N. 11 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 13 ottobre 2009
Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 13 ottobre 2009 (della Regione Emilia-Romangna). Sicurezza pubblica - Volontariato - Comuni, Province e Citta' metropolitane - Decreto del Ministro dell'interno attuativo delle norme statali che prevedono il possibile coinvolgimento di associazioni di cittadini per la segnalazione agli organi competenti di eventi che possano arrecare danno alla sicurezza urbana ovvero di situazioni di disagio sociale - Ricorso per conflitto di attribuzione della Regione Emilia-Romagna - Denunciata violazione dei limiti alla competenza statale in materia di sicurezza pubblica, violazione della potesta' legislativa e regolamentare delle Regioni nelle materie residuali della polizia amministrativa locale, della sicurezza urbana, delle politiche sociali e della formazione regionale, violazione del principio di legalita', in subordine lesione del principio di leale collaborazione e del dovere di prevedere forme di coordinamento tra Stato e Regioni - Richiesta di dichiarare che non spetta allo Stato di provvedere con decreto del Ministro dell'interno alla «Determinazione degli ambiti operativi delle associazioni di osservatori volontari, requisiti per l'iscrizione nell'elenco prefettizio e modalita' di tenuta dei relativi elenchi, di cui ai commi da 40 a 44 dell'articolo 3 della legge 15 luglio 2009, n. 94» e conseguentemente di annullarlo. - Decreto del Ministro dell'interno 8 agosto 2009. - Costituzione, artt. 117, commi secondo, quarto e sesto, e 118, comma terzo; legge 15 luglio 2009, n. 94, art. 3, commi 40, 41, 42, 43 e 44; legge della Regione Emilia-Romagna 4 dicembre 2003, n. 24; legge della Regione Emilia Romagna 28 settembre 2007, n. 21.(GU n.49 del 9-12-2009 )
Ricorso della Regione Emilia-Romagna, in persona del Presidente della Giunta regionale pro tempore, autorizzato con deliberazione della Giunta regionale 14 settembre 2009, n. 1350 (doc. 1), rappresentata e difesa, come da procura a margine del presente atto, dall'avv. prof. Giandomenico Falcon di Padova e dall'avv. Rosaria Russo Valentini, con domicilio eletto presso lo studio dell'avv. Russo Valentini in corso Vittorio Emanuele II n. 284, 00186 Roma; Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la dichiarazione che non spetta allo Stato, di provvedere con decreto del Ministro dell'interno alla Determinazione degli ambiti operativi delle associazioni di osservatori volontari, requisiti per l'iscrizione nell'elenco prefettizio e modalita' di tenuta dei relativi elenchi, di cui ai commi da 40 a 44 dell'articolo 3 della legge 15 luglio 2009, n. 94, nonche' per il conseguente annullamento del decreto del Ministro dell'interno 8 agosto 2009, che tale disciplina contiene, per violazione: dell'art. 117, secondo comma, Cost.; dell'art. 117, quarto comma, Cost; dell'art. 117, sesto comma, Cost.; dell'art. 118 Cost.; del principio di leale collaborazione, nei modi e per i profili di seguito illustrati. F a t t o L'atto qui impugnato mediante ricorso per conflitto di attribuzioni e', come enunciato nella stessa sua intitolazione, attuativo dei commi da 40 a 44 dell'articolo 3 della legge 15 luglio 2009, n. 94. Le Regione Emilia-Romagna ha impugnato tali disposizioni mediante ricorso in via principale per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale, ed impugna ora l'atto applicativo - come era gia' stato preannunciato nello stesso ricorso avverso la legge - «in quanto i vizi di legittimita' costituzionale che essa ritiene di individuare nelle disposizioni della legge n. 94 del 2009, oggetto del presente giudizio, si riverberino anche su tale decreto, oltre che in quanto tale decreto possa ritenersi violare in modo autonomo le competenze costituzionali della regione». Converra' dunque ricordare in via meramente riassuntiva che mediante il ricorso in via principale, posta una premessa generale (I. Premessa sulla identificazione rispettiva delle materie «ordine pubblico e sicurezza» e «polizia amministrativa locale»), sono stati fatti valere in particolare i seguenti motivi di illegittimita' costituzionale. II) In primo luogo. Illegittimita' costituzionale dei commi 40, 41, 42 e 43 per violazione dell'articolo 117, comma secondo, quarto e sesto della Costituzione. 1) Illegittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 40, nella parte in cui comprende nelle attivita' soggette a disciplina esclusivamente statale materie di competenza regionale, quali la sicurezza urbana in senso ampio e le situazioni di disagio sociale. 2) Illegittimita' costituzionale del comma 41, nella parte in cui esso prevede che anche le associazioni aventi ad oggetto attivita' correlate con la sicurezza urbana e le situazioni di disagio sociale, ma non relative alla tutela dell'ordine pubblico e della sicurezza, siano soggette all'iscrizione nell'elenco tenuto dai prefetti. 3) Illegittimita' costituzionale del comma 42, in quanto si intenda che esso impone ai sindaci di utilizzare in via prioritaria le associazioni costituite tra gli appartenenti, in congedo, alle Forze dell'ordine, alle Forze armate e agli altri Corpi dello Stato anche in relazione ad attivita' diverse da quella di segnalare circostanze rilevanti ai fini dell'ordine pubblico e sicurezza, nonche' in quanto, vietando l'iscrizione negli elenchi delle associazioni diverse da quello ora citate ove esse siano destinatarie, a qualsiasi titolo, di risorse economiche a carico della finanza pubblica, comprime irrazionalmente l'esercizio della potesta' legislativa regionale in materia di polizia amministrativa. 4) Illegittimita' costituzionale del comma 43 nella parte in cui affida al Ministro dell'interno il compito di adottare un decreto mediante il quale sono determinati gli ambiti operativi delle disposizioni di cui ai commi 40 e 41, nonche' i requisiti per l'iscrizione nell'elenco, e sono disciplinate le modalita' di tenuta dei relativi elenchi, anche in relazione a materie di competenza regionale comprese dell'ambito della sicurezza urbana e delle situazioni di disagio sociale. III) In subordine. Illegittimita' costituzionale degli stessi commi 40, 41 e 43 per violazione del principio di leale collaborazione e del dovere di prevedere forme di coordinamento tra Stato e regioni. Come detto, il d.m. 8 agosto 2009, recante Determinazione degli ambiti operativi delle associazioni di osservatori volontari, requisiti per l'iscrizione nell'elenco prefettizio e modalita' di tenuta dei relativi elenchi, di cui ai commi da 40 a 44 dell'articolo 3 della legge 15 luglio 2009, n. 94, costituisce l'atto applicativo delle disposizioni impugnate. Anche tale atto, al pari delle disposizioni che esso attua, risulta ad avviso della Regione Emilia-Romagna, lesivo delle proprie prerogative costituzionali, sia sotto il profilo del contenuto sia sotto quello della procedura, per le seguenti ragioni di D i r i t t o 1) Violazione dell'art. 117, secondo, quarto e sesto comma della Costituzione, per invalidita' derivata dalla invalidita' delle disposizioni attuate dal decreto 8 agosto 2009, sotto gli identici profili. Violazione del principio di legalita'. Come esposto nel ricorso in via principale avverso la legge n. 94 del 2009, le disposizioni di cui all'art. 3, commi da 40 a 44, sono illegittime: nella parte in cui comprendono nelle attivita' soggette a disciplina esclusivamente statale materie di competenza regionale, quali la sicurezza urbana in senso ampio e le situazioni di disagio sociale (comma 40); nella parte in cui prevedono che anche le associazioni aventi ad oggetto attivita' correlate con la sicurezza urbana e le situazioni di disagio sociale, ma non relative alla tutela dell'ordine pubblico e della sicurezza, siano soggette all'iscrizione nell'elenco tenuto dai prefetti (comma 41); in quanto impongano ai sindaci di utilizzare in via prioritaria le associazioni costituite tra gli appartenenti, in congedo, alle Forze dell'ordine, alle Forze armate e agli altri Corpi dello Stato anche in relazione ad attivita' diverse da quella di segnalare circostanze rilevanti ai fini dell'ordine pubblico e sicurezza, nonche' in quanto, vietando l'iscrizione negli elenchi delle associazioni diverse da quelle ora citate ove esse siano destinatarie, a qualsiasi titolo, di risorse economiche a carico della finanza pubblica, comprimano irrazionalmente l'esercizio della potesta' legislativa regionale in materia di polizia amministrativa (comma 42); nella parte in cui affidano al Ministro dell'interno il compito di adottare un decreto mediante il quale sono determinati gli ambiti operativi delle disposizioni di cui ai commi 40 e 41, nonche' i requisiti per l'iscrizione nell'elenco, e sono disciplinate le modalita' di tenuta dei relativi elenchi, anche in relazione a materie di competenza regionale comprese nell'ambito della sicurezza urbana e delle situazioni di disagio sociale (comma 43). Dichiarata - come la Regione Emilia-Romagna confida - l'illegittimita' costituzionale di tali disposizioni, il decreto 8 agosto 2009 risulta avere disciplinato materie di competenza regionale, ed in particolare la materia della polizia amministrativa locale e la materia della sicurezza urbana (in quanto ulteriore rispetto alla materia ordine pubblico e sicurezza) e la materia del disagio sociale, con lesione dell'art. 117, secondo e quarto comma, che riservano tali materie alla potesta' legislativa regionale. Esso risulta emesso anche in violazione, in particolare, dell'art. 117, sesto comma, che limita il potere regolamentare dello Stato alle materie di cui all'art. 117, secondo comma. Esso risulta anche emesso in violazione del principio di legalita', per difetto di attribuzione legislativa. Che il decreto 8 agosto 2009 disciplini tali materie non puo' esser dubbio. In effetti l'art. 1, nel definire i requisiti per l'iscrizione e tenuta dell'elenco delle associazioni di osservatori volontari, prevede: che «in ciascuna Prefettura-Ufficio territoriale del Governo e' istituito l'elenco provinciale delle associazioni di cittadini di cui all'art. 3, comma 41 della legge 15 luglio 2009, n. 94, per la segnalazione alle polizie locali, ovvero alle Forze di polizia dello Stato, di eventi che possono arrecare danno alla sicurezza urbana ovvero situazioni di disagio sociale» (comma 1); che «ai fini dell'iscrizione nell'elenco» le associazioni debbano «avere tra gli scopi sociali, risultanti dall'atto costitutivo e/o dallo statuto, quello di prestare attivita' di volontariato con finalita' di solidarieta' sociale nell'ambito della sicurezza urbana» oppure «del disagio sociale, o comunque riconducibili alle stesse», dettando poi ulteriori prescrizioni»; che l'iscrizione sia «effettuata dal Prefetto, sentito il Comitato provinciale per l'ordine e la sicurezza pubblica» (comma 3). L'art. 2 definisce Compiti e modalita' di svolgimento delle attivita' delle associazioni di osservatori volontari anche in relazione agli ambiti di competenza regionale, prescrivendo alla fine che «le modalita' operative per l'impiego degli osservatori volontari, contenute nel presente decreto, devono essere coordinate con i servizi della polizia municipale del comune interessato in modo che sia garantita un'idonea ricezione delle segnalazioni». L'art. 3, denominato Ordinanze dei sindaci, assegna alla decisione assunta dal sindaco di avvalersi, ai sensi dell'art. 3, comma 40 della legge 15 luglio 2009, n. 94, della collaborazione di associazioni la forma di «apposita ordinanza», implicitamente attribuendo al sindaco la veste di Ufficiale del Governo, ed attraendo percio' all'ambito statale tale decisione. L'art. 4 prevede Convenzioni tra «i sindaci» quali Ufficiali del Governo - anziche' con i comuni interessati - volte a individuare l'ambito territoriale e temporale in cui l'associazione e' destinata a svolgere l'attivita' ed a disciplinare il piano d'impiego, la formazione degli associati con compiti di osservatore volontario, nonche' forme di controllo per la verifica del rispetto delle disposizioni contenute nelle convenzioni e di quelle di cui allo stesso decreto (comma 1), e prevede inoltre che «il contenuto delle convenzioni viene concordato con il prefetto competente per territorio, sentito il Comitato provinciale per l'ordine e la sicurezza pubblica». L'art. 5 fissa i Requisiti degli osservatori volontari e condizioni per l'impiego, attribuendo tra l'altro al Prefetto la competenza a disporre il divieto di impiego nelle attivita' in caso di perdita da parte di un «osservatore volontario» di uno o piu' requisiti previsti o qualora lo stesso ponga in essere comportamenti in contrasto con quanto previsto o effettui il servizio in stato di ebbrezza. L'art. 6 prevede le ipotesi di Revoca dell'iscrizione, assegnando al prefetto la relativa competenza. Ugualmente, in relazione all'art. 7 per la Revisione annuale dell'elenco e ammissione di nuovi associati. In sintesi, risulta evidente che, in attuazione della legge ma in parte anche autonomamente sviluppandola, il decreto qui impugnato disciplina anche l'attivita' dei volontari in relazione ai servizi di polizia amministrativa locale. Tale attivita', conviene ricordarlo, e' disciplinata nella Regione Emilia-Romagna dalla legge regionale 4 dicembre 2003, n. 24 (modificata dalla legge regionale 28 settembre 2007, n. 21), recante Disciplina della polizia amministrativa locale e promozione di un sistema integrato di sicurezza, il cui contenuto e' stato illustrato nel ricorso in via principale avverso la legge n. 94 del 2009. Risulta dunque evidente che - ove fosse dichiarata per tale ragione l'illegittimita' costituzionale delle disposizioni di legge che il decreto attua - lo stesso decreto e le sue singole disposizioni risulterebbero per le stesse ragioni illegittime e lesive delle prerogative costituzionali della regione. Una menzione ulteriore meritano gli ultimi due articoli. L'art. 8 disciplina la Formazione, disponendo tra l'altro che «le regioni e gli enti locali interessati possono organizzare corsi di formazione e aggiornamento per gli osservatori volontari, appartenenti alle associazioni iscritte nell'elenco di cui all'art. 1, concernenti l'attivita' di segnalazione» (comma 1), che «per le associazioni di cui al successivo art. 9 i corsi dovranno essere svolti in tempo utile per proseguire nell'impiego degli osservatori» (comma 2). L'art. 8 e' il solo in cui compaia un ruolo o una competenza della regione, ma anch'esso e' evidentemente illegittimo, non spettando al regolamento statale di prevedere e disciplinare l'attivita' regionale di formazione. L'art. 9 contiene Norme transitorie, e dispone in particolare che «le associazioni gia' costituite, che alla data del presente decreto svolgono attivita' di volontariato con finalita' di solidarieta' sociale comunque riconducibili a quanto previsto dall'art. 3, comma 40 della legge 15 luglio 2009, n. 94, e dal presente decreto, possono essere iscritte nell'elenco provinciale delle associazioni di osservatori volontari, con le medesime modalita' di cui all'art. 1, comma 3 del presente decreto, fermo restando il possesso degli altri requisiti previsti dallo stesso art. l», e che «dette associazioni possono continuare a espletare la propria attivita' anche nell'ambito e nei limiti dell'art. 2 prima dell'iscrizione», ma soltanto «per un periodo non superiore a sei mesi dalla data del presente decreto» (comma 1). Ancora, il comma 2 dispone che «per lo stesso periodo di 6 mesi, i comuni possono continuare ad avvalersi dei rapporti in atto, per lo svolgimento, da parte di cittadini, di attivita' comunque riconducibili all'art. 3, comma 40 della legge 15 luglio 2009, n. 94». Essendo le «attivita' di volontariato con finalita' di solidarieta' sociale comunque riconducibili a quanto previsto dall'art. 3, comma 40 della legge 15 luglio 2009, n. 94» evidentemente comprensive di attivita' riferite ad ambiti di competenza regionale, la norma transitoria interferisce illegittimamente con la disciplina recata dalla legge regionale n. 24 del 2003, sopra ricordata. Di qui la sua specifica illegittimita' costituzionale. 2) Violazione in via autonoma dell'art. 117, secondo, quarto e sesto comma della Costituzione, in relazione ai contenuti del decreto non previsti dalla legge n. 94 del 2009. Violazione del principio di legalita'. Come risulta dall'esame sopra compiuto, alcuni dei contenuti del decreto 8 agosto 2009 vanno oltre quanto disposto dalla legge come suo proprio ambito: converra' ricordare, infatti, che secondo il comma 43 dell'art. 3 l'ambito di intervento del decreto del Ministro dell'interno e' limitato alla determinazione degli «ambiti operativi delle disposizioni di cui ai commi 40 e 41», dei «requisiti per l'iscrizione nell'elenco» e alla disciplina delle «modalita' di tenuta dei relativi elenchi». Fuoriescono in particolare da questo ambito la disposizione sulla forma di «ordinanza» della decisione del sindaco, di cui all'art. 3, la previsione di specifiche convenzioni tra i sindaci e le associazioni di cui all'art. 4, la disciplina dell'attivita' di formazione (art. 8). Fuoriesce altresi' dai poteri attribuiti dalla legge il compito di emanare norme transitorie, e di disciplinare in termini restrittivi l'attivita' dei volontari che attualmente svolgono attivita' di volontariato in supporto alle funzioni di polizia amministrativa locale ai sensi della legge regionale n. 24 del 2003. Di qui, in particolare, il carattere illegittimo ed invasivo dell'art. 9, che a tali attivita' sembra riferirsi, costringendole a rientrare nell'ambito di quelle totalmente disciplinate e svolte nel quadro normativo ed organizzativo statale. 3) In subordine al punto 1. Lesione delle prerogative costituzionali della regione in quanto il decreto ministeriale non e' stato assunto d'intesa con la Conferenza Stato-regioni, ed in quanto nel suo contenuto non prevede forme di coordinamento tra Stato e regioni. Violazione del principio di leale collaborazione. a) In via derivata dalla corrispondente illegittimita' costituzionale della disposizione attributiva del potere normativo di cui all'art. 3, comma 43, legge n. 94 del 2009. Come sopra accennato, con il ricorso in via principale la Regione Emilia-Romagna ha fatto valere, in subordine, l'illegittimita' costituzionale della previsione che autorizza il Ministro dell'interno ad emanare il decreto applicativo della legge, senza richiedere la previa intesa con la Conferenza Stato-regioni: cio' per l'ipotesi che si dovesse ritenere che le attivita' di volontariato in relazione alla materia statale ordine pubblico e sicurezza e le attivita' di volontariato in relazione alla materia regionale polizia amministrativa locale siano talmente intrecciate da non potere essere disciplinate e svolte separatamente. L'eventuale declaratoria di illegittimita' costituzionale della legge comportera' l'illegittimita' e l'invasivita' del d.m. 8 agosto 2009 anche sotto questo profilo. b) In subordine. Illegittimita' in via autonoma dell'omissione del coinvolgimento della Conferenza Stato-regioni. Risulta dal preambolo del decreto che, pur senza esservi tenuto in forza della legge, il Ministro ha sentito, prima dell'emanazione dell'atto, la Conferenza Stato-citta'. Il Ministro ha dunque avvertito l'incongruita' del mantenere l'intera disciplina della materia nel solo ambito statale ministeriale, ed ha coinvolto le rappresentanze delle autonomie locali. Posto che le autonomie locali in quanto tali non hanno competenza in materia di ordine pubblico e sicurezza, ma che esse sono state coinvolte in quanto titolari delle funzioni in materia di polizia amministrativa locale, risulta evidente che il Ministro allo stesso modo avrebbe dovuto - se pure non fossero fondate tutte le precedenti censure ed argomentazioni - almeno «sentire» anche la Conferenza Stato-regioni (o la Conferenza unificata): le regioni, infatti, sono le titolari costituzionali della potesta' legislativa in materia di polizia amministrativa locale; inoltre, l'attuazione di «forme di coordinamento» con le regioni nella stessa materia dell'ordine pubblico e sicurezza e' doverosa in forza dell'art. 118, terzo comma, della Costituzione.
P. Q. M. Voglia codesta Corte costituzionale dichiarare che non spetta allo Stato, di provvedere con decreto del Ministro dell'interno alla Determinazione degli ambiti operativi delle associazioni di Osservatori volontari, requisiti per l'iscrizione nell'elenco prefettizio e modalita' di tenuta dei relativi elenchi, di cui ai commi da 40 a 44 dell'articolo 3 della legge 15 luglio 2009, n. 94, nonche' conseguentemente annullare il decreto del Ministro dell'interno 8 agosto 2009, che tale disciplina contiene per le ragioni ed i profili esposti nel presente ricorso. Avv. prof. Giandomenico Falcon - Rosaria Russo Valentini Allegato 1) Deliberazione della Giunta regionale n. 1350 del 14 settembre 2009.