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                IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

    Ha  pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 6323/06 R.G.
proposto  da Acquaviva Adriana D'Aragona elettivamente domiciliata in
Napoli,  via Generale Orsini n. 5 presso lo studio dell'avv. Riccardo
Satta Flores che la rappresenta e difende nel presente giudizio;
    Contro sindaco di Napoli, in qualita' di Commissario delegato, ai
sensi dell'ordinanza del Ministero dell'interno n. 2509/1997, per gli
interventi  di  emergenza connessi al consolidamento del sottosuolo e
dei  versanti  della  citta'  di Napoli - non costituito in giudizio;
Comune  di  Napoli, in persona del sindaco pro tempore, elettivamente
domiciliato  in  Napoli, piazza Municipio - Palazzo S. Giacomo presso
l'Avvocatura   municipale  e  rappresentato  e  difeso  nel  presente
giudizio  dagli  avv.  Giuseppe  Tarallo, Barbara Accattatis Chalsons
d'Oranges, Antonio Andreottola, Eleonora Carpentieri, Bruno Crimaldi,
Annalisa  Cuomo,  Anna  Ivana  Furnari,  Giacomo Pizza, Anna Pulcini,
Bruno  Ricci  e  Gabriele Romano, per l'annullamento dell'ingiunzione
n. 162/C  del  20 dicembre  2004  con cui il Sindaco di Napoli, nella
qualita'  di  Commissario  delegato  per  gli interventi di emergenza
connessi al consolidamento del sottosuolo e dei versanti della citta'
di  Napoli,  ha  ingiunto ad Acquaviva D'Aragona Adriana il pagamento
della somma di Euro 456.256,15 necessaria per l'esecuzione dei lavori
d'urgenza  effettuati  per ovviare allo stato di pericolo riscontrato
sul bene di proprieta' della ricorrente;
    Visti gli atti e documenti contenuti nel fascicolo processuale;
    Vista l'ordinanza cautelare n. 3106/2006 del 16 novembre 2006 con
la  quale  questa  Sezione  ha  accolto, ai sensi dell'art. 21, legge
n. 1034/1971, la domanda di sospensione dei provvedimenti impugnati;
    Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
    Designato il dott. Michelangelo Francavilla quale relatore per la
Camera di consiglio del 16 novembre 2006;
    Uditi gli avvocati delle parti come da verbale;
    Ritenuto, in fatto, e considerato, in diritto, quanto segue:

                              F a t t o

    Con  ricorso notificato in date 10 ottobre 2006 e 12 ottobre 2006
e   depositato  il  23 ottobre  06  Acquaviva  D'Aragona  Adriana  ha
impugnato  l'ingiunzione  n. 162/C  del  20 dicembre  2004 con cui il
Sindaco  di  Napoli,  nella  qualita' di Commissario delegato per gli
interventi  di  emergenza connessi al consolidamento del sottosuolo e
dei  versanti  della  citta'  di  Napoli, le ha intimato il pagamento
della somma di Euro 456.256,15 resasi necessaria per l'esecuzione dei
lavori  d'urgenza  effettuati  per  ovviare  allo  stato  di pericolo
riscontrato sul costone tufaceo di proprieta' della ricorrente.
    La  ricorrente,  dopo  avere  adito  il  giudice ordinario che ha
declinato  la  propria  giurisdizione,  in  questo  giudizio  censura
l'ingiunzione  emessa  dal  sindaco  deducendone  l'illegittimita' in
relazione  ai  vizi  di  violazione dell'art. 21, legge n. 1034/1971,
eccesso di potere sotto vari profili ed illegittimita' derivata.
    In  particolare,  ad avviso dell'esponente, l'ingiunzione sarebbe
illegittima  per  violazione  della  precedente  ordinanza  cautelare
n. 4097/1999, con la quale questo tribunale aveva sospeso l'efficacia
del  provvedimento  sindacale n. 5934/10 notificato il 15 giugno 1999
con   cui   il  sindaco  di  Napoli  aveva  ingiunto  alla  D'Aragona
l'esecuzione dei lavori, e per l'illegittimita' derivata dai vizi del
predetto atto.
    Il  Comune  di  Napoli,  costituitosi  in  giudizio  con  memoria
depositata il 13 novembre 2006, ha chiesto la reiezione del ricorso.
    Dopo  la  discussione  in  Camera  di  consiglio, il Collegio con
ordinanza n. 3106/2006 ha sospeso l'efficacia dell'atto impugnato.

                            D i r i t t o

    Il Collegio ritiene di dovere sollevare d'ufficio la questione di
legittimita'   costituzionale  dei  commi  2-bis,  2-ter  e  2-quater
dell'art. 3  del  decreto-legge  n. 245 del 2005, aggiunti in sede di
conversione dalla legge n. 21 del 2006.
    Le disposizioni in esame prevedono quanto segue:
        «2-bis.  In  tutte  le  situazioni di emergenza dichiarate ai
sensi  dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225, la
competenza  di  primo  grado  a  conoscere  della  legittimita' delle
ordinanze  adottate  e dei consequenziali provvedimenti commissariali
spetta  in via esclusiva, anche per l'emanazione di misure cautelari,
al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, con sede in Roma.
        2-ter.  Le  questioni  di  cui  al  comma 2-bis sono rilevate
d'ufficio.  Davanti al giudice amministrativo il giudizio e' definito
con sentenza succintamente motivata ai sensi dell'art. 26 della legge
6  dicembre  1971,  n. 1034,  e  successive  modificazioni,  trovando
applicazione  i  commi  2  e  seguenti  dell'art. 23-bis della stessa
legge.
        2-quater. Le norme di cui ai commi 2-bis e 2-ter si applicano
anche  ai  processi  in  corso.  L'efficacia  delle  misure cautelari
adottate  da  un tribunale amministrativo diverso da quello di cui al
comma  2-bis  permane  fino  alla loro modifica o revoca da parte del
tribunale  amministrativo  regionale del Lazio, con sede in Roma, cui
la parte interessata puo' riproporre il ricorso».
    Circa la rilevanza della questione di legittimita' costituzionale
il  Collegio  rileva  che  l'atto  impugnato nel presente giudizio e'
stato  emesso  dal  sindaco  di  Napoli  in  qualita'  di Commissario
delegato,  in virtu' dell'ordinanza del Ministro dell'interno n. 2509
del  22 febbraio  1997,  per  gli interventi di emergenza connessi al
consolidamento del sottosuolo e dei versanti della citta' di Napoli.
    L'ordinanza  ministeriale  citata, come risulta dall'epigrafe del
provvedimento,  e'  stata,  a  sua  volta,  emessa  a  seguito  della
dichiarazione   dello   stato  di  emergenza  intervenuta,  ai  sensi
dell'art. 5  della  legge  24  febbraio 1992, n. 225, con decreto del
Presidente  del  Consiglio  dei  ministri del 17 gennaio 1997 e sulla
base  del  pregresso decreto del 24 maggio 1996 con cui il Presidente
del  Consiglio  ha  delegato  al Ministro dell'interno le funzioni di
coordinamento della protezione civile di cui alla legge n. 225/1992.
    Quanto  fin  qui evidenziato induce il Collegio a ritenere che la
presente  fattispecie  sia  regolata  dall'art. 3  comma  2-bis, d.l.
n. 245/2005   vertendosi   in   tema   d'impugnazione  dell'ordinanza
commissariale  emessa  in  relazione  ad  una  situazione d'emergenza
dichiarata ai sensi dell'art. 5, legge n. 225/1992.
    Le   norme   sospettate   d'incostituzionalita'   riguardano   la
competenza  del  giudice adito per la decisione della controversia e,
pertanto,  hanno  ad  oggetto  uno  specifico presupposto processuale
(ovvero un requisito che deve esistere prima della proposizione della
domanda  affinche'  possa  utilmente  pervenirsi ad una pronuncia sul
merito della stessa) di talche' esse rilevano ai fini della decisione
a  prescindere  dalla valutazione della fondatezza, nel merito, delle
domande proposte dalla ricorrente.
    In  altri  termini,  la rilevanza della questione di legittimita'
costituzionale consegue alla sola ritenuta applicabilita' delle norme
sulla  competenza  alla fattispecie in esame senza che sia necessaria
alcuna  indagine  attinente  alla  probabile fondatezza delle domande
proposte nell'atto introduttivo.
    Per  esigenza  di  completezza il tribunale rileva che, comunque,
nel  merito sussiste una qualificata probabilita' di accoglimento del
ricorso  dal  momento  che, come esplicitato nell'ordinanza cautelare
n. 3106/2006, appare fondata la censura con cui la ricorrente lamenta
la violazione delle statuizioni contenute nell'ordinanza n. 4097/1999
con  cui  questo  tribunale  aveva sospeso il provvedimento che aveva
posto  a carico di Acquaviva Aragona Adriana l'esecuzione delle opere
necessarie ad evitare la situazione di pericolo ivi riscontrata.
    Tali  opere  sono state eseguite d'ufficio dallo stesso comune di
Napoli  il  quale,  pero', in violazione dell'ordinanza n. 4097/1999,
con il provvedimento impugnato ne ha posto l'onere economico a carico
dell'odierna ricorrente.
    Dovendo,  dunque,  applicarsi  nel  caso in esame l'art. 3, commi
2-bis,  2-ter e 2-quater, d.l. n. 245/2005, occorre esaminare - nella
sede  della  delibazione di non manifesta infondatezza - la questione
di  legittimita'  costituzionale  della  disciplina  che  prevede  la
sottrazione  di  competenza  al  Tribunale  amministrativo  regionale
territoriale operata dalle citate norme.
    La  questione  merita di essere esaminata anche d'ufficio, stante
anche  la gia' avvenuta rimessione alla Consulta di analoga questione
da  parte  del  Tribunale  amministrativo regionale Sicilia, Palermo,
sez.   I,   con   ordinanza   n. 129   (n. 67   Reg.  ord.  Tribunale
amministrativo  regionale  Sicilia,  Palermo)  del  6  marzo 2006 (in
Gazzetta  Ufficiale,  1ª  serie speciale, n. 18 del 3 maggio 2006, 70
ss.),  nonche'  della  sez.  I  di  questo  Tribunale  amministrativo
regionale Campania, sede di Napoli (ord. n. 401 del 5 giugno 2006).
    Il  Collegio ritiene non manifestamente infondata la questione di
legittimita'  costituzionale della norma sopra indicata rispetto agli
artt. 3, 24, 25, 113 e 125 della Costituzione.
    Il  percorso  logico  che  conduce  al  giudizio di non manifesta
infondatezza e', in sintesi, il seguente:
        1)  la  norma  deroga  al  normale  criterio di riparto della
competenza  per territorio dinanzi al giudice amministrativo di primo
grado stabilito dagli articoli 2 e 3 della legge n. 1034 del 1971;
        2)  questa  deroga  si  traduce  in un aggravio significativo
nella  tutela  del  cittadino  (art. 24  Cost.),  interferisce con il
principio  del  giudice  naturale  (art. 25  Cost.), si pone come una
differenziazione  limitativa  del  regime ordinario di impugnabilita'
degli  atti  (art. 113  Cost.),  ridonda in disparita' di trattamento
(art. 3  Cost.)  ed  incide negativamente sulla regola dell'ordinaria
distribuzione  territoriale  regionale della giustizia amministrativa
di primo grado (art. 125 Cost.);
        3)  questa  deroga  - che incide negativamente sugli indicati
valori   costituzionali  -  non  e'  sorretta  da  alcuna  plausibile
giustificazione   logica,   ne'   tanto   meno  appare  diretta  alla
salvaguardia   di   valori   costituzionalmente   protetti   tali  da
giustificare la compressione di quelli sopra enunciati.
    La  norma  in  questione  presenta,  dunque,  evidenti profili di
incostituzionalita',  per  violazione  degli  evocati parametri della
Legge  fondamentale,  nonche' per eccesso di potere legislativo e per
la manifesta irrazionalita' della scelta normativa.
    Piu' in dettaglio:
        1)  La  norma  deroga  al  normale  criterio di riparto della
competenza  per territorio dinanzi al giudice amministrativo di primo
grado  come  stabilito  dagli  articoli 2 e 3 della legge n. 1034 del
1971    (sede   dell'autorita'   emanante   ed   efficacia   spaziale
infraregionale dell'atto).
    Come   evidenziato   dalla   citata   ordinanza   del   Tribunale
amministrativo  regionale  di  Napoli,  sez.  I,  n. 401 del 2006, le
situazioni  di  emergenza  dichiarate  ai sensi dell'art. 5, comma 1,
della legge 24 febbraio 1992, n. 225, il cui ambito spaziale delimita
l'area  di applicabilita' della norma derogatoria sulla competenza di
cui  si  discute, si caratterizzano nella quasi totalita' dei casi (e
cosi'  avviene  pacificamente nella controversia in esame) per essere
spazialmente delimitate, giusta l'apposita delibera del Consiglio dei
ministri  di  dichiarazione dello stato di emergenza, entro i confini
di una singola e determinata regione.
    L'organo   statale   straordinario,   costituente   lo  strumento
operativo  attuativo dei rimedi allo stato di emergenza acclarato dal
Consiglio  dei  ministri,  presenta  conseguentemente  una competenza
spazialmente   delimitata  entro  ambiti  territoriali  regionali  di
talche'  i  suoi  atti,  ancorche' emanati sulla base di poteri extra
ordinem,  presentano,  a  loro volta, un ambito di efficacia spaziale
territorialmente delimitato a dimensione infraregionale.
    E',  dunque,  da  escludere senz'altro che la logica sottesa alla
norma  in  contestazione  possa  conciliarsi con la regola consacrata
negli  articoli 2  e 3 della legge Tribunale amministrativo regionale
del 1971.
        2)  Questa  deroga  si  traduce  in un aggravio significativo
nella tutela del cittadino (art. 24 Cost.), urta con il principio del
giudice  naturale  precostituito  per  legge (art. 25 Cost.), si pone
come   una   differenziazione  limitativa  del  regime  ordinario  di
impugnabilita'  degli atti (art. 113 Cost.), ridonda in disparita' di
trattamento  (art. 3  Cost.)  ed  incide  negativamente  sulla regola
dell'ordinaria  distribuzione  territoriale regionale della giustizia
amministrativa di primo grado (art. 125 Cost.).
    Non  v'e'  dubbio,  invero,  sul  fatto  che  il soggetto leso da
un'ordinanza   emergenziale   di   protezione   civile   e/o   da  un
consequenziale  provvedimento  commissariale e costretto a rivolgersi
al   Tribunale  amministrativo  regionale  avente  sede  in  Roma,  a
differenza  di  quanto  accade  in  ossequio alle ordinarie regole di
riparto  della  competenza,  si  vede  per cio' solo gravato di oneri
economici   e   logistici  sicuramente  maggiori,  tali  da  incidere
sensibilmente   (in   negativo)   sul   diritto   di  difesa  sancito
dall'art. 24  Cost.,  con  conseguente  vulnerazione del principio di
eguaglianza  di cui all'art. 3 Cost., e cio' in base a una previsione
derogatoria   del   principio  di  territorialita'  degli  organi  di
giustizia  amministrativa  di primo grado sancito dall'art. 125 della
Costituzione.
    In  ordine  al  parametro  del giudice naturale precostituito per
legge  di  cui  all'art. 25  Cost.,  il  vulnus al suddetto canone e'
inferto,  a  giudizio  del Collegio, ancorche' la norma de qua sembri
obbedire  formalmente al criterio della precostituzione per legge del
giudice  competente:  ed  invero, come si chiarira' meglio sub 3), la
generalizzazione  a  priori,  con  legge  generale e astratta, di una
sorta,  per  cosi'  dire, di «legittima suspicione» derogatoria della
competenza  territoriale ordinaria, finisce per alterare, con eccesso
di potere legislativo, la regola fondamentale del diritto processuale
per  cui il sospetto di condizionamento del giudice va verificato nel
singolo  caso  concreto  come  eccezione  che  conferma  la regola di
competenza territoriale.
    A  cio'  si  aggiunga  che  (come,  pure,  rilevato  dalla citata
ordinanza  n. 401  del  2006  della  sez.  I di questo tribunale) «la
formula  "giudice naturale precostituito" non rappresenta un'endiadi,
ma  fonda  la  necessita' che la precostituzione del giudice ad opera
del  legislatore avvenga nel rispetto di un principio di naturalita',
nel  senso  di  razionale maggior idoneita' del giudice rispetto alla
risoluzione di determinate controversie».
        3)  Questa  deroga  - che incide negativamente sugli indicati
valori   costituzionali  -  non  e'  sorretta  da  alcuna  plausibile
giustificazione   logica,   ne'   tanto   meno  appare  diretta  alla
salvaguardia   di   valori   costituzionalmente   protetti   tali  da
giustificare  la  compressione  di  quelli,  sopra  enunciati, che ne
risultano pregiudicati.
    Come   gia'   bene  evidenziato  nella  richiamata  ordinanza  di
rimessione  degli  atti  alla  Corte  del  6  marzo  2006  emessa dal
Tribunale  amministrativo  regionale  della Sicilia, Palermo, sez. I,
n. 67/2006,  «nel  nostro  sistema non esiste una differenziazione di
competenza  tra  i  diversi  tribunali  amministrativi  regionali  in
dipendenza  della  maggiore o minore rilevanza dell'interesse sotteso
al provvedimento impugnato».
    Inoltre,  a  sostegno della logicita' della scelta legislativa in
esame  non  possono  essere  addotte  le  ragioni - gia' valutate dal
Giudice  delle  leggi (sentenza n. 189 del 1992) - poste a base della
previsione   della   speciale   competenza  esclusiva  del  Tribunale
amministrativo  regionale del Lazio per l'impugnazione degli atti del
C.S.M. (art. 4 della legge n. 74 del 1990), che si pongono, peraltro,
in  deroga  non  gia'  rispetto  ai  canoni  generali  dell'efficacia
spaziale  dell'atto  e della sede dell'autorita' emanante, bensi' del
solo   criterio   (anch'esso  speciale)  della  sede  di  lavoro  del
ricorrente.
    Non  possono  neppure  essere richiamate le ragioni che sono alla
base  delle  recenti  norme in tema di giustizia sportiva (art. 3 del
d.l.  19 agosto 2003, n. 220, recante Disposizioni urgenti in materia
di  giustizia sportiva, convertito in legge, con modificazioni, dalla
legge  17  ottobre  2003, n. 280), in base alle quali le controversie
aventi  ad  oggetto  atti  del Comitato olimpico nazionale italiano o
delle  Federazioni  sportive,  non riservate agli organi di giustizia
dell'ordinamento sportivo, sono devolute alla giurisdizione esclusiva
del  giudice  amministrativo  con  la  previsione della competenza di
primo  grado  in  via  esclusiva,  anche  per  l'emanazione di misure
cautelari,  del Tribunale amministrativo regionale del Lazio con sede
in Roma.
    Queste  norme  (della cui costituzionalita' sarebbe, comunque, in
astratto  lecito  dubitare)  presentano, infatti, una loro intrinseca
conciliabilita'  con  la  regola generale di riparto della competenza
territoriale  consacrato  nei  citati  articoli  2  e  3  della legge
Tribunale  amministrativo  regionale  del  1971  (atteso  che sovente
queste  controversie  investono atti emanati da enti nazionali, quali
il Coni e le Federazioni sportive nazionali, intese in parte qua come
organi  del  Coni,  aventi  efficacia  spaziale  nazionale, ogni qual
volta,  ad  esempio,  incidano su manifestazioni sportive nazionali o
ultraregionali)  e trovano, per altro, una loro base di plausibilita'
in   un   fumus   di   «legittima  suspicione»  rispetto  al  giudice
territoriale  indotta  da  notori, diffusi ed assai gravi fenomeni di
turbativa  dell'ordine  pubblico  posti  in  essere  dalle  tifoserie
locali.
    Nulla  di tutto questo appare riferibile alla fattispecie oggetto
di  causa in cui, anche per la natura dei poteri in concreto delegati
al  Sindaco  quale  commissario straordinario (finalizzati ad ovviare
all'emergenza  idrogeologica), nessuna turbativa dell'ordine pubblico
si e' verificata.
    In    ogni    caso,   ad   avviso   del   Collegio,   il   metodo
dell'allontanamento  dal territorio delle controversie che in esso si
sono generate, se immotivatamente generalizzato, si pone in contrasto
con gli articoli 25 della Costituzione (per quanto gia' osservato sub
punto 2), nonche' con l'art. 125 della Costituzione, in base al quale
nella  regione  sono  istituiti organi di giustizia amministrativa di
primo  grado  e  che esprime un profilo attuativo degli articoli 24 e
113  della  Costituzione  nel  senso dell'individuazione di organi di
giustizia   amministrativa  distribuiti  sul  territorio  secondo  un
criterio di vicinanza e di accessibilita' per il cittadino.
    Un  siffatto  metodo  di sottrazione a priori al giudice naturale
territorialmente   competente   di  interi  settori  di  controversie
definiti  secondo un criterio per materia astratto e generale finisce
per sovvertire il principio processualistico generale della legittima
suspicione come eccezione che conferma la regola, che va verificata e
motivata nei singoli casi concreti.
        4)  In  conclusione,  la norma in questione presenta evidenti
profili   di   incostituzionalita',   per  violazione  degli  evocati
parametri  della  legge  fondamentale,  nonche' per eccesso di potere
legislativo.
    Ne  segue  la sospensione del giudizio e la rimessione degli atti
alla Corte costituzionale per la conseguente decisione.

                              P. Q. M.
    Non   definitivamente   pronunciando   sul  ricorso  in  epigrafe
indicato,  dichiara  rilevante  e  non  manifestamente  infondata  la
questione  di  legittimita'  costituzionale dell'art. 3, commi 2-bis,
2-ter  e 2-quater del decreto-legge 30 novembre 2005, n. 245, recante
Misure  straordinarie  per  fronteggiare  l'emergenza nel settore dei
rifiuti  nella  Regione Campania ed ulteriori disposizioni in materia
di  protezione civile, aggiunto in sede di conversione dalla legge 27
gennaio 2006, n. 21, per contrasto con gli articoli 3, 24, 25, 1 13 e
125 della Costituzione.
    Ai  sensi dell'art. 23 della legge 12 marzo 1953, n. 87, sospende
il  giudizio  ed  ordina  che,  a  cura della segreteria, la presente
ordinanza  sia  notificata  alle  parti in causa ed al Presidente del
Consiglio dei ministri e che la stessa venga comunicata ai Presidenti
delle due Camere del Parlamento.
    Cosi' deciso in Napoli, nella Camera di consiglio del 16 novembre
2006.
                     Il Presidente: D'Alessandro
L'estensore: Francavilla
07C1141