N. 10 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 20 - 27 giugno 2008
Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 27 giugno 2008 (della Regione Toscana) Porti - Porti civili di rilevanza economica regionale e interregionale della Regione Toscana - Concessioni sui beni del demanio marittimo portuale - Nota del Ministero dei trasporti-Direzione Generale dei Porti del 17 aprile 2008 - Asserita spettanza allo Stato della competenza amministrativa in materia di demanio marittimo in forza del d.P.C.M. 21 dicembre 1995 - Ricorso per conflitto di attribuzione della Regione Toscana - Lamentata perdurante applicazione del d.P.C.M. 21 dicembre 1995 emanato nella vigenza di un diverso sistema normativo di competenze Stato-Regioni - Denunciata violazione delle attribuzioni legislative e amministrative della Regione nelle materie del governo del territorio, porti e aeroporti civili, grandi reti di trasporto e di navigazione, turismo ed industria alberghiera, lavori pubblici, lesione dell'obbligo di promozione dell'autonomia locale e del principio di irretrattabilita' delle funzioni locali nonche' mancato adeguamento della legislazione alle esigenze dell'autonomia, violazione del principio di sussidiarieta' - Richiesta di dichiarare l'atto impugnato lesivo delle attribuzioni regionali e conseguentemente di annullarlo. - Nota del Ministero dei trasporti-Direzione Generale dei Porti (prot. n. M. TRA/DINFR/4520, DIV. IV) del 17 aprile 2008, trasmessa dal Segretario generale della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome con lettera del 23 aprile 2008. - Costituzione, artt. 5, 117 e 118.(GU n.35 del 20-8-2008 )
Ricorso per la Regione Toscana, in persona del Presidente pro tempore della Giunta regionale, autorizzato con deliberazione n. 470 del 16 giugno 2008, rappresentato e difeso, come da mandato in calce al presente atto, dall'avv. Lucia Bora dell'Avvocatura della Regione Toscana e domiciliato in Roma, presso lo studio dell'avv. G. Pasquale Mosca, corso d'Italia n. 102, ricorrente; Contro la Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del Presidente pro tempore, il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti pro tempore, il direttore generale della Direzione generale dei porti, per l'annullamento della nota del Ministero dei trasporti - Direzione generale dei Porti (prot. n. M. TRA/DINFR/4520, DIV. IV) del 17 aprile 2008, trasmessa dal segretario generale della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome con lettera del 23 aprile 2008 (doc. 1). F a t t o L'art. 59 del d.P.R. n. 616 del 1977 (Demanio marittimo, lacuale e fluviale) ha previsto la delega a favore delle regioni delle «funzioni amministrative sul litorale marittimo, sulle aree demaniali immediatamente prospicienti, sulle aree del demanio lacuale e fluviale, quando l'utilizzazione prevista abbia finalita' turistiche e ricreative». Dal conferimento di funzioni sono escluse quel1e «esercitate dagli organi dello Stato in materia di navigazione marittima, di sicurezza nazionale e di polizia doganale». Al secondo comma dell'art. 59 citato, si precisa, altresi', che «la delega di cui al comma precedente non si applica ai porti e alle aree di preminente interesse nazionale in relazione agli interessi della sicurezza dello Stato e alle esigenze della navigazione marittima». L'identificazione delle aree di preminente interesse nazionale (in relazione alla sicurezza dello Stato e alle esigenze della navigazione marittima) andava effettuata, entro il 3 1 dicembre 1978, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, di concerto con i ministri per la difesa, per la marina mercantile e per le finanze, sentite le regioni interessate. Il Governo, invece, solo con il d.P.C.m. del 21 dicembre 1995, ha provveduto ad approvare, ai sensi del secondo comma dell'art. 59, l'elenco delle aree demaniali marittime escluse dalla delega di funzioni amministrative prevista a favore delle regioni. Giova rilevare che il termine per l'emanazione di tale decreto, la cui vana scadenza avrebbe dato senz'altro luogo all'operativita' della delega (cfr. Corte cost., sent. n. 322 del 21 luglio 2000), fu successivamente fissato dall'art. 6, secondo comma, 5 ottobre 1993, n. 400, convertito con legge n. 494 del 4 dicembre 1993, in un anno dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del medesimo decreto, stabilendosi che, in mancanza, le funzioni previste dall'art. 59 del d.P.R. n. 616 del 1977 sarebbero state comunque delegate al1e regioni. Tale ultimo termine fu, poi, prorogato al 31 dicembre 1995, con una serie di decreti legge, non convertiti (a partire dal d.l. 21 ottobre 1994, n. 586), tra i quali il d.l. 18 dicembre 1995, n. 535, sotto il cui provvisorio vigore fu emanato il d.P.C.m. 21 dicembre 1995. La predetta disposizione di proroga (sempre 31 dicembre 1995) fu, poi, riprodotta in altri decreti legge, fino al d.l. 21 ottobre 1996, n. 535 (art. 16), convertito dal1a legge 23 dicembre 1996, n. 647, che fece, altresi', salvi gli effetti dei precedenti decreti non convertiti, fra cui i1 d.l. n. 535 del 1995 (cfr. art. 1, comma 2, della legge di conversione). Il d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112, recante «Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59», all'art. 105, comma 2, lettera l), nella sua originaria formulazione, anteriore alla novella introdotta dalla legge 16 marzo 2001, n. 88, ha previsto il conferimento alle regioni delle funzioni relative «al rilascio di concessioni di beni del demanio della navigazione interna, del demanio marittimo e di zone del mare territoriale per finalita' diverse da quelle di approvvigionameto di fonti di energia; tale conferimento non opera nei porti e nelle aree di interesse nazionale individuate con il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 21 dicembre 1995». In conseguenza di tale decreto, ed in conformita' all'art. 3, comma 1, della legge n. 59 del 1997, ove e' previsto un meccanismo di sub-conferimento di funzioni da parte delle regioni in favore degli enti locali, la Regione Toscana, con la legge n. 88 del 1° dicembre 1998 (Attribuzione agli enti locali e disciplina generale delle funzioni amministrative e dei compiti in materia di urbanistica e pianificazione territoriale, protezione della natura e dell'ambiente, tutela dell'ambiente dagli inquinamenti e gestione dei rifiuti, risorse idriche e difesa del suolo, energia e risorse geotermiche, opere pubbliche, viabilita' e trasporti conferite alla regione dal decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112) all'art. 27, comma 3, ha espressamente attribuito «ai Comuni le funzioni concernenti le concessioni di beni del demanio marittimo e di zone del mare territoriale, nonche' del demanio fluviale e lacuale». Un particolare rilievo assume la formulazione del suddetto art. 105, alla luce della novella successivamente introdotta con la legge 16 marzo 2001, n. 88 «Nuove disposizioni in materia di investimenti nelle imprese marittime». Mentre, infatti, come visto, il testo originario dell'art. 105 prevedeva il conferimento alle Regioni della competenza al rilascio delle concessioni di beni del demanio marittimo, escludendo dal conferimento le funzioni, ivi previste, con finalita' attinenti all'approvvigionamento di energia, nonche' i porti e le aree di interesse nazionale individuate con il d.P.C.m. 21 dicembre 1995, l'art. 9 della legge n. 88/2001 ha provveduto a modificarne l'ambito di operativita', mediante una integrazione assolutamente innovativa. Si afferma, infatti, che il conferimento di funzioni alle regioni non opera «nei porti finalizzati alla difesa militare ed alla sicurezza dello Stato, nei porti di rilevanza economica internazionale e nazionale, nonche' nelle aree di preminente interesse nazionale individuate con il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 21 dicembre 1995», altresi', precisandosi che «nei porti di rilevanza economica regionale e interregionale il conferimento decorre dal 1° gennaio 2002». A completamento del quadro normativo, va, altresi', ricordato che l'art. 4, comma cinque, della legge n. 84 del 28 gennaio 1994 «Riordino della legislazione in materia portuale» ha previsto la predisposizione da parte del Ministero dei trasporti e della navigazione, entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge, di uno schema di decreto al fine di determinare le caratteristiche dimensionali, tipologiche e funzionali dei porti di cui alla categoria II, classi I, II e III (rispettivamente, i porti di rilevanza economica internazionale; nazionale; regionale ed interregionale; cfr. art. 4, comma 1), e l'appartenenza di ogni scalo alle classi medesime. Tale classificazione non e' mai intervenuta. Tuttavia, il comma 1-bis del suddetto articolo (successivamente introdotto dall'art. 8-bis del d.l. 30 dicembre 1997, n. 457, convertito con legge n. 30 del 27 febbraio 1998), statuendo che i porti sede di autorita' portuale appartengono comunque ad una delle prime due classi della categoria II», consente di ritenere immediatamente operativo, dal 1° gennaio 2002, il conferimento di funzioni amministrative, di cui al d.lgs. n. 112/1998, anche in assenza della prevista classificazione dei porti. La competenza regionale, infatti, riguarda le funzioni amministrative relative a tutti i porti, con esclusione di quelli sede di autorita' portuale, porti ritenuti ex lege di rilevanza internazionale o nazionale. Trattasi di interpretazione che la Regione Toscana ha fermamente sostenuto con la circolare esplicativa, avente ad oggetto «Funzioni amministrative concernenti il rilascio di concessioni sui beni del demanio marittimo: porti di rilevanza economica regionale e interregionale» adottata con deliberazione della Giunta regionale n. 51 del 21 gennaio 2002 (doc. 2). Con tale circolare, la regione ha impartito direttive alle amministrazioni comunali sul presupposto che, dalla data del 1° gennaio 2002, spetti ai comuni l'esercizio delle funzioni amministrative per la gestione dei beni demaniali nei porti di interesse regionale ed interregionale. Il Ministero dei trasporti - Direzione generale dei porti, con la nota che si impugna, ripercorre il procedimento avviato, ma non concluso, per la definizione del nuovo d.P.C.m. e, quindi, per la revisione del decreto del 21 dicembre 1995; tuttavia per la fase transitoria richiama ancora l'applicabilita' del suddetto d.P.C.m. 21 dicembre 1995 identificativo delle aree marittime di preminente interesse nazionale. Il sistema delle competenze in tal modo delineato, nel riservare allo Stato tutti i porti indicati nel preesistente atto governativo, si pone in contrasto con il riparto delle attribuzioni tra lo Stato e le,Rgioni, risultante dal nuovo assetto costituzionale. L'atto impugnato, infatti, non considera che, a seguito della riforma degli artt. 117 e 118 della Costituzione, il settore dei porti civili e' stato demandato alla potesta' legislativa concorrente delle regioni, senza distinguere tra aree portuali aventi rilevanza economica regionale, ovvero nazionale o internazionale. La nota che si contesta lede le competenze costituzionali della regione per i seguenti motivi di: D i r i t t o I) Violazione degli artt. 5, 117 e 118 della Costituzione. La questione oggetto del presente ricorso e' gia' stata affrontata e risolta dall'ecc.ma Corte costituzionale con le sentenze n. 89/2006 e n. 344/2007, con cui e' stato rilevato: «il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, con gli atti impugnati, pur in presenza del predetto d.P.C.m. nuovo riparto di attribuzioni di competenze, delineato dalla riforma del Titolo V della Costituzione, ha inteso attrarre «nuovamente» nella competenza statale il porto di Viareggio, solo perche' questo risulta inserito nel d.P.C.m. 21 dicembre 1995 (...) Risulta confermata 1'arbitrarieta' della conclusione cui e' pervenuta l'amministrazione statale quanto alla «riappropriazione», da parte dello Stato, in ordine a tale tipologia di porti solo perche' indicati nel d.P.C.m. 21 dicembre 1995. D'altronde, questa Corte ha gia' avuto modo di chiarire (sentenze n. 322 del 2000 e 89 del 2006) che il richiamo effettuato nell'art. 105 del d.lgs. n. 112 del 1998 al predetto d.P.C.m. non comporta, affatto, il conferimento allo stesso di efficacia legislativa, ne vale a «sanare i vizi di legittimita che lo inficiano o comunque attribuire ad esso, in quanto tale, una nuova o diversa efficacia». In altri termini - ha precisato la Corte - il richiamo dell'atto amministrativo vale semplicemente a definire per relationem la portata del limite introdotto dal decreto legislativo al conferimento di funzioni, ma con riferimento al contenuto dell'atto richiamato quale esiste attualmente nell'ordinamento, e nei limiti in cui l'efficacia ad esso propria tuttora sussista. E' da escludere dunque, che il riferimento al suddetto d.P.C.m. nelle norme statali, citate negli atti impugnati, possa cristallizzare nel tempo l'appartenenza di aree portuali di interesse regionale o interregionale al novero di quelle escluse dal conferimento di funzioni alle regioni in vista del loro «preminente interesse nazionale». In altri termini, il nuovo sistema delle competenze, recato dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al Titolo V della parte seconda della Costituzione), impedisce che possa attribuirsi attuale valenza all'inserimento del suddetto porto nel d.P.C.m. del 1995, ai fini del riparto delle funzioni amministrative in materia». Con tale motivazione, dunque, la Corte costituzionale ha dichiarato che non spetta allo Stato, e per esso al Ministero dei trasporti, attribuire alle autorita' marittime statali la competenza amministrativa relativa al rilascio di concessioni demaniali nell'ambito del porto di Viareggio, solo perche' tale porto era stato inserito nel d.P.C.m. del 21 dicembre 1995. Similmente, nella sentenza n. 344/2007, la Corte costituzionale ha dichiarato l'illegittimita' della nota ministeriale impugnata con cui il Ministero invitava gli uffici «in attesa della soluzione definitiva della complessiva questione del riparto di competenze, la quale involge profili politico-istituzionali che possono essere deliberati solo a livello politico generale», a non tener conto della pronuncia della Corte n. 89/2006, valida per il solo porto di Viareggio, applicando per il resto il pregresso d.P.C.m. 21 dicembre 1995. In tal modo, ha sottolineato la Corte costituzionale, il Ministero medesimo ha inteso riappropriarsi della competenza a provvedere in ordine alle stesse concessioni demaniali, con implicito, ma chiaro, riferimento agli altri porti turistici e commerciali di rilevanza economica regionale ed interregionale, siti nel territorio della Regione Toscana, in virtu' della perdurante applicazione del d.P.C.m. del 21 dicembre 1995. Invece il riferimento al suddetto d.P.C.m., contenuto nelle norme statali, non puo' cristallizzare nel tempo l'appartenenza di aree portuali di interesse regionale o interregionale al novero di quelle escluse dal conferimento di funzioni alle Regioni in vista del loro «preminente interesse nazionale». Dalle sentenze sopra richiamate risulta definitivamente superato il quadro definito dal d.P.C.m. 21 dicembre 1995 con riferimento ai porti della Regione Toscana. Percio' non puo' essere affermato, come invece si legge a pagina 9 della nota impugnata, che: «Per le aree di interesse nazionale inserite nel d.P.C.m. 21 dicembre 1995 si ritiene che le Autorita' marittime interessate non possano nell'immediato effettuare il passaggio di competenze alle regioni senza aver prima compiuto una effettiva ricognizione e zonizzazione delle aree stesse di concerto con le locali articolazioni della Amministrazione della difesa anche in virtu' delle leggi n. 886/1931 n. 1095/1938 e n. 898/1976 e successive modificazioni ed integrazioni, dal cui testo normativo si desume che, in relazione a possibili innovazioni dell'assetto demaniale marittimo (delle c.d. zone militarmente importanti), sono stati tutelati in maniera forte e precipua gli interessi militari, strategici e della sicurezza dello Stato». E si afferma, quindi, che in tali aree l'Autorita' marittima dovra' ritenersi ancora competente in via transitoria in materia di demanio marittimo. E' indubbio che lo Stato possa riconoscere a taluni porti ed aree il carattere di rilevanza economica internazionale o di preminente interesse nazionale, ma cio' deve avvenire, come ha chiarito la citata sentenza n. 89/2006, «con la necessaria partecipazione della regione interessata, in ossequio al principio di leale collaborazione». Percio' non puo' continuare ad essere richiamato ed applicato il 21 dicembre 1995, come invece disposto nella nota in esame, per legittimare una competenza, seppure transitoria, da parte dell'Autorita' marittima per le aree di interesse nazionale inserite nel d.P.C.m. del 21 dicembre 1995. Oltre tutto, nessun termine e' apposto a tale fase transitoria e quindi la previsione contestata e' idonea a determinare la riappropriazione delle competenze in capo allo Stato per un periodo indefinito e potenzialmente senza limite. Per quanto esposto, questa amministrazione nulla ha da eccepire in merito all'elenco dei porti indicati alle pagine 7 e 8 della nota e che include, per la Toscana, i porti di Livorno, Marina di Carrara, Piombino, Portoferraio, Rio Marina tutti sede di autorita' portuale, in cui, quindi, permane la competenza statale, fermo restando che il Piano regolatore portuale, ai sensi della normativa nazionale e regionale vigente, sara' approvato dalla regione e dovra' essere conforme agli strumenti urbanistici vigenti. Viceversa, tutti i siti portuali della Regione Toscana diversi da quelli sopra elencati, ferma restando la titolarita' della regione sui porti ad esclusiva funzione turistica, sono da considerarsi «porti di rilevanza economica regionale e interregionale» secondo la vigente classificazione di cui alla legge n. 84/1994. Per essi sussiste dunque la competenza amministrativa della regione, in coerenza con la l.r. n. 88/1998 e con le determinazioni di cui alla richiamata deliberazione della Giunta regionale n. 51 del 21 gennaio 2002 «Funzioni amministrative concernenti il rilascio di concessioni sui beni del demanio marittimo: porti di rilevanza economica regionale e interregionale». Resta impregiudicata, si ripete, la facolta' dello Stato di procedere, per il futuro, con la necessaria partecipazione della Regione Toscana in ossequio al principio della leale collaborazione, a riconoscere ad altri porti il carattere di rilevanza economica internazionale o il preminente interesse nazionale; nell'attuale fase transitoria, pero', non puo' continuare ad essere applicato il d.P.C.m. del 21 dicembre 1995, il quale era stato emanato nella vigenza di un diverso sistema normativo di competenze Stato-regioni. Invece, in base alla normativa oggi vigente e sopra gia' richiamata, «si evince che il demanio marittimo statale prima individuato con riferimento all'appartenenza dei beni, e' ora individuato con riferimento alla natura delle funzioni esercitate le quali restano attribuite allo Stato solo se connesse ad usi specifici di rilevanza nazionale (sicurezza della navigazione interna e approvvigionamento energetico), mentre tutte le restanti funzioni sono attribuite alle regioni, in applicazione del principio della sussidiarieta' dell'azione degli enti centrali rispetto alle articolazioni perferiche (art. 5, par. 2, Trattato di Maastrich del 7 febbraio 1992; art. 4, comma 3, della legge 15 marzo 1997, n. 59). La recente modifica dell'art. 105 del d.lgs. n. 112 del 1998 ad opera dell'art. 9 della legge n. 88 del 2001 ha comportato che, dal 1° gennaio 2002, nei porti di rilevanza regionale e interregionale le competenze in materia di amministrazione del demanio marittimo spettano alle regioni, salvo che sussistano ragioni di tutela della sicurezza della navigazione interna e con l'eccezione del settore dell'approvvigionamento d'energia, per il quale, stante la rilevanza di carattere nazionale, lo Stato mantiene le proprie competenze, che continueranno a far capo all'Amministrazione marittima» (in tal senso, si confronti il parere dell'Avvocatura distrettuale dello Stato del 17 dicembre 2002, reso alla Capitaneria di Porto del Compartimento marittimo di Livorno, relativo alle «Attribuzione di funzioni amministrative in materia di beni demaniali marittimi in ambito portuale al Comune di Monte Argentario»; doc. 3). Viceversa, l'atto impugnato, forzando la portata del richiamo a detto d.P.C.m. 21 dicembre 1995, ha confermato in toto, agli effetti del nuovo conferimento di funzioni, l'individuazione delle aree escluse, operata dal preesistente atto governativo. Invece, a1la regione sono da ritenersi conferite le funzioni relative al rilascio di concessioni per i porti di rilevanza economica regionale e interregionale a far data dal 1° gennaio 2002. E' l'art. 105 del d.lgs.n. 112/98, nella versione novellata dalla legge n. 88/2002, a prevederlo espressamente, con disposizione dal significato univoco, in modo coerente al sistema delle competenze di cui agli artt. 117 e 118 Cost. in base ai quali il settore dei porti civili e' stato demandato alla potesta' legislativa concorrente delle regioni senza distinguere tra aree portuali aventi rilevanza economica regionale, ovvero nazionale o internazionale. La nota contestata, pertanto, e' illegittima, perche' gravemente lesiva delle attribuzioni costituzionali delle regioni, delineate dagli articoli 117 e 118 della Costituzione e riconducibili alle materie del governo del territorio, porti e aeroporti civili, grandi reti di trasporto e di navigazione, turismo ed industria alberghiera, lavori pubblici. La previsione contestata, inoltre, viola l'art. 5 della Costituzione, sotto il profilo della lesione dell'obbligo di promozione dell'autonomia locale e del principio di irretrattabilita' delle funzioni locali, nonche' sotto il profilo del mancato adeguamento della legislazione alle esigenze dell'autonomia. Ove, come prospettato nell'atto impugnato, tutti i porti dovessero ritornare sotto l'influenza statale, la regione verrebbe privata della potesta' di disciplinare in via legislativa le modalita' di esercizio delle relative funzioni amministrative e di allocarle in capo agli enti locali. Di contro, in perfetta armonia con il disposto dei nuovi artt. 117 e 118, la Regione Toscana ha gia' provveduto, come sopra rilevato, ad attribuire «ai Comuni le funzioni concernenti le concessioni di beni del demanio marittimo e di zone del mare territoriale, nonche' del demanio fluviale e lacuale» (art. 27, comma 3, l.R.T. n. 88/1998, cit.) ed i comuni stanno esercitando le relative funzioni le quali verrebbero riassunte in capo allo Stato, come affermato nella nota impugnata, senza che sussistano quelle razioni di carattere unitario che l'art. 118 cost. richiede per il loro eventuale accentramento statale.
P. Q. M. Si chiede che la Corte costituzionale dichiari che l'atto impugnato e' lesivo delle attribuzioni regionali per contrasto con gli artt. 117 e 118 della Costituzione, anche in relazione all'art. 5 Cost. Si depositano i seguenti documenti: 1) della nota del Ministero dei trasporti - Direzione generale dei porti (prot. n. M. TRA/DINFR/4520, DIV. IV) del 17 aprile 2008, trasmessa dal Segretario generale della Conferenza delle regioni e delle province autonome con lettera del 23 aprile 2008; 2) Deliberazione della Giunta regionale n. 51 del 21 gennaio 2002; 3) Nota dell'Avvocatura distrettuale di Stato del 17 dicembre 2002. Si deposita altresi' la delibera di autorizzazione a stare in giudizio. Firenze - Roma, addi' 20 giugno 2008 Avv. Lucia Bora