n. 16 del 1978, che poteva
logicamente e razionalmente riguardare i soli piani validi ed
efficaci al momento della sua entrata in vigore.
La questione sollevata dal Consiglio di Stato appare dunque
fondata, per violazione degli artt. 3, secondo comma, 97 e 42, terzo
comma, Cost.
6. - Il Consiglio di Stato, sezione IV, con ordinanza 20 maggio
2004 (reg. ord. n. 264 del 2005) - nel corso di giudizio di appello
avverso decisione del Tribunale amministrativo regionale Campania,
sezione V, 5 novembre 2005, n. 6887, proposto, con separati atti,
dalla Regione Campania, dal Consorzio per l'area di sviluppo
industriale di Caserta e dall'IMPRE.CO S.r.l. - ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale degli artt. 10, comma 9,
della legge della Regione Campania n. 16 del 1998, e 77, comma 2,
della legge della stessa Regione n. 10 del 2001, per violazione degli
artt. 3, 42, terzo comma, e 97 Cost.
Il giudice di primo grado, accogliendo il ricorso proposto dal
comune di Gricignano di Aversa, ha annullato il decreto n. 212 del
13 marzo 2002, con cui il Presidente della Giunta regionale della
Campania, surrogandosi all'inadempiente Sindaco del comune di
Gricignano di Aversa, ha disposto l'occupazione d'urgenza, per la
durata di anni cinque, delle aree occorrenti alla realizzazione
dell'intervento produttivo «Filiera del sistema moda e dei servizi
collegati», nell'agglomerato industriale di Aversa Nord, oltre a
tutti gli atti della procedura espropriativa.
Le motivazioni della sentenza di primo grado coincidono con
quelle adottate dalla sentenza n. 6888 del 2005, come sopra
riportate. La sezione IV del Consiglio di Stato, sospesa l'efficacia
anche della sentenza n. 6887 del Tribunale amministrativo regionale
della Campania, con sentenza non definitiva, riuniti gli appelli e
ritenuta sussistente nella controversia de qua la giurisdizione del
giudice amministrativo, ha respinto i motivi di appello relativi alla
dedotta omessa declaratoria di inammissibilita', per tardivita' dei
ricorsi di primo grado. Quanto al terzo motivo di appello, il giudice
rimettente assume che esso sia astrattamente fondato, non potendo
ragionevolmente dubitarsi dell'applicabilita' al piano a.s.i. di
Caserta, per le stesse ragioni esposte nell'ordinanza n. 252 del 2005
(e sopra sintetizzate), delle disposizioni contenute nel comma 9,
dell'articolo 10, della legge della Regione Campania n. 16 del 1998,
autenticamente interpretato dall'articolo 77, della legge della
stessa Regione, n. 10 del 2001, ed ha sollevato la questione di
legittimita' costituzionale delle stesse norme, per le ragioni come
sopra richiamate.
6.1. - Si e' costituita l'IMPRE.CO S.r.l., deducendo
l'inammissibilita', irrilevanza e infondatezza della sollevata
questione, con riserva di ogni ulteriore deduzione.
7. - Il Consiglio di Stato, sezione IV, con ordinanza 20 maggio
2004 (reg. ord. n. 265 del 2005) - nel corso di giudizio di appello
avverso decisione del Tribunale amministrativo regionale della
Campania, sezione V, 5 novembre 2005, n. 6884, proposto, con separati
atti, dalla Regione Campania, dal Consorzio per l'area di sviluppo
industriale di Caserta e dall'IMPRE.CO S.r.l. - ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale degli art. 10, comma 9,
della legge della Regione Campania n. 16 del 1998, e 77, comma 2,
della legge della stessa Regione n. 10 del 2001, per violazione degli
artt. 3, 42, terzo comma, e 97 Cost.
Il giudice di primo grado, accogliendo il ricorso proposto da
Angelo De Angelis, ha annullato il decreto n. 212 del 13 marzo 2002,
con cui il Presidente della Giunta regionale della Campania,
surrogandosi all'inadempiente Sindaco del comune di Gricignano di
Aversa, ha disposto l'occupazione d'urgenza, per la durata di anni
cinque, delle aree occorrenti alla realizzazione dell'intervento
produttivo «Filiera del sistema moda e dei servizi collegati»,
nell'agglomerato industriale di Aversa Nord, tra cui anche i fondi
del ricorrente, oltre a tutti gli atti della procedura espropriativa.
Le motivazioni della sentenza di primo grado coincidono con
quelle adottate dalla sentenza n. 6888 del 2005, come sopra
riportate. La sezione IV del Consiglio di Stato, sospesa l'efficacia
anche della sentenza n. 6884 del Tribunale amministrativo regionale
della Campania, con sentenza non definitiva, riuniti gli appelli e
ritenuta sussistente nella controversia de qua la giurisdizione del
giudice amministrativo, ha respinto i motivi di appello relativi alla
dedotta omessa declaratoria di inammissibilita', per tardivita' dei
ricorsi di primo grado. Quanto al terzo motivo di appello, il giudice
rimettente assume che esso sia astrattamente fondato, non potendo
ragionevolmente dubitarsi dell'applicabilita' al piano a.s.i. di
Caserta, per le stesse ragioni esposte nell'ordinanza n. 252 del 2005
(e sopra sintetizzate), delle disposizioni contenute nel comma 9,
dell'articolo 10, della legge della Regione Campania n. 16 del 1998,
autenticamente interpretato dall'articolo 77, della legge della
stessa Regione, n. 10 del 2001, ed ha sollevato la questione di
legittimita' costituzionale delle stesse norme, per le ragioni come
sopra richiamate.
7.1. - Nel giudizio incidentale di legittimita' costituzionale si
e' costituito Angelo De Angelis, il quale rammenta che, costituendosi
nel giudizio d'appello davanti al Consiglio di Stato, avvalorava
l'interpretazione data dal giudice di primo grado, sulla
inapplicabilita' della proroga regionale ai piani a.s.i., come quello
oggetto di causa, gia' da tempo scaduti, a meno di non voler adottare
un'interpretazione, quella della reviviscenza di detti piani,
palesemente in contrasto con i principi costituzionali. Nel qual caso
non poteva che rimettersi la questione al giudizio di legittimita'
costituzionale, anche alla luce della giurisprudenza della Corte
europea dei diritti dell'uomo.
Il Consiglio di Stato, considerando applicabile la proroga di cui
alla legge regionale, come da interpretazione autentica, ha sollevato
la questione di legittimita' costituzionale. Il De Angelis ritiene
che la disposizione censurata, ove non la si debba interpretare come
egli ha ritenuto, ovvero nel senso che l'espressione «medio tempore
scaduti» si riferisca esclusivamente ai piani dei consorzi delle aree
industriali che erano venuti o andavano a scadere nel periodo tra il
1° gennaio 1991, data di scadenza dell'ultima proroga degli stessi
stabilita con una disposizione statale e cioe' con la legge n. 128
del 1990 ed il 25 agosto 1998, data di entrata in vigore della legge
della Regione Campania n. 16 del 1998, e che quindi la proroga non
fosse applicabile al piani a.s.i. di Caserta, chiede che la Corte
costituzionale dichiari l'illegittimita' degli artt. 10, comma 9,
della legge della Regione Campania n. 16 del 1998, e 77, comma 2,
della legge della stessa Regione n. 10 del 2001.
7.2. - Si e' costituita l'IMPRE.CO S.r.l., deducendo
l'inammissibilita', irrilevanza e infondatezza della sollevata
questione, con riserva di ogni ulteriore deduzione.
7.3. - Il 23 aprile 2007, nell'imminenza dell'udienza pubblica,
De Angelis Angelo ha depositato memoria, con la quale sottolinea il
tentativo della legge regionale di far passare per interpretazione
autentica un contenuto estraneo ed innovativo, cui si conferisce
sostanzialmente efficacia retroattiva, in aperta violazione delle
norme costituzionali che ammettono la retroattivita' nei limiti della
ragionevolezza. Nella specie, rendendo retroattiva la norma sui
vincoli dei piani a.s.i., la legge regionale ha violato i limiti
apposti alla potesta' legislativa a salvaguardia di valori
fondamentali di civilta' giuridica, quali la ragionevolezza (per
avere fatto rivivere vincoli scaduti), l'uguaglianza, la tutela
dell'affidamento (per l'imprevedibilita' della soluzione
interpretativa adottata), ed il rispetto delle funzioni
costituzionalmente riservate al potere giudiziario (perche'
l'invalidita' ed inefficacia del piano a.s.i. era stata oggetto di
sentenze del giudice amministrativo, passate in giudicato).
Considerato in diritto
1. - Con sette ordinanze, identicamente motivate (reg. ord.
n. 252, 253, 254, 255, 256, 264 e 265 del 2005), il Consiglio di
Stato, sezione IV, dubita della legittimita' costituzionale degli
artt. 10, comma 9, della legge della Regione Campania 13 agosto 1998,
n. 16 (Assetto dei Consorzi per le aree di sviluppo industriale), e
77, comma 2, della legge della stessa Regione 11 agosto 2001, n. 10
(Disposizioni di finanza regionale anno 2001), laddove prorogano per
un triennio, senza previsione di indennizzo, i piani regolatori delle
aree e dei nuclei industriali (piani a.s.i.), per violazione del
diritto di proprieta', non essendosi previsto l'indennizzo per la
reiterazione dei vincoli di inedificabilita' imposti dai piani
(art. 42, terzo comma, della Costituzione); del principio di
ragionevolezza, essendosi prorogati vincoli gia' scaduti, anche da
tempo considerevole, senza valutazione della necessita'
dell'intervento pubblico da realizzare, in riferimento al sacrificio
imposto al privato (art. 3 della Costituzione); nonche' del principio
di buona amministrazione, non essendo stata la proroga disposta con
applicazione delle norme procedimentali disciplinanti l'emanazione
dell'atto prorogato (art. 97 della Costituzione).
2. - Le sette ordinanze sollevano la stessa questione di
legittimita' costituzionale, onde deve essere disposta la riunione
dei relativi giudizi.
3. - Va preliminarmente dichiarata l'inammissibilita'
dell'intervento della Di Marini-Rovani S.r.l., che non riveste la
qualita' di parte nel giudizio principale (r.o. n. 252 del 2005), in
conformita' al principio, piu' volte affermato da questa Corte, della
necessaria corrispondenza tra le parti del giudizio incidentale di
costituzionalita' con quelle costituite nel giudizio principale.
4. - L'eccezione di inammissibilita' sollevata dalla S.r.l.
IMPRE.CO, per l'insussistenza della giurisdizione del giudice
amministrativo (l'illegittimita' del decreto di occupazione per la
carenza di una valida ed efficace dichiarazione di pubblica utilita'
determinerebbe la giurisdizione del giudice ordinario, attenendo la
controversia ad un comportamento), e' infondata.
Il giudice rimettente ha motivato non implausibilmente la
sussistenza della propria giurisdizione dal momento che i giudizi
principali riguardavano l'impugnazione di provvedimenti della
pubblica amministrazione e, precisamente, per tutti, il decreto di
occupazione n. 212 del 13 marzo 2002, del Presidente della Giunta
regionale della Campania, adottato in surroga all'inadempiente
Sindaco del comune di Gricignano di Aversa, e, per il ricorso di cui
all'ordinanza n. 256 del 2005, anche il decreto di occupazione
d'urgenza del Sindaco di Carinaro del 15 maggio 2001, mentre e'
irrilevante, ai fini della giurisdizione, l'eventuale illegittimita'
degli stessi.
5. - Parimenti infondata e' l'ulteriore eccezione di
inammissibilita' per l'inapplicabilita' della normativa impugnata
alle fattispecie.
E' sufficiente rilevare, in proposito, l'applicabilita' delle
disposizioni censurate al decreto di occupazione del Sindaco di
Carinaro del 15 maggio 2001, intervenuto nel triennio
dall'approvazione della legge regionale.
6. - Passando all'esame del merito, la questione di
costituzionalita' e' fondata, alla stregua delle considerazioni che
seguono.
6. - 1. - Il giudice a quo, con una esauriente motivazione, da
ritenere del tutto plausibile, propone un'interpretazione fondata sul
dato letterale dell'art. 10, comma 9, della legge della Regione
Campania n. 16 del 1998, e sull'effettiva intenzione del legislatore,
fatta palese dall'interpretazione autentica della citata norma,
contenuta nell'art. 77, comma 2, della legge della Regione Campania
n. 10 del 2001, per cui lo scopo delle ricordate disposizioni e'
stato quello di rendere validi ed efficaci i piani che i Consorzi per
le aree di sviluppo industriale avevano gia' elaborato anche da tempo
e che, dunque, erano meno suscettibili di immediata attuazione.
L'espressione, non tecnica, di piani esistenti, usata dal
legislatore regionale, impedisce l'individuazione di qualsiasi lasso
di tempo entro il quale determinare l'eventuale scadenza dei piani
consortili al fine di legittimare la loro proroga legislativa: la
voluntas del legislatore e' stata quella di «prorogare»
(impropriamente, perche' in realta' li ha fatti rivivere) tutti i
piani approvati, in qualsiasi tempo scaduti. Cio', del resto, deriva
dal fatto che la legge n. 16 del 1998 ha costituito il primo
intervento normativo regionale nell'ambito della materia dei Consorzi
per le aree di sviluppo industriale.
Il rimettente deduce che la reiterazione dei vincoli
espropriativi e' consentita in via amministrativa, e a maggior
ragione, per legge. Essa pero' deve essere puntualmente motivata con
riguardo alla persistente necessita' di acquisire la proprieta'
privata (da valutare sulla base di una apposita istruttoria
procedimentale da cui emerga la prevalenza dell'interesse pubblico
rispetto a quello privato da sacrificare); e, contemporaneamente,
deve prevedere la corresponsione del giusto indennizzo. In mancanza
di tali presupposti vi e' lesione del diritto di proprieta'.
La proroga di tutti i piani a.s.i. della Campania, invece,
interviene indiscriminatamente per il semplice fatto della loro
esistenza, siano essi gia' scaduti o meno, e per di piu'
indipendentemente dal momento in cui essi siano venuti a scadenza: la
proroga di un provvedimento non piu' efficace violerebbe il principio
di ragionevolezza, cui deve attenersi intrinsecamente la
discrezionalita' del legislatore, nonche' i principi di legalita' e
di buon andamento, cui deve ispirarsi l'azione amministrativa.
Altrettanto irragionevolmente, in stridente contrasto con il
principio di uguaglianza sostanziale, la riadozione o la rinnovata
efficacia attribuita al piano a.s.i. di Caserta, che e' oggetto
d'impugnazione nel giudizio a quo, e' avvenuta, si rileva, ad oltre
venti anni dalla sua originaria scadenza, senza che sia stata svolta
alcuna valutazione sulla necessita' dell'intervento pubblico da
realizzare in relazione al sacrificio imposto al privato.
6. 2. - E' appena il caso di precisare che non viene qui in
discussione la natura del vincolo, per la quale la Corte (sentenze
n. 179 del 1999 e n. 411 del 2001) assume essere estranee alla
problematica quelle destinazioni non coinvolgenti l'esecuzione di
opere pubbliche, ma rimesse all'iniziativa anche concorrente dei
singoli proprietari, e quindi corrispondenti a vincoli meramente
conformativi. Nei piani a.s.i. non e' dubbia la riconoscibilita' di
vincoli preordinati all'espropriazione (quindi soggetti ai principi
in tema di indennizzo e durata), dato che per definizione lo sviluppo
industriale commesso ai consorzi non puo' che avvenire previa
espropriazione generalizzata.
L'iter interpretativo della garanzia costituzionale in materia di
espropriazione ha portato a riconoscere il principio secondo cui, per
gli anzidetti vincoli (urbanistici) espropriativi, la reiterazione (o
la proroga) comporta - oltre la temporaneita' - necessariamente un
indennizzo, diretto al ristoro del pregiudizio causato dal protrarsi
della durata (sentenza n. 148 del 2003). Ed infatti, questa Corte ha
dichiarato la illegittimita' costituzionale dell'art. 147, primo ed
ultimo comma, del previgente testo unico delle leggi sul Mezzogiorno,
approvato con d.P.R. 30 giugno 1967, n. 1523, nella parte in cui
dette norme consentivano, senza previsione di indennizzo, che vincoli
di destinazione preordinati all'esproprio fossero imposti sui beni di
proprieta' privata dai piani regolatori delle aree dei nuclei di
sviluppo industriale, senza prefissione di un termine di durata
(sentenza 260 del 1976).
La regola dell'indennizzabilita' dei vincoli espropriativi
reiterati e' ormai un principio consolidato nell'ordinamento, anche
per l'entrata in vigore dell'art. 39 del testo unico delle
espropriazioni (d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327). La reiterazione di
qualsiasi vincolo preordinato all'esproprio, o sostanzialmente
espropriativo, dunque, e' da intendere implicitamente integrabile con
il principio generale dell'indennizzabilita' (sentenza n. 397 del
2002), tanto piu' che al momento in cui il Consiglio di Stato ha
sollevato la questione, la regione Campania, con la legge 22 dicembre
2004, n. 16 (Norme sul governo del territorio), ha recepito il
principio nel proprio ordinamento urbanistico, rinviando, per la
quantificazione dell'indennizzo, al testo unico delle espropriazioni.
Le censure del Consiglio di Stato appaiono fondate, nella misura
in cui pongono in rilievo l'assenza di una qualsivoglia valutazione
degli interessi pubblici e privati coinvolti dalla proroga (rectius:
rinnovo) dei vincoli posti dai piani a.s.i., in relazione alla
persistente necessita' da parte della pubblica amministrazione di
disporre della proprieta' privata per realizzare un progetto di
interesse generale.
Va osservato che se, da un lato, la proroga di vincoli ancora in
corso, attraverso un provvedimento generale (art. 10, comma 9, della
legge regionale n. 16 del 1998), connesso ad un intervento normativo
che regola l'intera materia dei consorzi a.s.i. ai fini
dell'incremento e dello sviluppo delle iniziative industriali nel
territorio regionale, appare giustificata, purche' assistita dalla
corresponsione di un indennizzo, a conclusioni diverse induce la
constatazione dell'intento di far rivivere, secondo l'interpretazione
autentica contenuta nell'art. 77, comma 2, della legge regionale
n. 10 del 2001, vincoli ormai scaduti, indipendentemente dal periodo
della loro pregressa efficacia.
Il piano a.s.i., seppure tipologicamente assimilabile al piano
territoriale di coordinamento, incide direttamente sulle proprieta'
interessate, esponendole al procedimento espropriativo cui e'
prodromica la dichiarazione di pubblica utilita' in essi implicita.
La generalita' dell'intervento non consente il bilanciamento
dell'interesse pubblico, come concretamente puo' atteggiarsi nelle
varie porzioni del territorio, con gli interessi dei proprietari
destinatari del vincolo, i quali vengono cosi' esposti ad un
ulteriore periodo di compressione del proprio diritto, quando la
decorrenza, anche lontana, del periodo, legale e prevedibile, di
efficacia del vincolo, poteva aver creato in essi un legittimo
affidamento sulla riespansione del diritto medesimo. L'effetto di
limitare i diritti dei cittadini, attraverso la reviviscenza dei
piani a.s.i., non avrebbe potuto prescindere dalla
procedimentalizzazione di una verifica, caso per caso, della
persistente attualita' dell'interesse allo sviluppo industriale a
distanza di tempi anche considerevoli, sugli specifici contesti
territoriali, in rapporto all'interesse dei proprietari.
L'art. 10, comma 9, della legge della Regione Campania n. 16 del
1998, come interpretato dall'art. 77, comma 2, della legge della
stessa Regione 11 agosto 2001, n. 10, va, pertanto, dichiarato
incostituzionale nella parte in cui proroga i piani gia' scaduti al
momento della sua entrata in vigore.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi,
Dichiara l'illegittimita' costituzionale del combinato disposto
dell'art. 10, comma 9, della legge della Regione Campania 13 agosto
1998, n. 16 (Assetto dei Consorzi per le aree di sviluppo
industriale), e dell'art. 77, comma 2, della legge della Regione
Campania 11 agosto 2001, n. 10 (Disposizioni di finanza regionale
anno 2001), nella parte in cui proroga per un triennio i piani
regolatori dei nuclei e delle aree industriali gia' scaduti.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 luglio 2007.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Finocchiaro
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 20 luglio 2007.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
07C1026