N. 213 SENTENZA 9 - 18 giugno 2008
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Giudice a quo - Corte dei conti in sede di parificazione del rendiconto generale della Regione Sardegna - Legittimazione a sollevare questione di legittimita' costituzionale in relazione all'art. 81 Cost. - Sussistenza. - Legge della Regione Sardegna 28 dicembre 2006, n. 21, art. 2, comma 7; legge della Regione Sardegna 29 maggio 2007, n. 2, art. 2, comma 1, lettere a) e c). - Costituzione, artt. 81, commi primo e quarto, e 117, comma terzo, in relazione all'art. 81. Bilancio e contabilita' pubblica - Obbligo di copertura finanziaria delle spese - Applicabilita' alle Regioni a statuto speciale - Connotazioni dell'obbligo, con particolare riferimento alla copertura finanziaria di oneri attuali mediante entrate future. Finanza regionale - Legge finanziaria 2007 della Regione Sardegna - Modifiche alle norme regionali in materia di contabilita' - Previsione della facolta' della Regione di stanziare importi che verranno trasferiti dallo Stato negli esercizi futuri provvedendo a compensare tali maggiori stanziamenti con minori iscrizioni d'entrata negli anni successivi nell'ambito del bilancio pluriennale di riferimento - Nuova definizione della nozione di accertamento di entrata con inclusione dei crediti futuri o sottoposti a termine - Denunciata violazione dei principi di copertura finanziaria delle spese e di annualita' dei bilanci, nonche' dei principi fondamentali in materia di «armonizzazione dei bilanci pubblici e di coordinamento della finanza pubblica» - Difetto di rilevanza in relazione all'oggetto del giudizio di parificazione della Corte dei conti - Inammissibilita' delle questioni. - Legge della Regione Sardegna 29 maggio 2007, n. 2, art. 2, comma 1, lettere a) e c). - Costituzione, artt. 81, commi primo e quarto, e 117, comma terzo in relazione all'art. 81. Finanza regionale - Disposizioni della Regione Sardegna per la chiusura dell'esercizio finanziario 2006 - Previsione secondo la quale lo stanziamento iscritto in apposito capitolo del bilancio regionale per l'anno 2006 costituisce accertamento d'entrata a valere su quota parte del gettito delle compartecipazioni tributarie spettanti alla Regione (pari a 500 milioni di euro) per ciascuno degli anni 2013, 2014 e 2015 - Violazione dei principi di annualita' dei bilanci e di copertura finanziaria di oneri attuali con entrate future - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento delle ulteriori questioni. - Legge della Regione Sardegna 28 dicembre 2006, n, 21, art. 2, comma 7. - Costituzione, art. 81, commi primo e quarto.(GU n.27 del 25-6-2008 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: Franco BILE; Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO; ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 7,
della legge della Regione Sardegna 28 dicembre 2006, n. 21
(Autorizzazione all'esercizio provvisorio del bilancio della Regione
per l'anno 2007 e disposizioni per la chiusura dell'esercizio 2006),
e dell'art. 2, comma 1, lettere a) e c), della legge della Regione
Sardegna 29 maggio 2007, n. 2 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale della Regione - legge finanziaria
2007), promosso con ordinanza del 28 giugno 2007 dalla Corte dei
conti - Sezioni riunite per la Regione Sardegna nel giudizio di
parificazione del rendiconto della Regione Sardegna per l'esercizio
finanziario 2006, iscritta al n. 611 del registro ordinanze 2007 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica, n. 36, 1ª serie
speciale, dell'anno 2007.
Visto l'atto di costituzione della Regione Sardegna;
Udito nell'udienza pubblica del 6 maggio 2008 il giudice relatore
Paolo Maddalena;
Uditi gli avvocati Graziano Campus, Paolo Carrozza e Augusto
Fantozzi per la Regione Sardegna.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza del 28 giugno 2007 la Corte dei conti - Sezioni
riunite per la Regione Sardegna solleva questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 2, comma 7, della legge della Regione
Sardegna 28 dicembre 2006, n. 21 (Autorizzazione all'esercizio
provvisorio del bilancio della Regione per l'anno 2007 e disposizioni
per la chiusura dell'esercizio 2006), e dell'art. 2, comma 1, lettere
a) e c), della legge della Regione Sardegna 29 maggio 2007, n. 2
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
della Regione - legge finanziaria 2007), in riferimento all'art. 81,
primo e quarto comma, della Costituzione ed all'art. 117, terzo
comma, della Costituzione, in relazione all'art. 81 della
Costituzione.
1.1. - L'art. 2, comma 7, della legge della Regione Sardegna n. 21
del 2006 prevede che «Lo stanziamento iscritto in conto del capitolo
12106-01 (UPB E03.034) del bilancio per l'anno 2006 costituisce
accertamento d'entrata a valere su quota parte del gettito delle
compartecipazioni tributarie spettanti alla Regione in ragione di
euro 500.000.000 per ciascuno degli anni 2013, 2014 e 2015».
1.2. - L'art. 2, comma 1, lettera a), della legge della Regione
Sardegna n. 2 del 2007 inserisce, dopo il comma 7 dell'art. 30 della
legge della Regione Sardegna 2 agosto 2006, n. 11 (Norme in materia
di programmazione, di bilancio e di contabilita' della Regione
autonoma della Sardegna. Abrogazione della legge regionale 7 luglio
1975, n. 27, della legge regionale 5 maggio 1983, n. 11 e della legge
regionale 9 giugno 1999, n. 23), il comma 7-bis, per il quale «La
Regione ha facolta', qualora ne ravvisi la necessita' e nei limiti
delle maggiori somme previste per gli esercizi futuri, di stanziare
con la legge finanziaria importi che verranno trasferiti dallo Stato
negli anni futuri, provvedendo a compensare tali maggiori
stanziamenti con minori iscrizioni d'entrata negli anni successivi,
nell'ambito del bilancio pluriennale di riferimento. Restano
confermate le regole recate dalla normativa che disciplina il Patto
di stabilita' interno» ed il comma 7-ter secondo il quale «Lo
stanziamento di cui al comma 7-bis e' correlato ad iscrizioni di
spesa di investimento elencate in apposita tabella allegata alla
legge finanziaria, ed e' rideterminato, in sede di consuntivo, sulla
base degli impegni assunti o delle conservazioni di spesa effettuate
a termini di legge e come tale costituisce residuo attivo. La quota
non utilizzata costituisce minore entrata ed e' portata ad incremento
delle iscrizioni residue delle assegnazioni spettanti per l'anno di
pertinenza».
1.3. - L'art. 2, comma 1, lettera c), della legge della Regione
Sardegna n. 2 del 2007 sostituisce il comma 1 dell'art. 36 della
legge della Regione Sardegna n. 11 del 2006, prevedendo che
«L'entrata e' accertata quando e' appurata la ragione del credito,
l'identita' del debitore e l'ammontare del credito; per le entrate
derivanti da compartecipazioni ai tributi erariali l'accertamento e'
effettuato sulla base del relativo gettito risultante dalle
comunicazioni degli uffici finanziari dello Stato e sulla base degli
elementi da assumere a riferimento per la quantificazione della
spettanza annua» ed espungendo, cosi', il riferimento alla scadenza
del credito nell'esercizio finanziario.
2. - La rimettente Corte dei conti chiarisce di stare procedendo
al giudizio di parificazione del rendiconto generale della Regione
Sardegna per l'esercizio 2006 e sostiene di essere legittimata a
sollevare in tale ambito le dedotte questioni di legittimita'
costituzionale, essendo queste proposte in riferimento all'articolo
81 della Costituzione.
Il giudice a quo richiama, in proposito, la giurisprudenza della
Corte costituzionale (sentenza n. 244 del 1995), per la quale la
legittimazione in sede di giudizio di parificazione sussiste la' dove
vengano denunciate, per contrarieta' con l'art. 81, quarto comma,
della Costituzione, leggi che determinino (come, a suo dire, quelle
impugnate determinerebbero) effetti modificativi dell'articolazione
del bilancio per il fatto stesso di incidere, in senso globale, sulle
unita' elementari, vale a dire sui capitoli, con riflessi sugli
equilibri di gestione. E rimarca come, essendo venuti meno i
controlli preventivi sugli atti regionali, il giudizio di
parificazione sia restato spesso l'unica occasione possibile per
sollevare questioni di legittimita' costituzionale in relazione a
leggi regionali.
3. - La Corte dei conti contesta, anzitutto, l'art. 2, comma 7,
della legge della Regione Sardegna n. 21 del 2006, che prevede
l'iscrizione al bilancio per l'anno 2006 di quota parte del gettito
delle compartecipazioni tributarie spettanti alla Regione per gli
anni 2013, 2014 e 2015, per complessivi 1 miliardo e 500 milioni di
euro.
L'importanza di tale previsione ai fini del giudizio in corso e'
puntualizzata dalla Corte dei conti, la quale specifica che:
dall'iscrizione della somma di 1 miliardo e 500 milioni di euro in
conto del capitolo 12106-01 (UPB E03-034) del bilancio per l'anno
2006 e' derivato un saldo attivo dello stesso bilancio, pari ad euro
1.321.271.001, in luogo di un disavanzo di euro 187.728.999; che
l'utilizzo di tale «entrata» a scomputo del disavanzo di
amministrazione ha comportato una riduzione «apparente» dello stesso
ad euro 999.994.126,49; che l'importo in contestazione costituisce il
22,27 % del bilancio regionale, sicche' l'eventuale accoglimento
della questione porterebbe alla non parificazione dello stesso.
3.1. - Il rimettente rileva che tale disposizione prevede
l'accertamento attuale di una entrata futura quale mezzo di
finanziamento di spese correnti e sostiene che tale «tecnica di
copertura» sia irrazionale ed irragionevole, del tutto estranea ai
canoni previsti dalla contabilita' pubblica non solo statale (art.
11-ter della legge 5 agosto 1978, n. 468, recante «Riforma di alcune
norme di contabilita' generale dello Stato in materia di bilancio»),
ma anche regionale (art. 33, comma 2, della legge della Regione
Sardegna n. 11 del 2006) e, soprattutto, in contrasto con l'art. 81,
quarto comma, della Costituzione, anche alla luce della
giurisprudenza costituzionale formatasi sull'ivi affermato principio
di necessaria copertura finanziaria delle spese.
Il rimettente richiama, al riguardo, le sentenze n. 1 del 1966 e
n. 54 del 1983, dalle quali ricava che la copertura delle spese deve
essere reale e deve consistere in risorse accertate con riferimento
all'esercizio in cui si effettua la spesa, con conseguente divieto di
finanziare in competenza la spesa con entrate future.
3.2. - Per il rimettente l'illegittimita' costituzionale della
previsione impugnata non sarebbe smentita dall'art. 1, comma 2, della
legge della Regione Sardegna n. 2 del 2007, per il quale il disposto
del censurato art. 2, comma 7, della legge regionale n. 21 del 2006
«deve intendersi quale operazione finanziaria straordinaria
finalizzata alla copertura di una quota parte, pari ad euro
1.500.000.000, del disavanzo di amministrazione di cui all'articolo
1, comma 4, della legge regionale 24 febbraio 2006, n. 1 (legge
finanziaria 2006), conseguente alla modifica dell'articolo 8 dello
Statuto speciale introdotta dall'articolo 1, comma 834, della legge
n. 296 del 2006».
Il rimettente ritiene, infatti, che la finalizzazione della
«operazione finanziaria straordinaria» alla copertura del disavanzo
non consenta di ritenere che la norma impugnata non importi nuove o
maggiori spese e, quindi, di escludere l'applicazione del principio
di cui all'art. 81, quarto comma, della Costituzione, posto che la
norma impugnata prevede chiaramente una entrata futura e la destina
al finanziamento di una spesa (e precisamente del disavanzo)
corrente.
3.3. - La disposizione in questione e' poi censurata pure in
riferimento al principio di annualita' del bilancio, di cui all'art.
81, primo comma, della Costituzione.
Il rimettente si interroga, in proposito, sulle conseguenze che
comporterebbe l'ammissibilita' di coprire spese attuali con entrate
future, chiedendosi fino a quale anno futuro il legislatore potrebbe
spingersi per attingere risorse da impegnare.
3.4. - I medesimi principi di annualita' del bilancio e di
copertura finanziaria delle spese sono invocati dal rimettente pure
in riferimento all'articolo 117, terzo comma, della Costituzione,
sull'assunto che gli invocati principi discendenti dall'art. 81 della
Costituzione sarebbero stati altresi' imposti alle Regioni, quali
principi fondamentali di armonizzazione dei bilanci pubblici e di
coordinamento della finanza pubblica, da parte del decreto
legislativo 12 aprile 2006, n. 170 (Ricognizione dei principi
fondamentali in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici, a
norma dell'articolo 1 della legge 5 giugno 2003, n. 131), in
particolare dagli artt. 5 e 6.
4. - Per il rimettente pure le altre due disposizioni censurate
consentono l'accertamento attuale di una entrata futura quale mezzo
di finanziamento di spese correnti.
L'art. 2, comma 1, lettera a), della legge della Regione Sardegna
n. 2 del 2007, in effetti, prevede la possibilita' di destinare al
finanziamento di determinate tipologie di spese di investimento gli
importi che verranno trasferiti dallo Stato in anni futuri,
provvedendo conseguentemente a compensare tali maggiori stanziamenti
con minori iscrizioni d'entrata negli anni successivi, nell'ambito
del bilancio pluriennale di riferimento.
L'articolo 2, comma 1, lettera c), della medesima legge regionale
n. 2 del 2007, a sua volta, ridefinisce la stessa nozione di
accertamento d'entrata, facendovi rientrare ogni accertamento di un
credito di cui sia appurata la ragione, l'identita' del debitore e
l'ammontare, senza che ne rilevi la scadenza o la esigibilita' e,
quindi, includendovi pure crediti sottoposti a termine o crediti
futuri.
4.1. - Per il rimettente tale possibilita' di copertura nonche'
l'equiparazione, ai fini dell'accertamento, tra crediti esigibili
nell'esercizio finanziario di competenza e crediti a questo futuri
sarebbero in contrasto con l'art. 81, commi primo e quarto, della
Costituzione, nonche' con l'articolo 117, terzo comma, della
Costituzione, per le medesime ragioni prospettate in riferimento
all'art. 2, comma 7, della legge regionale n. 21 del 2006.
5. - Il rimettente, nell'ambito della sua articolata
argomentazione, inquadra, inoltre, le tre previsioni normative
censurate in una piu' complessiva tendenza normativa della Regione
Sardegna di «attualizzare» entrate future. Di tale tendenza il
rimettente segnala ulteriori esempi nell'art. 1, comma 1, della legge
della Regione Sardegna n. 2 del 2007, che impegnerebbe nel bilancio
2007 entrate tributarie del 2010, ed in un provvedimento
amministrativo di variazione, con cui verrebbe accertato nel bilancio
2006 l'intero ammontare di un credito verso l'erario esigibile in
ratei annuali dal 2007 al 2026 (previsioni non oggetto di censura,
perche' l'una attinente al rendiconto del 2007, l'altra recata da un
atto non legislativo). E di questa tendenza indica pure una
motivazione, che individua nella necessita' per la Regione di trovare
una modalita' di copertura del disavanzo di amministrazione diversa
dalla contrazione di mutui per il rifinanziamento dello stesso,
avendo il Governo impugnato la previsione della legge finanziaria
sarda per il 2006, che autorizzava nuovamente la Giunta a contrarre
nuovi mutui.
6. - Il rimettente conclude chiedendo che sia dichiarata
l'illegittimita' costituzionale delle disposizioni censurate.
7. - La Regione autonoma della Sardegna si e' costituita con una
memoria, nella quale eccepisce l'inammissibilita' della questione
relativa all'art. 2, comma 1, lettere a) e c), della legge regionale
n. 2 del 2007 e l'infondatezza della questione relativa all'art. 2,
comma 7, della legge regionale n. 21 del 2006.
7.1. - La difesa regionale ricostruisce, anzitutto, il contesto in
cui si sono inserite le previsioni impugnate.
Queste dovrebbero essere considerate nell'ambito della cosi' detta
«vertenza entrate» tra lo Stato e la Regione Sardegna, in ordine ai
criteri di calcolo delle compartecipazioni tributarie sulle imposte
sui redditi e sull'imposta sul valore aggiunto.
La Regione Sardegna sostiene che i criteri utilizzati dallo Stato
per stimare il reddito prodotto nella Regione, che tenevano conto del
luogo del versamento dell'imposta e non di quello di effettiva
produzione del reddito, e la mancata parametrazione della quota Iva
alle effettive funzioni regionali avrebbero determinato una
compressione delle proprie entrate e che cio' avrebbe generato, nel
tempo, il cospicuo debito pubblico regionale.
Nell'autunno 2006 tale «vertenza» avrebbe trovato soluzione
mediante un accordo tra Stato e Regione, da cui sarebbero derivate
due disposizioni della legge finanziaria statale per il 2007.
L'art. 1, comma 834, della legge 27 dicembre 2006, n. 296
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2007) ha operato una riscrittura
dell'art. 8 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3
(Statuto speciale per la Sardegna), in senso favorevole alla Regione:
prevedendo che la compartecipazione Iva non sia piu' variabile, ma
sia in forma fissa, pari ai nove decimi del gettito dell'imposta
generata sul territorio regionale da determinare sulla base dei
consumi regionali delle famiglie rilevati annualmente dall'Istat;
ampliando il numero dei tributi regionali compartecipati
(includendovi, ad esempio, le tasse automobilistiche, le imposte sui
redditi di capitale, le imposte catastali, le imposte sui giochi e le
scommesse); riconoscendo il diritto della Regione a compartecipare il
gettito tributario effettivamente prodotto nel territorio regionale,
ovunque esso sia materialmente versato.
Il successivo comma 835 del medesimo articolo ha invece previsto
che «Ad integrazione delle somme stanziate negli anni 2004, 2005 e
2006 e' autorizzata la spesa di euro 25 milioni per ciascuno degli
anni dal 2007 al 2026 per la devoluzione alla Regione Sardegna delle
quote di compartecipazione all'imposta sul valore aggiunto riscossa
nel territorio regionale, concordate, ai sensi dell'art. 38 del
decreto del Presidente della Repubblica 19 maggio 1949, n. 250, per
gli anni 2004, 2005, 2006».
Con la prima previsione, pertanto, la Regione Sardegna ha ottenuto
un aumento, a regime, delle proprie entrate da compartecipazione
tributaria, mentre grazie alla seconda ha visto riconosciuto un
diritto alla integrazione del gettito compartecipato Iva degli
esercizi 2004-2006.
Entrambe le previsioni, peraltro, andrebbero considerate, per la
difesa regionale, come strumenti per recuperare alla Regione
spettanze pregresse indebitamente sottratte.
7.2. - Nell'ambito dell'accordo dell'ottobre 2006, comunque, la
Regione si sarebbe impegnata a destinare queste maggiori entrate
all'abbattimento del disavanzo.
In quest'ottica, la contestata previsione dell'art. 2, comma 7,
della legge regionale n. 21 del 2006 costituirebbe adempimento di
tale impegno e dovrebbe essere considerata, come espressamente
riconosciuto dall'articolo 1, comma 1, della legge regionale n. 2 del
2007, una operazione eccezionale e straordinaria, come straordinarie
sarebbero le vicende che avrebbero dapprima determinato lo
straordinario indebitamento della Regione e poi portato alla
revisione del regime finanziario regionale.
Per la difesa regionale la disposizione contestata, lungi
dall'essere illegittima, sarebbe anzi meritoria, risolvendosi
nell'immediata e primaria destinazione delle nuove risorse
disponibili all'abbattimento dello stock di debito determinatosi a
partire dal 1995. Si tratterebbe, in sostanza, di una
disposizione-provvedimento, in senso tecnico, o quantomeno una legge
singolare, «in quanto destinata a disciplinare una tantum un
intervento straordinario di risanamento della finanza regionale a
seguito del raggiungimento dell'accordo con il Governo sul
presupposto della disponibilita', assicurata dalla legge 296/2006,
art. 1, comma 834, di somme pure spettanti alla Regione ma mai
corrisposte negli esercizi finanziari precedenti».
7.3. - Anche le disposizioni dell'art. 2, comma 1, lettere a) e
c), della legge della Regione Sardegna n. 2 del 2007 andrebbero lette
in questa luce.
La lettera a) consentirebbe, infatti, di modulare nel tempo gli
effetti positivi sugli equilibri finanziari regionali relativi ai
futuri esercizi delle nuove entrate conseguenti alla ristesura
dell'articolo 8 dello Statuto speciale.
Le lettera c) avrebbe «unicamente lo scopo di adeguare la
normativa contabile della Sardegna ai contenuti ormai tipici della
normativa in tema di accertamento di entrate di altre regioni
speciali e di quella dettata dallo stato per gli enti locali
(principi contabili n. 15 e n. 19 prodotti dall'osservatorio per la
finanza e la contabilita' degli enti locali presso il Ministero
dell'interno, secondo i quali le entrate tributarie possono essere
accertate anche quando vengono a scadenza, cioe' risultano
"esigibili", in esercizi successivi a quello dell'accertamento, al
fine di assicurare la effettiva "veridicita'" alle previsioni di
entrata stessa)».
Trattandosi, peraltro, di disposizioni che non avrebbero avuto
applicazione nell'ambito del bilancio 2006, oggetto del giudizio di
parificazione, e che sarebbero semmai destinate a trovare
applicazione in esercizi futuri, per la difesa regionale, le
questioni ad esse relative sollevate dalla rimettente Corte dei conti
sarebbero inammissibili per difetto di rilevanza.
7.4. - Le questioni proposte in ordine all'art. 2, comma 7, della
legge regionale n. 21 del 2006 in riferimento all'art. 81, primo e
quarto comma, della Costituzione sarebbero, invece, infondate, non
solo per la delineata straordinarieta' di questo intervento
normativo, ma anche perche' sarebbe erroneo l'assunto della Corte dei
conti, per cui non si potrebbe accertare una entrata futura e che un
tale accertamento violerebbe il principio della annualita' del
bilancio.
Secondo la difesa regionale, la utilizzabilita' di entrate future,
purche' certe, specie nei trasferimenti statali derivanti da
compartecipazioni ai tributi statali sarebbe «in realta' principio da
tempo recepito nella legislazione contabile di altre regioni» (cosi'
l'articolo 43, comma 3, della legge della Provincia autonoma di
Trento 14 settembre 1979, n. 7, recante «Norme in materia di bilancio
e di contabilita' generale della Provincia autonoma di Trento»).
Ne' alcun riferimento all'annualita' dell'entrata vi sarebbe ne'
nella legislazione di principio relativa agli enti locali (art. 179
del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, recante «Testo unico
delle leggi sull'ordinamento degli enti locali», oltre che i principi
contabili predisposti dal Ministero dell'interno, sopra riportati)
ne' in quella relativa alle Regioni (art. 40 del d.lgs. n. 170 del
2006).
Secondo la Regione Sardegna, seguendo la tesi della Corte dei
conti, «sarebbe impossibile per i Comuni iscrivere in bilancio,
annualmente, i proventi ICI secondo l'entita' dell'aliquota
annualmente determinata dalla Giunta, posto che lo Stato trasferisce
la stessa a distanza di mesi, spesso di anni, rispetto alla
previsione d'entrata». E dalla lettura dell'art. 40 del d.lgs. n. 170
del 2006 non vi sarebbero elementi per supporre che la scadenza dei
crediti, ai fini dell'accertamento dell'entrata, non possa avvenire
in un anno successivo a quello dell'accertamento stesso.
7.5. - La difesa regionale analizza, poi, le stesse pronunce della
Corte costituzionale richiamate dal giudice a quo (n. 1 del 1966 e
n. 54 del 1983), sostenendo che queste sono state male interpretate
dal rimettente e che da esse vada solo ricavata la necessita', ai
fini della copertura finanziaria di una spesa, che la previsione di
entrata sia sicura, non arbitraria e ragionevole. Caratteri che non
potrebbero essere negati alla previsione dell'art. 2, comma 7, della
legge regionale n. 21 del 2006, essendo la relativa entrata
discendente dal disposto dell'art. 1, comma 834, della legge n. 296
del 2006.
La difesa regionale richiama, poi, altre sentenze della Corte
costituzionale (n. 384 del 1991 e n. 347 del 1995), di cui riporta ed
evidenzia delle affermazioni, che avvalorerebbero la tesi della
legittimita' della copertura finanziaria di spese correnti con
entrare di competenza di un esercizio futuro.
7.6 - Per queste stesse ragioni non sarebbero violati nemmeno i
principi fondamentali di armonizzazione dei bilanci pubblici e di
coordinamento della finanza pubblica (art. 117, terzo comma, Cost.),
di cui agli artt. 5 e 6 del d.lgs. n. 170 del 2006.
La difesa regionale, peraltro, rileva, da un lato, di non essere
vincolata da tali principi, che, ai sensi dell'art. 1, comma 2, del
d.lgs. n. 170 del 2006, si riferiscono alle sole Regioni ordinarie,
e, dall'altro, rivendica la propria competenza legislativa primaria
in materia di contabilita', quale discendente dagli artt. 3 e 4 dello
Statuto speciale e come riconosciuta dalla stessa Corte
costituzionale con la sentenza n. 107 del 1970.
8. - In prossimita' dell'udienza pubblica del 6 maggio 2008 la
Regione Sardegna ha depositato una memoria nella quale ribadisce e
sviluppa le argomentazioni gia' proposte nell'atto di costituzione.
9. - La difesa regionale, anzitutto, rimarca l'inammissibilita'
per irrilevanza delle questioni sollevate dal giudice rimettente in
ordine alle previsioni dell'art. 2, comma 1, lettere a) e c), della
legge regionale n. 2 del 2007, specificando che le difese svolte
nell'atto di costituzione sono state articolate per mero scrupolo
difensivo.
10. - La resistente Regione Sardegna ribadisce, poi,
l'eccezionalita' della previsione dell'art. 2, comma 7, della legge
regionale n. 21 del 2006 e sottolinea come la Corte costituzionale
abbia talora riconosciuto importanza alla natura eccezionale di una
norma al fine di escluderne l'illegittimita' costituzionale.
In particolare la difesa regionale richiama le sentenze n. 427 del
1995 e n. 302 del 1996 e l'ordinanza n. 537 del 1995 della Corte
costituzionale, in tema di condono edilizio; la sentenza n. 459 del
1989 e, nuovamente, la sentenza n. 302 del 1996 e l'ordinanza n. 537
del 1995, in tema di assetto del territorio; la sentenza n. 297 del
2006, in tema di stato giuridico degli insegnanti di religione
cattolica; la sentenza n. 1 del 2005, in tema di «sostituzione del
regime di tutela dell'affidamento del pensionato con altro meno
favorevole».
La difesa regionale, specificamente in materia finanziaria,
richiama la sentenza n. 222 del 1994, nella quale la Corte
costituzionale ha ritenuto legittima la riduzione da parte dello
Stato di una entrata corrispondente ad un tributo proprio di una
Regione, in ragione della eccezionalita' dell'intervento, volto a
contenere il disavanzo pubblico, in una situazione di emergenza.
Per tali medesime ragioni si giustificherebbe, a dire della difesa
regionale, la previsione impugnata, la quale avrebbe lo scopo di
ridurre il deficit della Regione, in accordo con lo Stato e in linea
con gli obiettivi di stabilita' discendenti dal diritto comunitario.
11. - La difesa regionale, dopo una articolata disamina della
giurisprudenza costituzionale formatasi sull'art. 81 della
Costituzione ed un diffuso richiamo della dottrina in materia,
sostiene, poi, che non sussista alcun contrasto tra tale principio
costituzionale e l'impugnato articolo 2, comma 7, della legge
regionale n. 21 del 2006.
11.1. - Ai fini della idoneita' della copertura finanziaria di
tale previsione non assumerebbe, infatti, alcun rilievo la
circostanza che le entrate indicate verranno incassate in un anno
successivo a quello della loro iscrizione a bilancio, posto che, ai
fini di una idonea copertura, sarebbe sufficiente l'indicazione di
una entrata non irrazionale ed arbitraria e non anche l'effettiva
realizzazione dell'entrata stessa.
«Se cosi' non fosse, del resto» secondo la Regione Sardegna «si
paralizzerebbe l'attivita' di governo rendendola, di fatto
impossibile, in quanto "non potrebbe essere erogata una data spesa se
non dopo avere avuto la dimostrazione dell'avvenuto introito delle
entrate indicate come copertura e nei limiti del suo effettivo
realizzo"».
11.2. - La copertura, individuata dalla previsione impugnata nelle
entrate da compartecipazione tributaria relative agli anni 2013-2015,
sarebbe congrua ed effettiva, in quanto conseguenza dell'intesa
raggiunta con lo Stato (la difesa regionale richiama l'art. 1, comma
835, della legge n. 296 del 2006, il quale «rimanda agli accordi "ai
sensi dell'articolo 38 del d.P.R. del 19 marzo 1949, n. 250"») e
sostiene che, ove pure non si volesse ritenere tale intesa
sufficiente a garantire la certezza dell'entrata alla luce di un
giudizio ex ante, dovrebbe, in ogni caso, riconoscersi che
l'approvazione della legge (finanziaria statale) n. 296 del 2006 (ed
in particolare l'art. 1, commi da 834 a 840) avrebbe pienamente
legittimato ex post la ragionevolezza della copertura finanziaria
prevista dalla Regione.
11.3. - La destinazione delle risorse accertate dall'art. 2, comma
7, della legge regionale n. 21 del 2006 alla riduzione del deficit di
bilancio delle Regione (a sua volta contratto per spese di
investimento) renderebbe la previsione impugnata non solo legittima,
ma anche opportuna, ai fini di una lettura dell'art. 81 della
Costituzione teleologicamente orientata al rispetto dei vincoli
comunitari di cui all'art. 104 del Trattato CE. Obblighi cui dovrebbe
riconoscersi, secondo la difesa regionale, il carattere di vero e
proprio parametro di giudizio ai fini del sindacato sulle leggi
demandato alla Corte costituzionale.
Proprio al fine di rispettare tali vincoli ed in accordo con il
Governo della Repubblica (che, significativamente, il 27 febbraio
2007 avrebbe deliberato di non impugnare la disposizione, poi
censurata dal giudice rimettente), la Regione Sardegna avrebbe
introdotto l'art. 2, comma 7, della legge regionale n. 21 del 2006,
il quale si preoccuperebbe immediatamente di ridurre il deficit
attraverso una anticipazione di entrate a fronte di una rinuncia a
spese future, piuttosto che attraverso la contrazione di nuovi mutui.
11.4. - La difesa regionale insiste, poi, sul carattere certo
delle entrate iscritte a bilancio, affermando che le stesse sarebbero
certe nell'an, nel quantum e nel quando, essendo gia' stanziate dallo
Stato e relative a compartecipazioni al gettito Irpef e Iva che, per
effetto dell'intesa tra lo Stato e la Regione prima, e della
previsione di cui al comma 835 della legge finanziaria statale 2007 e
del nuovo art. 8 dello Statuto poi, garantiranno (gia' dal 2010)
disponibilita' ben al di sopra della somma annualmente iscritta in
conto delle entrate future a copertura del disavanzo.
E sostiene che «nessun principio costituzionale vieta allo stato o
alle regioni (soprattutto ad una regione a statuto speciale) di
considerare gia' "accertati" (e, dunque, di iscrivere a bilancio tra
le entrate crediti relativi a somme gia' stanziate dallo Stato la cui
scadenza - come nella specie - e' stata fissata in un periodo
successivo a quello di iscrizione», essendo irrilevante che le
entrate (se certe e non aleatorie) vengano incassate successivamente
all'anno di iscrizione a bilancio.
11.5. - L'operazione contabile posta in essere dalla Regione,
inoltre, nella misura in cui ha iscritto crediti per entrate da
compartecipazioni tributarie relativi agli anni 2013-2015 come
residui attivi del bilancio 2007, rispecchierebbe pienamente la
nozione di residui attivi, i quali originano da una discrasia
temporale tra competenza e cassa, essendo essi crediti accertati ma
non ancora riscossi entro la fine dell'esercizio.
Con tale operazione la Regione sostiene di essersi limitata ad
anticipare la previsione generale in materia di contabilita'
regionale introdotta dal successivo art. 2, comma 1, lettera c),
della legge regionale n. 2 del 2007, considerando accertata una
entrata della quale era stata appurata la ragione del credito,
l'identita' del debitore e l'ammontare del credito.
11.6. - La difesa regionale invoca, poi, le regole individuate nel
marzo 2004 dall'Osservatorio per la finanza e la contabilita' degli
enti locali, dalle quali sarebbe, a suo dire, desumibile una
compatibilita' tra il principio di competenza finanziaria e la
possibile iscrizione a bilancio (non solo) di somme (accertate, ma
«addirittura» di somme) che si prevede di accertare. E sostiene che
tale possibilita' sarebbe, altresi', coerente ai principi di
veridicita', attendibilita' e prudenza, nonche' al principio di
pareggio finanziario, secondo il quale «il bilancio di previsione
"deve essere deliberato in pareggio finanziario complessivo,
considerando quindi tutte le entrate e tutte le spese"; cio' che e'
avvenuto nella specie, in quanto la Regione ha utilizzato le entrate
gia' stanziate dallo Stato per gli anni successivi, al fine di
assicurare nell'anno 2006, il "pareggio finanziario" con la copertura
del deficit di bilancio».
11.7. - La difesa regionale ribadisce la non applicabilita' alle
Regioni speciali delle disposizioni recate dal decreto legislativo
n. 170 del 2006 e sostiene che un «ben piu' rilevante e patologico
scostamento» tra competenza e cassa deriverebbe dalla previsione
dell'art. 22 del decreto legislativo 28 marzo 2000, n. 76 (Principi
fondamentali e norme di coordinamento in materia di bilancio e di
contabilita' delle regioni, in attuazione dell'articolo 1, comma 4,
della legge 25 giugno 1999, n. 208), norma di cui, tuttavia, non e'
mai stata contestata la legittimita' costituzionale alla luce
dell'art. 81, quarto comma, della Costituzione.
11.8. - La difesa regionale, infine, deposita agli atti la nota
n. 17083 del 21 febbraio 2008 del Ragioniere generale dello Stato,
resa in risposta alla richiesta di parere della stessa Regione
Sardegna in ordine alla previsione dell'impugnato art. 2, comma 7,
della legge regionale n. 21 del 2006.
La difesa regionale riproduce quasi integralmente il contenuto
della nota, sottolineando: come questa individui delle ricadute
positive della disposizione impugnata sulla finanza regionale,
essendo tesa al conseguimento del graduale equilibrio di bilancio e
ad evitare che il disavanzo accumulato possa essere coperto con nuovo
debito (debito che la Regione sarebbe legittimata a contrarre in
quanto il disavanzo e' attribuibile a spese di investimento); come la
norma non abbia effetti sull'indebitamento regionale, inteso quale
differenza tra accensione e rimborso di prestiti, in quanto le somme
iscritte nelle competenze di bilancio regionale vanno a copertura di
spese gia' impegnate e, pertanto, al riassorbimento del disavanzo;
che le entrate future di cui trattasi sono spettanze statutarie
attribuite alla Regione Sardegna, a seguito delle modifiche
intervenute con la legge finanziaria dello Stato per l'anno 2007, che
costituiscono quota parte delle maggiori entrate derivanti dal nuovo
ordinamento finanziario e che, pertanto, rivestono il requisito della
certezza e della esigibilita'.
La difesa regionale afferma che tale nota «sposerebbe», dunque,
tutte le argomentazioni da essa sviluppate e conclude chiedendo che
le questioni sollevate (rectius la sola questione riferita all'art.
2, comma 7, della legge della Regione Sardegna n. 21 del 2006) sia
dichiarata infondata.
Considerato in diritto
1. - La Corte dei conti - Sezioni riunite per la Regione Sardegna
solleva questione di legittimita' costituzionale dell'art. 2, comma
7, della legge della Regione Sardegna 28 dicembre 2006, n. 21
(Autorizzazione all'esercizio provvisorio del bilancio della Regione
per l'anno 2007 e disposizioni per la chiusura dell'esercizio 2006),
e dell'art. 2, comma 1, lettere a) e c), della legge della Regione
Sardegna 29 maggio 2007, n. 2 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale della Regione - legge finanziaria
2007), in riferimento all'art. 81, primo e quarto comma, della
Costituzione ed in riferimento all'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, in relazione all'art. 81 della Costituzione.
2. - Il rimettente rileva che le disposizioni censurate hanno,
come elemento comune, l'accertamento attuale di una entrata futura
quale mezzo di finanziamento di spese dell'esercizio di pertinenza.
L'art. 2, comma 7, della legge della Regione Sardegna n. 21 del
2006, in effetti, prevede la specifica iscrizione al bilancio per
l'anno 2006 di quota parte del gettito delle compartecipazioni
tributarie spettanti alla Regione per gli anni 2013, 2014 e 2015, per
complessivi 1 miliardo e 500 milioni di euro.
L'art. 2, comma 1, lettera a), della legge della Regione Sardegna
n. 2 del 2007, a sua volta, prevede, a regime, la possibilita' di
destinare al finanziamento di determinate tipologie di spese di
investimento gli importi che verranno trasferiti dallo Stato in anni
futuri, provvedendo conseguentemente a compensare tali maggiori
stanziamenti con minori iscrizioni d'entrata negli anni successivi,
nell'ambito del bilancio pluriennale di riferimento.
L'art. 2, comma 1, lettera c), della medesima legge regionale n. 2
del 2007, infine, ridefinisce la stessa nozione di accertamento
d'entrata, facendovi rientrare ogni accertamento di un credito di cui
sia appurata la ragione, l'identita' del debitore e l'ammontare,
senza che ne rilevi la scadenza o la esigibilita' e, quindi,
includendovi anche crediti sottoposti a termine o crediti futuri.
3. - Per il rimettente tale «tecnica di copertura» nonche'
l'equiparazione, ai fini dell'accertamento, tra crediti esigibili
nell'esercizio finanziario di competenza e crediti a questo futuri
sarebbero del tutto estranei ai canoni previsti dalla contabilita'
pubblica non solo statale (art. 11-ter della legge 5 agosto 1978,
n. 468, recante «Riforma di alcune norme di contabilita' generale
dello Stato in materia di bilancio»), ma anche regionale (art. 33,
comma 2, della legge della Regione Sardegna 2 agosto 2006, n. 11,
recante «Norme in materia di programmazione, di bilancio e di
contabilita' della Regione autonoma della Sardegna. Abrogazione della
legge regionale 7 luglio 1975, n. 27, della legge regionale 5 maggio
1983, n. 11 e della legge regionale 9 giugno 1999, n. 23»), e,
soprattutto, in contrasto con l'art. 81, quarto comma, della
Costituzione, anche alla luce della giurisprudenza costituzionale
formatasi in relazione all'affermato principio di necessaria
copertura finanziaria delle spese. Le disposizioni censurate, sotto
altro profilo, si porrebbero, inoltre, contro il principio di
annualita' del bilancio, di cui all'art. 81, primo comma, della
Costituzione.
Le medesime censure sono poi prospettate dalla Corte dei conti
rimettente, invocando quale parametro anche l'art. 117, terzo comma,
della Costituzione, sull'assunto che gli invocati principi
discendenti dall'art. 81 della Costituzione sarebbero stati altresi'
imposti alle Regioni, quali principi fondamentali di armonizzazione
dei bilanci pubblici e di coordinamento della finanza pubblica, da
parte del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 170 (Ricognizione
dei principi fondamentali in materia di armonizzazione dei bilanci
pubblici, a norma dell'articolo 1 della legge 5 giugno 2003, n. 131).
In particolare risulterebbero violati gli artt. 5 e 6 di tale
decreto, da considerare norme interposte del citato art. 117, terzo
comma, della Costituzione.
4. - Deve, anzitutto, essere confermato il risalente orientamento
di questa Corte, che riconosce alla Corte dei conti, in sede di
giudizio di parificazione del bilancio, la legittimazione a
promuovere, in riferimento all'art. 81 della Costituzione, questione
di legittimita' costituzionale avverso tutte quelle disposizioni di
legge che determinino effetti modificativi dell'articolazione del
bilancio per il fatto stesso di incidere, in senso globale, sulle
unita' elementari, vale a dire sui capitoli, con riflessi sugli
equilibri di gestione, disegnati con il sistema dei risultati
differenziali (vedi sentenza n. 244 del 1995).
5. - Deve, poi, dichiararsi l'inammissibilita' delle questioni
proposte in ordine all'art. 2, comma 1, lettere a) e c), della legge
della Regione Sardegna n. 2 del 2007, per non rilevanza delle stesse
nel presente giudizio.
Tali disposizioni, effettivamente ispirate al medesimo principio
di cui all'art. 2, comma 7, della legge della Regione Sardegna n. 21
del 2006, non riguardano, infatti, l'esercizio del 2006, oggetto del
giudizio di parificazione, non constando che, in applicazione di
esse, sia stata effettuata alcuna iscrizione nel bilancio per l'anno
2006 della Regione.
6. - Le questioni proposte in ordine all'art. 2, comma 7, della
legge della Regione Sardegna n. 21 del 2006 sono fondate.
6.1. - L'art. 81, quarto comma, della Costituzione prevede
l'obbligo di copertura finanziaria delle spese.
Il principio, che e' vincolante anche per le Regioni a statuto
speciale (da ultimo, sentenza n. 359 del 2007), e' stato specificato
da questa Corte in varie pronunce, nelle quali si e' chiarito, tra
l'altro che:
la copertura deve essere credibile, sufficientemente sicura, non
arbitraria o irrazionale, in equilibrato rapporto con la spesa che si
intende effettuare in esercizi futuri (sentenza n. 1 del 1966);
la copertura e' aleatoria se non tiene conto che ogni
anticipazione di entrate ha un suo costo (sentenza n. 54 del 1983);
l'obbligo di copertura deve essere osservato con puntualita'
rigorosa nei confronti delle spese che incidono su un esercizio in
corso e deve valutarsi il tendenziale equilibrio tra entrate ed
uscite nel lungo periodo, valutando gli oneri gia' gravanti sugli
esercizi futuri (sentenza n. 384 del 1991).
Alla luce di questi indirizzi giurisprudenziali, va ora esaminata
la questione posta dal rimettente sulla possibilita' di coprire con
crediti, che verranno a scadenza in esercizi futuri, spese attuali
inerenti all'esercizio di riferimento.
Ed a questo proposito occorre osservare che caratteristica
fondamentale del bilancio di previsione e' quella di riferirsi alle
operazioni finanziarie che si prevede si verificheranno durante
l'anno finanziario. Infatti soltanto riferendosi ad un determinato
arco di tempo, il bilancio puo' assolvere alle sue fondamentali
funzioni, le quali, in ultima analisi, tendono ad assicurare il
tendenziale pareggio del bilancio, ed in generale la stabilita' della
finanza pubblica.
E' per questo che l'art. 81, quarto comma, della Costituzione,
pone il principio fondamentale della copertura delle spese,
richiedendo la contestualita' tanto dei presupposti che giustificano
le previsioni di spesa quanto di quelli posti a fondamento delle
previsioni di entrata necessarie per la copertura finanziaria delle
prime.
In questo quadro e' evidente che la copertura di spese mediante
crediti futuri, lede il suddetto principio costituzionale ed e' tanto
piu' irrazionale quanto piu' si riferisce a crediti futuri, lontani
nel tempo.
Un siffatto sistema di copertura mediante crediti non ancora
venuti a scadenza contraddice peraltro la stessa definizione di
«accertamento dell'entrata», poiche' e' tale quella che si prevede di
aver diritto di percepire nell'esercizio finanziario di riferimento e
non in un esercizio futuro.
Inoltre l'accertamento attuale di entrate future, operato dalla
Regione con la norma impugnata, risulta inattendibile, perche' non
tiene conto della necessaria onerosita' dell'anticipazione di cassa
cui occorre provvedere in attesa del'effettivo maturare del futuro
titolo giuridico dell'entrata.
6.2. - Le varie argomentazioni proposte dalla difesa della Regione
Sardegna risultano non solo infondate, la' dove assumono, contro il
principio di cui all'art. 81, quarto comma, della Costituzione,
l'accertabilita' di entrate future, ma anche inconferenti, la' dove
muovono dall'erroneo presupposto che, nella specie, vi sia solo un
fisiologico scostamento tra accertamento e riscossione di entrata.
Invero la questione posta dalla disposizione censurata non attiene
affatto alla circostanza che possa esistere, come e' ovvio, una
discrasia tra bilancio di competenza e di cassa, ovvero tra
l'esercizio in cui matura giuridicamente l'esigibilita' del credito,
rilevante ai fini dell'accertamento, e l'esercizio in cui si incassa,
in tutto o in parte, il relativo importo. Neppure essa attiene alla
eventualita', di per se' legittima, che possano essere riportati dei
crediti accertati, ma non riscossi, nei «residui attivi» dell'anno
successivo. La previsione del censurato articolo 2, comma 7, della
legge regionale n. 21 del 2006 pone, invece, la ben diversa questione
del se si possa accertare come attualmente esigibile un credito
futuro. Questione da risolversi negativamente, per le ragioni appena
indicate.
Ne' puo' parlarsi di «una operazione finanziaria straordinaria»,
come afferma la difesa della Regione, poiche', come si desume da
quanto sopra detto, l'art. 81, quarto comma, della Costituzione,
esclude anche questa possibilita'.
6.3. - L'art. 2, comma 7, della legge della Regione Sardegna n. 21
del 2006, deve, pertanto, essere dichiarato incostituzionale per
violazione dell'art. 81, primo e quarto comma, della Costituzione.
Restano assorbiti gli altri motivi di censura.
Per questi motivi LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'articolo 2, comma 7,
della legge della Regione Sardegna 28 dicembre 2006, n. 21
(Autorizzazione all'esercizio provvisorio del bilancio della Regione
per l'anno 2007 e disposizioni per la chiusura dell'esercizio 2006);
Dichiara inammissibili le questioni di legittimita' costituzionale
dell'articolo 2, comma 1, lettere a) e c), della legge della Regione
Sardegna 29 maggio 2007, n. 2 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale della Regione - legge finanziaria
2007), sollevate, in riferimento all'articolo 81, primo e quarto
comma, della Costituzione ed in riferimento all'art. 117, terzo
comma, della Costituzione, in relazione all'art. 81 della
Costituzione, dalla Corte dei conti - Sezioni riunite per la Regione
Sardegna, con l'ordinanza in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 giugno 2008.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Maddalena
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 18 giugno 2008.
Il direttore della cancelleria: Di Paola