Ricorso della Regione Campania, in persona del  Presidente  della
Giunta regionale, giusta deliberazione della Giunta regionale del  24
ottobre 2008, n. 1710, rappresentata e difesa, in virtu' di procura a
margine del  presente  atto,  dagli  avv.  Vincenzo  Baroni,  Rosanna
Panariello e prof. Franco Gaetano Scoca, ed elettivamente domiciliato
presso  lo  studio  di  quest'ultimo,  in  Roma,  alla  via  Giovanni
Paisiello, 55; 
    Contro la Presidenza del Consiglio dei ministri, in  persona  del
Presidente del Consiglio in  carica,  domiciliato  per  legge  presso
l'Avvocatura generale dello Stato, in Roma, alla Via dei  Portoghesi,
12. 
                              F a t t o 
    1. - Con l'art. 64, d.l. 25 giugno 2008, n. 112, conv. in legge 6
agosto 2008, n. 133, sono state dettate disposizioni  in  materia  di
organizzazione  scolastica.  E'  stato  previsto  che   il   Ministro
dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca, di concerto con il
Ministro  dell'economia  e  delle  finanze,  sentita  la   Conferenza
Unificata, predisponga «un piano programmatico di interventi volti ad
una maggiore razionalizzazione dell'utilizzo delle  risorse  umane  e
strumentali disponibili, che conferiscano una maggiore  efficacia  ed
efficienza al sistema scolastico» (comma 3). 
    Il piano, che, per disposizione  di  rango  legislativo,  avrebbe
dovuto essere approvato entro quarantacinque  giorni  dalla  data  di
entrata in vigore del decreto-legge, non  risulta  ancora  approvato,
anzi nemmeno predisposto dal Ministro competente. 
    Per l'attuazione del piano sara' necessario adottare «uno o  piu'
regolamenti»    su    proposta    del    Ministro    dell'istruzione,
dell'universita'  e  della  ricerca,  di  concerto  con  il  Ministro
dell'economia e delle finanze, sentita la Conferenza Unificata. 
    Il termine previsto per  l'approvazione  dei  regolamenti  e'  di
dodici mesi dalla data di entrata in vigore del decreto-legge: andra'
a scadere, quindi, alla fine del giugno 2009. 
    I regolamenti comporteranno  la  revisione  dell'attuale  assetto
ordinamentale, organizzativo  e  didattico  del  sistema  scolastico,
ispirandosi ai criteri fissati nel comma 4  del  citato  art.  64.  A
titolo di esempio si pone in luce che i regolamenti dovranno rivedere
i criteri per la formazione delle classi, rimodulare l'organizzazione
didattica  della   scuola   primaria,   rivedere   i   parametri   di
determinazione degli organici del personale docente,  amministrativo,
tecnico ed ausiliario.  In  particolare  dovranno  definire  criteri,
tempi e modalita' per il ridimensionamento della rete scolastica. 
    2. - Con l'art. 3, comma 1, d.l. 7 ottobre 2008, n. 154, e' stato
inserito nell'art. 64 citato un nuovo comma (6-bis), con il quale  si
pongono  a  carico  delle  regioni,  e  quindi  anche  della  Regione
Campania, compiti di ridimensionamento delle istituzioni  scolastiche
rientranti nelle competenze  regionali,  da  ultimare  entro  termini
illogici, in quanto non coordinati con  le  scadenze,  o,  meglio,  i
tempi   effettivi   di   adozione   degli    atti,    necessariamente
pregiudiziali, di competenza statale. 
    In piu' il comma 6-bis prevede un sistema di esercizio del potere
sostitutivo dello Stato alle regioni che stride con  le  disposizioni
costituzionali e viola il ruolo  che  la  Costituzione  assegna  alle
regioni medesime. 
    Il comma che si impugna risente chiaramente di  una  formulazione
frettolosa. Vi si fa riferimento,  ad  esempio,  agli  «obiettivi  di
razionalizzazione della rete scolastica previsti dal presente comma»,
mentre  nel  comma  considerato  non  esiste  alcuna  previsione   di
obiettivi di razionalizzazione. Ancora, con valore non solo  formale,
si stabilisce da un lato che tali obiettivi devono conseguirsi gia' a
decorrere dall'anno scolastico 2009/2010, e si impone dall'altro  che
i piani di  ridimensionamento  vengano  ultimati  «non  oltre  il  30
novembre  di  ogni  anno».  Pertanto  tali  piani  dovrebbero  essere
approntati  entro  il  30  novembre  2008  se  gli  obiettivi  devono
conseguirsi per l'anno  scolastico  2009/2010.  Se  cosi'  fosse,  le
regioni  dovrebbero  elaborare  i  loro  piani  ben  prima  che   sia
conosciuto  il  piano  programmatico  statale  e  prima  che  vengano
approvati i regolamenti di attuazione. 
    Anche  a  prescindere  da  tali  incongruenze,  la   disposizione
impugnata si dimostra costituzionalmente illegittima per i seguenti 
                             M o t i v i 
    1.  -  L'art.  117  della   Costituzione   assegna   allo   Stato
legislazione esclusiva per la determinazione  delle  «norme  generali
sull'istruzione» (comma 2, lett. n);  inserisce  tra  le  materie  di
legislazione  concorrente  l'istruzione,  salva   l'autonomia   delle
istituzioni scolastiche e con esclusione  della  istruzione  e  della
formazione  professionali.  Queste  ultime  sub-materie  appartengono
pertanto alla legislazione esclusiva delle regioni, tranne che per le
norme generali, che spettano allo Stato. 
    Non e' certo agevole costruire un sistema coerente e chiaro delle
competenze legislative rispettivamente spettanti allo  Stato  e  alle
regioni sulla base di espressioni letterali di difficile o, comunque,
non univoca interpretazione. 
    La materia e', ovviamente, l'istruzione in tutti i suoi  aspetti.
Allo Stato spetta dettare le norme  generali  e  determinare  per  il
resto soltanto i principi fondamentali. 
    L'art. 3 d.l. 7 ottobre 2008, n. 133, introducendo il comma 6-bis
nel corpo dell'art. 64 d.l. n. 112  del  2008,  affida  alle  regioni
soltanto  la  elaborazione  dei  piani  di  ridimensionamento   delle
istituzioni scolastiche. Tale limitazione contrasta in modo netto con
l'art. 117 della Costituzione: qualsiasi «lettura» voglia darsi della
ripartizione delle competenze legislative in materia  di  istruzione,
non puo' giustificarsi che alle regioni sia affidata solo  una  parte
dell'attuazione del piano di interventi  elaborato  dallo  Stato,  ed
esse siano per giunta tenute al rispetto dei  regolamenti,  anch'essi
elaborati dallo Stato. Ne' e' sufficiente a garantire il ruolo che la
Costituzione assegna alle regioni il fatto  che  venga  «sentita»  la
Conferenza Unificata di cui al d.lgs. 28 agosto 1997, n. 281. 
    L'art.   117   impone    che    l'obiettivo    della    «maggiore
razionalizzazione dell'utilizzo delle  risorse  umane  e  strumentali
disponibili, che conferiscano una maggiore efficacia ed efficienza al
sistema scolastico» (art. 64, comma 3)  venga  perseguito  riservando
allo Stato soltanto la dettatura delle norme generali e dei  principi
fondamentali, lasciando l'attivita' pianificatoria ed  attuativa  per
intero alle singole regioni. Ciascuna delle quali ha problemi propri,
che vanno risolti con soluzioni appropriate. 
    E' evidente che la legge statale non si limita  a  dettare  norme
generali o principi generali ma stabilisce norme, anche  procedurali,
di dettaglio, e rinvia ad organi dello Stato attivita' pianificatorie
e regolamentari. 
    Per rendere evidente la violazione dell'art.  117  e  la  lesione
dell'autonomia  legislativa  ed  amministrativa  delle   regioni   va
sottolineato che cio' che  il  comma  6-bis  lascia  alla  competenza
regionale (la  elaborazione  dei  piani  di  ridimensionamento  delle
istituzioni scolastiche rientranti nelle loro competenze) e' solo una
frazione  delle   operazioni   di   razionalizzazione   del   sistema
scolastico: l'operazione  di  cui  alla  lett.  f-bis)  del  comma  4
dell'art. 64. Ogni  altra  attivita'  diretta  al  perseguimento  del
suddetto obiettivo viene riservata allo Stato. 
    Questo comporta anche  la  violazione  dell'art.  118,  dato  che
attivita'  amministrative,  sia  pianificatorie  sia   organizzative,
vengono sottratte alle competenze comunali, provinciali e  regionali;
con  immotivata  disapplicazione  del  principio  di   sussidiarieta'
verticale. 
    2. - Nella elaborazione  dei  piani  di  ridimensionamento  delle
istituzioni  scolastiche  le  regioni  devono  attenersi  ai  criteri
stabiliti con i regolamenti previsti dal comma  4  dell'art.  64.  Va
rammentato  che  l'art.  117  attribuisce  allo  Stato  la   potesta'
regolamentare solo nelle materie di legislazione esclusiva. 
    Poiche' nella materia  dell'istruzione  la  potesta'  legislativa
esclusiva dello Stato e' limitata alle «norme generali», e' del tutto
inconcepibile che, in  siffatta  materia,  lo  Stato  possa  adottare
regolamenti. Questi non  sono  infatti  idonei  a  «sostenere»  norme
generali, intese queste come norme fondamentali. 
    In ogni caso i regolamenti previsti dal comma 4 dell'art. 64  non
riguardano  soltanto  norme  generali,   ma   attengono   a   profili
pianificatori,  organizzativi  ed   operativi,   per   i   quali   la
Costituzione affida la potesta' regolamentare  alle  regioni  e  agli
enti locali. 
    3. - Dai criteri indicati nel comma  4  dell'art.  64  si  ricava
chiaramente che  i  piani  di  ridimensionamento  regionali  dovranno
comportare la chiusura o  l'accorpamento  degli  istituti  scolastici
aventi sede nei piccoli comuni. 
    La Regione Campania ha una estesa  area  montana,  dove  vi  sono
moltissimi Comuni non solo piccoli ma anche disagiati.  Anche  se  lo
stesso comma 4,  alla  lett.  f-ter)  considera  la  possibilita'  di
adottare misure finalizzate alla riduzione del disagio degli  utenti,
tale disagio, anche se ridotto, e' destinato a rimanere. 
    Gli studenti  potranno  essere  costretti  a  recarsi  in  comuni
diversi da quelli di residenza, anche per  frequentare  classi  della
scuola primaria. Ne' e'  dato  per  certo  che  tali  misure  saranno
adottate dallo Stato e dovranno ricadere sulle regioni e  sugli  enti
locali. 
    Tutto cio'  non  puo'  non  influire  sul  diritto  allo  studio,
sicuramente riconosciuto come  diritto  fondamentale  dell'individuo.
Viene pertanto  violato  l'art.  2  della  Costituzione,  nonche'  il
diritto dei genitori di istruire (e far istruire) i figli, di cui  al
successivo art. 30, primo comma. 
    4. - Come si e'  esposto  in  fatto,  la  disposizione  impugnata
stabilisce  che  i  piani  di  ridimensionamento  delle   istituzioni
scolastiche devono essere ultimati «in tempo utile per assicurare  il
conseguimento  degli  obiettivi  di  razionalizzazione   della   rete
scolastica previsti dal presente comma, gia'  a  decorrere  dall'anno
scolastico 2009/2010 e comunque non oltre  il  30  novembre  di  ogni
anno». 
    Si puo' pensare che i piani di ridimensionamento per il 2009/2010
debbano essere ultimati, non certo entro il 30  novembre  2008  (come
pure potrebbe pensarsi stando alla lettera  della  disposizione),  ma
comunque «in tempo utile», ossia con  un  congruo  anticipo  rispetto
all'inizio dell'anno scolastico 2009/2010. 
    Tuttavia questo termine e' condizionato dall'approvazione sia del
piano programmatico di interventi, di cui al  comma  3  dell'art.  64
citato, sia dall'entrata in vigore  dei  regolamenti  di  attuazione,
previsti dal successivo comma 4. 
    Posto che tali regolamenti devono essere adottati entro  la  fine
di giugno del  2009,  non  sembra  logico  che  la  regione  abbia  a
disposizione soltanto due mesi (luglio e agosto 2009)  per  elaborare
il suo piano. Anzi il congruo  anticipo  puo'  ridurre  drasticamente
tale lasso di tempo. 
    Sotto questo profilo la disposizione e' illogica e  viola  ancora
una volta l'art. 117 della Costituzione oltre al principio  di  leale
collaborazione. 
    5. -  In  secondo  luogo  la  disposizione  impugnata  disciplina
l'esercizio del potere sostitutivo del Governo ove la regione risulti
inadempiente, ossia non elabori il  suo  piano  «in  tempo  utile»  o
comunque entro il 30 novembre di ogni anno. 
    6. - La previsione nella specie del potere sostitutivo  contrasta
con l'art. 120, secondo  comma,  della  Costituzione,  dato  che  non
sussistono i presupposti indicati dalla norma costituzionale  perche'
il Governo possa sostituirsi alla regione. Nel caso in esame  non  si
ha infatti ne' mancato rispetto di norme e trattati internazionali  o
della normativa comunitaria, ne' e' ipotizzabile pericolo  grave  per
l'incolumita' e la sicurezza pubblica. Non si puo'  nemmeno  ritenere
che vi siano  pressanti  esigenze  di  tutela  dell'unita'  giuridica
(soddisfatte comunque dalle «norme generali» emanate dallo Stato) ne'
di  unita'  economica,  ne'  ancora  dei  livelli  essenziali   delle
prestazioni concernenti diritti  civili  e  sociali.  Trattandosi  di
piani di ridimensionamento, la  loro  mancata  adozione  e'  in  tesi
rispettosa dei livelli minimi (o essenziali) ditali prestazioni. 
    7. - Inoltre, nonostante il richiamo all'art. 8, comma  1,  della
legge 15 giugno 2003, n. 131, la  disposizione  impugnata  disciplina
interamente  il  modo  di  esercizio  del   potere   governativo   di
sostituzione della regione, ove questa sia inadempiente. 
    La disciplina specifica e' difforme dalla disciplina  generale  e
viola il ruolo e l'autonomia della regione. 
    In primo luogo,  al  posto  della  semplice  «assegnazione»  alla
regione di un «congruo termine», prevede  una  diffida  formale,  con
indicazione di un termine (15  giorni),  che  non  puo'  considerarsi
congruo, considerando il modus operandi di  enti  dalla  complessita'
della regione ricorrente. 
    In secondo luogo, mentre l'art. 8 citato prescrive  al  Consiglio
dei ministri di sentire  l'organo  regionale  interessato,  prima  di
adottare i provvedimenti necessari,  ossia  prima  di  esercitare  il
potere sostitutivo, la disposizione impugnata salta del tutto  questo
adempimento, che e'  l'unico  che  risponde  al  principio  di  leale
collaborazione,  espressamente   richiamato   dall'art.   120   della
Costituzione. 
    La regione, quindi, non ha modo di far conoscere le sue  ragioni,
anche  in  relazione  all'eventuale  ritardo  nell'adempimento,   nel
procedimento statale di sostituzione. 
    Anche  sotto  questo  aspetto  la  disposizione  impugnata  viola
l'autonomia  regionale  e,  in  modo  specifico,  l'art.  120   della
Costituzione. Si rammenta, a questo proposito, che la regione ha pari
dignita' costituzionale dello Stato, ai sensi  dell'art.  114,  primo
comma, della  Costituzione:  entrambi  sono  enti  costitutivi  della
Repubblica. 
    8. - Da ultimo si rileva  la  violazione  dell'art.  77,  secondo
comma, della Costituzione, dato  che  la  disposizione  impugnata  e'
stata adottata con decreto-legge, senza che sussistano, e  che  siano
state enunciate e dimostrate, le straordinarie esigenze di necessita'
e urgenza. 

                              P. Q. M. 
    Con riserva di produrre ulteriori memorie, voglia  codesta  Corte
dichiarare l'illegittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 1,  del
decreto-legge 7 ottobre 2008,  n.  154  e  adottare  i  provvedimenti
consequenziali. 
        Napoli-Roma, addi' novembre 2008 
Avv. Rosanna Panariello - Avv. Vincenzo Baroni -  Prof.  Avv.  Franco
                            Gaetano Scoca