N. 76 SENTENZA 12 - 28 marzo 2008
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale - Intervento in giudizio di soggetto che non riveste la qualita' di parte nel giudizio a quo - Inammissibilita'. Farmacia - Istituzione di nuove sedi farmaceutiche in deroga all'ordinario criterio demografico - Ammissibilita' nei Comuni con popolazione inferiore ai 12.500 abitanti e con particolari condizioni topografiche e di viabilita', purche' sia osservato il limite di distanza di almeno 3.000 metri dalle sedi gia' operanti - Lamentata lesione del diritto alla salute - Esclusione - Non fondatezza della questione. - R.D. 27 luglio 1934, n. 1265, art. 104, comma 1, come sostituito dall'art. 2 della legge 8 novembre 1991, n. 362. - Costituzione, art. 32.(GU n.15 del 2-4-2008 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: Franco BILE; Giudici: Giovanni Maria FLICK Giudice, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO; ha pronunciato la seguente
Sentenza nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'articolo 104, comma 1, del r.d. 27 luglio 1934, n. 1265 (Approvazione del testo unico delle leggi sanitarie), come sostituito dall'art. 2 della legge 8 novembre 1991, n. 362 (Norme di riordino del settore farmaceutico), promossi con ordinanze del 22 giugno (nn. 3 ordd.) e del 5 luglio (nn. 2 ordd.) 2006 dal Tribunale amministrativo regionale del Friuli-Venezia Giulia rispettivamente iscritte ai nn. 537, 538 e 539 del registro ordinanze 2006 e ai nn. 196 e 197 del registro ordinanze 2007 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 48, 1ª serie speciale, dell'anno 2006 e n. 15, 1ª serie speciale, dell'anno 2007. Visti gli atti di costituzione del Comune di Maniago e di Collovini Giulio nonche' gli atti di intervento della Federfarma, Federazione nazionale unitaria dei titolari di farmacia italiani; Udito nell'udienza pubblica del 26 febbraio 2008 e nella camera di consiglio del 27 febbraio 2008 il giudice relatore Ugo De Siervo; Uditi gli avvocati Massimo Luciani per la Federfarma, Federazione Nazionale Unitaria dei Titolari di Farmacia Italiani, Claudio Duchi per Collovini Giulio e Beniamino Caravita di Toritto per il Comune di Maniago. Ritenuto in fatto 1. - Con ordinanza del 5 luglio 2006, pervenuta a questa Corte il 23 ottobre 2006 (reg. ord. n. 196 del 2007), il Tribunale amministrativo per la Regione Friuli-Venezia Giulia ha sollevato in via incidentale questione di legittimita' costituzionale dell'art. 104, comma 1, del r.d. 27 luglio 1934, n. 1265 (Approvazione del testo unico delle leggi sanitarie), come sostituito dall'art. 2 della legge 8 novembre 1991, n. 362 (Norme di riordino del settore farmaceutico), nella parte in cui vi si subordinerebbe l'apertura di una sede farmaceutica in deroga al criterio demografico «al verificarsi soltanto di presupposti oggettivi quali quelli legati alle condizioni topografiche e di viabilita», in relazione all'art. 32 della Costituzione. 1.1. - Il rimettente premette di essere investito del ricorso promosso avverso la delibera con cui e' stata istituita, in deroga al criterio demografico previsto dall'art. 1 della legge 2 aprile 1968, n. 475 (Norme concernenti il servizio farmaceutico), una nuova sede farmaceutica in localita' Villotta: tale ricorso, a parere del giudice a quo, meriterebbe di venire accolto, poiche' la localita' Villotta «e' collegata con il capoluogo da strade ampie veloci ed e' servita da un servizio pubblico di autobus». Sarebbe pertanto palese l'insussistenza delle condizioni «di natura esclusivamente oggettiva», in presenza delle quali e' ammesso ricorrere al derogatorio criterio topografico, in sede di istituzione della sede farmaceutica, pur a riconoscere la «ampiezza del potere discrezionale» attribuito dalla legge all'Amministrazione in tale apprezzamento: la disposizione impugnata esigerebbe, infatti, «che le condizioni topografiche e di viabilita' siano tali da rendere difficoltoso in modo significativo ed eccezionale per gli utenti percorrere gli almeno 3000 metri di distanza previsti per raggiungere la farmacia piu' vicina». Al contrario, lo sviluppo delle vie di comunicazione e la larga diffusione dei veicoli privati renderebbe oggi «estremamente difficile, se non impossibile» giustificare l'istituzione in deroga di nuove farmacie. Il giudice a quo ritiene, alla luce di questo rilievo, che tale assetto normativo contrasti con l'art. 32 della Costituzione, giacche' esso, precludendo l'istituzione di farmacie nei casi di agevole collegamento viario con le sedi gia' operanti, trascurerebbe le esigenze di quella «pur esigua minoranza di residenti da individuarsi nelle fasce estreme di eta» che avrebbe difficolta' ad accedere al servizio, «non potendo disporre del mezzo privato o anche di quello pubblico» per raggiunge la farmacia. In particolare, la sentenza n. 4 del 1996 di questa Corte avrebbe gia' riconosciuto che i criteri normativi di distribuzione delle farmacie sono finalizzati ad assicurare la tutela della salute, quando invece la norma oggetto, omettendo di assumere in considerazione le esigenze di «anziani e giovanissimi», risponderebbe a mere finalita' di protezione degli interessi economici dei farmacisti, «proteggendoli dalla concorrenza»: invano l'atto impugnato avrebbe inteso rispondere alle necessita' di tali categorie di utenti, posto che la norma oggetto, a parere del rimettente, non consentirebbe tale esito interpretativo. Per tali motivi il giudice a quo chiede la dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art. 104, comma 1, del r.d. n. 1265 del 1934, nella parte in cui tale disposizione condiziona l'apertura di farmacie in deroga alla ricorrenza «soltanto di presupposti oggettivi quali sono quelli legati alle condizioni topografiche e di viabilita». 1.2. - Si e' costituito in giudizio innanzi a questa Corte il dott. Giulio Collovini, gia' parte del processo a quo, chiedendo che la questione di costituzionalita' sollevata dal TAR Friuli-Venezia Giulia sia dichiarata infondata. A parere della parte, la distribuzione secondo pianta organica delle farmacie costituisce lo strumento con cui il legislatore persegue «l'interesse pubblico alla miglior assistenza farmaceutica attraverso il mezzo del contingentamento degli esercizi», posto che non sarebbe «ragionevolmente possibile pensare di garantirla a tutti secondo esigenze di comodita' personale»: il contingentamento delle farmacie ne assicurerebbe la distribuzione capillare sul territorio, poiche' la garanzia di «un bacino adeguato d'utenza» consentirebbe l'apertura di sedi in localita' che sarebbero altrimenti ritenute scarsamente appetibili. 2. - Con separata ordinanza del 5 luglio 2006, pervenuta a questa Corte il 23 ottobre 2006 (reg. ord. n. 197 del 2007), il medesimo rimettente ha sollevato analoga questione di legittimita' costituzionale dell'art. 104, comma 1, del r.d. 27 luglio 1934, n. 1265, in relazione all'art. 32 della Costituzione; 2.1. - In tal caso, il TAR, investito di un ricorso proposto avverso l'istituzione di una nuova sede farmaceutica in localita' Campagna e Dandolo, frazioni del Comune di Maniago, alla luce dell'agevole collegamento viario tra dette frazioni e la sede farmaceutica gia' operante, conclude per l'insussistenza delle concrete condizioni previste dalla legge ai fini dell'apertura di una farmacia «in deroga», e solleva la conseguente questione di costituzionalita' sulla base di considerazioni del tutto analoghe a quelle gia' svolte nella precedente ordinanza. 2.2. - Si e' costituito in giudizio il Comune di Maniago, gia' parte del processo principale, rilevando che la questione di costituzionalita' si baserebbe su un'erronea interpretazione della norma impugnata. Infatti, l'art. 104, comma 1, del r.d. n. 1265 del 1934 non condizionerebbe l'istituzione di una farmacia «in deroga» ad una mera verifica circa lo stato della viabilita', ma esigerebbe che esso sia valutato in rapporto alle «particolari necessita' di assistenza farmaceutica di un certo nucleo abitativo», per queste ultime intendendosi, tra l'altro, «il numero di abitanti dell'area considerata e la percentuale di anziani e di persone che normalmente non siano dotate di mezzi di trasporto di proprieta». Solo una siffatta interpretazione adeguatrice della norma oggetto sarebbe conforme all'art. 32 Cost., e consentirebbe di dichiarare infondata la questione di costituzionalita', secondo quanto richiesto in via principale dalla parte. Qualora invece questa Corte dovesse accedere all'interpretazione «restrittiva» adottata dal giudice a quo, il Comune conclude per l'accoglimento della questione, giacche' ne sarebbe leso il diritto alla salute. 3. - Con altra ordinanza del 22 giugno 2006, pervenuta a questa Corte il 25 ottobre 2006 (reg. ord. n. 537 del 2007), il Tribunale amministrativo per la regione Friuli-Venezia Giulia ha nuovamente sollevato analoga questione di legittimita' costituzionale dell'art. 104, comma 1, del r.d. 27 luglio 1934, n. 1265, come sostituito dall'art. 2 della legge 8 novembre 1991, n. 362, in relazione all'art. 32 della Costituzione. 3.1. - Il rimettente premette di essere investito di un ricorso avverso la delibera di istituzione di una farmacia «in deroga» in localita' Campagna e Dandolo, frazioni del Comune di Maniago, e svolge considerazioni del tutto analoghe a quelle gia' sviluppate nella precedenza ordinanza. 3.2. - Si e' costituito in giudizio il Comune di Maniago, parte del processo principale, svolgendo le medesime argomentazioni e assumendo le medesime conclusioni formulate in occasione della precedente ordinanza. 4. - Con ordinanza del 22 giugno 2006, pervenuta a questa Corte il 25 ottobre 2006 (reg. ord. n. 538 del 2007), il medesimo rimettente ha nuovamente sollevato analoga questione di legittimita' costituzionale dell'art. 104, comma 1, del r.d. 27 luglio 1934, n. 1265, in relazione all'art. 32 della Costituzione. 4.1. - Il TAR premette di dover conoscere dell'impugnativa rivolta avverso la delibera di istituzione di una farmacia «in deroga» in localita' Tamai, frazione del Comune di Brugnera. Il giudice a quo, alla luce dell'agevole collegamento viario tra detta frazione e la sede farmaceutica gia' operante, conclude per l'insussistenza delle concrete condizioni previste dalla legge ai fini dell'apertura di una farmacia «in deroga», e solleva la questione di costituzionalita' sulla base di considerazioni del tutto analoghe a quelle gia' svolte nelle precedenti ordinanze. 5. - Con ordinanza del 22 giugno 2006, pervenuta a questa Corte il 25 ottobre 2006 (reg. ord. n. 539 del 2007), il Tribunale amministrativo per la regione Friuli-Venezia Giulia ha sollevato analoga questione di legittimita' costituzionale dell'art. 104, comma 1, del r.d. 27 luglio 1934, n. 1265, in relazione all'art. 32 della Costituzione. 5.1. - Il rimettente premette di essere investito di un ricorso avverso la medesima delibera di istituzione di una farmacia «in deroga» in localita' Tamai, frazione del Comune di Brugnera, e svolge considerazioni del tutto analoghe a quelle gia' sviluppate nella precedenza ordinanza. 6. - In tutti i giudizi e' intervenuta Federfarma, Federazione nazionale unitaria dei titolari di farmacie italiani, chiedendo, previa declaratoria di ammissibilita' del proprio intervento, che la questione sia dichiarata manifestamente inammissibile o, in subordine, manifestamente infondata. 7. - Nelle more dei giudizi hanno depositato memorie, in ciascuno dei procedimenti ove si sono costituiti o sono intervenuti, il dott. Collovini, il Comune di Maniago e Federfarma, insistendo sulle conclusioni gia' rassegnate. A parere del dott. Collovini, non vi sarebbe corrispondenza tra l'accoglimento della questione ed il soddisfacimento del diritto alla salute come prospettato dal rimettente, giacche', una volta rimosso il limite costituito dalle condizioni topografiche e di viabilita', residuerebbe comunque l'ulteriore limite della distanza richiesta tra sedi farmaceutiche. Secondo il Comune di Maniago, la norma impugnata conserverebbe poi il suo «particolare significato» di autorizzare l'apertura di farmacie nei Comuni piu' distanti dai centri urbani, se posta a confronto con l'art. 5 del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito con modificazioni nella legge 4 agosto 2006, n. 248 (Conversione in legge, con modificazioni, del d.l. 4 luglio 2006, n. 223, recante disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonche' interventi in materia di entrate e di contrasto all'evasione fiscale), che avrebbe in fatto invece rafforzato l'offerta di farmaci nelle aree piu' popolose, ove si concentrano i grandi centri commerciali. Considerato in diritto 1. - Con cinque ordinanze di analogo tenore il Tribunale amministrativo per la Regione Friuli-Venezia Giulia dubita, in relazione all'art. 32 della Costituzione, della legittimita' costituzionale dell'art. 104, comma 1, del r.d. 27 luglio 1934, n. 1265 (Approvazione del testo unico delle leggi sanitarie), come sostituito dall'art. 2 della legge 8 novembre 1991, n. 362 (Norme di riordino del settore farmaceutico), nella parte in cui, subordinando l'istituzione di farmacie in deroga alla sussistenza di obiettive condizioni topografiche e di viabilita', lederebbe il diritto alla salute delle «fasce piu' deboli, seppur minoritarie, degli utenti del servizio», per le quali sarebbe in ogni caso difficoltoso l'accesso alla sede farmaceutica. La disposizione censurata stabilisce infatti che, in deroga all'ordinario criterio demografico sancito dall'art. 1 della legge n. 475 del 1968, possa essere istituita una nuova farmacia nei Comuni fino a 12.500 abitanti, quando lo richiedono particolari esigenze dell'assistenza farmaceutica in rapporto alle condizioni topografiche e di viabilita', purche' sia osservato un limite di distanza di almeno 3.000 metri dalle sedi gia' operanti. Nei giudizi a quibus le impugnate delibere di istituzione di nuove farmacie sarebbero, a parere del rimettente, meritevoli di annullamento, giacche' il collegamento viario dovrebbe reputarsi viceversa agevole. Tuttavia, il giudice a quo ritiene costituzionalmente necessaria la rimozione di tale limite «obiettivo», affinche' l'Amministrazione possa valutare e soddisfare le esigenze di «anziani e giovanissimi», consentendo l'apertura di farmacie ogni volta che esse non possano venire comunque assicurate, nonostante la disponibilita' di adeguati mezzi di collegamento. In caso contrario, la norma impugnata apparirebbe meramente finalizzata alla sola protezione degli «interessi economici» dei farmacisti, in danno del diritto alla salute dell'individuo. 2. - In via preliminare, va osservato che la questione di costituzionalita' in tal modo formulata e' identica in tutti i giudizi promossi innanzi a questa Corte, sicche' essi meritano di venire riuniti, per essere decisi con un'unica pronuncia. 3. - Sempre in via preliminare va ribadita l'inammissibilita' degli interventi spiegati da Federfarma, Federazione nazionale unitaria dei titolari di farmacie italiani, gia' disposta all'udienza pubblica con ordinanza allegata, posto che tale associazione non e' parte di alcuno dei giudizi a quibus. 4. - Nel merito, la questione non e' fondata. Questa Corte ha gia' avuto modo di affermare che il contingentamento delle farmacie e' volto ad «assicurare ai cittadini la continuita' territoriale e temporale del servizio ed agli esercenti un determinato bacino d'utenza» (sentenza n. 27 del 2003). La sintesi tra siffatte esigenze e' affidata alle scelte non irragionevoli del legislatore, in modo che siano garantiti sia un adeguato ambito di operativita' alle farmacie in attivita', sia la piena efficienza a favore degli utenti del servizio farmaceutico. Sotto tale profilo, la disposizione oggetto di censura introduce per i Comuni con minore popolazione la possibilita' di istituire nuove sedi farmaceutiche, ove si constati l'insufficienza delle farmacie istituite in applicazione dell'ordinario criterio demografico, tramite un apprezzamento concreto delle esigenze di assistenza farmaceutica della popolazione in relazione allo stato dei luoghi. Se, infatti, il diritto alla salute, costituzionalmente riconosciuto dall'art. 32 della Costituzione, non comporta l'obbligo per il legislatore di rimuovere qualsivoglia condizione obiettiva all'istituzione di farmacie, al contrario ne legittima la programmazione allo scopo «di garantire la piu' ampia e razionale copertura di tutto il territorio nell'interesse della salute dei cittadini» (sentenza n. 4 del 1996, che - diversamente da quanto eccepito dal rimettente - ha gia' valutato la conformita' della disposizione impugnata anche con riguardo all'art. 32 della Costituzione). In tale prospettiva, non appare manifestamente irragionevole la scelta di subordinare l'apertura di farmacie, in deroga al criterio demografico, all'accertamento di alcune condizioni topografiche e di viabilita' che, malgrado tutte le trasformazioni della viabilita' e dei mezzi di trasporto, rendano difficili o limitino l'accesso delle popolazioni interessate alle sedi farmaceutiche gia' operanti. Infatti - contrariamente a quanto mostra di ritenere il giudice a quo - la norma oggetto di censura permette di considerare le esigenze sanitarie dei gruppi sociali residenti nelle localita' periferiche del comune interessato. Tale interpretazione della disposizione impugnata, largamente diffusa nella giurisprudenza, e' conforme alla stessa lettera della norma, nella parte in cui essa richiede di valutare le particolari esigenze dell'assistenza farmaceutica della popolazione «in rapporto» alle condizioni topografiche e di viabilita'.
Per questi motivi LA CORTE COSTITUZIONALE Riuniti i giudizi, Dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 104, comma 1, del r.d. 27 luglio 1934, n. 1265 (Approvazione del testo unico delle leggi sanitarie), come sostituito dall'art. 2 della legge 8 novembre 1991, n. 362 (Norme di riordino del settore farmaceutico), sollevata, in riferimento all'art. 32 della Costituzione, dal Tribunale amministrativo per la Regione Friuli-Venezia Giulia con le ordinanze in epigrafe. Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 12 marzo 2008. Il Presidente: Bile Il redattore: De Siervo Il cancelliere: Di Paola Depositata in cancelleria il 28 marzo 2008. Il direttore della cancelleria: Di Paola Allegato Ordinanza letta all'udienza del 26 febbraio 2008 Ordinanza Rilevato che nei presenti giudizi incidentali di legittimita' costituzionale e' intervenuta Federfarma, Federazione Nazionale Unitaria dei Titolari di Farmacia Italiani; che tale soggetto non e' parte dei giudizi a quibus; che, per costante giurisprudenza di questa Corte, possono partecipare al giudizio incidentale di legittimita' costituzionale le sole parti del giudizio principale e i terzi portatori di un interesse qualificato, immediatamente inerente al rapporto sostanziale dedotto in giudizio (da ultimo, ordinanza n. 414 del 2007); che l'interveniente si dichiara portatore di un interesse collettivo proprio della generalita' dei farmacisti; che tale interesse e' tuttavia privo di correlazione con le specifiche e peculiari posizioni soggettive dedotte nei giudizi a quibus; che Federfarma non vanta una posizione giuridica individuale, suscettibile di essere pregiudicata immediatamente e irrimediabilmente dall'esito del giudizio incidentale; che l'intervento e' pertanto inammissibile. Per questi motivi LA CORTE COSTITUZIONALE Dichiara inammissibile l'intervento di Federfarma, Federazione Nazionale Unitaria dei Titolari di Farmacia Italiani. Il Presidente: Bile