N. 240 SENTENZA 23 giugno - 2 luglio 2008
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Elezioni - Carica di consigliere comunale - Cause di incompatibilita' - Incompatibilita' per lite pendente con l'ente locale - Mancata estensione alle persone titolari di organi rappresentativi di soggetti che si trovino nella stessa situazione - Denunciata violazione dei principi di ragionevolezza e di buon andamento ed imparzialita' della pubblica amministrazione - Richiesta di intervento additivo non costituzionalmente obbligato - Inammissibilita' della questione. - D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267, art. 63, comma 1, numero 4). - Costituzione, artt. 3 e 97.(GU n.29 del 9-7-2008 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: Franco BILE; Giudici: Giovanni Maria FLICK, Francesco AMIRANTE, Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO; ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 63, comma 1,
numero 4), del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo
Unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), promosso con
ordinanza del 7 aprile 2006 dalla Corte d'appello di Firenze nel
procedimento civile vertente tra Gorio Giovanni Battista e il Comune
di Castelnuovo Berardenga iscritta al n. 249 del registro ordinanze
2007 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 16, 1ª
serie speciale, dell'anno 2007.
Visti gli atti di costituzione di Gorio Giovanni Battista, del
Comune di Castelnuovo Berardenga nonche' l'atto di intervento del
Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 20 maggio 2008 il giudice relatore
Sabino Cassese;
Uditi gli avvocati Clara Mecacci per Gorio Giovanni Battista,
Maurizio Brizzolari per il Comune di Castelnuovo Berardenga e
l'avvocato dello Stato Gaetano Zotta per il Presidente del Consiglio
dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - La Corte d'appello di Firenze ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale, con riferimento agli articoli 3 e 97
della Costituzione, dell'art. 63, comma 1, numero 4), del decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo Unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali).
La disposizione stabilisce, tra l'altro, che «non puo' ricoprire
la carica di sindaco, presidente della provincia, consigliere
comunale, provinciale o circoscrizionale [...] colui che ha lite
pendente, in quanto parte di un procedimento civile od
amministrativo, rispettivamente, con il comune o la provincia».
Il Collegio rimettente dubita della legittimita' costituzionale di
tale disposizione, nella parte in cui «non estende il suo effetto
alle persone titolari della rappresentanza organica di soggetti che
si trovino nella stessa situazione di lite pendente gia' prevista
dalla norma stessa».
1.2. - La Corte d'appello di Firenze riferisce che dinanzi ad essa
pende giudizio di appello avverso la sentenza del 26 luglio 2005, con
la quale il Tribunale di Siena ha rigettato la domanda volta
all'annullamento della delibera del Consiglio comunale di Castelnuovo
Berardenga adottata in data 29 aprile 2005, con cui il ricorrente,
gia' consigliere comunale, e' stato dichiarato decaduto dall'ufficio,
in base alla disposizione impugnata, per aver promosso, non in
proprio ma in qualita' di amministratore delegato di due distinte
societa', un ricorso al Tribunale amministrativo regionale volto
all'annullamento di una delibera consiliare. Secondo quanto riferisce
il Collegio rimettente, il giudice di primo grado ha ritenuto di
interpretare estensivamente la causa di incompatibilita' prevista
dalla norma impugnata: essa riguarderebbe non solo, come emerge dal
tenore letterale della disposizione, chi abbia personalmente una lite
pendente con l'ente comunale o provinciale, ma anche chi ricopra
cariche rappresentative di soggetti che abbiano, a loro volta, una
lite pendente con gli stessi enti.
In punto di rilevanza, il Collegio rimettente afferma che solo
l'accoglimento, da parte della Corte costituzionale, della questione
di legittimita' costituzionale prospettata potrebbe impedire
l'accoglimento dell'appello, che, altrimenti, dovrebbe invece
ritenersi fondato.
La Corte d'appello di Firenze non ritiene, infatti, di poter
aderire all'interpretazione estensiva fatta propria dal giudice di
primo grado, neppure utilizzando, a tal fine, il canone della
interpretazione adeguatrice, sia perche' le norme che restringono il
diritto di elettorato passivo sono di stretta interpretazione, sia in
base ad una interpretazione sistematica dell'art. 63, comma 1, del
d.lgs. n. 267 del 2000, che, per individuare i destinatari delle
ipotesi di incompatibilita' previste al numero 2), si riferisce
espressamente ai soggetti titolari di poteri di rappresentanza
(«colui che, come titolare, amministratore, dipendente con poteri di
rappresentanza o di coordinamento ha parte, direttamente o
indirettamente, in servizi, esazioni di diritti, somministrazioni o
appalti»), mentre per identificare i destinatari della causa di
incompatibilita' prevista al numero 4) si limita ad indicare, senza
alcun riferimento a soggetti titolari di poteri di rappresentanza,
«colui che ha lite pendente, in quanto parte di un procedimento
civile o amministrativo».
In punto di non manifesta infondatezza, il Collegio rimettente
ravvisa, in relazione alle finalita' della disciplina giuridica del
conflitto di interessi, una equivalenza, da un lato, fra la
situazione della persona fisica direttamente titolare dell'interesse
in conflitto con quello dell'ente pubblico, e, dall'altro, la
situazione della persona fisica che sia rappresentante legale del
soggetto titolare dell'interesse in conflitto. Tale equivalenza
renderebbe illegittima, per violazione dell'art. 3 Cost., una
disciplina diversificata delle stesse, qual e' quella attualmente
dettata dalla disposizione censurata.
Inoltre, secondo la Corte rimettente, l'estensione della regola di
incompatibilita' alle persone titolari della rappresentanza organica
dei soggetti che si trovino nella situazione di lite pendente con
l'ente locale sarebbe imposta dall'art. 97 Cost., che richiederebbe
al legislatore di impedire «le situazioni piu' evidenti e
indiscutibili di conflitto di interessi».
2. - E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, deducendo l'inammissibilita' e comunque l'infondatezza della
questione di legittimita' costituzionale sollevata.
La difesa erariale premette che la disposizione censurata e' norma
di natura eccezionale considerato che pone una limitazione al diritto
di elettorato passivo sancito dall'art. 51 Cost.
Nel merito, richiama il consolidato orientamento della Corte di
cassazione in ordine alla «nozione di "parte in giudizio" in senso
tecnico riferita, cioe', a quel soggetto il quale a seguito della
proposizione di domanda giudiziale e della costituzione in giudizio
diventa titolare di una serie di poteri processuali finalizzati a
dare impulso al processo» (Cass. Civ., sez. I, 19 maggio 2001, 6880).
Alla luce di tale orientamento, la qualita' di parte in senso tecnico
e' riferita alla societa' medesima e non al suo rappresentante legale
e, ad avviso della difesa erariale, la differente disciplina
riservata dalla norma al caso in cui il soggetto eletto alla carica
di consigliere comunale rivesta la qualita' di rappresentante legale
di una societa' che sia parte di un giudizio con il Comune rispetto
al caso in cui l'eletto alla carica di consigliere comunale abbia
personalmente una causa con il Comune, non appare lesiva ne' del
principio di ragionevolezza ne' dei principi di buon andamento e
imparzialita' della pubblica amministrazione (artt. 3 e 97 Cost.)
Difatti, da un lato, il potere di rappresentanza organica di un ente
collettivo non necessariamente si accompagna alla titolarita' del
potere di formare la volonta' dell'ente; dall'altro, i vantaggi
derivanti dall'esito della lite in corso ricadono direttamente nella
sfera giuridica del soggetto rappresentato.
3. - Nel giudizio di costituzionalita' si sono costituite le parti
del giudizio principale.
3.1. - Il Comune di Castelnuovo Berardenga sostiene la fondatezza
della questione di legittimita' costituzionale, nei termini
prospettati dal giudice a quo.
3.2. - L'appellante conclude invece nel senso della
inammissibilita' e infondatezza della questione stessa.
In primo luogo, la questione proposta dal giudice a quo sarebbe -
a suo avviso - inammissibile, in quanto tesa a sollecitare una
pronuncia additiva della Corte costituzionale in una materia, quale
quella della disciplina delle cause di incompatibilita', che, anche
in considerazione della natura politica dei diritti coinvolti,
rientra nella «discrezionalita' del legislatore».
Nel merito, la difesa della parte richiama la giurisprudenza della
Corte di cassazione (Cass. Civ., sez. I, 29 maggio 1972, n. 1685;
Cass., sez. lav., 29.10.2003, n. 16245), secondo cui la causa di
incompatibilita' per lite pendente deve riferirsi ad un rapporto
litigioso del quale sia parte l'eletto in persona propria, non
potendo invece riguardare gli amministratori di una persona giuridica
allorche' sia quest'ultima, quale soggetto giuridico distinto ed
autonomo dalle persone fisiche dei suoi amministratori, ad avere lite
pendente con il Comune.
Considerato in diritto
1. - La Corte d'appello di Firenze ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale, con riferimento agli artt. 3 e 97 della
Costituzione, dell'art. 63, comma 1, numero 4), del decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali), nella parte in cui «non estende
il suo effetto alle persone titolari della rappresentanza organica di
soggetti che si trovino nella stessa situazione di lite pendente
prevista dalla norma stessa».
2. - La questione non e' ammissibile.
Va premesso che la legislazione in materia di incompatibilita'
degli amministratori locali, nell'ipotesi di lite pendente, ha
progressivamente circoscritto l'ambito di applicazione dell'istituto
e attenuato i suoi effetti limitativi in relazione al diritto di
elettorato passivo.
Il legislatore ha dapprima trasformato la lite pendente da causa
di ineleggibilita' a causa di incompatibilita' (art. 15 del d.P.R. 5
aprile 1951, n. 203, recante «Testo unico delle leggi per la
composizione e l'elezione degli organi delle amministrazioni
comunali», sostituito dall'art. 3, primo comma, numero 4), della
legge 23 aprile 1981, n. 154, recante «Norme in materia di
ineleggibilita' ed incompatibilita' alle cariche di consigliere
regionale, provinciale, comunale e circoscrizionale e in materia di
incompatibilita' degli addetti al servizio sanitario nazionale»).
Successivamente, per evitare applicazioni distorsive dell'istituto,
ha escluso dal suo ambito diverse fattispecie: la lite per fatto
connesso con l'esercizio del mandato; la lite in materia tributaria;
la lite promossa nell'esercizio dell'azione popolare; la semplice
costituzione di parte civile nel processo penale; la lite promossa in
esito a sentenza di condanna, o ad essa conseguente, in mancanza di
affermazione di responsabilita' con sentenza passata in giudicato
(art. 3-ter del decreto-legge 22 febbraio 2002, n. 13, recante
«Disposizioni urgenti per assicurare la funzionalita' degli enti
locali»).
In questo quadro, il giudice rimettente chiede alla Corte
costituzionale una pronuncia additiva che, in senso inverso rispetto
all'evoluzione normativa descritta, abbia l'effetto di ampliare
l'ambito di applicazione dell'istituto dell'incompatibilita' per lite
pendente, estendendolo all'ipotesi in cui l'eletto sia titolare della
rappresentanza organica di un soggetto avente lite con l'ente locale.
Questa Corte ha piu' volte affermato che la questione di
legittimita' costituzionale e' inammissibile quando il rimettente
solleciti un intervento additivo che non sia costituzionalmente
obbligato (ordinanze n. 333 e 185 del 2007). Nel caso in esame, la
soluzione sollecitata dal rimettente non puo' ritenersi imposta dalle
norme costituzionali invocate. Come questa Corte ha gia' avuto modo
di affermare, proprio con riferimento all'ambito di applicazione
dell'incompatibilita' per lite pendente, «spetta al legislatore, nel
ragionevole esercizio della sua discrezionalita', attuare l'art. 51
della Costituzione, stabilendo il regime delle cause di
ineleggibilita' e incompatibilita» (sentenza n. 160 del 1997). E'
vero che l'art. 97 Cost. impone al legislatore di regolare, come
afferma il rimettente, le «situazioni piu' evidenti ed indiscutibili
di conflitto di interessi». Ma cio' non significa che il legislatore
debba risolvere ogni situazione di conflitto di interessi con il
principio della incompatibilita'. Nel bilanciamento fra i principi
previsti dagli artt. 51 e 97 della Costituzione, il compito del
Parlamento e' quello di valutare in modo ragionevole le diverse
ipotesi di conflitto e, in relazione alla gravita' di ciascuna,
graduare il trattamento normativo piu' appropriato e proporzionato.
Questo puo' essere di volta in volta rappresentato non solo dalla
ineleggibilita' o dalla incompatibilita', ma anche dall'obbligo di
astenersi o di dichiarare la situazione di conflitto.
La previsione di una incompatibilita' non costituisce, quindi,
l'unica soluzione a disposizione del legislatore per porre rimedio
alla specifica situazione di conflitto di interessi
dell'amministratore titolare della rappresentanza organica di un
soggetto avente lite pendente con l'ente locale. Ne' a diversa
conclusione potrebbe pervenirsi sulla base di una comparazione con
altre ipotesi di conflitto richiamate dalla Corte d'appello di
Firenze, che presentano rilevanti elementi di diversita' rispetto a
quella cui il rimettente chiede di estendere il regime di
incompatibilita' (art. 63, comma 1, del decreto legislativo n. 267
del 2000, art. 2 della legge 20 luglio 2004, n. 215, recante «Norme
in materia di risoluzione dei conflitti di interesse» e art. 1394 del
codice civile).
Per questi motivi LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 63, comma 1, numero 4), del decreto legislativo 18 agosto
2000, n. 267 (Testo Unico delle leggi sull'ordinamento degli enti
locali), sollevata, con riferimento agli artt. 3 e 97 della
Costituzione, dalla Corte d'appello di Firenze con l'ordinanza in
epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 giugno 2008.
Il Presidente: Bile
Il redattore: Cassese
Il cancelliere: Fruscella
Depositata in cancelleria il 2 luglio 2008.
Il cancelliere: Fruscella