N. 96 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 22 ottobre 2009
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 22 ottobre 2009 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Edilizia e urbanistica - Calamita' pubbliche e protezione civile - Norme della Regione Friuli-Venezia Giulia - Costruzioni in zona sismica - Disposizioni per i centri storici - Previsione che la Regione possa concedere deroghe all'osservanza delle norme tecniche - Contrasto con la normativa statale che attribuisce tale competenza allo Stato, in ragione della garanzia di applicazione uniforme sul territorio nazionale di normativa avente riflessi sulla tutela della pubblica incolumita' - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa statale nella materia concorrente della protezione civile, esorbitanza dalla competenza statutaria, violazione delle prerogative istituzionali dello Stato, violazione del vincolo di osservanza delle norme comunitarie. - Legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 11 agosto 2009, n. 16, art. 9. - Costituzione, artt. 114 e 117, commi primo e terzo; statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia, art. 5, punto 22; d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, art. 88. Edilizia e urbanistica - Calamita' pubbliche e protezione civile - Norme della Regione Friuli-Venezia Giulia - Costruzioni in zona sismica - Classificazione del territorio regionale - Attribuzione al Comune della potesta' di individuare le aree sicure e quelle pericolose ai fini edificatori o infrastrutturali - Contrasto con la disciplina statale di riferimento che rimette la competenza in questione alla pianificazione di bacino, con carattere vincolante per le amministrazioni e di sovraordinazione ai piani territoriali e ai programmi regionali - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della competenza legislativa esclusiva statale nella materia della tutela dell'ambiente, esorbitanza dalla competenza statutaria, violazione delle prerogative istituzionali dello Stato, violazione del vincolo di osservanza delle norme comunitarie. - Legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 11 agosto 2009, n. 16, art. 15. - Costituzione, artt. 114 e 117, commi primo e secondo, lett. s); statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia, art. 4; d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 65, commi 4, 5 e 6.(GU n.48 del 2-12-2009 )
Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12; Contro la Regione Friuli-Venezia Giulia, in persona del Presidente della Giunta provinciale pro tempore, per la declaratoria di incostituzionalita' in parte qua, degli artt. 9 e 15 della legge regionale 11 agosto 2009 n. 16, pubblicata nel B.U.R. n. 33 del 19 agosto 2009, avente ad oggetto «Norme per la costruzione in zona sismica e per la tutela del territorio», giusta delibera del Consiglio dei Ministri in data 15 ottobre 2009. 1. - La legge della Regione Friuli-Venezia Giulia 11 agosto 2009, n. 16, composta di 22 articoli, detta norme per le costruzioni in zone sismiche e per la tutela del territorio secondo la finalita' di perseguire, quanto al primo settore di intervento (art. 1 - Finalita'): «gli obiettivi di tutela della pubblica incolumita' e di riduzione del rischio sismico sul territorio regionale, attraverso la salvaguardia della stabilita' e della sicurezza delle costruzioni nelle zone dichiarate sismiche»; la legge si applica (giusto l'art. 2 - Ambito di applicazione): «a chiunque esegua, con o senza titolo abilitativo nelle zone del territorio della regione soggette all'obbligo di progettazione antisismica, opere o interventi edilizi di manutenzione straordinaria, di restauro, di risanamento conservativo, di ristrutturazione edilizia, di nuova costruzione e di ristrutturazione urbanistica, che abbiano rilevanza strutturale, ovvero modifichi la destinazione d'uso di edifici e di opere, con o senza lavori edili, che abbiano rilevanza strutturale, ovvero modifichi la destinazione d'uso di edifici o di opere, con o senza lavori edili, in modo tale da farli rientrare nelle categorie di cui all'art. 6, comma 2, lett. a)»; e, quanto al secondo settore di intervento, con la finalita' (giusto l'art. 14 della legge): «di garantire la tutela dell'incolumita' delle persone, la preservazione dei beni, nonche' la sicurezza delle infrastrutture e del patrimonio ambientale e culturale». In particolare, nel titolo I, capo II - concernente Vigilanza sulla costruzione in zona sismica - l'art. 9 detta Disposizioni per i centri storici; nel titolo II - concernente Tutela fisica del territorio - l'art. 15 regola la Classificazione del territorio regionale. Censurabili sotto il profilo della legittimita' costituzionale appaiono le disposizioni contenute nei menzionati art. 9 e 15, secondo quanto si passa ad illustrare e motivare. 2. - In via generale si osserva che, come e' noto, la Regione Friuli-Venezia Giulia, ai sensi del proprio statuto, approvato con legge costituzionale n. 1 del 1963, come modificata dalla legge costituzionale 31 gennaio 2001, n. 2, gode di una potesta' legislativa primaria in materia di «urbanistica» (art. 4, comma 1, n. 12) e di competenza legislativa concorrente in materia di «prevenzione e soccorso per calamita' naturali» (art. 5, comma 1, n. 22); la regione, quindi, deve legiferare nelle dette materie in armonia con la Costituzione, con i principi generali dell'ordinamento giuridico e con le norme fondamentali di riforma economico-sociale e, quanto alla «prevenzione e soccorso per calamita' naturali», nel rispetto dei principi fondamentali stabiliti con leggi dello Stato. Secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale, come emerge dalla sentenza 10 marzo 1988, n. 302, la potesta' di legiferare in materia di costruzioni in zone sismiche si connette «a competenze sicuramente spettanti allo Stato (art. 81, primo comma, lett. b, d.P.R. n. 616 del 1977)» e la materia esige comunque «una determinazione uniforme e valida per tutte le zone sismiche presenti nel territorio nazionale», con la conseguenza che un intervento legislativo regionale viola la potesta' legislativa statale regolata dall'art. 117, comma 3, Cost. anche in riferimento alla materia della protezione civile. Nella detta materia assumono rilevanza, ai fini dell'individuazione dei principi fondamentali, entro i quali, ai sensi dell'articolo 117 della Costituzione, le Regioni sono tenute a legiferare in ambito concorrente, le disposizioni contenute nella legislazione statale di protezione civile ed, in particolare, nella legge 24 febbraio 1992, n. 225 ove, all'articolo 12, comma 4 si dispone espressamente che le norme in questione «costituiscono principi della legislazione statale in materia di attivita' regionale di previsione, prevenzione e soccorso di protezione civile, cui dovranno conformarsi le leggi regionali». Inoltre, la materia della «Tutela fisica del territorio» - oggetto del titolo II della legge regionale impugnata - rientra certamente nella disciplina dell'ambiente nella sua interezza che spetta in via esclusiva allo Stato ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera s). Ne consegue che spetta allo Stato disciplinare l'ambiente come una entita' organica, dettare cioe' delle norme di tutela che hanno ad oggetto il tutto e le singole componenti considerate come parti del tutto; la disciplina unitaria e complessiva del bene ambiente inerisce ad un interesse pubblico di valore costituzionale primario (sent. n. 151/1986) ed assoluto (sent. n. 210/ 1987) e deve garantire, come prescrive il diritto comunitario, un elevato livello di tutela, come tale inderogabile da altre discipline di settore. La disciplina unitaria del bene complessivo ambiente rimessa in via esclusiva allo Stato viene, quindi, a prevalere su quella dettata dalle regioni o dalle province autonome in materie di competenza propria ed in riferimento ad altri interessi. Cio' comporta che la disciplina ambientale, che scaturisce dall'esercizio di una competenza esclusiva dello Stato, investendo l'ambiente nel suo complesso, e quindi anche in ciascuna sua parte, viene a porsi come un limite alla disciplina che le regioni e le province autonome dettano in altre materie di loro competenza, come ribadito dalla Corte costituzionale nella sentenza 380/2007. Pertanto, nelle materie oggetto di disciplina della legge in esame il legislatore regionale, nell'esercizio della propria competenza legislativa, e' sottoposto al rispetto degli standards minimi ed uniformi di tutela posti in essere dalla legislazione nazionale, ex art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., oltre che al rispetto della normativa comunitaria di riferimento, ex art. 117, primo comma. Si consideri, inoltre, quanto disposto dall'articolo 114 della Costituzione, in ordine al principio di equiordinazione tra Stato, regioni ed enti locali e, in particolare, alle prerogative istituzionali dello Stato, con specifico riferimento a quanto disposto dall'art. 117 Cost. Sulla base di queste premesse sono censurabili, perche' invasive della competenza esclusiva statale di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s), e terzo comma della Costituzione, come espressa con il d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, e dal d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, ed in violazione dei vincoli posti al legislatore provinciale dagli artt. 4 e 5 dello statuto, le disposizioni della legge che si passa a esaminare. 3.1. - L'articolo 9, intitolato «Disposizioni per i centri storici», prevede che la regione possa concedere deroghe all'osservanza delle norme tecniche per le costruzioni nelle zone sismiche. Tale disposizione si pone in contrasto con la normativa statale vigente e, in particolare, con l'articolo 88 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, che attribuisce allo Stato e per esso al Ministro delle infrastrutture e dei trasporti la possibilita' di concedere deroghe all'osservanza delle norme tecniche di cui all'articolo 83 del medesimo decreto, previa apposita istruttoria da parte dell'ufficio periferico competente e il parere favorevole del Consiglio superiore dei lavori pubblici, quando sussistano ragioni particolari che ne impediscano in tutto o in parte l'osservanza, dovute all'esigenza di salvaguardare le caratteristiche ambientali dei centri storici. Il conferimento al Ministro del potere di deroga richiamato dall'articolo, ha un contenuto precettivo, valevole erga omnes, ai fini della garanzia di applicazione in maniera uniforme sul territorio nazionale di una normativa avente particolari e delicati riflessi sulla tutela della pubblica incolumita'; in tal senso, percio', la disposizione contenuta nell'art. 88 richiamato non puo' che costituire un principio che trascende anche l'ambito della disciplina del territorio, per attingere a valori di tutela dell'incolumita' pubblica che fanno capo alla materia della protezione civile (cfr. al riguardo la sentenza della Corte Costituzionale n. 182 del 2006), quindi al dl la' delle competenze riconosciute in via esclusiva alla Regione Friuli-Venezia Giulia in materia di urbanistica. La disposizione regionale, dunque, eccede dalle competenze statutarie di cui all'articolo 5, punto 22, dello statuto speciale di autonomia ed invade la potesta' legislativa statale riguardante determinazione dei principi fondamentali in materia di protezione civile di cui all'articolo 117, terzo comma, Cost. 3.2 L'articolo 15, intitolato «classificazione del territorio regionale», attribuisce al comune la potesta' di individuare le aree sicure/ pericolose ai fini edificatori o infrastrutturali. Cio' si pone in contrasto con la disciplina statale di riferimento che rimette alla pianificazione di bacino la competenza di individuare tali aree; infatti, ai sensi dell'art. 65, commi 4, 5 e 6 del d.lgs. n. 152/2006, le prescrizioni piu' restrittive contenute negli atti di pianificazione di bacino hanno carattere vincolante per le amministrazioni ed enti pubblici e sono sovraordinate ai piani territoriali e ai programmi regionali. Pertanto, la norma regionale citata e' illegittima nella parte in cui consente la realizzazione degli interventi in tutti i casi in cui le norme di attuazione dei piani di bacino o la normativa di salvaguardia non consentono, nelle aree considerate, tale tipologia di interventi o, piu' in generale, nelle aree ad alto (elevato e molto elevato) rischio idrogeologico, nelle quali non e' consentita l'edificazione dagli strumenti di pianificazione. Quindi, dettando disposizioni difformi dalla normativa nazionale di riferimento afferente alla materia della «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema» che l'art. 117, secondo comma, lett. s) Cost. riserva allo Stato, eccede dalla competenza statutaria di cui all'articolo 4 dello statuto speciale di autonomia della Regione Friuli-Venezia Giulia secondo il quale la regione esercita le proprie competenze legislative in armonia con la Costituzione. 4. - In conclusione, la normativa regionale in questione, dettando disposizioni confliggenti con la normativa nazionale vigente, espressione della potesta' legislativa esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente di cui all'articolo 117, secondo comma, lett. s) della Costituzione, nonche' con i principi generali dettati dalla legislazione statale, in violazione dell'articolo 117, terzo comma, Cost., eccede dalle competenze regionali di cui agli articoli 4 e 5 dello statuto speciale di autonomia di cui alla l.cost. n. 1/1963, e va dichiarata illegittima negli articoli censurati per violazione dei suddetti parametri, nonche' dei principi fondamentali dettati dagli art. 114 (sulla equiordinazione tra Stato, regioni ed enti locali e, in particolare, sulle prerogative istituzionali dello Stato, con specifico riferimento a quanto disposto dall'art. 117 Cost.) e 117, primo comma (sulla preminenza delle disposizioni comunitarie e la necessita' di rispettare i parametri imposti dagli organismi dell'Unione Europea) della Costituzione.
P. Q. M. Tanto premesso e considerato, giusta delibera del Consiglio dei ministri in data 15 ottobre 2009, si chiede che la Corte costituzionale adita voglia dichiarare l'illegittimita' costituzionale degli artt. 9 e 15 della legge regionale 11 agosto 2009, n. 16, pubblicata nel B.U.R. n. 33 del 19 agosto 2009, per violazione dell'art. 117, secondo e terzo comma, della Costituzione e degli artt. 4 e 5 dello statuto speciale di autonomia di cui alla legge costituzionale n. 1/1963, nonche' dei principi fondamentali dettati dagli artt. 114 e 117, primo comma, Cost. Si produce copia della delibera del Consiglio dei ministri. Roma, addi' 17 ottobre 2009 L'Avvocato dello Stato: Giuseppe Albenzio