N. 210 ORDINANZA (Atto di promovimento) 29 aprile 2009
Ordinanza del 29 aprile 2009 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia - Sez. staccata di Catania sul ricorso proposto dalla Tecnital S.p.A. contro Ufficio territoriale del Governo di Catania. Mafia e criminalita' organizzata - Imprese per le quali siano stati ritenuti inizialmente sussistenti i rischi di condizionamento mafioso ex art. 4 del d.lgs. 8 agosto 1994, n. 490 e art. 10 del D.P.R. 3 giugno 1998, n. 252, ed adottati i necessari provvedimenti interdittivi - Successivo accertamento della totale assenza di tali rischi mediante sentenza passata in giudicato - «Obbligo di un appropriato indennizzo a tutela dei livelli occupazionali dell'azienda e dell'integrita' del valore del relativo patrimonio di esperienza e competenza posseduto» - Mancata previsione - Incidenza su diritto fondamentale della persona - Violazione del principio di uguaglianza sotto il profilo della disparita' di trattamento, rispetto alla disciplina in tema di vincoli preespropriativi e di tutela della proprieta' - Lesione del principio di liberta' di iniziativa economica privata e del diritto di proprieta' - Incidenza sui principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione. - Legge 31 maggio 1965, n. 575, art. 10; legge 17 gennaio 1994, n. 47; decreto legislativo 8 agosto 1994, n. 490, art. 4; decreto del Presidente della Repubblica 3 giugno 1998, n. 252, art. 10. - Costituzione, artt. 2, 3, 41, 42 e 97.(GU n.35 del 2-9-2009 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 3259 del 2006, integrato da motivi aggiunti,
proposto da Tecnital S.p.A., rappresentato e difeso dall'avv.
Giuseppe Aliquo', con domicilio eletto presso il suo studio in
Catania, via M. Scammacca n. 46.
Contro Ufficio territoriale del Governo - Prefettura di Catania,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato,
domiciliata per legge in Catania, via Vecchia Ognina n. 149 presso la
sua sede; per l'annullamento previa sospensione dell'efficacia:
con il ricorso e con i primi motivi aggiunti al ricorso:
della nota prot. n. 6069/2006/15000/U.A./Area I bis del 9 settembre
2006, comunicata con nota del 29 settembre 2006, con la quale la
Prefettura di Catania ha rilasciato informativa antimafia che attesta
la sussistenza del «pericolo di condizionamento da parte della
criminalita' organizzata...» nei confronti della impresa ricorrente,
dei relativi allegati, nonche' del successivo provvedimento reso con
nota prot. n. 6069/2006/15000/U.A./Area I bis del 14 novembre 2006
della Prefettura di Catania e del relativo allegato n. 1 contenente
le informazioni rese dalla Questura di Catania e di tutti gli atti
presupposti, connessi e conseguenziali, anche se non conosciuti;
con i II motivi aggiunti al ricorso: della nota prot. n.
6069/2006/15000/U.A./Area I bis del 10 gennaio 2007, comunicata con
nota del 16 gennaio 2007, con la quale la Prefettura di Catania ha
rilasciato informativa antimafia che attesta la sussistenza del
«pericolo di condizionamento da parte della criminalita'
organizzata...» nei confronti della impresa ricorrente, e del
relativo allegato contenente le informazioni rese dalla Questura di
Catania e di tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenziali,
anche se non conosciuti;
e per il risarcimento del danno.
Visto il ricorso ed i motivi aggiunti, con i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ufficio territoriale
del Governo - Prefettura di Catania;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 febbraio 2009 il
dott. Salvatore Gatto Costantino e uditi per le parti i difensori
come specificato nel verbale;
I n f a t t o
La societa' Tecnital S.p.A., ha proposto ricorso giurisdizionale
di fronte a questo Tribunale avverso gli atti con i quali la
Prefettura di Catania ha attestato la sussistenza del pericolo di
condizionamento da parte della criminalita' organizzata nei suoi
confronti.
Espone, in fatto, che la suddetta Autorita' adottava gli atti
impugnati, in quanto il socio di maggioranza della ricorrente
(detentore del 700/o delle quote societarie) geom. Russello, era
stato tratto in arresto per reati ex art. 416-bis del codice penale.
La societa' Tecnital impugnava i suddetti provvedimenti con il
ricorso notificato il 22 novembre 2006, depositato il 27 novembre
2006, che risultava affidato ad articolate censure; nel gravame
proponeva anche domanda di risarcimento del danno.
Si costituiva, a difesa delle Amministrazioni resistenti,
l'Avvocatura distrettuale dello Stato.
In sede cautelare, veniva respinta dal Tribunale la domanda di
sospensione degli effetti degli atti impugnati, nella camera di
consiglio del 19 dicembre 2006, con ordinanza n. 1968. depositata il
21 dicembre 2006.
Nelle more del giudizio, l'Assemblea dei soci adottava atti di
modifica dello Statuto volti a scindere, nella titolarita' delle
quote sociali, i diritti sociali patrimoniali da quelli
amministrativi. I primi venivano mantenuti in capo ai soci; mente i
secondi affidati alla gestione di esperti esterni, nominati dagli
ordini professionali di Catania, allo scopo di separare la gestione
dell'impresa dalla disponibilita' dei rispettivi soci ed evitare
cosi' ogni possibilita' di influenza di questi ultimi.
A nulla valevano tali accorgimenti rispetto alla posizione della
Autorita' che continuava a ritenere sussistenti i pericoli di
condizionamento.
Il giudizio penale che riguardava il geom. Russello si concludeva
con la sentenza della Corte di assise di appello di Caltanissetta n.
8/08 del 23 luglio 2008, depositata il 21 ottobre 2008, con la quale
si confermava la sentenza di proscioglimento precedentemente
intervenuta in primo grado.
A questo punto, la Prefettura di Catania attestava che non
sussistevano piu' i pericoli di condizionamento mafioso.
Alla udienza pubblica del 12 febbraio 2009, trattenuto in
decisione il giudizio, con sentenza pronunciata nella stessa data
della presente ordinanza, questo Tribunale ha rigettato la domanda di
annullamento degli atti impugnati; ha dichiarato il difetto di
giurisdizione su parte della domanda di risarcimento del danno; ha
riservato di pronunciarsi sulla rimanente parte della domanda di
risarcimento del danno, previa la proposizione di una questione di
legittimita' costituzionale in ordine alle norme di cui agli art. 10,
legge 31 maggio 1965, n. 575, della legge 17 gennaio 1994, n. 47,
dell'art. 4 del decreto legislativo 8 agosto 1994, n. 490, e
dell'art. 10 del d.P.R. 3 giugno 1998, n. 252, nella parte in cui non
prevedono un appropriato indennizzo a tutela dei livelli
occupazionali dell'azienda e della integrita' del valore del relativo
patrimonio di esperienza e competenza posseduto, in favore di quelle
imprese per le quali, ritenuti inizialmente sussistenti i rischi di
condizionamento mafioso, si accettino, all'esito definitivo del
giudizio penale, come assenti tali rischi, in relazione agli artt. 2,
3, 41, 42 e 97 della Costituzione;
I n d i r i t t o
Con la presente ordinanza, a scioglimento della riserva contenuta
nella sentenza pronunciata nella medesima udienza, cui si e' fatto
cenno nella parte in fatto, il Collegio solleva questione di
legittimita' costituzionale degli artt. 10, legge 31 maggio 1965, n.
575, della legge 17 gennaio 1994, n. 47, dell'art. 4 del decreto
legislativo 8 agosto 1994, n. 490, e dell'art. 10 del d.P.R. 3 giugno
1998, n. 252, nella parte in cui non prevedono un appropriato
indennizzo a tutela dei livelli occupazionali dell'azienda e della
integrita' del valore del relativo patrimonio di esperienza e
competenza posseduto, in favore di quelle imprese per le quali,
ritenuti inizialmente sussistenti i rischi di condizionamento mafioso
ex art. 4, decreto legislativo e 10 d.P.R. ed emesse le
corrispondenti certificazioni dell'Autorita', si accertino, all'esito
definitivo del giudizio penale, come assenti tali rischi, in
relazione agli artt. 2, 3, 41, 42 e 97 della Costituzione;
Sulla rilevanza della questione.
La questione che il Collegio intende sottoporre al vaglio della
Corte costituzionale e' direttamente rilevante ai fini della
decisione sulla domanda di risarcimento del danno, nella parte in cui
su di essa questo TAR e' fornito di giurisdizione.
Invero, va precisato che, in applicazione dell'istituto delle
informazioni antimafia al Prefetto, nell'attuale assetto normativo,
la domanda di risarcimento del danno andrebbe sicuramente respinta:
come si e' ritenuto nella sentenza pronunciata inter partes
contestualmente alla presente ordinanza, infatti, nel contesto della
situazione personale del principale socio della societa' ricorrente,
che e' stato sottoposto ad una misura cautelare restrittiva della
liberta' personale, le informazioni antimafia che sono state
rilasciate dalla Prefettura di Catania e ritualmente impugnate con
l'odierno ricorso introduttivo e relativi motivi aggiunti, non
avrebbero potuto avere se non il contenuto di cui la parte ricorrente
si duole.
Correlativamente, gli atti con i quali le Amministrazioni locali
hanno proceduto ad escludere la ricorrente dalle gare, o a revocare
gli affidamenti nelle more a suo favore disposti, sono atti dovuti,
in quanto nessuna valutazione differente da quanto ritenuto
dall'Autorita' certificante poteva effettuarsi da parte delle
Amministrazioni locali.
Il Collegio osserva che, se la normativa di cui si sospetta la
incostituzionalita' non ostasse all'accoglimento di un qualsiasi tipo
di risarcimento nei confronti della societa' ricorrente, si potrebbe
disporre nei suoi confronti il pagamento di una indennita', ossia di
una somma avente natura ed importo «inferiore» a quello oggetto del
risarcimento e tale pronuncia sarebbe comunque possibile in relazione
al petitum, in quanto la domanda attorea potrebbe essere accolta in
parte, ai sensi dell'art. 112 c.p.c.
In relazione a cio', come affermato pacificamente dalla
giurisprudenza, il giudice non travalica i limiti delle domande o
delle eccezioni delle parti «quando una domanda tendente ad ottenere
un effetto piu' ampio venga accolta per un effetto minore, ma non
diverso qualitativamente (Cass. n. /11419 del 1993)» come ad esempio
«quando, richiesta la declaratoria di nullita' del contratto, il
giudice ne pronunci l'annullamento» (Corte di cassazione n.
16708/2002; 11157/1996); analogamente, il giudice puo' esaminare una
questione non espressamente formulata, ma da ritenersi tacitamente
proposta per essere in rapporto di necessaria connessione con quelle
espressamente formulate, delle quali costituisca l'antecedente logico
(cfr. Cass. sez. lav. 12 marzo 2004, n. 5134); ed inoltre il giudice
non incorre nel vizio di extra-petizione in ordine alle ragioni della
decisione, quando la pronuncia giudiziale rimanga nell'ambito della
fattispecie prospettata dalle parti, anche se la decisione afferisca
a una questione non espressamente formulata, ma implicitamente
contenuta nel thema decidendum (Cass. civ. 6 maggio 2005, n. 9504;
cfr. anche Cass. civ. III, 11 ottobre 2006, n. 21745; Consiglio di
Stato, IV, 23 settembre 2004, n. 6217; cfr. anche TAR Catania, sent.
13 marzo 2008, n. 467/08).
Sulla non manifesta infondatezza della questione.
A giudizio del Collegio la questione non e' manifestamente
infondata, per piu' ordini di ragioni che sono esposte a seguire.
I) E' opportuno premettere, per chiarezza espositiva, che le
informative antimafia, possono essere classificate, secondo le
categorie di elaborazione giurisprudenziale, «in tre diverse
tipologie a seconda delle circostanze che siano maturate a carico
della impresa: a) quando la nota prefettizia comunichi la
sussistenza, a carico dei soggetti responsabili dell'impresa, delle
cause di divieto o sospensione dei procedimenti indicate nell'all. 1
del citato decreto legislativo (ex art. 10, legge 31 maggio 1965, n.
575 e succ. mod.; b) quando la nota prefettizia contenga informazioni
relative ad eventuali tentativi di infiltrazioni mafiose tendenti a
condizionare le scelte o gli indirizzi delle societa' o imprese
interessate; c) quando la informativa, pur non raggiungendo la soglia
di gravita' delle prime due (id est: circa i requisiti soggettivi e
oggettivi), e' caratterizzata da elementi che denotano il pericolo di
collegamenti fra l'impresa e la criminalita' organizzata (c.d.
informativa «atipica» o «supplementare»), elementi che sono comunque
valutabili discrezionalmente dalla p.a. in ossequio alle generali
esigenze di buon andamento ed imparzialita' dell'azione
amministrativa; quest'ultima tipologia e' fondata, in materia di
lotta antimafia, su fatti e vicende aventi valore sintomatico ed
indiziario, che prescindono da valutazioni di carattere strettamente
penalistico (T.A.R. Campania Salerno, sez. I, 7 maggio 2004, n. 375).
In proposito, la Sezione ha avuto modo di affermare recentemente
(TAR Catania, I, 16 gennaio 2009, n. 88/2009) che il sistema della
informativa disciplinato dall'art. 10, comma 2 e 7 del d.P.R. 3
giugno 1998 e dall'art. 4, comma 4 e 6 del decreto legislativo 8
agosto 1994, n. 490, costituisce uno degli strumenti piu' importanti
ed avanzati di cui l'apparato amministrativo pubblico dispone per
difendere le istituzioni e, conseguentemente, la collettivita', da
organizzazioni criminali come la mafia (cfr. TAR Calabria, Reggio
Calabria, 31 gennaio 2007, n. 69), che si caratterizzano per il
peculiare «mimetismo» che consente loro di agire, per lo piu', non
militarmente contro le istituzioni democratiche, ma sforzandosi di
condizionarne l'operato, piegandolo ai propri interessi ed aumentando
cosi', per tale tramite, la propria capacita' eversiva e di controllo
criminale del territorio.
Affinche' questo strumento di tutela sia realmente efficace,
pero', e' necessario che sia utilizzato con estrema attenzione e
rigore, perche' il suo meccanismo incide nel delicato equilibrio,
proprio dell'Ordinamento democratico, che sussiste tra diritti di
difesa e di liberta' di impresa da un lato, ed esigenze di politica
preventiva, di pubblica sicurezza e repressiva, dall'altro.
Il rischio concreto di un cattivo uso di questo potere e',
pertanto, che una immotivata ed irrazionale compressione dei diritti
di difesa da un lato e di liberta' di impresa dall'altro, cosi' come
l'adozione di una politica repressiva criptica, opaca e poco
trasparente, finisca per rendere inefficace il contrasto alla
criminalita' organizzata sul piano della protezione dei poteri della
p.a. dai tentativi di condizionamento: in altri termini, si corre il
rischio, inaccettabile, di allontanare la societa' civile dalle
Istituzioni democratiche, producendo disaffezione rispetto alla
cultura della legalita', che va promossa e non imposta e che e'
vitale solo in quanto sorretta da un convinto sostenimento.
In definitiva, l'uso non appropriato del potere interdittivo
rischia di compromettere il rapporto di fiducia della comunita'
proprio verso quelle Istituzioni che piu' sono chiamate a tutelarla,
tutte quelle volte in cui sia utilizzato senza che i destinatari
della misura siano effettivamente posti in grado di comprenderne
appieno il significato, sia per la sostanziale correttezza
dell'apprezzamento di merito dell'Autorita', sia per la efficace e
trasparente rappresentazione di tale apprezzamento.
II) Richiamate queste brevi premesse in ordine all'istituto di
riferimento, il Collegio puo' passare all'esame della fattispecie
sottoposta all'odierno giudizio, ai fini della trattazione del
requisito della non manifesta infondatezza della questione.
Come ritenuto in sede di pronuncia sulla domanda di annullamento,
la informativa antimafia contenuta nel provvedimento del 9 settembre
2006, impugnato con il ricorso e con i primi motivi aggiunti, ha
tratto origine da una circostanza che, in se', e' tale da
giustificare il giudizio di sussistenza del rischio di
condizionamenti di tipo mafioso sugli assetti della societa'.
Il titolare del 70% delle quote azionarie della parte ricorrente,
geom. Russello, e' stato infatti soggetto ad una misura cautelare
restrittiva della liberta' personale per il reato di cui all'art.
416-bis del codice penale, che, nel quadro del sistema normativo di
cui all'art. 10, comma 7 del d.P.R. n. 252 del 3 giugno 1998 e'
certamente da ritenersi come una fonte tipica da cui desumere la
sussistenza dei presupposti di un possibile condizionamento (per
effetto del richiamo contenuto a tale fattispecie nell'art. 51, comma
3 bis del codice di procedura penale, di cui alla lettera «a»
dell'art. 10 menzionato).
In presenza di tali presupposti, dunque, derivano necessariamente
le corrispondenti misure interdittive, aspetto questo che non revoca
in dubbio neppure parte ricorrente, le cui censure, si sono appuntate
su una pretesa insufficiente istruttoria, in relazione al rapporto
tra il geom. Russello e la societa' di cui detiene la maggioranza del
pacchetto azionario, che, secondo parte ricorrente, sarebbe stato
«neutralizzato» dalle modifiche societarie della disciplina dei
diritti sociali (aspetto quest'ultimo che, pero', il Collegio ha
giudicato insufficiente a sostenere le censure di annullamento degli
atti impugnati).
Con il ricorso introduttivo e con i successivi motivi aggiunti,
la parte ricorrente ha introdotto la domanda di risarcimento del
danno, poiche' per effetto delle impugnate misure interdittive ha
perduto occasioni di lavoro, per l'avvenuta rescissione di contratti
gia' stipulati e per l'avvenuta esclusione da gare o revoca di
aggiudicazioni gia' disposte.
Il Collegio, ritenuta la propria giurisdizione solo per queste
ultime fattispecie, (e, piu' precisamente: sulla domanda di
risarcimento per il danno esistenziale e su quella per il
risarcimento per l'esclusione dalla gara per l'ampliamento ed
adeguamento della discarica per rifiuti non pericolosi di contrada
Impazzo di Gela, per la revoca aggiudicazione dei lavori di «avvio
degli impianti consortili di depurazione I stralcio - collettore
emissario, tratto B-G») ha poi osservato che il rigetto della domanda
di annullamento, che costituisce il presupposto logico e giuridico
della domanda di risarcimento, avrebbe dovuto comportare, a rigore,
il rigetto anche di quest'ultima.
Tuttavia, tale soluzione e' apparsa del tutto insoddisfacente al
Collegio per piu' ordini di ragioni.
All'esito del giudizio penale, in primo grado e con conferma in
appello, il geom. Russello e' stato pienamente prosciolto da ogni
accusa, essendo le ipotesi di reato a lui ascritte fondate su
elementi che si sono rivelati inconsistenti.
Inoltre, la difesa della societa' ricorrente ha puntualmente
ricostruito anche precedenti vicende giudiziarie del geom. Russello,
che era gia' stato coinvolto altre volte in inchieste penali dalle
quali e' sempre emerso come del tutto estraneo alle vicende
contestategli.
Ordunque, nella fattispecie odierna, emerge che, all'esito di un
procedimento penale che ha riguardato il proprio maggiore azionista,
e dal quale quest'ultimo e' uscito scagionato, la societa' ricorrente
ha comprovato di avere perso importanti occasioni di lavoro e di
guadagno, con conseguenze intuibili in termini di occupazione delle
maestranze e dei dipendenti, nonche' in termini di conservazione del
patrimonio e dell'esperienza aziendale (in un sistema di lavori
pubblici in cui tutto cio' rappresenta un preciso valore in termini
di qualificazione), e di immagine.
Tuttavia, essendo legittima l'attivita' dell'Autorita' (che, come
si e' visto sopra, in costanza dei presupposti di fatto entro i quali
si e' svolta la vicenda, non poteva che emettere le informative
impugnate), questa deminutio patrimoniale non puo' trovare alcuna
tutela, alla luce dell'attuale normativa. Infatti, non e' previsto
alcun tipo di risarcimento o di reintegrazione per l'impresa che,
sottoposta legittimamente a misure interdittive per effetto della
informativa antimafia ex art. 10 d.P.R. n. 252/1998 e art. 4 decreto
legislativo n. 490/1994, subisce perdite aziendali e danni
patrimoniali quando poi, all'esito del necessario procedimento
penale, conclusosi dopo l'emanazione delle informative, si accerta
che i presupposti di ordine penale, per i quali l'informativa e'
stata rilasciata, non erano sussistenti ab origine.
A tale proposito, e' stato infatti autorevolmente ritenuto che
«e' pacifico che nella complessa materia, delimitata dall'art. 1,
legge 31 maggio 1965, n. 575, siano state introdotte cautele e
garanzie piu' avanzate di quelle meramente penalistiche, al fine di
proteggere la collettivita' da fenomeni criminosi di vasta portata,
spesso incidenti sull'esercizio di attivita' economiche e
imprenditoriali, in misura tale da alterare interi settori
dell'economia nazionale. Alla gravita' della situazione sono state
pertanto contrapposte - soprattutto nel delicato settore degli
appalti pubblici - misure eccezionali, che anche in presenza di soli
elementi indiziari, circa la sussistenza di tentativi di
infiltrazione mafiosa, consentono di limitare la libera iniziativa di
impresa, pur costituzionalmente garantita, ma da bilanciare (in
conformita' all'art. 41, commi secondo e terzo, Cost.), con principi
di pari rango costituzionale, quali la sicurezza e il corretto
indirizzo dell'attivita' economica; quanto sopra, nei termini
previsti dal legislatore e quindi, per quanto qui interessa, in base
al prudente apprezzamento del Prefetto e degli organi di polizia, il
cui giudizio - ove espresso nei termini di legge - e' sindacabile
solo per illogicita' manifesta o travisamento dei fatti» (Consiglio
Stato, sez. VI, 25 giugno 2008, n. 3214).
Il Collegio, dunque, e' ben consapevole che l'attuale assetto
normativo dell'istituto( di riferimento e' frutto di delicati
equilibri tra opposti interessi (quello pubblico alla prevenzione ed
alla repressione di quel particolare fenomeno criminale che e' dato
dalle associazioni a delinquere di stampo mafioso, e quello privato
alla liberta' di impresa e di tutela della proprieta') che sono
intimamente governati dalla discrezionalita' legislativa, la quale a
sua volta e' chiamata a confrontarsi con problematiche ed esigenze di
particolarissima delicatezza e complessita'.
Tuttavia, anche considerando gli ampi margini di discrezionalita'
di cui gode il legislatore e le peculiari esigenze cui deve fare
fronte, il Collegio non puo' non cogliere che l'attuale assetto
normativo e' gravemente lacunoso laddove nulla prevede in merito al
caso in cui le realta' aziendali ed imprenditoriali sane sono di
fatto esposte ad effetti distorsivi e lesivi del tutto ingiusti che
non solo lo stesso legislatore certamente non vuole, ma che, in
definitiva, proprio in quanto ingiusti, compromettono l'efficacia e
l'efficienza dell'applicazione concreta dell'istituto.
In altre parole, il Collegio sospetta di incostituzionalita' la
normativa in esame, laddove consente, di fatto, l'applicazione di
misure interdittive alla partecipazione a gare ed all'affidamento di
appalti della p.a. in maniera provvisoria (ossia fino
all'accertamento dei fatti in sede penale), senza pero' prevedere
alcuna forma di indennizzo per le imprese che risultino poi estranee
a tali accertamenti, e quindi provocando una perdita definitiva
patrimoniale e di valori aziendali.
Cio' e' lesivo, al contempo, sia dei principi costituzionali di
tutela della liberta' di impresa (art. 41), di tutela del diritto di
proprieta' che il precedente presuppone ed al quale e' quindi
connesso (art. 42), sia del principio di imparzialita', efficenza ed
efficacia dell'azione amministrativa (art. 97).
Infatti, non tutelando le imprese «incolpevoli» dalle conseguenze
inevitabilmente lesive che il legittimo esercizio del potere in
questi casi comporta temporaneamente (ma con effetti irreversibili
sul piano economico ed organizzativo), l'istituto normativo, nella
sua attuale consistenza, comporta restrizione della liberta' di
impresa, compressione del correlativo diritto di proprieta' ed, al
contempo, una corrispondente caduta di credibilita' delle pubbliche
autorita' e dei pubblici poteri, con la inaccettabile conseguenza,
tra l'altro, del rischio di allontanare cosi' da esse, parti anche
importanti della «societa' civile».
III) A riprova di quanto sopra, il Collegio osserva che, sul
piano del rapporto tra la misura autoritativa a natura interdittiva
della p.a. e il contenuto del diritto di impresa (art. 41 Cost.) e di
proprieta' (art. 42 Cost.) che il primo presuppone, si determina un
evidente parallelismo con la piu' risalente fattispecie
dell'espropriazione per fini di pubblica utilita', ed, in
particolare, con quel particolare effetto di compressione solo
temporanea che sulla proprieta' privata esplicano i cd. «vincoli
preespropriativi» la cui apposizione senza indennizzo e' legittima
solo se contenuta entro predeterminati limiti di tempo.
In merito, l'insegnamento della giurisprudenza della Corte
costituzionale, ha consentito di fissare chiari principi di diritto,
ai quali si e' informata anche la legislazione piu' recente, principi
che qui e' opportuno richiamare in quanto sono direttamente
conducenti ai fini della proposizione della odierna questione.
L'istituto della proprieta' privata e' garantito dalla
Costituzione e regolato dalla legge nei modi di acquisto, di
godimento e nei limiti di tali facolta', e tale garanzia e' menomata
qualora singoli diritti che all'istituto si ricollegano (secondo il
regime di appartenenza prefigurato dalla legge di riferimento)
vengano compressi o soppressi senza indennizzo, mediante atti di
imposizione che, indipendentemente dalla loro forma, conducono tanto
ad una traslazione totale o parziale del diritto, quanto ad uno
svuotamento di rilevante entita' ed incisivita' del suo contenuto,
pur restando intatta l'appartenenza del diritto e la sottoposizione a
tutti gli oneri, anche fiscali, riguardanti la proprieta' fondiaria
(sent. n. 55 del 29 maggio 1968).
In forza della «clausola sociale» che connota il regime
dominicale, contenuta nell'art. 42, secondo comma della Costituzione,
il legislatore puo' escludere la proprieta' privata di cene categorie
di beni, cosi' come puo' imporre, sempre per determinate categorie di
beni, talune limitazioni in via generale, ovvero autorizzare
imposizioni a titolo particolare, con diversa gradazione o diverse,
maggiori o minori, ampiezze delle restrizioni di particolari facolta'
di godimento o di disposizione, ma tali imposizioni non possono
eccedere, senza indennizzo, quella portata al di la' della quale il
sacrificio imposto venga ad incidere sul bene oltre cio' che e'
connaturale al diritto dominicale, quale viene riconosciuto
nell'attuale momento storico (sent. n. 20 e 119 del 1967).
Sulla medesima linea interpretativa si collocano poi le ulteriori
note pronuncie con le quali la Corte ha sancito la illegittimita' dei
vincoli a tempo indeterminato ed ha previsto che il legislatore debba
comunque contenere il sacrificio della proprieta', optando tra una
durata di tempo predeterminata entro cui limitare il suddetto
sacrificio, o un indennizzo (sent. n. 5/1980 e n. 92/1982. Si
richiamano anche Corte cost. n. 6/1966 e n. 179/1999).
In particolare, con la surichiamata sentenza n. 179/99, la Corte
ha sancito la illegittimita' costituzionale del combinato disposto
degli artt. 7, n. 2, 3 e 40 della legge n. 1150/1942 e 2, primo comma
della legge n. 1187/1968, nella parte in cui non prevede l'obbligo di
indennizzo nel caso di permanenza dei vincoli urbanistici una volta
superato il primo periodo di ordinaria durata temporanea, quale
determinata dal legislatore entro limiti non irragionevoli.
In quest'ottica, riportando l'esame alla fattispecie odierna, i
suddetti principi - maturati nell'ambito dell'espropriazione e della
tutela del diritto di proprieta' - suggeriscono al Collegio che si
debba pervenire anche nel caso delle informative antimafia a
conclusioni non dissimili in ordine alla necessita' che l'ordinamento
appresti forme, anche indennitarie, di ristoro delle posizioni di
coloro che subiscono incolpevolmente una compressione temporanea dei
propri diritti di iniziativa economica e di proprieta' privata, per
effetto della legittima attivita' di prevenzione della pubblica
amministrazione, una volta accertata, nelle competenti sedi penali,
la loro completa estraneita' ai fatti che, a suo tempo,
giustificarono l'adozione dei provvedimenti interdittivi.
IIIa) In primo luogo, a cio' conduce l'esame comparativo delle
disposizioni costituzionali di cui agli artt. 41 e 42 della Carta.
Entrambe le disposizioni prevedono che la liberta' di iniziativa
economica ed il diritto di proprieta' possano subire limitazioni per
legge, volte ad assicurarne un uso sociale e non confliggente con la
dignita' e la liberta' della persona umana; solo la seconda, a
differenza della prima, prevede la possibilita' di esproprio: cio'
rende ancora piu' stridente con lo spirito dei Costituenti la
temporanea limitazione per atto della pubblica autorita'
dell'esercizio della attivita' di impresa, con un contenuto
sostanzialmente espropriativo delle utilita' che a detta attivita' si
riconnettono, senza indennizzo, quando cio' accade senza alcuna
responsabilita' da parte della impresa.
Sotto altro profilo, gli artt. 41 e 42 sono avvinti da una
relazione di omogeneita' strutturale, in quanto tutelano liberta' a
contenuto patrimoniale ed economico, che, nel primo caso, assumono
l'aspetto dinamico della iniziativa economica, ossia della
utilizzazione dei beni di cui si e' proprietari o se ne ha la
legittima disponibilita' a fini produttivi, mentre nel secondo sono
assunti nella loro dimensione paradigmatica di un diritto «statico»
ossia conservativo.
In questo senso, il diritto di liberta' di iniziativa economica
non puo' prescindere dal diritto di proprieta', essendo una forma
particolare di utilizzazione dei beni tutelati da quest'ultima
posizione di diritto e quindi le limitazioni all'esercizio del primo
non possono non tradursi in corrispondenti violazioni, oltre che
dell'art. 41, anche dei principi di cui all'art. 42 della
Costituzione.
Sotto questo aspetto, in altri termini, la disciplina di cui si
sospetta la illegittimita' consente alla pubblica autorita'
l'esercizio di atti di imposizione che, indipendentemente dalla loro
forma, conducono tanto ad una traslazione totale o parziale del
diritto (se si considerano le utilita' perdute dell'azienda), quanto
ad uno svuotamento di rilevante entita' ed incisivita' del suo
contenuto, pur restando intatta l'appartenenza del diritto e la
sottoposizione a tutti gli oneri, anche fiscali, riguardanti la
proprieta' economica dei beni aziendali.
IIIb) Inoltre, e' opportuno richiamare espressamente il testo
dell'art. 41 Cost. il quale prevede che «L'iniziativa economica
privata e' libera. Non puo' svolgersi in contrasto con l'utilita'
sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla liberta', alla
dignita' umana». Alla luce di tale disposizione, le limitazioni alla
liberta' di impresa che derivano dalla legge n. 575/1965 e dai
successivi provvedimenti normativi prima richiamati hanno, in linea
di principio, natura di norme attuative dell'art. 41, in quanto i
tentativi di infiltrazioni mafiose ed i condizionamenti di tale
genere sono sicuramente elementi che limitano la liberta' della
iniziativa economica privata ed, al contempo, la pongono in contrasto
con l'utilita' sociale e recano evidente danno alla liberta' ed alla
sicurezza ed alla dignita' umana.
Tuttavia, se cio' giustifica pienamente, sul piano costituzionale
il limite alla attivita' di impresa di cui al sistema normativo in
esame, laddove effettivamente i tentativi di condizionamento
sussistono, quando invece le condizioni per la loro apposizione si
rivelano, ex post, come inesistenti ab origine, sulla base di
elementi di fatto e circostanze che sono apprezzate dal giudice
competente a tale riguardo, allora si deve ritenere che, nel periodo
di tempo che si e' reso necessario agli accertamenti, l'attivita'
economica e' stata compressa e limitata per fini di pubblico
interesse (ossia l'interesse ad accertare l'esistenza o meno dei
condizionamenti) ma senza che ne ricorressero effettivamente i
presupposti e dunque in maniera ingiusta e non corrispondente ai
limiti di cui al citato art. 41.
In maniera non dissimile, a giudizio del Collegio, la Corte ha
gia' ritenuto che la compressione del diritto di proprieta' in vista
di una procedura ablativa fosse illegittima in quanto comprime a
tempo indeterminato o comunque senza convenienti limiti di tempo il
diritto di proprieta'.
In quest'ultimo caso, il ragionamento della Corte ha tratto le
mosse dalla assenza di una determinata circostanza di tempo entro la
quale consentire la compressione del diritto, come elemento di
irragionevolezza della norma. Tuttavia, quello che nella fattispecie
dei vincoli a natura espropriativa e' costituito dall'elemento
temporale, nel caso delle informative interdittive e' sostituito
dalla definitivita' della perdita delle utilita' che sono riconnesse
alla attivita' di impresa che viene limitata.
In altre parole, nei fatti si verifica un vero e proprio
«esproprio» di attivita' economiche, senza indennizzo, che non trova
alcuna giustificazione nella previsione costituzionale.
IIIc) Ne derivano sia un danno per l'impresa, sia un danno per i
posti di lavoro che essa garantisce ai dipendenti, in violazione
degli artt. 2 e 3 della Costituzione, in quanto i dipendenti sono a
loro volta del tutto estranei alla vicenda del datore di lavoro e
dunque risentono in maniera del tutto incolpevole delle conseguente
dirette dell'attivita' della pubblica autorita'.
Ne deriva anche un danno per le ragioni di interesse pubblico,
con violazione dell'art. 97 della Costituzione, perche' una volta che
l'imprenditore dimostra in giudizio la propria estraneita' ai fatti
contestatigli, avendo pero' definitivamente perso occasioni di lavoro
e di produzione, si produrra' evidentemente disaffezione e caduta di
fiducia del privato e dell'opinione pubblica nei confronti delle
Istituzioni e dell'Autorita', con tutto cio' che tale gravissima
conseguenza comporta in ambiti territoriali ove le organizzazioni
criminali, da tali circostanze, possono trarre ovvi profitti in
termini di controllo di fatto del territorio.
IV) Si rendono utili poche ulteriori osservazioni, sotto il
profilo della violazione dell'art. 3 della Carta.
A giudizio del Collegio, la normativa in esame implica, come si
e' visto prima, un grave vulnus ai principi di cui agli artt. 41, 42
e 97 della Costituzione.
Tuttavia, la suddetta normativa, nella parte di cui si dubita
della legittimita' costituzionale, e', prima ancora, irrazionale e
quindi viola il principio di cui all'art. 3, per piu' radicali ordini
di motivi.
La circostanza che un operatore economico incolpevole venga
sottoposto ad accertamenti per reati associativi di stampo mafioso e,
durante tale periodo, gli vengano interdette le attivita' economiche
con la p.a. come controparte, e', come si e' detto, conforme allo
spirito, oltre che alla lettera, dell'art. 41 della Cost.
Non lo e', invece, la circostanza che, perdute definitivamente
durante tali periodi, le opportunita' di lavoro e di impresa che
erano nella propria sfera giuridica, all'imprenditore risultato
estraneo alle fattispecie contestategli non sia riconosciuto alcun
indennizzo di cio' che, per effetto della legittima attivita' della
p. a., gli e' stato definitivamente «espropriato».
Tale fattispecie costituisce, ad avviso del Collegio, un caso
manifesto di eccesso di potere legislativo per «incoerenza» e
«irragionevolezza», che appare evidentemente sussistere sotto diversi
e concorrenti ordini ermeneutici di indagine dei valori
costituzionali di riferimento, perche' non e' in alcun modo
giustificata da nessuno degli scopi di tutela della norma ed e'
pertanto eccessiva ed immotivata.
IVa) Se l'interprete si pone nell'ottica del sindacato
sull'eccesso di potere legislativo per violazione delle norme
costituzionali di «scopo», allora risulta sicuramente violata la
tutela costituzionale della liberta' di impresa, perche' si consente
al potere autoritativo della p.a. di comprimerla, senza indennizzo,
sulla base di presupposti che, come si e' visto, sono fortemente
discrezionali e comunque affidati a circostanze che si possono
verificare senza le precise garanzie proprie degli accertamenti
penali (Consiglio di Stato, 3214/08, cit.) e cio' ad (ingiustificata)
differenza del sistema di tutela che e' apprestato al diritto di
proprieta' nella sua dimensione «statica» ex art. 42 Cost.
A tale ultimo proposito, la manifesta disparita' di trattamento
tra le due fattispecie, non trova giustificazione nelle diversita'
dei presupposti, perche', a stretto rigore, la compressione
temporanea della liberta' di iniziativa economica comporta la perdita
definitiva delle corrispondenti attivita' e puo' portare anche al
fallimento della Impresa, laddove la compressione temporanea del
diritto di proprieta' non comporta, in linea di principio, la perdita
definitiva delle corrispondenti utilita', ma solo la loro
sospensione.
IVb) Tale ottica diviene ancora piu' incisiva se l'interprete si
colloca sul piano della piu' recente giurisprudenza della Corte, che,
secondo attenta dottrina, si e' caratterizzata dagli anni '80 ad
oggi, per l'uso sempre piu' esteso del criterio di ragionevolezza
della norma di legge, attraverso un processo di autonomizzazione del
giudizio di ragionevolezza rispetto al principio di eguaglianza e con
l'accostamento sostanziale e fattuale del giudizio di ragionevolezza
al giudizio di merito (cfr. sent. n. 991/1988, sent. n. 179/1999 -
prima richiamata - sent. n. 104/2003, sent. n. 204/2004).
Peraltro, il Collegio e' ben consapevole che, sul medesimo piano
ermeneutico, la giurisprudenza della Corte non esita a stigmatizzare
il ricorso eccessivo da parte dei giudici remittenti del criterio del
c.d. tertium comparationis, ossia del giudizio di disparita' di
trattamento e di irragionevolezza della norma censurata: cio', a
seconda dei casi, per la «particolarita' del profilo considerato»
(sent. n. 180/2004), per la diversita' di ratio (sent. n. 168 -
340/2004), per la non omogeneita' e non comparabilita' del terzo
normativo invocato (sent. n. 136/2004, 335/2007, 325/2008), per non
manifesta irragionevolezza della disparita', ricollegata a profili
temporali (n. 208/2008), per il carattere derogatorio della normativa
presa a comparazione (sent. n. 192/2008), per la situazione
emergenziale o eccezionale che ha giustificato una particolare
normativa (sent. n. 92/2008, 318/2008).
Tuttavia, dall'analisi succintamente riportata della
giurisprudenza della Corte, il Collegio trae il convincimento che la
odierna questione non si presta ad essere respinta sotto alcuno dei
profili appena indicati, essendo palese la violazione dell'art. 3
della Costituzione, nei termini proposti, come conseguenza non voluta
dal legislatore; ed essendo altresi' palesi i gravi effetti che tale
illegittimita' comporta specialmente sul piano della tutela dei
valori costituzionali della liberta' di impresa e di tutela
dell'azione della p.a. nei confronti di quel particolare fenomeno
criminale che e' costituto dalle organizzazioni mafiose.
D'altronde, se pure la Corte e' attenta a non eccedere nel
giudizio sull'eccesso di potere legislativo, non sono comunque
mancati i casi in cui ha ammesso tale sindacato, con riferimento, ad
es., alla mancata inclusione di fattispecie simili all'interno di una
specifica normativa di privilegio (sent. n. 113/2004), o alla
esistenza di un tertium comparationis eccezionale, ma comunque
omogeneo alla normativa di riferimento (sent. n. 167/2008) e cosi'
via.
Piu' in generale, appare manifesto al Collegio che la fattispecie
odierna giustifichi un giudizio di illegittimita', ex art. 3 della
Costituzione, della normativa in esame, sia in termini di incoerenza
del sistema normativo censurato, che di irragionevolezza.
Rispettivamente, le norme censurate appaiono incoerenti in una
ottica di sindacato intrinseco con riferimento al tertium
comparationis costituito dal complesso delle tutela in tema di
vincoli preespropriativi e tutela della proprieta' (essendo il
diritto di proprieta' e quello di iniziativa economica strettamente
correlati tra loro, in diverse dimensioni di utilita',
rispettivamente statica e dinamica dei beni economici). Sotto altro
aspetto, le medesime norme sono da censurare sotto il profilo del
sindacato estrinseco, ossia in termini di irragionevolezza, se si
prendono a riferimento i criteri di bilanciamento dei valori
costituzionali prima indicati e, soprattutto, se si esamina la
congruita' dei mezzi (misure interdittive e perdita definitiva delle
opportunita' aziendali) rispetto ai fini (tutela della p.a. e delle
imprese dai tentativi di infiltrazione mafiosa).
IVc) Ancora recependo gli insegnamenti di una accorta dottrina,
il Collegio rammenta che l'attuale Stato costituzionale e'
storicamente la forma piu' evoluta dello Stato di diritto, proprio
perche' ha la capacita' di mediare al suo interno il «problema»
metagiuridico della legge «ingiusta» trasformandolo in quello,
proprio della scienza del diritto, della legge «illegittima»,
conferendo cosi' dignita' giuridica all'aspirazione della comunita' a
perseguire concretamente un ideale di giustizia sostanziale delle
proprie norme, che diviene valore fondante dell'unita' repubblicana.
Per tale ragione ed in tale ottica, il remittente osserva che
l'odierna questione costituzionale che si propone alla decisione
della Corte, implica una vera e propria questione di «giustizia»
della legge, sotto quel profilo che e' tipico di tale giudizio negli
ordinamenti democratici moderni, ossia il giudizio della
illegittimita' della legge per sua irragionevolezza, da apprezzarsi
con riferimento quindi non gia' a criteri autoreferenziali, ossia
fondati su soli parametri logici e/o normativi intrinseci, ma con
riferimento a quelle norme di valore che la Costituzione possiede e
che sono capaci di orientare l'evoluzione giuridica secondo modelli
di giustizia sostanziale che, pur senza sconfinare nel merito
legislativo, trovano comunque nella Carta la loro rappresentazione
plastica, ossia non cristallizzata, bensi' possibile di evoluzione,
in risonanza armonica con la crescita e con la maturazione della
societa'.
Il richiamo di tale importante principio appare necessario al
Collegio tanto piu' ove la questione proposta attiene direttamente
alla necessita' di rendere effettiva la difesa dei consociati e della
societa' civile, da parte dello Stato e delle sue Istituzioni
repubblicane, contro quei fenomeni criminali che, come la mafia, si
pongono all'esterno dell'Ordinamento e confliggono gravemente con
esso, tanto da potersi considerare come veri e propri «nemici» del
sistema di giustizia sociale che e' delineato dai costituenti e cosi'
sancito nella Carta.
Integra il parametro di giudizio cui fa riferimento il Collegio
proprio quella nozione di «utilita' sociale» che l'art. 41 della
Carta pone, al contempo, quale limite alla liberta' di iniziativa
economica e quale modalita' di essa.
L'utilita' sociale, ad avviso del remittente, non puo' essere
considerata esigenza tale da giustificare una compressione cosi'
radicale, sia pure contenuta entro limiti di tempo, del diritto di
impresa, con la correlativa perdita definitiva delle connesse
utilita', in relazione ad operatori economici incolpevoli, perche' da
tale compressione non deriva alcun vantaggio, ne' per la societa',
ne' per l'Autorita' che e' chiamata a proteggerla.
Al contrario, tale «utilita» fonda il giudizio di disvalore delle
norme in esame, nelle parti denunciate: infatti, l'«utilita' sociale»
dell'art. 41 della Cost. (secondo l'insegnamento della piu'
autorevole dottrina e delle pronuncie della stessa Corte) e' intesa
come un «principio-valvola» che consente l'adattamento
dell'Ordinamento al mutare dei fatti sociali, ed anche come «concetto
di valore intriso di giustizia sociale, che partecipa dei caratteri
dei valori costituzionali ed e' teso alla realizzazione di quel
progetto di trasformazione della societa' italiana voluto dal secondo
comma dell'art. 3 della Carta» e che in questo senso assegna al
giudice costituzionale il ruolo di verificare in primo luogo i fini
effettivamente perseguiti dalla legge ed in secondo luogo l'idoneita'
dei mezzi predisposti a perseguirli (ruolo sempre svolto dalla Corte
con grande prudenza, ma altresi' con attento equilibrio e apertura
sin dalla sent. n. 14/1964).
Anche sotto questo profilo, pertanto, le norme in esame sono
irrazionali, in quanto, contrastando con l'utilita' sociale quale
«modo» di svolgimento della liberta' di iniziativa economica, ne
comprimono immotivatamente l'esercizio senza che (come accennato
prima) ne derivi un effettivo beneficio ne' alla collettivita', in
termini di sicurezza e di tutela del mercato, ne' all'azione dei
pubblici poteri, che, al contrario, rischiano di essere indeboliti
dall'applicazione di tali norme, nel mantenimento di un effettivo
controllo del territorio rispetto all'emergenza della criminalita'
organizzata e nei rapporti con la c.d. «societa' civile» (da cio', la
violazione degli artt. 3 e 41 della Costituzione).
Per tutte queste ragioni, pertanto, il Collegio sente di dover
revocare in dubbio la legittimita' costituzionale delle norme in
esame, nella parte in cui, in violazione degli artt. 2, 3, 41, 42 e
97 della Costituzione, non prevedono l'obbligo di un appropriato
indennizzo a tutela dei livelli occupazionali dell'azienda e della
integrita' del valore del relativo patrimonio di esperienza e
competenza posseduto, a favore di quelle imprese per le quali,
ritenuti inizialmente sussistenti i rischi di condizionamento mafioso
ex art. 4 del decreto legislativo 8 agosto 1994, n. 490, ed art. 10
del d.P.R. 3 giugno 1998, n. 252, ed adottati i necessari
provvedimenti interdittivi, risultino poi del tutto assenti tali
rischi, in base all'accertamento contenuto in sentenze passate in
giudicato.
P. Q. M.
Solleva la questione di legittimita' costituzionale, in relazione
agli artt. 2, 3, 42 e 97 della Costituzione, dell'art. 10, legge 31
maggio 1965, n. 575, della legge 17 gennaio 1994, n. 47, dell'art. 4
del decreto legislativo 8 agosto 1994, n. 490, e dell'art. 10 del
d.P.R. 3 giugno 1998, n. 252, nella parte in cui non prevedono
l'obbligo di un appropriato indennizzo a tutela dei livelli
occupazionali dell'azienda e della integrita' del valore del relativo
patrimonio di esperienza e competenza posseduto, a favore di quelle
imprese per le quali, ritenuti inizialmente sussistenti i rischi di
condizionamento mafioso ex art. 4 del decreto legislativo 8 agosto
1994, n. 490, ed art. 10 del d.P.R. 3 giugno 1998, n. 252, ed
adottati i necessari provvedimenti interdittivi, risultino poi del
tutto assenti tali rischi, in base all'accertamento contenuto in
sentenze passate in giudicato.
Visti gli artt. 134 della Costituzione, 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, e 23 della legge 11 marzo 1953,
n. 87;
Sospende il giudizio in corso ed ordina l'immediata trasmissione
degli atti alla Corte costituzionale perche' si pronunci sulla
questione di legittimita' costituzionale delle norme di legge
sopraindicate;
Dispone che, a cura della segreteria della sezione, la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa, al Presidente del
Consiglio dei ministri ed ai Presidenti delle Camere.
Cosi' deciso in Catania, nella Camera di consiglio del giorno 12
febbraio 2009 e del 26 febbraio 2009.
Il Presidente: Zingales
L'estensore: Gatto