N. 85 ORDINANZA (Atto di promovimento) 16 giugno 2008
Ordinanza del 9 luglio 2008 emessa dalla Commissione tributaria provinciale di Cuneo sul ricorso proposto da IN.PRO.MA. - Industria produzione mangimi S.r.l. contro Comune di Ceresole d'Alba ed altra. Imposte e tasse - Norme della Regione Piemonte - Attribuzione ai Comuni di un contributo annuo posto a carico dei soggetti che gestiscono impianti di pre-trattamento e di trattamento di scarti animali tali quali, ovvero di riutilizzo di scarti animali trattati, ad alto rischio e a rischio specifico di encefalopatia spongiforme bovina BSE - Ricorso di impresa esercente attivita' sottoposta a contribuzione avverso avviso di accertamento e di liquidazione di somma dovuta relativamente all'anno 2006 - Dedotta natura di imposta del menzionato contributo - Denunciata violazione dei limiti costituzionalmente previsti all'autonomia finanziaria delle Regioni - Asserita indebita istituzione di tributo da parte del legislatore regionale, in assenza della definizione, con legge statale, dei principi di coordinamento della finanza pubblica e in contrasto con i principi fondamentali comunque desumibili dall'ordinamento. - Legge della Regione Piemonte 24 ottobre 2002, n. 24, art. 16, comma 4. - Costituzione, artt. 117 e 119, comma secondo.(GU n.12 del 25-3-2009 )
LA COMMISSIONE TRIBUTARIA PROVINCIALE Ha emesso la seguente ordinanza sull'istanza di sospensione dell'atto impugnato relativa al ricorso n. 305/07, depositato il 16 maggio 2007, avverso avviso di accertamento n.1/3/2007 assente 2006 contrib. comm.; Contro comune di Ceresole d'Alba, difeso da: Balocco dott. Franco e Coppa avv. Pier Giorgio, Piazza Cristo Re n.14 - 12051 Alba (Cuneo), proposto dalla ricorrente: IN.PRO.MA - Industria produzione mangimi S.r.l., Strada Cantarelli n. 26 - 12040 Ceresole Alba (Cuneo), difeso dagli avv. Ternavasio e Pizzetti Marco dom.ti c/o avv. Lazzari Giuseppe - Corso Carlo Emanuele III n. 7 - 12100 Cuneo; Terzi chiamati in causa: GEC-CUNEO, Corso IV Novembre n. 18 Cuneo, Via F. Cavallotti - 12100 Cuneo, difeso da Rocca avv. Carlo, c/o GEC S.p.A., Corso IV Novembre n. 18 - 12100 Cuneo. F a t t o La S.r.l. IN.PRO.MA, con sede in Ceresole d'Alba, ha tempestivamente impugnato, nei confronti di detto comune e della S.p.A. G.E.C. - Gestioni Esazioni Convenzionate, l'avviso di accertamento-liquidazione datato 1° marzo 2007, notificatole il giorno 5 successivo, con il quale la seconda ha ingiunto, per conto del primo, il pagamento della somma di euro 78.157,50, oltre accessori, quale contributo dovuto al Comune impositore ex art. 16, comma 4, legge reg. Piemonte n. 24/2002 come modificata dalla L.R.P. n. 2/2003, per l'anno 2006. Nel proposto ricorso, datato 2 maggio 2007, la S.r.l. IN.PRO.MA: ha riferito che la propria attivita' imprenditoriale e' costituita dalla gestione di un impianto di pretrattamento di scarti animali ad alto rischio ed a rischio specifico di encefalopatia spongiforme, attivita' che la suddetta norma assoggetta ad un «contributo minimo annuo di 0,25 euro ogni 100 chilogrammi di materiale trattato nell'anno»; ha rappresentato che l'onere derivante da tal assoggettamento costituisce per la ricorrente un costo significativo che nessuna delle altre imprese esercenti, in Italia, la medesima attivita' e' tenuta a sopportare, essendo operanti al di fuori della Regione Piemonte, unica ad aver stabilito normativamente il «contributo» de quo; ha affermato che la pretesa del comune, concretatasi per l'anno 2006 nella somma di euro 78.157,50, e' illegittima, a motivo dell'illegittimita' costituzionale della summenzionata norma impositrice, per violazione degli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione italiana. A conforto della denunziata illegittimita', la ricorrente ha sostenuto che il «contributo», tale definito dalla legge piemontese, si pone in realta' come una vera e propria «imposta» ed ha quindi rilevato: che il testo novellato dell'art. 119 Cost. legittima le regioni ad introdurre imposte gravanti sulle attivita' svolgentesi sul proprio territorio, subordinando peraltro la concreta attivita' in subjecta materia all'emanazione di norme di principio per il coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, norme al momento non ancora approvate; che la Regione Piemonte non avrebbe allora potuto, legittimamente, stabilire con legge propria il «contributo» di cui al sovra citato art. 16, comma 4, avendo esso in realta' natura tributaria; che, d'altra parte, detta norma impositrice non trova la propria legittimita' nella legge statale n. 549/1995 prevedente tributi in materia di rifiuti, rispetto alla quale legge risulta anzi nettamente contrastante: ed infatti mentre la legge statale colpisce finanziariamente il collocamento in discarica e l'incenerimento in quanto comportanti la mera eliminazione dei rifiuti senza recupero di essi in alcuna misura, la legge regionale colpisce le attivita' di trattamento di «scarti animali», merce' le quali i medesimi vengono riutilizzati e quindi recuperati; che in forza del novellato art. 117 Cost. lo Stato ha potesta' legislativa cli fissare i principi fondamentali ai quali le regioni devono sottostare nell'esercizio delle proprie competenze cooperando eventualmente ad una maggior tutela del paesaggio, ma sempre nel rispetto dei principi fondamentali fissati dallo Stato; che le finalita' dell'istituzione del tributo di cui all'art. 3, legge (statale) n. 549/1995 sono primariamente di natura ambientale e si concretano nell'intendimento del legislatore di attuare il riutilizzo dei rifiuti per quanto possibile; che l'istituzione del «contributo» stabilito dalla Regione Piemonte, colpendo le attivita' di recupero e cioe' quelle palesemente rientranti nelle finalita' della legge statale, si pone come costituzionalmente illegittima, per aver violato l'art. 117, secondo e terzo comma, Cost. La ricorrente, conclusivamente, ha chiesto all'adita Commissione: la sospensione del giudizio e la rimessione alla Corte costituzionale, ex art. 134 Cost. e 23 della legge n. 87/1953, per la dichiarazione di incostituzionalita' dell'art. 16, comma 4, legge reg. Piemonte n. 24/2002 come modificata dalla legge reg. Piemonte n. 2/2003, per violazione degli artt. 117, 118 e 119 della Costituzione italiana; l'annullamento totale dell'atto impugnato, dopo avvenuta l'auspicata declaratoria di incostituzionalita'. La IN. PRO.MA S.r.l. ha poi presentato istanza ex art. 47, d.lgs n. 546/1992, datata 31 agosto 2007, riferendo che la G.E.C. S.p.A. con atto notificato il 25 luglio 2007 le aveva ingiunto di pagare la somma portata dall'avviso di accertamento-liquidazione ut supra impugnato; a sostengo dell'istanza, la ricorrente, evidenziando la (ritenuta) fondatezza della questione di incostituzionalita' in cui si e' sostanziato il proprio gravame, ha prospettato il pregiudizio irreparabile cui sarebbe andata incontro ove avesse dovuto pagare la suddetta somma. Nel giudizio, si sono costituite sia la G.E.C. S.p.A. sia il Comune di Ceresole d'Alba. La prima, rilevando di non aver titolo (quale societa' di riscossione) a replicare alle doglianze della ricorrente, si e' riportata alle difese svolte dal comune impositore, tuttavia instando per la reiezione del ricorso. Il secondo, formulando analoga conclusiva istanza, ha opposto al ricorso quanto qui di seguito sinteticamente esposto: la ricorrente non ha prospettato alcuna doglianza specificamente concernente l'atto tributario impugnato, ma ha prospettato, quale unico motivo del proposto ricorso, la dedotta incostituzionalita' della normativa che ha stabilito il «contributo» de quo; in conseguenza di cio' il gravame e' inammissibile; la dedotta incostituzionalita' e' insussistente: perche' il contributo ha natura corrispettiva, come si evince dalla possibile destinazione di esso, quale risultante dal comma 5 dell'art. 3, legge reg.Piemonte n. 24/2002; perche' in ogni caso le regioni, a tenore del dettato costituzionale, possono istituire un tributo da assoggettarsi ai «principi generali» dell'ordinamento; perche', ancora, e' carente l'allegato - dalla ricorrente - impatto di natura ambientale del contributo de quo. Il comune convenuto ha pertanto concluso instando per la declaratoria di infondatezza della questione di legittimita' costituzionale sollevata dalla ricorrente e per la conseguenziale reiezione del gravame. Quanto alla richiesta di sospensione dell'esecutivita' dell'atto impugnato, il comune convenuto ne ha domandato il rigetto, per asserita insussistenza di entrambi i presupposti ex lege stabiliti (fumus boni juris e periculum in mora). All'udienza 11 dicembre 2007 fissata per la decisione sull'istanza di sospensione ex art. 47, d.lgs. n. 546/ 1992, la decisione stessa e' stata rinviata all'udienza del 12 febbraio 2007, unitamente alla assumenda decisione del ricorso nel merito. A detta ultima udienza, previa ampia discussione ad opera delle parti, la vertenza e' stata assunta a decisione dalla Commissione. D i r i t t o Va preliminarmente rilevato che la denunzia di incostituzionalita' in cui si sostanzia, unicamente, il proposto ricorso, si risolve necessariamente in una denunzia di illegittimita' dell'atto impugnato in quanto fondato, unicamente, su di una norma contrastante con il dettato costituzionale: il rilievo ora esposto comporta la reiezione delle eccezioni di inammissibilita' sollevate da parte resistente, risultando, in forza di esso, che l'impugnazione ha ad oggetto un vizio proprio dell'atto impugnato e che, nel contempo, la denunzia di incostituzionalita' - lungi dall'esser fine a se stessa - si pone come strumentale, decisivamente, ai fini della caducazione del medesimo. Ritenuta l'ammissibilita' del ricorso, occorre valutarne la fondatezza o meno, ponendosi quindi, ed innanzitutto, questo quesito: quello che l'art. 16, comma 4, legge Reg. Piemonte n. 24/2002 definisce «contributo», imponendone la corresponsione ai soggetti individuati in detta norma, si pone effettivamente come tale, e cioe' costituisce la partecipazione ad una spesa che il comune ha da sostenere in relazione all'attivita' che detti soggetti svolgono? A tal quesito ritiene la Commissione di rispondere negativamente, perche' non e' dato vedere quale servizio o prestazione onerosa il comune ponga in essere per rendere possibile o favorire o agevolare l'attivita' relativamente alla quale i soggetti che la svolgono sono tenuti a corrispondere il «contributo» de quo. Ne' a far ritenere che si tratti effettivamente di «contributo» pare giovare il richiamo fatto dal comune convenuto al disposto di cui al comma 5 del cennato art. 16: detta norma, invero, non individua un servizio o una prestazione per la cui effettuazione risulti giustificata la corresponsione di un «contributo» da parte di chi ne beneficia, svolgendo l'attivita' cui detti servizio o prestazione ineriscono; piuttosto, detta norma, indica quella che «puo' essere» una destinazione dell'introito derivante all'ente che percepisce i «contributi», ente che non e' peraltro vincolato ad attenersi a tale indicazione e deve comunque determinarsi «previo accordo con i soggetti che versano i contributi». Va d'altra parte considerato che destinatari (eventuali) di parte del gettito proveniente dai «contributi» sono soggetti diversi da quello che del gettito beneficia: anche questa circostanza, allora, giustifica una risposta negativa al quesito come sopra posto. In definitiva, siamo in costanza di un onere economico che risulta coattivamente imposto dalla legge, a favore di un ente pubblico ed a carico di un soggetto, per effetto del verificarsi di un presupposto di fatto di rilevanza reddituale, senza che il soggetto gravato abbia richiesto o comunque consegua dall'ente, con riferimento a tal fatto, prestazioni o servizi di sorta. L'onere economico in questione, impropriamente definito «contributo» dal legislatore regionale, e' in realta' una vera e propria imposta (se ne veda la definizione, nei termini ora prospettati, in Enciclopedia del Diritto, Giuffre' Ed., voce Imposta, F. Malfezzoni, pagg. 448, 455). Irrilevante essendo il nomen juris risultante dalla norma, deve a questo punto darsi risposta a questo ulteriore quesito: l'imposizione del tributo (e non «contributo») de quo e' stata legittima, tenuto conto del dettato costituzionale? In sede di esegesi dell'art. 119 della Costituzione la Corte costituzionale ha affermato che l'attuazione del disegno emergente da detta norma «richiede ... come necessaria premessa l'intervento del legislatore statale, il quale, al fine di coordinare l'insieme della finanza pubblica dovra' non solo fissare i principi cui i legislatori regionali dovranno attenersi ma anche determinare le grandi linee dell'intero sistema tributario, e definire gli spazi e i limiti entro i quali potra' esplicarsi la potesta' impositiva, rispettivamente di Stato, regioni ed enti locali». Questo assunto si legge nella motivazione della decisione n. 37 del 26 gennaio 2004 ed e' testualmente riproposto nella decisione n. 372 del 2 dicembre 2004, ove peraltro si fa cenno ad una possibile «inerzia del legislatore statale» nell'approntamento della normativa «quadro», «inerzia» che legittimerebbe - par di capire - l'istituzione tributi, da parte del legislatore regionale, a condizione che il medesimo si attenga ai principi fondamentali «comunque desumibili dall'ordinamento». Una tal possibilita' rende, all'evidenza, estremamente opinabile l'attivita' istitutiva tributaria del legislatore regionale, perche' e' per certo problematico e tutt'altro che agevole accertare se e quali «principi fondamentali» il medesimo abbia avuti presenti, attenendovisi, nell'esercizio di detta attivita' istitutiva. Questa Commissione, preso atto che - com'e' pacifico - al momento in cui venne istituito il «contributo» (rectius: tributo) per cui evertenza non esisteva la normativa «quadro» cui hanno fatto espresso riferimento le due decisioni qui sopra menzionate, non individua «principi fondamentali dell'ordinamento» ai quali possa essere puntualmente ricondotta l'istituzione del ridetto «contributo». Sia la ricorrente sia il comune convenuto richiamano la normativa che ha stabilito il «tributo speciale» in materia di rifiuti, e cioe' la legge statale, n. 549/1995 ed il comune sostiene che proprio in detta normativa si rinvengono i «principi fondamentali» alla luce dei quali il «contributo» de quo risulta legittimamente istituito dal legislatore regionale. Anche ad ammettere che alla materia nel cui ambito e' avvenuta tale istituzione possano correttamente applicarsi, quanto a genesi normativa, i «principi fondamentali» rinvenibili nella legge n. 549/1995, non pare proprio che essi siano in sintonia con l'istituzione del «contributo» per cui e' vertenza. Si consideri, invero, che a tenore dell'art. 3, comma 24, 25, 26, 28 di detta legge: il «tributo speciale» e' stato istituito «al fine di favorire la minore produzione di rifiuti e recupero dagli stessi di materia prima ed energia»; «la base imponibile e' costituita dalla quantita' dei rifiuti conferiti in discarica»; l'imposta grava, in definitiva, su colui che effettua il conferimento ed in misura commisurata all'entita' di esso. Se questi sono i «principi fondamentali», con riferimento ai quali - senza meno - e' avvenuta l'istituzione del «tributo speciale» di cui alla legge statale n. 549/ 1995, deve escludersi che in essi possa aver trovato ragione l'istituzione del «contributo» di cui all'art. 16, comma 4, della legge Reg. Piemonte n. 24/2002. I soggetti passivi del «contributo (rectius: imposta) sono i gestori degli impianti indicati in detto comma 4, l'attivita' dei quali si concreta nel trattamento e nel riutilizzo di rifiuti, in particolare «scarti animali»: sono dunque colpiti dall'imposta soggetti che oggettivamente favoriscono una minore produzione di rifiuti ed il recupero degli stessi e tendono quindi a quel risultato per la cui incentivazione risulta istituito expressis verbis il «tributo speciale» di cui alla legge statale n. 549/ 1995; correlativamente, e' evidente che i principi ispiratori di questo «tributo speciale» sono incompatibili con l'istituzione del «contributo» (rectius: tributo) per cui e' vertenza. In definitiva, ad avviso di questa Commissione, la questione di costituzionalita' prospettata dalla ricorrente non risulta manifestamente infondata, per avere la Regione Piemonte stabilito un'imposta in violazione degli artt. 117 e 119 della Costituzione della Repubblica Italiana, non trovando tale imposta imprescindibile supporto ne' nei non emanati principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario ne' in altri principi fondamentali, comunque desumibili dall'ordinamento, che risultino idonei a legittimare l'istituzione del tributo de quo. Quanto all'istanza di sospensione ex art. 47, d.lgs. n. 546/1992, nel caso di specie e' riscontrabile innanzitutto il requisito del fumus boni juris, a motivo della ritenuta - ut supra - violazione del dettato costituzionale, la quale, ove effettivamente sussistente, renderebbe illegittima l'imposizione di cui all'atto impugnato; quanto al periculum in mora, esso pure pare configurarsi in considerazione della rilevante entita' del credito del comune, il cui realizzo potrebbe condurre ad una gravosissima incidenza patrimoniale, con possibile compromissione della stessa attivita' imprenditoriale della ricorrente.
P. Q. M. Visti gli artt. 134 Cost. e 23, legge n. 87/ 1953, visto altresi' l'art. 47 del d.lgs. n. 546 del 31 dicembre 1992: ritenuta non manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale prospettata dalla ricorrente, concernente l'art. 16, comma 4, della legge regionale Piemonte n. 24 del 24 ottobre 2002, per aver tal norma stabilito un'imposta, peraltro definita «contributo», in violazione dell'art. 117 e dell'art. 119, secondo comma, della Costituzione della Repubblica Italiana; sospende il presente procedimento non potendo questo essere definito indipendentemente dalla risoluzione della ridetta questione di legittimita' costituzionale, che la Commissione formalmente solleva; ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale in Roma, per la decisione in ordine alla sollevata questione; sospende l'esecuzione dell'atto impugnato; ordina che la presente ordinanza venga notificata alle parti in causa nonche' al Presidente della Giunta della Regione Piemonte. Cosi' deciso in Cuneo, il 16 giugno 2008. Il Presidente e relatore: Bovetti