N. 188 SENTENZA 19 - 30 maggio 2008
Giudizio su conflitto di attribuzione tra Enti. Imposte e tasse - Agevolazioni fiscali in materia fondiaria - Note dell'Agenzia delle entrate interpretative della normativa regionale in materia - Applicabilita' delle agevolazioni qualora ricorrano i requisiti e le condizioni di cui all'art. 2 della legge n. 604 del 1954 - Divergenza tra l'interpretazione manifestata in dette Note e l'interpretazione autentica dell'art. 60 della legge della Regione Siciliana n. 2 del 2002 formulata dall'art. 99 della legge n. 4 del 2003 della stessa Regione - Ricorso per conflitto di attribuzione proposto dalla Regione Siciliana - Asserita surrettizia introduzione di requisiti e condizioni non richiesti dalla normativa regionale - Conseguente ritenuta violazione dell'autonomia finanziaria della Regione e del principio di leale cooperazione - Interpretazione della disciplina regionale ad opera delle Note impugnate coerente con uno dei suoi possibili significati - Inidoneita' lesiva degli atti impugnati - Inammissibilita' del ricorso. - Note dell'Agenzia delle entrate, Direzione regionale della Sicilia, emesse il 31 marzo 2005, prot. n. 2005/3.0/L/25079, e il 21 aprile 2005, prot. n. 2005/4.2/30927. - Statuto della Regione Siciliana, art. 36; d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074, art. 6.(GU n.24 del 4-6-2008 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: Franco BILE; Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a seguito
delle note dell'Agenzia delle entrate - Direzione regionale della
Sicilia, del 31 marzo 2005, prot. n. 2005/3.0/L/25079, e del 21
aprile 2005, prot. n. 2005/4.2/30927, promosso con ricorso della
Regione Siciliana notificato il 3 giugno 2005, depositato in
cancelleria il 10 giugno 2005 ed iscritto al n. 21 del registro
conflitti tra enti 2005;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 marzo 2008 il giudice relatore
Franco Gallo;
Uditi gli avvocati Giovanni Carapezza Figlia e Michele Arcadipane
per la Regione Siciliana e l'avvocato dello Stato Gianni De Bellis
per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 3 giugno 2005 e depositato il 10
giugno successivo, la Regione Siciliana ha sollevato - in riferimento
all'art. 36 del proprio Statuto e al decreto del Presidente della
Repubblica 26 luglio 1965, n. 1074 (Norme di attuazione dello Statuto
della Regione Siciliana in materia finanziaria) - conflitto di
attribuzione nei confronti dello Stato, in relazione: a) alla nota
dell'Agenzia delle entrate - Direzione regionale della Sicilia,
emessa in data 31 marzo 2005, prot. n. 2005/3.0/L/25079; b) alla nota
dell'Agenzia delle entrate - Direzione regionale della Sicilia,
emessa in data 21 aprile 2005, prot. n. 2005/4.2/30927.
Lamenta la ricorrente che, con tali atti, nell'impartire direttive
agli Uffici dipendenti al fine dell'esercizio dell'azione di
accertamento circa la sussistenza dei requisiti prescritti per
beneficiare delle agevolazioni fiscali disposte dall'art. 60 della
legge della Regione Siciliana 26 marzo 2002, n. 2 (Disposizioni
programmatiche e finanziarie per l'anno 2002), l'Agenzia delle
entrate ha manifestato un orientamento interpretativo della
richiamata disposizione regionale che si pone in assoluto contrasto
con la portata normativa della medesima, quale desumibile
dall'interpretazione autentica recata dall'art. 99 della legge
regionale 16 aprile 2003, n. 4 (Disposizioni programmatiche e
finanziarie per l'anno 2003), e dalla conseguente lettura enunciata
dalla competente amministrazione regionale.
1.1. - Espone la Regione che l'art. 60 della legge regionale n. 2
del 2002, rubricato «Agevolazioni fiscali» dispone che, «al fine di
favorire la ricomposizione fondiaria, aumentare le economie di scala
e ottimizzare il ritorno degli investimenti nel settore agricolo, gli
atti elencati al primo comma dell'articolo 1 della legge 6 agosto
1954, n. 604, da chiunque posti in essere fino alla data del 31
dicembre 2006, sono soggetti alle imposte di registro e ipotecaria
nella misura di cui all'articolo 9 del D.P.R. 29 settembre 1973,
n. 601 e sono esenti dalle imposte di bollo e catastale». Tale
articolo e' stato oggetto di interpretazione autentica ad opera
dell'art. 99 della legge regionale n. 4 del 2003 - rubricato
«Interpretazione autentica dell'articolo 60 della legge regionale 26
marzo 2002, n. 2» e modificato dall'art. 76, comma 40, della legge
regionale 3 dicembre 2003, n. 20 -, il quale prevede che «alle
agevolazioni di cui all'articolo 60 della legge regionale 26 marzo
2002, n. 2 deve riconoscersi la natura di misura fiscale di carattere
generale rivolta a chiunque ponga in essere, a partire dal 1° gennaio
2002 e fino alla data del 31 dicembre 2006, gli atti indicati nello
stesso articolo».
Sostiene la ricorrente che il richiamo operato dal legislatore
regionale all'art. 1, comma 1, della legge 6 agosto 1954, n. 604
(Modificazioni alle norme relative alle agevolazioni tributarie a
favore della piccola proprieta' contadina), «deve intendersi riferito
solo al fine della individuazione della tipologia degli atti esenti
dalle imposte di bollo e catastali, e soggetti alle imposte di
registro e ipotecaria nella misura fissa, e che nessun rilievo puo',
quindi, essere attribuito [...] tanto ai riferimenti soggettivi, alle
condizioni e ai requisiti previsti nell'art. 2 della citata legge
n. 604 del 1954, quanto all'ambito territoriale specificamente
individuato nel richiamato art. 9 del d.P.R. n. 601 del 1973 e
nell'art. 5-bis della legge 31 gennaio 1994, n. 97, per i quali
continuano a trovare applicazione le agevolazioni fiscali previste
dalla vigente normativa statale». L'art. 60 della legge regionale
n. 2 del 2002, interpretato autenticamente dall'art. 99 della legge
regionale n. 4 del 2003, rivestirebbe natura di misura fiscale di
carattere generale e non presupporrebbe, dunque, per la propria
applicazione, il possesso dei requisiti oggettivi e soggettivi
richiesti dalla normativa nazionale per le analoghe agevolazioni da
questa previste.
Tale interpretazione autentica sarebbe confermata: a) dalla nota
dell'Agenzia delle entrate - Direzione regionale della Sicilia,
emessa il 12 aprile 2002, prot. n. 2002/34022; b) dalla nota della
Regione Siciliana - Assessorato del bilancio e delle finanze -
Dipartimento finanze e credito, emessa il 19 maggio 2003, prot.
n. 8191; c) dalla nota dell'Agenzia delle entrate - Direzione
regionale della Sicilia, emessa il 10 giugno 2003, prot.
n. 2003/53094; d) dalla nota della Regione Siciliana - Assessorato
del bilancio e delle finanze - Dipartimento finanze e credito, emessa
il 10 febbraio 2005, prot. n. 4863.
Afferma la ricorrente che, con i provvedimenti impugnati,
l'Agenzia delle entrate, «senza procedere ad ulteriori interlocuzioni
con la competente amministrazione regionale», «ha smentito quanto in
precedenza dalla stessa asserito, ed ha ricondotto l'intervento
regionale ai soli atti idonei a costituire la piccola proprieta'
contadina, limitando dunque l'operativita' e l'ambito della norma ad
una ristretta e modesta tipologia di interventi».
1.2. - La ricorrente formula due distinti motivi di doglianza.
1.2.1. - E' denunciata, in primo luogo, la «violazione dell'art.
36 dello Statuto della Regione Siciliana e delle relative norme di
attuazione in materia finanziaria approvate con decreto del
Presidente della Repubblica 26 luglio 1965, n. 1074», sulla premessa
della «certa spettanza alla Regione di una puntuale potesta'
legislativa in materia tributaria che trova la sua fonte nell'art. 36
dello Statuto e che espressamente viene richiamata dall'art. 6 del
d.P.R. 25 luglio 1965, n. 1074», ancorche' esercitabile, per cio' che
concerne i tributi erariali, «nei limiti segnati dai principi del
sistema tributario statale e dai principi della legislazione statale
per ogni singolo tributo».
La ricorrente premette, inoltre, che «spetta all'Assemblea
regionale Siciliana - come peraltro, in via generale, a ciascun
Organo legislativo - il diritto ed il dovere di farsi carico
dell'interpretazione delle proprie leggi».
Su tali premesse, la ricorrente afferma che l'Agenzia delle
entrate ha manifestato un orientamento interpretativo che si pone in
palese contraddizione con l'interpretazione autentica dell'art. 60
della legge regionale n. 2 del 2002, recata dall'art. 99 della legge
regionale n. 4 del 2003, «esautorando, di fatto, l'organo legislativo
regionale» dall'esercizio della potesta' legislativa in materia
tributaria.
Secondo la Regione, infatti, i provvedimenti impugnati, vincolando
l'agevolazione fiscale introdotta dal suddetto art. 60 della legge
regionale n. 2 del 2002 alla sussistenza di quei requisiti oggettivi,
relativi al fondo, che connotano gli atti posti in essere per la
formazione e l'arrotondamento della piccola proprieta' contadina,
disattendono lo spirito della norma regionale, che destina
l'intervento alle ben piu' ampie e complesse finalita' «di favorire
la ricomposizione fondiaria, aumentare le economie di scala e
ottimizzare il ritorno degli investimenti nel settore agricolo». Tali
finalita' presupporrebbero esclusivamente che gli atti oggetto del
beneficio, e cioe' quelli «elencati al primo comma dell'art. 1 della
legge 6 agosto 1954, n. 604, da chiunque posti in essere» abbiano ad
oggetto terreni e pertinenze ricadenti in zone destinate dagli
strumenti urbanistici ad uso agricolo. Ad avviso della stessa
Regione, i provvedimenti impugnati correlano, invece, l'attribuzione
delle agevolazioni in discorso alla ricorrenza delle condizioni
previste dall'art. 2 della legge n. 604 del 1954 - «non richiamato
peraltro, volutamente, dal legislatore regionale» - e, pertanto,
travisano il significato della disposizione regionale, facendo venire
meno la «natura di misura fiscale di carattere generale», attribuita
alla disposta agevolazione fiscale dal citato art. 99 della legge
regionale n. 4 del 2003 e desumibile dall'espresso riferimento,
contenuto nel citato art. 60 della legge regionale n. 2 del 2002, ad
atti «da chiunque posti in essere». In tale divergenza fra
l'interpretazione posta in essere con le impugnate note e
l'interpretazione autentica consisterebbe, ad avviso della Regione,
la lesione della competenza legislativa regionale in materia
tributaria.
1.2.2. - La ricorrente denuncia, in secondo luogo, la «violazione
del principio costituzionale di leale cooperazione [...], la cui
espressione minima si configura nel dovere di mutua informazione».
Lamenta la ricorrente che, nella fattispecie, non e' stata
raggiunta alcuna preventiva intesa tra Stato e Regione in ordine al
contenuto dei provvedimenti impugnati e che, anzi, la nota del 31
marzo 2005 non e' stata neanche portata a conoscenza della Regione
stessa, «che ne ha acquisito notizia e cognizione soltanto a seguito
della trasmissione disposta dal Consiglio notarile di Palermo,
allarmato dal relativo contenuto».
A sostegno della censura, la stessa ricorrente aggiunge che la
revoca delle agevolazioni ipotizzata dall'Agenzia delle entrate,
laddove riguardasse atti gia' regolarmente rogati e registrati,
«determinerebbe la lesione di quel principio comunitario di legittimo
affidamento, in giurisprudenza caratterizzato in termini di tutela
dell'interesse privato, che si impone quale principio generale
dell'attivita' amministrativa in osservanza del disposto dell'art. 1
della legge 7 agosto 1990, n. 241», e dell'art. 10 della legge 27
luglio 2000, n. 212 (Disposizioni in materia di statuto dei diritti
del contribuente). Nell'ordinamento interno, tale principio
troverebbe a sua volta «fondamento nel principio costituzionale di
eguaglianza dei cittadini di fronte alla legge (art. 3 Cost.)».
2. - Nel giudizio si e' costituito il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o,
comunque, rigettato.
In punto di ammissibilita', la difesa erariale rileva che: a) le
note impugnate non sono idonee a ledere la competenza legislativa
regionale in materia tributaria, perche' hanno carattere meramente
interpretativo e sono vincolanti solo per gli uffici statali ai quali
sono dirette (e non per i cittadini o per il giudice); b) la
violazione del principio dell'affidamento non puo' essere dedotta
quale motivo del ricorso per conflitto di attribuzione, perche' non
attiene alla sfera delle competenze costituzionalmente garantite alla
Regione.
In punto di merito, l'Avvocatura generale osserva che: a) non
sussiste alcuna lesione della competenza legislativa regionale in
materia tributaria, perche' l'interpretazione dell'art. 60 della
legge regionale n. 2 del 2002 da parte delle note impugnate non
diverge da quella proposta dal legislatore regionale con l'art. 99
della legge n. 4 del 2003, non avendo tale ultima norma espressamente
escluso, per la configurabilita' dell'agevolazione, la necessita' che
sussistano, fra le altre, le condizioni previste dall'art. 2 della
legge statale n. 604 del 1954; b) che non sussiste alcuna violazione
del principio di leale collaborazione, perche', da un lato, non e'
configurabile neanche in astratto un'intesa fra un organo legislativo
(quale quello regionale) e un organo amministrativo (quale quello
statale) e, dall'altro, l'interpretazione della legge regionale ad
opera di un atto avente efficacia per i soli uffici periferici
statali non necessita di previa intesa con la Regione.
3. - Con memoria depositata in prossimita' dell'udienza fissata
per il 9 gennaio 2007, la ricorrente, dopo aver riaffermato
l'ammissibilita' del proposto conflitto di attribuzione, espone che,
nelle more del giudizio: a) era entrato in vigore il comma 15
dell'art. 20 della legge reg. 22 dicembre 2005, n. 19 (Misure
finanziarie urgenti e variazioni al bilancio della Regione per
l'esercizio finanziario 2005. Disposizioni varie), il quale, con
norma recante l'espressa qualifica di «interpretazione autentica»,
aveva precisato, in primo luogo, che le agevolazioni previste
dall'art. 60 della legge reg. n. 2 del 2002 e dall'art. 99 della
legge reg. n. 4 del 2003 «si applicano per tutti gli atti traslativi
da chiunque posti in essere a partire dal 1° gennaio 2002 fino alla
data del 31 dicembre 2006, alla sola condizione che abbiano ad
oggetto terreni agricoli secondo gli strumenti urbanistici vigenti
alla data di stipula dell'atto e loro pertinenze» e, in secondo
luogo, che il riferimento al primo comma dell'art. 1 della legge
n. 604 del 1954, contenuto nel citato art. 60 della legge reg. n. 2
del 2002, «vale solo ai fini dell'individuazione delle tipologie di
atti agevolati»; b) l'Agenzia delle entrate - Direzione regionale
della Sicilia, con nota del 17 gennaio 2006, prot.
n. 2006/4.1/3628/RC, declinando l'invito rivoltole dall'Assessorato
regionale del bilancio e delle finanze - Dipartimento finanze e
credito ad uniformarsi alla suddetta norma di interpretazione
autentica contenuta nella legge reg. n. 19 del 2005, aveva ritenuto
di «confermare le disposizioni sino ad oggi emanate» ed oggetto del
conflitto di attribuzione, ancorche' nel frattempo annullate dal
Tribunale amministrativo regionale della Sicilia, sezione staccata di
Catania, con sentenza n. 1075 del 2005; c) il Consiglio di giustizia
amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, con
pronuncia n. 255 del 2006, aveva dichiarato improcedibile l'appello
proposto avverso l'indicata sentenza del T.a.r.
La Regione ricorrente afferma che il descritto comportamento
dell'Agenzia delle entrate - la quale ha negato efficacia e validita'
sia all'art. 60 della legge reg. n. 2 del 2002, sia alle norme di
interpretazione autentica di cui agli artt. 99 della legge reg. n. 4
del 2003 e 20 della legge reg. n. 19 del 2005 - esclude la cessazione
della materia del contendere.
4. - Con memoria depositata in prossimita' della suddetta udienza,
l'Avvocatura generale dello Stato, preso atto che la norma
interpretativa introdotta dal comma 15 dell'art. 20 della legge reg.
n. 19 del 2005 «sembra aver eliminato ogni dubbio» sui requisiti per
l'applicazione, nel territorio siciliano, delle agevolazioni fiscali
previste dall'art. 60 della legge reg. n. 2 del 2002, chiede alla
Corte costituzionale di valutare la possibilita' di sollevare
d'ufficio davanti a se' la questione di legittimita' costituzionale
di detta norma di interpretazione autentica, per violazione sia degli
artt. 17 e 36 dello Statuto di autonomia, sia dell'art. 3 Cost. I
suddetti parametri statutari sarebbero violati, ad avviso della
difesa erariale, perche' l'indicata legge interpretativa, nel
disporre, nell'ambito del territorio regionale, l'estensione a tutti
i contribuenti di benefici previsti dalla legge statale solo per
specifiche finalita' ed a favore di soggetti aventi determinati
requisiti: a) avrebbe superato «i limiti dei principi ed interessi
generali cui si informa la legislazione dello Stato», che il
legislatore della Regione Siciliana deve, invece, rispettare (art. 17
dello Statuto); b) non si sarebbe adeguata alla tipologia adottata,
per ogni singolo tributo, dalla legge statale, in quanto la rilevante
entita' economica delle agevolazioni fiscali disposte dalla Regione
ricorrente (l'art. 1, numero 1, della parte I della Tariffa allegata
al d.P.R. 26 aprile 1986, n. 131, prevede, per le cessioni dei
terreni agricoli, un'aliquota ordinaria del 15 per cento) si traduce
in una differenza qualitativa rispetto alla legislazione statale e,
quindi, in un manifesto privilegio dei contribuenti della Regione
stessa, rispetto a tutti gli altri. Quanto al dedotto contrasto con
l'art. 3 Cost., l'illegittimita' consisterebbe nella ingiustificata
disparita' di trattamento tra i contribuenti. La difesa erariale
conclude ribadendo la richiesta di dichiarare l'inammissibilita' del
ricorso o di pronunciarne il rigetto, «previa, se del caso,»
dichiarazione di illegittimita' costituzionale del comma 15 dell'art.
20 della legge reg. n. 19 del 2005.
5. - La discussione del giudizio di legittimita' costituzionale e'
stata rinviata a nuovo ruolo.
6. - La difesa erariale ha prodotto copia del ricorso per
cassazione proposto dall'Agenzia delle entrate avverso la citata
sentenza n. 255 del 2006 del Consiglio di giustizia amministrativa
per la Regione Siciliana, con il quale si eccepisce il difetto di
giurisdizione del giudice amministrativo, per essere competente il
giudice tributario. Con sentenza n. 23031 del 2007, la Corte di
cassazione ha cassato senza rinvio la suddetta sentenza del Consiglio
di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, per difetto
assoluto di giurisdizione.
7. - La discussione e' stata nuovamente fissata per l'udienza
dell'11 marzo 2008.
Considerato in diritto
1. - La Regione Siciliana deduce l'invasione della sua sfera di
competenza costituzionale da parte dello Stato, e per esso
dell'Agenzia delle entrate - Direzione regionale della Sicilia, in
riferimento agli artt. 36 dello Statuto della Regione Siciliana e 6
del decreto del Presidente della Repubblica 26 luglio 1965, n. 1074
(Norme di attuazione dello Statuto della Regione Siciliana in materia
finanziaria), nonche' al principio di leale cooperazione tra Stato e
Regioni.
In particolare, la ricorrente chiede l'annullamento della nota del
31 marzo 2005, prot. n. 2005/3.0/L/25079, e della nota del 21 aprile
2005, prot. n. 2005/4.2/30927, con le quali l'Agenzia delle entrate,
nell'impartire agli uffici dipendenti una direttiva per
l'interpretazione dell'agevolazione fiscale prevista dall'art. 60
della legge della Regione Siciliana 26 marzo 2002, n. 2 (Disposizioni
programmatiche e finanziarie per l'anno 2002), avrebbe manifestato -
senza alcuna previa interlocuzione con gli uffici della Regione -
l'«orientamento interpretativo» secondo cui, per l'applicazione
dell'agevolazione, e' necessario che ricorrano le condizioni ed i
requisiti indicati dall'art. 2 della legge statale 6 agosto 1954,
n. 604 (Modificazioni alle norme relative alle agevolazioni
tributarie a favore della piccola proprieta' contadina). Per la
ricorrente, tale orientamento si porrebbe in «assoluto contrasto» con
detta norma agevolativa regionale, come interpretata autenticamente
dall'art. 99 della legge della Regione Siciliana 16 aprile 2003, n. 4
(Disposizioni programmatiche e finanziarie per l'anno 2003), secondo
cui l'agevolazione fiscale - riguardante gli atti, «da chiunque posti
in essere», elencati al primo comma dell'art. 1 della legge statale
n. 604 del 1954 - prescinde, quale «misura fiscale di carattere
generale», dalle condizioni e dai requisiti previsti dall'art. 2
della citata legge statale. In tal modo, il legislatore regionale
sarebbe esautorato «dall'esercizio di potesta' rientranti nell'ambito
della competenza normativa» sua propria.
2. - Al fine di valutare l'ammissibilita' del conflitto, occorre
procedere preliminarmente alla ricostruzione del quadro normativo nel
quale gli atti impugnati si inscrivono e alla precisa individuazione
del contenuto di tali atti.
2.1. - L'art. 60 della legge reg. n. 2 del 2002, rubricato
«Agevolazioni fiscali», prevede che, «Al fine di favorire la
ricomposizione fondiaria, aumentare le economie di scala e
ottimizzare il ritorno degli investimenti nel settore agricolo, gli
atti elencati al primo comma dell'articolo 1 della legge 6 agosto
1954, n. 604, da chiunque posti in essere fino alla data del 31
dicembre 2006, sono soggetti alle imposte di registro e ipotecaria
nella misura di cui all'articolo 9 del D.P.R. 29 settembre 1973,
n. 601 e sono esenti dalle imposte di bollo e catastale».
Con tale disposizione la Regione Siciliana applica le agevolazioni
sulle imposte di registro e ipotecaria nella misura ridotta di cui
all'art. 9 del d.P.R. n. 601 del 1973 e stabilisce un'esenzione per
le imposte di bollo e catastale per gli atti elencati al primo comma
dell'art. 1 della legge n. 604 del 1954 (compravendite, permute,
concessioni di enfiteusi e altri atti elencati nello stesso articolo,
che siano posti in essere per la formazione o per l'arrotondamento
della piccola proprieta' contadina, quando ricorrono le condizioni e
i requisiti previsti dall'art. 2 della stessa legge n. 604 del 1954),
da chiunque posti in essere.
L'uso della locuzione «da chiunque posti in essere» da parte del
legislatore regionale ha reso dubbio se le agevolazioni ed esenzioni
disposte dalla norma siano applicabili agli atti elencati nel primo
comma dell'art. 1 della legge n. 604 del 1954 in ogni caso oppure nei
soli casi in cui tali atti siano finalizzati alla formazione o
all'arrotondamento della piccola proprieta' contadina e ricorrano gli
ulteriori requisiti e condizioni previsti dall'art. 2 della stessa
legge n. 604 del 1954 (e cioe' che: «1) l'acquirente, il permutante o
l'enfiteuta sia persona che dedica abitualmente la propria attivita'
manuale alla lavorazione della terra; 2) il fondo venduto, permutato
o concesso in enfiteusi sia idoneo alla formazione o
all'arrotondamento della piccola proprieta' contadina e, in ogni
caso, in aggiunta a eventuali altri fondi posseduti a titolo di
proprieta' od enfiteusi dall'acquirente o comunque dagli appartenenti
al suo nucleo familiare, non ecceda di oltre un decimo la superficie
corrispondente alla capacita' lavorativa dei membri contadini del
nucleo familiare stesso; 3) l'acquirente, il permutante o l'enfiteuta
nel biennio precedente all'atto di acquisto o della concessione in
enfiteusi non abbia venduto altri fondi rustici oppure abbia venduto
appezzamenti di terreno la cui superficie complessiva non sia
superiore ad un ettaro, con una tolleranza del 10 per cento salvo
casi particolari da esaminarsi dall'ispettore provinciale
dell'agricoltura in modo da favorire soprattutto la formazione di
organiche aziende agricole familiari»).
2.2. - Nel dubbio sul significato della locuzione «da chiunque
posti in essere», l'art. 60 della legge reg. n. 2 del 2002 ha
ricevuto una prima interpretazione autentica con l'art. 99 della
legge reg. n. 4 del 2003 (modificato dall'art. 76, comma 40, della
legge regionale 3 dicembre 2003, n. 20), il quale dispone che «Alle
agevolazioni di cui all'articolo 60 della legge regionale 26 marzo
2002, n. 2 deve riconoscersi la natura di misura fiscale di carattere
generale rivolta a chiunque ponga in essere, a partire dal 1° gennaio
2002 e fino alla data del 31 dicembre 2006, gli atti indicati nello
stesso articolo».
Tale norma di interpretazione autentica ha chiarito solo in parte
il significato della locuzione «da chiunque posti in essere»
utilizzata dalla disposizione interpretata, perche' si e' limitata a
precisare che le agevolazioni ed esenzioni da questa previste hanno
natura di «misura fiscale di carattere generale rivolta a chiunque
ponga in essere, a partire dal 1° gennaio 2002 e fino alla data del
31 dicembre 2006, gli atti indicati» nella disposizione oggetto di
interpretazione.
2.3. - Alle due suddette norme hanno fatto seguito le impugnate
circolari dell'Agenzia delle entrate - Direzione regionale della
Sicilia.
2.3.1. - Con la nota del 31 marzo 2005, prot. n. 2005/3.0/L/25079,
la quale richiama la nota dell'Agenzia delle entrate - Direzione
centrale normativa e contenzioso del 23 marzo 2005, prot. n. 53667,
si e' data interpretazione all'art. 99 della legge reg. n. 4 del 2003
(modificato dall'art. 76, comma 40, della legge reg. n. 20 del 2003)
e all'art. 60 della legge reg. n. 2 del 2002, affermando che: a)
«l'agevolazione tributaria e' concessa quando l'acquirente produca,
insieme all'atto, un certificato dell'organo regionale competente in
materia di agricoltura che attesti l'idoneita' del fondo a costituire
la piccola proprieta' contadina tenendo conto della destinazione
colturale, dell'imponibile catastale e, per quanto riguarda
l'estensione, del rispetto della minima unita' colturale»; b) le
norme regionali in oggetto, «mentre stabiliscono i soggetti
destinatari dell'agevolazione fiscale (chiunque), non individuano
espressamente l'oggetto della stessa»; c) «atteso che non e'
possibile interpretare estensivamente una norma agevolativa, il
regime di favore sopra precisato, ai sensi dell'art. 1 della legge
n. 604, si applica esclusivamente agli atti posti in essere per la
formazione o per l'arrotondamento della piccola proprieta' contadina,
quando ricorrono le condizioni e i requisiti previsti dall'art. 2»;
d) nel caso di mancanza dei suddetti requisiti oggettivi, si dovra'
«provvedere alla revoca delle agevolazioni in argomento, sottoponendo
gli atti relativi alle ordinarie imposte [...] ed emanando i
consequenziali avvisi di liquidazione»; e) l'attivita' di
liquidazione «sara' inizialmente svolta relativamente agli atti il
cui termine di decadenza e' prossimo alla scadenza (atti registrati
entro il mese di maggio 2002), intervenendo in autotutela nel caso di
successiva produzione della menzionata idonea certificazione»; f) per
gli atti registrati oltre il maggio 2002, si provvedera' a richiedere
ai contribuenti la suddetta certificazione, assegnando un termine di
trenta giorni dalla notifica della richiesta, scaduto il quale, si
procedera' «all'eventuale revoca dei benefici fiscali in argomento».
2.3.2. - Con l'impugnata nota del 21 aprile 2005, prot.
n. 2005/4.2/30927, si e' poi precisato che: a) «sono emerse ulteriori
problematiche (quali, ad esempio, quelle connesse al contenuto della
certificazione ritenuta necessaria, atteso che i requisiti soggettivi
e oggettivi previsti in tema di p.p.c. [piccola proprieta' contadina]
sono apparsi difficilmente scindibili, risultando la normativa in
materia costruita attorno alla figura del coltivatore diretto e con
ben precise caratteristiche e limitazioni)»; b) non essendo certa, ai
fini della concessione dell'agevolazione, la necessita' che ricorrano
le condizioni ed i requisiti di cui all'art. 2 della legge statale
n. 604 del 1954, si rinvia ad un futuro intervento della Direzione
centrale normativa e contenzioso ogni determinazione interpretativa
al riguardo, disponendo che, nelle more, gli uffici «accettino gli
atti [...] richiedenti la tassazione agevolata, qualora sia allegato
o venga prodotto un certificato provvisorio [...] attestante che sono
in corso accertamenti al fine di verificare la fruibilita' della
richiesta agevolazione» e si astengano dall'esercitare attivita' di
recupero delle somme dovute dai contribuenti quali differenze fra gli
ammontari dei tributi previsti dalla legge statale e quelli previsti
in via agevolata.
2.4. - Alle circolari impugnate ha fatto seguito, dopo la
proposizione del ricorso per conflitto di attribuzione, l'art. 20,
comma 15, della legge reg. 22 dicembre 2005, n. 19 (Misure
finanziarie urgenti e variazioni al bilancio della Regione per
l'esercizio finanziario 2005. Disposizioni varie), il quale reca una
seconda interpretazione autentica dell'art. 60 della legge reg. n. 2
del 2002, prevedendo che: «Le agevolazioni di cui all'articolo 60
della legge regionale 26 marzo 2002, n. 2, ed all'articolo 99 della
legge regionale 16 aprile 2003, n. 4, si applicano per tutti gli atti
traslativi da chiunque posti in essere a partire dal 1° gennaio 2002
fino alla data del 31 dicembre 2006, alla sola condizione che abbiano
ad oggetto terreni agricoli secondo gli strumenti urbanistici vigenti
alla data di stipula dell'atto e loro pertinenze; il riferimento al
primo comma dell'articolo 1 della legge 6 agosto 1954, n. 604, vale
solo ai fini dell'individuazione delle tipologie di atti agevolati.
La presente disposizione costituisce interpretazione autentica
dell'articolo 60 della legge regionale 26 marzo 2002, n. 2».
2.5. - A tale norma ha fatto seguito la nota del 17 gennaio 2006,
prot. n. 2006/4.1/3268/RC, con la quale l'Agenzia delle entrate -
Direzione regionale della Sicilia afferma di ritenere opportuno,
«nelle more [...] della conclusione del giudizio sul conflitto di
attribuzione, confermare le disposizioni sino ad oggi emanate», cioe'
le note oggetto del conflitto.
3. - Il ricorso e' inammissibile per la mancanza di idoneita'
lesiva degli atti impugnati.
3.1. - La ricorrente Regione Siciliana assume che l'art. 60 della
legge reg. n. 2 del 2002 e l'art. 99 della legge reg. n. 4 del 2003
hanno non la finalita' della formazione o dell'arrotondamento della
piccola proprieta' contadina, ma esclusivamente quella di: a)
ricomposizione fondiaria; b) aumento delle economie di scala; c)
ottimizzazione del ritorno degli investimenti nel settore agricolo.
Ne consegue, secondo la stessa ricorrente, che le agevolazioni
fiscali previste da tali articoli si applicano inequivocabilmente a
chiunque ponga in essere gli atti elencati nell'art. 1 della legge
n. 604 del 1954, alla sola condizione che tali atti abbiano ad
oggetto terreni qualificati agricoli ai sensi degli strumenti
urbanistici vigenti.
Viceversa, l'Agenzia delle entrate, nella prima delle due note
impugnate (nota del 31 marzo 2005, prot. n. 2005/3.0/L/25079),
afferma che il richiamo agli atti elencati nell'art. 1 della legge
n. 604 del 1954 deve intendersi riferito agli atti che abbiano la
finalita' della formazione o dell'arrotondamento della piccola
proprieta' contadina, quando ricorrano le condizioni e i requisiti
previsti dall'art. 2 della stessa legge. La seconda nota impugnata
(nota del 21 aprile 2005, prot. n. 2005/4.2/30927) si limita ad
affermare che non e' certa, ai fini della concessione
dell'agevolazione, la necessita' che ricorrano le condizioni ed i
requisiti di cui all'art. 2 della legge statale n. 604 del 1954.
Rinvia, percio', ad un futuro intervento della Direzione centrale
normativa e contenzioso ogni determinazione interpretativa al
riguardo, disponendo che, nelle more, gli uffici si astengano
dall'esercitare attivita' di recupero delle somme dovute dai
contribuenti quali differenze fra gli ammontari dei tributi previsti
dalla legge statale e quelli previsti in via agevolata.
3.2. - L'inidoneita' degli atti impugnati a ledere la competenza
legislativa regionale in materia tributaria deriva dalle seguenti
considerazioni.
La locuzione «da chiunque posti in essere» usata dall'art. 60
della legge reg. n. 2 del 2002 ha un significato non univoco, perche'
potrebbe essere interpretata tanto nel senso che le agevolazioni ed
esenzioni disposte dalla norma sono applicabili agli atti elencati al
primo comma dell'art. 1 della legge statale n. 604 del 1954,
indipendentemente dalla loro finalizzazione alla formazione o
all'arrotondamento della piccola proprieta' contadina e dalla
ricorrenza degli ulteriori requisiti e condizioni previsti dall'art.
2 della stessa legge n. 604 del 1954; quanto nell'opposto senso che
dette agevolazioni ed esenzioni sono applicabili nei soli casi in cui
tali atti siano finalizzati alla formazione o all'arrotondamento
della piccola proprieta' contadina e ricorrano gli ulteriori
requisiti e condizioni previsti dall'art. 2 della medesima legge
n. 604 del 1954.
La sopravvenuta interpretazione autentica di detto art. 60 ad
opera dell'art. 99 della legge reg. n. 4 del 2003 (modificato
dall'art. 76, comma 40, della legge reg. n. 20 del 2003) non elimina
i dubbi circa il significato di detta locuzione. L'art. 99 della
citata legge regionale si limita, infatti, a precisare che le
agevolazioni e le esenzioni previste dalla disposizione interpretata
hanno natura di «misura fiscale di carattere generale rivolta a
chiunque ponga in essere, a partire dal 1° gennaio 2002 e fino alla
data del 31 dicembre 2006, gli atti indicati nello stesso articolo»
60, e cioe' gli atti elencati al primo comma dell'art. 1 della citata
legge n. 604 del 1954. Quest'ultima norma, pero', letteralmente
prevede - come gia' rilevato - che detti atti (ivi compresi quelli di
compravendita, permuta, concessione di enfiteusi) «sono esenti dalla
imposta di bollo e soggetti alla normale imposta di registro ridotta
ad un decimo ed alla imposta ipotecaria nella misura fissa di lire
500», quando sono «posti in essere per la formazione o per
l'arrotondamento della piccola proprieta' contadina» e «quando
ricorrono le condizioni e i requisiti previsti dall'art. 2». L'art.
99 della legge reg. n. 4 del 2003 mantiene, dunque, immutato il
richiamo all'art. 1 della legge n. 604 del 1954 gia' contenuto
nell'art. 60 della legge reg. n. 2 del 2002 e, di conseguenza,
legittima, anche dopo la sua entrata in vigore, un'interpretazione di
quest'ultimo articolo nel senso, piu' restrittivo, che le
agevolazioni e le esenzioni da esso previste si applicano ai soli
atti diretti alla formazione o all'arrotondamento della piccola
proprieta' contadina.
Questa e' l'interpretazione fatta propria dalla prima delle due
note censurate, la quale afferma testualmente che «il regime di
favore [...], ai sensi dell'art. 1 della legge n. 604, si applica
esclusivamente agli atti posti in essere per la formazione o per
l'arrotondamento della piccola proprieta' contadina, quando ricorrono
le condizioni e i requisiti previsti dall'art. 2». Ne consegue che la
nota in oggetto e' priva di idoneita' lesiva, perche' si limita ad
attribuire alla disposizione interpretata uno dei suoi possibili
significati.
Ne' la dedotta lesione della competenza regionale puo' derivare
dall'altra nota censurata, e cioe' dalla nota del 21 aprile 2005,
prot. n. 2005/4.2/30927 intervenuta appena 21 giorni dopo la prima.
Essa, infatti, si limita a prendere atto dell'incerta interpretazione
della normativa regionale di agevolazione e a sospendere,
conseguentemente, l'applicazione della prima nota impugnata,
rinviando, con una previsione meramente interlocutoria, ogni
definitiva determinazione interpretativa ad un futuro intervento
della Direzione centrale normativa e contenzioso.
4. - La rilevata inammissibilita' del ricorso, per mancanza di
idoneita' lesiva degli atti impugnati, trova ulteriore conferma nella
sopravvenuta modifica del quadro normativo rilevante.
Dopo la proposizione del ricorso, la Regione Siciliana ha emanato
l'art. 20, comma 15, della legge reg. 22 dicembre 2005, n. 19, il
quale adotta la stessa interpretazione data dalla ricorrente agli
artt. 60 della legge reg. n. 2 del 2002 e 99 della legge reg. n. 4
del 2003. Esso chiarisce che l'unico requisito per la concessione
delle agevolazioni e' il carattere agricolo dei terreni. Tale
articolo percio', da un lato, in quanto norma di interpretazione
autentica, presuppone l'effettiva esistenza di incertezze sul
significato delle disposizioni interpretate, dall'altro, elimina
definitivamente tali incertezze, rendendo inoperanti retroattivamente
le note impugnate. Il venire meno dell'efficacia di dette note ed il
fatto che - secondo quanto dichiarato espressamente in udienza dalla
difesa della ricorrente - la prima di esse non ha avuto alcuna
applicazione anteriormente alla sua sospensione offrono, dunque,
ulteriori argomenti per escludere ogni possibile invasione della
sfera di competenza regionale.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile il ricorso per conflitto di attribuzione
proposto dalla Regione Siciliana nei confronti dello Stato, in
relazione alla nota dell'Agenzia delle entrate - Direzione regionale
della Sicilia, emessa in data 31 marzo 2005, prot.
n. 2005/3.0/L/25079, e alla nota dell'Agenzia delle entrate -
Direzione regionale della Sicilia, emessa in data 21 aprile 2005,
prot. n. 2005/4.2/30927, con il ricorso indicato in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 maggio 2008.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Gallo
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 30 maggio 2008.
Il direttore della cancelleria: Di Paola