N. 40 ORDINANZA (Atto di promovimento) 8 - 16 ottobre 2008
Ordinanza . Caccia - Regione Lombardia - Prelievi venatori in deroga al divieto di caccia per alcune specie di uccelli (storni, fringuelli, peppole) - Denunciata previsione con legge provvedimento, anziche' con atto amministrativo annullabile da parte del Presidente del Consiglio dei ministri - Irragionevolezza - Violazione dei vincoli comunitari e dei principi stabiliti dal legislatore nazionale in materia - Elusione del giudicato della sentenza della Corte costituzionale n. 150/2008. - Legge della Regione Lombardia 30 luglio 2008, n. 24, art. 4, commi 1 e 2. - Costituzione, artt. 3, 117, commi primo e secondo, lett. s) e 137, comma terzo. Caccia - Regione Veneto - Prelievi venatori in deroga al divieto di caccia per alcune specie di uccelli (storni, fringuelli, pispole e peppole) - Denunciata previsione con legge provvedimento, anziche' con atto amministrativo annullabile da parte del Presidente del Consiglio dei ministri - Violazione dei vincoli comunitari e dei principi stabiliti dal legislatore nazionale in materia. - Legge della Regione Veneto 14 agosto 2008, n. 13, art. 1, comma 1, allegato A). - Costituzione, artt. 3 e 117, commi primo e secondo, lett. s).(GU n.7 del 18-2-2009 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 6559/2008
R.g. proposto da Associazione Lega per l'abolizione della caccia
Onlus e World Wide Fund for Nature Onlus, in persona dei rispettivi
rappresentanti legali pro tempore, rappresentati e difesi dagli
avv.ti Claudio Linzola, Marco Ramadori e Giuseppe Ramadori,
elettivamente domiciliate presso lo studio di quest'ultimo in Roma,
via M. Prestinari n. 13;
Contro la Presidenza del Consiglio dei ministri - Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province
autonome di Trento e Bolzano, in persona del Presidente del Consiglio
in carica, e l'Istituto nazionale per la fauna selvatica, in persona
del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi
dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici in Roma,
via dei Portoghesi n. 12, sono domiciliati; la Regione Lombardia, in
persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa
dagli avv. Pio Dario Vivone, Annalisa Santagostino e Federico
Tedeschini, elettivamente domiciliata presso lo studio di
quest'ultimo in Roma, largo Messico n. 7; la Regione Veneto, in
persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa
dagli avv. Bianca Peagno, Ezio Zanon e Luigi Manzi, elettivamente
domiciliata presso lo studio di quest'ultimo in Roma, via
Confalonieri n. 7; la Regione Liguria, in persona del legale
rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv. Barbara
Baroli, Gigliola Benghi e Orlando Sivieri, elettivamente domiciliata
presso lo studio di quest'ultimo in Roma, via Cosseria, n. 5; la
Regione Marche e la Conferenza delle regioni e delle province
autonome, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro
tempore, n.c., per l'annullamento della nota prot. 2135/08/4.14/CSR
del Servizio V - «Ambiente e territorio» della Segreteria della
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome, con la quale si prende atto della ripartizione
interregionale della «piccola quantita» delle specie prelevabili in
deroga per la stagione venatoria 2008/2009 ai sensi dell'intesa
sancita in sede di Conferenza Stato-regioni rep. atti n. 1969 del 19
aprile 2004; della deliberazione della Conferenza delle regioni e
delle province autonome del 26 marzo 2008; dei pareri resi
dall'Istituto nazionale per la fauna selvatica sulla richiesta di
attivazione della caccia in deroga, richiesti dalle regioni
Lombardia, Veneto, Liguria, Marche e Friuli Venezia-Giulia; di ogni
altro eventuale atto connesso;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle amministrazioni
resistenti;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Sentiti alla camera di consiglio dell'8 ottobre 2008, relatore il
dott. Mario Alberto di Nezza, gli avv. Linzola, Conticiani in
sostituzione di Tedeschini, Reggio d'Aci in sostituzione di Manzi e
l'avv. dello Stato Colelli;
Ritenuto e considerato quanto segue in,
F a t t o e d i r i t t o
1. - Con ricorso notificato il 10-11 giugno 2008, depositato il
successivo 30 giugno, le associazioni Lega per l'abolizione della
caccia e World Wide Fund for Nature, illustrato il regime delle
deroghe al divieto di caccia esistente per alcune specie di uccelli,
hanno chiesto l'annullamento della nota in data 4 aprile 2008, con
cui la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni
e le Province autonome di Trento e Bolzano (in prosieguo, Conferenza
Stato-regioni) avrebbe fatto propria la ripartizione tra le regioni
interessate, effettuata in sede di Conferenza delle regioni e delle
province autonome, della «piccola quantita» ex art. 9, par. 1, lett.
c), dir. 79/409/CEE, ai fini del prelievo in deroga per la stagione
venatoria 2008-2009.
A sostegno del gravame le ricorrenti, soffermatesi
preliminarmente sulla natura dell'atto impugnato (n. I ric.), hanno
lamentato:
a) la violazione dell'art. 19-bis, comma 2, legge 11 febbraio
1992, n. 157 (introdotto dalla legge 3 ottobre 2002, n. 221), nonche'
dell'art. 1 del protocollo d'intesa adottato nel 2004 dalla
Conferenza Stato-regioni (atto rep. n. 1696 del 29 aprile 2004),
stante la mancata indicazione dei mezzi di abbattimento prescelti e
delle circostanze di tempo e luogo degli abbattimenti (n. II ric.);
b) la violazione dell'art. 3, legge n. 241/1990 e dell'art. 1
del ridetto protocollo del 2004, non risultando enunciate le ragioni
a supporto della decisione di attivare il regime derogatonio (n. III
ric.);
c) l'ulteriore violazione dell'art. 6 prot. 2004, poiche' la
ripartizione sarebbe avvenuta senza la previa acquisizione del parere
dell'Istituto nazionale della fauna selvatica (Infs), necessario ai
fini dell'individuazione della «piccola quantita» su scala nazionale
(n. IV ric.);
d) l'erronea e incomprensibile determinazione in concreto
della «piccola quantita», stabilita in percentuali - 3% delle
popolazioni del fringuello e della peppola (corrispondenti
rispettivamente a 1.650.000 e a 205.500 esemplari) e 2% della
popolazione dello storno (pari a 580.000 esemplari), successivamente
suddivise in base al numero dei cacciatori presenti nelle regioni
interessate - di molto superiori alla soglia dell'1 % individuata
dalla giurisprudenza comunitaria come atta a soddisfare le esigenze
di tutela ambientale avute di mira dalla legge (attesa l'inidoneita'
di tale grandezza a influire in modo sensibile sull'andamento
demografico della specie cacciata), soprattutto alla luce del
raffronto con il prelievo in deroga autorizzato per l'anno venatorio
2005-2006 (pari a meno della meta' del numero di esemplari
contemplato per l'anno in corso; n. VI ric.).
Si sono costituite in resistenza le parti intimate.
Con atto denominato «istanza cautelare», notificato il 18-20
settembre 2008, le ricorrenti, segnalata l'avvenuta attivazione in
Lombardia e in Veneto della caccia in deroga attraverso l'emanazione,
rispettivamente, dell'art. 4, l.r. Lombardia 30 luglio 2008, n. 24, e
dell'art. 1, unitamente all'allegato A, l.r. Veneto 14 agosto 2008,
n. 13, hanno instato per la sospensione cautelare degli atti
impugnati e per la rimessione alla Corte costituzionale di tali
disposizioni normative, a loro dire in contrasto con una serie di
parametri costituzionali.
Con ordinanza resa nella camera di consiglio dell'8 ottobre 2008
questa Sezione ha concesso la misura cautelare (fino alla decisione
dell'incidente di costituzionalita'), riscontrando entrambi i
requisiti per la tutela interinale.
Segnatamente, e' stata ravvisata, in punto di fumus, la
sussistenza di profili di incostituzionalita' della normativa in
esame, sulla base delle considerazioni che seguono.
2. - Prima di illustrare la rilevanza e non manifesta
infondatezza delle questioni, giova dare brevemente conto del quadro
normativo di riferimento.
2.1. - La direttiva 2 aprile 1979, n. 79/409/CEE (c.d. direttiva
«uccelli»), intendendo garantire la «conservazione di tutte le specie
di uccelli viventi naturalmente allo stato selvatico nel territorio
europeo» nonche' «la protezione, la gestione e la regolazione di tali
specie», disciplinandone lo sfruttamento (art. 1), impone agli Stati
membri di adottare «le misure necessarie per mantenere o adeguare la
popolazione» di dette specie «a un livello che corrisponde in
particolare alle esigenze ecologiche, scientifiche e culturali, pur
tenendo conto delle esigenze economiche e ricreative» (art. 2).
Negli articoli 5, 6, 7 e 8 la direttiva introduce un articolato
regime di divieti, tra cui quello di uccisione o cattura, che puo'
essere derogato ai sensi del successivo art. 9, «sempre che non vi
siano altre soluzioni soddisfacenti», per tre ordini di motivi (par.
1):
a) nell'interesse della salute e della sicurezza pubblica;
nell'interesse della sicurezza aerea; per prevenire gravi danni alle
colture, al bestiame, ai boschi, alla pesca e alle acque; per la
protezione della flora e della fauna;
b) ai fini della ricerca e dell'insegnamento, del
ripopolamento e della reintroduzione nonche' per l'allevamento
connesso a tali operazioni;
c) «per consentire in condizioni rigidamente controllate e in
modo selettivo la cattura, la detenzione o altri impieghi misurati di
determinati uccelli in piccole quantita».
La disposizione comunitaria prescrive inoltre che le deroghe
menzionino, tra l'altro, «i mezzi, gli impianti e i metodi di cattura
o di uccisione autorizzata» nonche' «le condizioni di rischio e le
circostanze di tempo e di luogo in cui esse possono esser fatte»
(par. 2).
2.2. - In Italia la direttiva e' stata attuata con la legge 11
febbraio 1992, n. 157.
Il regime del prelievo venatorio in deroga e' delineato dall'art.
19-bis (introdotto dalla legge n. 221 del 2002), che intesta alle
Regioni il potere di disciplinare l'esercizio delle deroghe
«conformandosi alle prescrizioni dell'art. 9, ai principi e alle
finalita' degli articoli 1 e 2» della direttiva 79/409/CEE e alle
disposizioni della legge n. 157 del 1992 (comma 1). Tale disposizione
sancisce in particolare: a) che «le deroghe sono applicate per
periodi determinati, sentito l'Istituto nazionale per la fauna
selvatica, o gli istituti riconosciuti a livello regionale, e non
possono avere comunque ad oggetto specie la cui consistenza numerica
sia in grave diminuzione» (comma 3), e b) che il Presidente del
Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per gli affari
regionali, di concerto con il Ministro dell'ambiente e della tutela
del territorio, possa annullare «previa delibera del Consiglio dei
ministri [...], dopo aver diffidato la regione interessata, i
provvedimenti di deroga da questa posti in essere in violazione delle
disposizioni della presente legge e della direttiva 79/498/CEE»
(comma 4).
2.3. - Al fine di individuare procedure comuni per «ottimizzare
l'iter di ciascun provvedimento volto ad autorizzare prelievi in
deroga», con intesa sancita ai sensi dell'art. 8, comma 6, legge 5
giugno 2003, n. 131, nella seduta del 29 aprile 2004 la Conferenza
Stato-regioni ha elaborato un apposito «protocollo operativo».
Se il punto 1 del protocollo precisa che le deroghe - che devono
recare le indicazioni contemplate dalla normativa comunitaria e
nazionale - «possono essere applicate sentito l'Istituto nazionale
per la fauna selvatica» (o altri istituti riconosciuti) e che «la
valutazione degli interventi da attuarsi viene effettuata verificando
la congruita' delle azioni previste in relazione alle motivazioni per
cui s'intende applicare la deroga», il successivo punto 6,
specificamente dedicato all'ipotesi di cui all'art. 9, par. 1, lett.
c), dir. 79/409/CEE, prevede che «la valutazione dei prelievi [...]
richiede la determinazione della "piccola quantita'", unitamente alla
conoscenza dell'entita' del prelievo che s'intende esercitare
complessivamente a livello nazionale, onde evitare che popolazioni
migratrici siano sottoposte ad un prelievo superiore a quello ammesso
dalla norma comunitaria». Cio' comporta che le amministrazioni
regionali che intendano autorizzare forme di caccia in deroga ai
sensi della disposizione in argomento siano tenute a dame
comunicazione «all'Infs entro il 31 gennaio di ogni anno»
successivamente, «l'Infs entro i successivi 60 giorni trasmette il
proprio parere alle Regioni interessate che concordano entro il 30
aprile la suddivisione della "piccola quantita'" indicata dall'Infs
riferita alle singole specie, utilizzando come parametro di
ripartizione il numero dei cacciatori residenti in ogni regione».
«Le regioni» - conclude il punto in esame - «si impegnano a
rispettare le decisioni assunte in ordine a tale ripartizione».
2.4. - Venendo alla determinazione della «piccola quantita» ex
art. 9, comma 1, lett. c), per la stagione venatoria 2008-2009,
risulta agli atti di causa come nella seduta del 26 marzo 2008 la
Conferenza delle regioni e delle province autonome, muovendo dagli
esiti di un «incontro tecnico» tenutosi il 21 marzo 2008 tra le
regioni Lombardia, Veneto, Liguria, Marche e Friuli Venezia-Giulia -
regioni che avevano condiviso «all'unanimita' la proposta di
ripartizione dei quantitativi prelevabili», cui si era
dichiaratamente addivenuti attraverso l'applicazione delle Linee
guida per l'attuazione della dir. 79/409/CEE «sulla base degli ultimi
dati scientifici disponibili in letteratura, in maniera proporzionale
al numero di cacciatori presenti in ognuna delle regioni richiedenti»
- abbia «preso atto» di tale ripartizione.
Risulta ancora come nel corso della seduta della Conferenza
Stato-regioni tenutasi in pari data, il Presidente della Conferenza
delle regioni e delle province autonome abbia chiesto di «mettere a
verbale» l'anzidetta ripartizione, consegnando un documento «da
trasmettere al Ministero delle politiche agricole, alimentari e
forestali» in dichiarata Osservanza della procedura definita nel
protocollo del 2004 (all. 5 amm.).
2.5. - Sono successivamente intervenute le leggi regionali in
esame.
2.5.1. - La l.r. Lombardia 30 luglio 2008, n. 24 - delineata,
negli articoli da 1 a 3, la disciplina generale per l'attivazione del
regime derogatorio ex art. 9 dir. 79/409/CEE - all'art. 4 autorizza
il prelievo in deroga per la stagione venatoria 2008-2009.
Piu' precisamente: al comma 1 di tale disposizione si sancisce
che per tale stagione «ricorrendone le condizioni e in assenza di
altre soluzioni soddisfacenti», il regime di deroga si applica
secondo quanto previsto in una tabella, riportata nel corpus
dell'articolo, riguardante i «carnieri massimi» (giomaliero e
stagionale) e l'arco temporale della stagione venatoria per le tre
specie ammesse al prelievo; al successivo comma 2 si individua «il
prelievo annuale complessivo consentito nella regione Lombardia»
(storno n. 249.639 capi; fringuello n. 711.009 capi; Peppola n.
123.895 capi; il comma 3 attiene alle schede di monitoraggio).
2.5.2. - A sua volta, l'art. 1, comma 1, l.r. Veneto 14 agosto
2008, n. 13, rubricato «stagione venatoria 2008-2009: applicazione
del regime di deroga», prevede che per tale stagione «i prelievi in
deroga [...] vengono attuati [...] nei limiti e per le motivazioni di
cui all'allegato A».
Tale allegato consta: a) di una tabella recante l'indicazione,
analogamente all'art. 4 della legge lombarda, del limite massimo di
prelievo (giornaliero e stagionale) a livello regionale (storno
163.593; fringuello: 465.937; peppola: 81.190); b) di un paragrafo
recante le «motivazioni» del prelievo stesso («l'applicazione per la
stagione venatoria 2008-2009 delle disposizioni di cui alla presente
legge consente, nel rispetto di condizioni applicative e di controllo
assai rigide, di sottoporre ad un limitato prelievo venatorio specie
che risultano in buono stato di conservazione ma non sono inserite
negli elenchi delle specie cacciabili in Italia, in tal modo
conseguendosi congiuntamente, fermo restando il carattere non
ordinario dei prelievi in deroga, un sia pur modesto soddisfacimento
di una domanda venatoria fortemente legata alle tradizioni culturali
venete ed una tendenziale diminuzione della pressione venatoria sulle
specie "ordinariamente cacciabili"»).
3. - Cio' detto, osserva il Collegio che tali norme, aventi
chiara natura «provvedimentale», trovano il proprio fondamento
nell'intesa del 21 marzo 2008, esternata sia con la «presa d'atto»
del successivo 26 marzo da parte della Conferenza delle regioni e
delle province autonome sia con la «messa a verbale» avvenuta nel
corso della seduta in pari data della Conferenza Stato-regioni.
La determinazione della «piccola quantita» risulta infatti
operata secondo lo schema divisato dal protocollo del 2004,
costituendo le leggi in esame attuazione degli impegni assunti in
sede di intesa interregionale (nel verbale della seduta della
Conferenza Stato-regioni e' registrata la dichiarazione del
presidente della Conferenza delle regioni e delle province autonome
che il documento consegnato e' «da trasmettere al Ministero delle
politiche agricole, alimentari e forestali, frutto di un'intesa del
2004 che prevede questa procedura»).
La connessione tra l'atto interregionale di ripartizione delle
quote e le norme in esame e' altresi' dimostrata in modo chiaro dalla
perfetta coincidenza dei limiti massimi del prelievo stabiliti
nell'intesa e di quelli previsti nelle norme stesse.
4. - Sulla scorta di quanto appena rilevato, e' ora possibile
passare all'esame, nei limiti della cognizione propria della presente
fase cautelare, delle eccezioni di rito sollevate dalle parti
resistenti.
L'Avvocatura erariale, costituitasi per la Conferenza
Stato-regioni e per l'Infs, assume che il ricorso avrebbe ad oggetto
atti non impugnabili, posto che la Conferenza non avrebbe assunto
alcuna determinazione di natura provvedimentale, mentre i pareri
rilasciati dall'Istituto non avrebbero portata lesiva, limitandosi a
rilevare l'impossibilita' di stabilire attraverso un'adeguata
metodologia scientifica la «piccola quantita» cacciabile.
La Regione Lombardia deduce parimenti l'assenza di contenuto
precettivo della «presa d'atto» della Conferenza, stante la sua
ipotizzata natura di atto politico, ed eccepisce l'inammissibilita'
dell'impugnazione di una legge regionale in assenza di provvedimenti
amministrativi applicativi, censurabili innanzi al giudice comune (su
quest'ultima questione si rinvia a quanto si dira' in tema di
rilevanza; v. punto 5.1).
Le eccezioni non paiono condivisibili.
Premesso che i pareri dell'Infs effettivamente non sembrano
possedere portata pregiudizievole della posizione delle ricorrenti
(ma va al riguardo ricordato che tali atti erano stati impugnati in
via cautelativa, posto che nel ricorso le stesse istanti dichiaravano
di non essere a conoscenza del relativo contenuto), e' sufficiente in
questa sede rilevare che gli altri atti oggetto di gravame
appartengono alla fase amministrativa della serie procedimentale
preordinata, secondo le prescrizioni dell'art. 19-bis, legge n. 157
del 1992 e del protocollo d'intesa del 2004, alla concreta
attivazione del regime derogatorio per l'anno in corso, serie
iniziata con l'accordo interregionale del marzo 2008, recepito tanto
dalla Conferenza delle regioni e delle province autonome quanto dalla
Conferenza Stato-regioni (ad onta dell'assenza di una formale
deliberazione di quest'organo, al quale la presa d'atto e' stata
«consegnata» dal presidente della Conferenza delle Regioni al
dichiarato fine del perfezionamento della procedura).
Cio' consente per altro verso di sottolineare la riconducibilita'
del peculiare iter in disamina (e segnatamente delle determinazioni
assunte in relazione al prelievo in deroga) alla sfera della
discrezionalita' (non politica, ma) amministrativa, avendo la legge
statale di riferimento individuato, unitamente al protocollo
d'intesa, alcuni parametri - di natura eminentemente tecnica, come
attestato dall'intervento consultivo dell'Infs - condizionanti
l'attivazione del regime derogatorio (cosi' l'«assenza di altre
soluzioni soddisfacenti» o il divieto di applicare le deroghe per le
specie «la cui consistenza numerica sia in grave diminuzione») e dei
quali va dato puntualmente atto nel provvedimento di deroga.
5. - Venendo pertanto all'esame della rilevanza e della non
manifesta infondatezza delle questioni di costituzionalita' delle
disposizioni in considerazione - il cui chiaro tenore impedisce di
effettuarne una lettura alternativa, compatibile con la Costituzione
-, va anzitutto osservato come la sostanziale coincidenza delle
medesime (v. supra, punti 2.5.1 e 2.5.2) e la loro afferenza a una
procedura unitaria, permetta di svolgere una trattazione comune.
5.1. - Cominciando dalla rilevanza, dev'essere disattesa la
riferita eccezione di difetto di incidentalita'.
L'emanazione delle ridette norme regionali rende allo stato
(parzialmente) improcedibile il ricorso, quanto meno in relazione
alla frazione di «piccola quantita» da prelevarsi in Veneto e
Lombardia, onde la rimozione di tale elemento sopravvenuto
consentirebbe la riespansione del sindacato del giudice
amministrativo sugli atti impugnati. Cio' che attesta
l'incidentalita' del giudizio di legittimita' costituzionale rispetto
a quello principale (v. da ultimo Corte cost. 2 luglio 2008, n. 241;
quand'anche le norme in argomento potessero esser ricondotte alla
categoria delle c.d. «leggi autoapplicative», andrebbe comunque
condiviso l'orientamento che propende per la possibilita' di accedere
al sindacato incidentale della Corte attraverso l'instaurazione di
una lis ficta, rimanendo in tal caso rispettato il principio di
necessaria pregiudizialita' tra giudizio di costituzionalita' e
giudizio comune).
Questa sezione ha avuto di recente modo di soffermarsi sulla
configurazione del requisito della rilevanza nell'ipotesi di
leggi-provvedimento.
Segnatamente, nella sentenza 21 aprile 2008, n. 3356, e' stato
affrontato il problema della «sindacabilita' di una previsione
legislativa, che, in quanto volta a disciplinare una concreta ed
individuabile fattispecie, assume connotazione concretamente
provvedimentale», con la conseguenza che «una determinazione, in
luogo di essere veicolata dall'adozione di un atto (provvedimento)
amministrativo, si trova invece ad essere introdotta ad opera di un
atto formalmente legislativo».
Ricordato che la Corte costituzionale in linea di principio
riconosce l'ammissibilita' delle leggi-provvedimento (a fronte sia
dell'insussistenza di una riserva di amministrazione sia
dell'impossibilita' di configurare per il legislatore limiti diversi
da quelli, formali, dell'osservanza del procedimento di formazione
delle leggi), la Sezione ha rilevato come il sistema delle garanzie
di tutela giurisdizionale a fronte di tale categoria di atti
normativi abbia trovato soluzione nell'elaborazione della Corte
costituzionale, allorquando afferma che «i diritti di difesa del
cittadino, in caso di approvazione con legge di un atto
amministrativo lesivo dei suoi interessi, non vengono sacrificati, ma
si trasferiscono, secondo il regime di controllo proprio del
provvedimento normativo medio tempore intervenuto, dalla
giurisdizione amministrativa alla giustizia costituzionale» (Corte
cost. 16 febbraio 1993, n. 62). Il sistema di tutela segue cioe' la
natura giuridica dell'atto contestato, sicche' la legge, ancorche'
avente contenuto di provvedimento amministrativo, puo' essere
sindacata, previa intermediazione del giudice rimettente,
esclusivamente dal suo giudice naturale (la Corte costituzionale).
Si tratta di una ricostruzione concettuale che «valorizza la
pregnanza del sindacato costituzionale di ragionevolezza della legge,
ancor piu' incisivo di quello giurisdizionale sull'eccesso di potere;
e finisce, quindi, per riconoscere al privato, seppur nella forma
indiretta della rimessione della questione da parte del giudice
amministrativo, una forma di protezione ed una occasione di difesa
pari a (se non maggiore di) quella offerta dal sindacato
giurisdizionale».
Dal punto di vista dei rapporti tra i due giudizi, inoltre, se
rimane ferma la centralita' dell'apprezzamento del giudice comune in
punto di non manifesta infondatezza, «assume, invece, connotazione
decisamente depotenziata la (preliminare) valutazione in ordine alla
rilevanza della questione (pure in linea di principio contemplata, ai
fini in discorso, dall'ordinamento), in quanto essa, in presenza di
leggi-provvedimento altrimenti insindacabili dal giudice di
legittimita', e' affatto intrinseca nell'esclusiva attribuzione alla
Corte costituzionale dello scrutinio di legittimita' della
disposizione (formalmente) legislativa ma avente sostanza di atto
amministrativo». E cio' in quanto «se e' vero che il sistema di
tutela segue la natura giuridica dell'atto contestato [...], allora -
necessariamente - la rilevanza della questione finisce per
dimostrarsi [...] in re ipsa, pena, altrimenti, un "vuoto" di tutela
direttamente confliggente con i postulati costituzionali di cui agli
artt. 24 e 113».
5.2. - Le questioni sono, inoltre, non manifestamente infondate
sotto i profili che seguono (e' appena il caso di puntualizzare, in
merito al tipo di sindacato ammissibile e dunque, specularmente, alle
censure utilmente prospettabili nell'incidente di costituzionalita',
che la legge-provvedimento e' soggetta a uno «scrutinio stretto di
costituzionalita», essenzialmente sotto i profili della non
arbitrarieta' e della non irragionevolezza della scelta del
legislatore, scrutinio che deve essere tanto piu' rigoroso quanto
piu' marcata sia la natura provvedimentale dell'atto legislativo
sottoposto a controllo; (cfr. Corte cost. sent. 13 luglio 2007, n.
267).
5.2.1. - Anzitutto - e con l'avvertenza che l'aspetto di cui si
passa a dire non attiene, a rigore, all'irragionevolezza della scelta
di merito compiuta dal legislatore, ponendosi su un piano ad essa
logicamente preliminare -, le norme impugnate paiono collidere con
l'art. 117, primo e secondo comma, lettera s), della Costituzione,
ossia, rispettivamente, col principio che la potesta' legislativa e'
esercitata dalle regioni nel rispetto «dei vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario» e con la riserva alla legislazione
statale della tutela dell'ambiente e dell'ecosistema.
Con la sentenza 4 luglio 2008, n. 150, il Giudice delle leggi si
e' pronunciato (a seguito di ricorso in via di azione) sulla
costituzionalita' degli articoli 2 e 3 l.r. Lombardia 5 febbraio
2007, n. 2 («legge quadro sul prelievo in deroga»), che in linea
generale demandavano l'esercizio delle deroghe ex art. 9 dir.
79/409/CEE a una legge-provvedimento.
La Corte, ricordato il proprio orientamento sulla natura e i
limiti del potere derogatorio, «esercitabile dalla regione in via
eccezionale "per consentire non tanto la caccia, quanto, piuttosto,
piu' in generale, l'abbattimento o la cattura di uccelli selvatici
appartenenti alle specie protette dalla direttiva medesima"» (sent.
n. 168 del 1999), ha rilevato il contrasto di quelle norme regionali
con l'art. 19-bis, legge n. 157 del 1992. Cio' in quanto
«l'autorizzazione del prelievo in deroga con legge preclude
l'esercizio del potere di annullamento da parte del Presidente del
Consiglio dei ministri dei provvedimenti derogatori adottati dalle
regioni che risultino in contrasto con la direttiva comunitaria
79/409/CEE e con la legge n. 157 del 1992; potere di annullamento
finalizzato a garantire una uniforme ed adeguata protezione della
fauna selvatica su tutto il territorio nazionale».
Sembra al Collegio che tale conclusione possa estendersi
agevolmente anche al caso di specie, nel quale l'attivazione del
regime derogatorio con norme-provvedimento non consente al Presidente
del Consiglio dei ministri di esercitare il potere di annullamento
introdotto per garantire il rispetto della normativa di riferimento.
Valga in proposito rammentare che nella sentenza 8 giugno 2006,
in proc. C-60/05, la Corte di giustizia delle Comunita' europee,
chiamata - nell'ambito di una controversia, pendente innanzi al
T.a.r. Lombardia, concernente il prelievo venatorio per la stagione
2003-2004 - a stabilire la conformita' del meccanismo introdotto
dall'art. 19-bis con l'art. 9 dir. 74/409/CEE, ha affermato: a) che
«gli Stati membri sono tenuti a garantire che, indipendentemente dal
numero e dall'identita' delle autorita' incaricate, nel loro ambito,
di dare attuazione» all'art. 9 cit., «il totale dei prelievi venatori
autorizzati non superi il tetto, conforme alla limitazione di tali
prelievi a "piccole quantita'", fissato [...] per tutto il territorio
nazionale» (punto 41); b) che tale obbligo «esige che i procedimenti
amministrativi previsti siano organizzati in modo tale che tanto le
decisioni delle autorita' competenti di autorizzazione dei prelievi
in deroga, quanto le modalita' di applicazione di tali decisioni
siano assoggettate ad un controllo efficace effettuato
tempestivamente» (punto 47).
E' allora di chiara percezione il vulnus inferto dai legislatori
regionali della Lombardia e del Veneto ai menzionati principi,
siccome declinati in precisi obblighi aventi matrice comunitaria, e
alla competenza esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente
e dell'ecosistema, in specie degli standard minimi e uniformi di
tutela della fauna.
5.2.2. - Le norme regionali in argomento violano ulteriormente
gli artt. 3 e 117, primo comma, Cost., sotto il profilo della mancata
osservanza dell'obbligo di motivare in modo congruo la scelta di
attivare le deroghe, secondo quanto stabilito dagli artt. 9, comma 1,
lett. c), dir. 79/409/CEE e 19-bis, legge n. 157/1992 (v. anche la
decisione della Commissione europea 28 giugno 2006, nella procedura
d'infrazione n. 2006/2131).
A tale proposito, e rilevata la peculiarita' della situazione
(l'onere motivazionale sortisce per un verso dalla natura
«provvedimentale» delle norme impugnate e, per altro verso, dalla
necessita' che siano rispettati puntuali impegni assunti in sede
comunitaria), risulta come:
a) la l.r. lombarda n. 24/2008 sia del tutto priva di
motivazione;
b) la l.r. veneta n. 13/2008 rechi (cfr. all. A) una
motivazione di mero stile e comunque illogica nella parte in cui
assume che l'attivazione del regime derogatorio consentirebbe «una
tendenziale diminuzione della pressione venatoria sulle specie
"ordinariamente cacciabili"», posto che la caccia in deroga, come
esattamente rilevato dalle ricorrenti, si somma eccezionalmente e non
si sostituisce all'ordinario regime di cacciabilita' (di talche' vi
sara' un piu' ampio ventaglio di prede, con conseguente maggiore
impoverimento dell'ecosistema).
Sotto altro e connesso profilo, non si comprende se sia stato
effettuato un accertamento in ordine ai requisiti sostanziali per
consentire 1'attivazione del regime derogatorio, e in particolare
sull"«assenza di altre soluzioni soddisfacenti» o sul trend
demografico delle specie interessate (alla luce del divieto di
applicare le deroghe per le specie «la cui consistenza numerica sia
in grave diminuzione»), ne' si percepiscono le ragioni per le quali i
pareri tecnici resi dall'Infs alle regioni Veneto e Lombardia il 25
marzo 2008 siano stati disattesi (l'Istituto ha affermato che «i dati
attualmente disponibili a livello europeo non consentono una
determinazione oggettiva e scientificamente solida della "piccola
quantita'" cacciabile nel corso della stagione venatoria», con
conseguente rilievo della insussistenza dei presupposti per la
determinazione di «quanto previsto al punto 6 dell'intesa» del 29
aprile 2004; cfr. all.ti 13 e 16 ric.).
A tale riguardo si puo' ricordare il limite individuato dalla
Corte di giustizia delle Comunita' europee nella citata sentenza 8
giugno 2006, C-60/05 (punti 26 e 27), in cui all'affermazione di
principio che «costituisce una piccola quantita' qualsiasi prelievo
inferiore all'1% della mortalita' annuale totale della popolazione
interessata (valore medio) per le specie che non possono essere
cacciate e dell'ordine dell'1% per le specie che possono essere
oggetto di azioni di caccia» (elementi quantitativi che «si basano
sui lavori del comitato ORNIS per l'adattamento al progresso tecnico
e scientifico della direttiva»), segue il riconoscimento che tali
percentuali, pur se non hanno «carattere giuridicamente vincolante,
possono tuttavia costituire, in ragione dell'autorita' scientifica di
cui godono i lavori del comitato ORNIS e dell'assenza di produzione
di qualsiasi elemento di prova scientifica contraria, una base di
riferimento per valutare se una deroga concessa in forza dell'art. 9,
n. 1, lett. c), della direttiva sia conforme alla detta
disposizione».
Ne segue la palese irragionevolezza e illogicita' delle norme,
nelle quali - a tacere della ricorrenza dei presupposti per la deroga
- la fissazione della «piccola quantita» nella ricordata misura (del
3 e del 2%) non trova alcun sostegno in dati scientifici.
5.2.3. - Va infine rilevata, con esclusivo riferimento alla l.r.
lombarda, la violazione dell'art. 137, terzo comma, della
Costituzione.
Il legislatore regionale sembra infatti avere approvato una norma
in contrasto con il giudicato sostanziale formatosi a seguito della
ridetta sentenza n. 150 del 2008, il cui dictum consiste nella
preclusione alla potesta' legislativa regionale di azionare il regime
derogatorio attraverso leggi-provvedimento.
La menzionata pronuncia della Corte, avente efficacia - pur
peculiare - di «giudicato» in forza dell'art. 137, ultimo comma,
Cost., e' stata infatti resa tra le stesse parti (Regione Lombardia e
Stato) e su un thema decidendum coincidente, pur nella diversita'
degli atti in esame, con quello oggi all'attenzione del Collegio,
venendo in rilievo la questione della corretta attuazione del
meccanismo divisato dalla legge statale nel ridetto art. 19-bis.
6. Quanto sin qui osservato giustifica la valutazione di
rilevanza e non manifesta infondatezza:
a) della questione di legittimita' costituzionale dell'art.
4, commi 1 e 2, della legge regionale Lombardia n. 24 del 2008, per
contrasto con gli articoli 3, 117, primo comma e secondo comma,
lettera s), e 137, terzo comma, della Costituzione;
b) della questione di legittimita' costituzionale dell'art.
1, comma 1, e dell'allegato A della legge regionale Veneto n. 13 del
2008, per contrasto con gli articoli 3 e 117, primo comma e secondo
comma, lettera s), della Costituzione.
Si rende conseguentemente necessaria la sospensione del giudizio
e la rimessione degli atti alla Corte costituzionale affinche' si
pronunci su tali questioni.
P. Q. M.
Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23 della legge 11 marzo
1953, n. 87, cosi' provvede:
a) dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in
relazione agli articoli 3, 117, primo comma e secondo comma, lettera
s), 137, terzo comma, della Costituzione, la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 4, commi 1 e 2, della legge
regionale Lombardia 30 luglio 2008, n. 24;
b) dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in
relazione agli articoli 3, 117, primo comma e secondo comma, lettera
s), della Costituzione, la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 1, comma 1, e dell'allegato A della legge regionale Veneto
14 agosto 2008, n. 13;
c) sospende il presente giudizio;
d) dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale a cura della segreteria della sezione, che provvedera'
altresi' alla notificazione della presente ordinanza alle parti in
causa, al Presidente della Giunta regionale della Lombardia e al
Presidente della Giunta regionale del Veneto nonche' alla sua
comunicazione al Presidente del Consiglio regionale della Lombardia e
al Presidente del Consiglio regionale del Veneto.
Cosi' deciso in Roma, nella Camera di consiglio dell'8 ottobre
2008.
Il Presidente: Giovannini
L'estensore: Di Nezza